劉博 何增科

提 要：制度是反腐利劍，反腐敗關(guān)鍵在于制度。深化黨和國家監(jiān)督體制改革背景下，紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷如何影響反腐績效？學(xué)界對此尚無定論。探索紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷與反腐績效之間的影響機(jī)理具有現(xiàn)實(shí)意義。采用比較分析法，以黨的十八大為分析節(jié)點(diǎn)，對比十八大前后紀(jì)檢監(jiān)察制度與反腐績效的變化情況以明確關(guān)聯(lián)對象，以腐敗懲治為切入點(diǎn)，通過分析紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷的階段性成果在腐敗懲治的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、懲處階段發(fā)揮了何種作用，進(jìn)而如何影響腐敗發(fā)現(xiàn)率、查處率、懲處力度，來剖析二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略高度出發(fā)，不斷推進(jìn)黨的自我革命，以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，構(gòu)建了全面從嚴(yán)治黨體系，堅(jiān)決把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭進(jìn)行到底。新時(shí)代10 多年來，作出了黨和國家監(jiān)督體制改革重大決策部署，全面推進(jìn)“三不一體”建設(shè)，不斷完善黨的自我革命制度規(guī)范體系，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能，充分發(fā)揮制度反腐利劍作用。在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國反腐敗總體形勢不斷好轉(zhuǎn)，人民群眾的滿意率、獲得感、幸福感不斷增強(qiáng)，贏得了黨心、民心。2013 年1 月22 日，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上指出：“我們也要清醒地看到，當(dāng)前一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，一些重大違紀(jì)違法案件影響惡劣，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻，人民群眾還有許多不滿意的地方?！雹佟读?xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014 年版，第385-386 頁。2017 年10 月18 日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅(jiān)如磐石。”①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017 年版，第67 頁。2022 年10 月16 日，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固?！雹诹?xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2022 年版，第14 頁。2024 年1 月8 日，二十屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“經(jīng)過新時(shí)代十年堅(jiān)持不懈的強(qiáng)力反腐，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，但形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜”③《習(xí)近平在二十屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)：深入推進(jìn)黨的自我革命，堅(jiān)決打贏反腐敗斗爭攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，新華網(wǎng)，2024 年1 月8 日。。如今，反腐敗壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，這離不開紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭中發(fā)揮的重要作用，離不開紀(jì)檢監(jiān)察體制、機(jī)制和制度的不斷完善?；诖?，深入研究紀(jì)檢監(jiān)察制度現(xiàn)代化進(jìn)程中對反腐績效的影響機(jī)理，不僅可以從微觀層面觀察紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷產(chǎn)生的具體影響，更有利于創(chuàng)新紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷與反腐績效的研究思路，深刻理解中國特色反腐敗戰(zhàn)略體系的內(nèi)涵。

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

紀(jì)檢監(jiān)察體制改革是黨和國家監(jiān)督制度改革的頂層設(shè)計(jì)，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的方向是推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察制度的現(xiàn)代化，制度建設(shè)是反腐敗的治本之策，反腐敗核心在制度。當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于我國紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷展開了深入探究。從宏觀層面，以歷史制度主義視角分析我國紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷的不同階段，④參見董思遙、杜志遠(yuǎn)：《歷史制度主義視角下我國監(jiān)察制度的變遷》，《法制與社會(huì)》，2018 年第23 期；參見徐海燕：《國家監(jiān)察體制改革:歷史進(jìn)程與制度創(chuàng)新》，《學(xué)習(xí)論壇》，2017 年第8 期。指出國家紀(jì)檢監(jiān)察制度改革遵循懲防并舉、突出主責(zé)主業(yè)的改革基本思路，⑤參見郭世杰:《監(jiān)察制度改革的基本思路與根本遵循》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2021 年第8 期。體現(xiàn)了先總后分的立法邏輯，⑥參見劉峰銘：《國家監(jiān)察體制改革背景下行政監(jiān)察制度的轉(zhuǎn)型》，《湖北社會(huì)科學(xué)》，2017 年第7 期。在《憲法》的法律框架下以《監(jiān)察法》為具體實(shí)施的法律依據(jù)，做好執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法之間的銜接；⑦參見謝超：《〈監(jiān)察法〉對中國特色反腐敗工作的法治影響》，《法學(xué)雜志》，2018 年第5 期；參見張杰：《〈監(jiān)察法〉適用中的重要問題》，《法學(xué)》，2018 年第6 期。在微觀層面，設(shè)置獨(dú)立性的監(jiān)察委員會(huì)，⑧參見徐漢明：《國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》，《法學(xué)評論》，2018 年第1 期；參見雷磊、劉雪利：《國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置模式:基于“獨(dú)立性”的比較研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017 年第6 期。從制度反腐視角分析紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)特作用，⑨參見王保民、祁琦媛：《從制度反腐看國家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017 年第3 期。選用高素質(zhì)的監(jiān)察官，⑩參見陳光斌：《監(jiān)察官職業(yè)倫理:概念、淵源和內(nèi)容》，《法學(xué)評論》，2020 年第5 期。注重授權(quán)與監(jiān)督之間的平衡。經(jīng)過一段時(shí)間的努力，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革已經(jīng)顯示多方成效，?參見滕明政：《十八大以來國家監(jiān)察體制改革的四大進(jìn)展》，《科學(xué)社會(huì)主義》，2019 年第3 期。反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成，反腐敗勝利成果全面鞏固。

新時(shí)代新征程，如何鞏固反腐敗斗爭成果，繼續(xù)推進(jìn)反腐進(jìn)程，評估反腐績效，采取有效的反腐敗策略尤為重要。倪星和孫宗鋒認(rèn)為，文化環(huán)境、政府反腐績效、制度安排與公眾反腐敗意愿之間存在密切關(guān)聯(lián)。?參見倪星、孫宗鋒：《政府反腐敗力度與公眾清廉感知:差異及解釋——基于G 省的實(shí)證分析》，《政治學(xué)研究》，2015 年第1 期。過勇和宋偉從反腐敗投入、工作機(jī)制、廉潔教育、腐敗懲治和預(yù)防、權(quán)力監(jiān)督、反腐敗成效等指標(biāo)評估反腐敗績效。①參見倪星、孫宗鋒：《政府反腐敗力度與公眾清廉感知:差異及解釋——基于G 省的實(shí)證分析》，《政治學(xué)研究》，2015 年第1 期。參見過勇、宋偉：《腐敗測量:基于腐敗、反腐敗與風(fēng)險(xiǎn)的視角》，《公共行政評論》，2016 年第3 期。Quah 從反腐敗立法、人員、資源、機(jī)構(gòu)、法律等角度論述反腐敗改革成功的滿足條件。②Jon S.T.Quah,''Singapore's success in combating corruption: lessons for policy makers,''Asian Education and Development Studies,VOL.6,2017,pp.263-274.誠然，理論分析是反腐敗實(shí)踐的行動(dòng)指南，新加坡、中國香港的反腐實(shí)踐蘊(yùn)藏著深刻的反腐經(jīng)驗(yàn)，③參見何增科：《新加坡反腐敗的經(jīng)驗(yàn)》，《國外理論動(dòng)態(tài)》，1993 年第28 期；參見公婷、楊麗天晴、肖漢宇：《何謂反腐敗的成功?——理論與實(shí)踐》，《廉政學(xué)研究》，2018 年第1 期。應(yīng)結(jié)合我國的實(shí)際環(huán)境，構(gòu)建有中國特色的反腐敗機(jī)構(gòu)與體制，④參見任建明：《提高反腐倡廉的科學(xué)化水平》，《理論視野》，2010 年第4 期。保障反腐敗的有效性和可持續(xù)性。

總之，當(dāng)前研究集中于對紀(jì)檢監(jiān)察制度改革的宏觀歷史總結(jié)與微觀內(nèi)容論述，以當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察制度改革的具體問題、環(huán)節(jié)進(jìn)行深度剖析，很少選取中觀時(shí)間維度分析紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷的歷程和特點(diǎn)。同時(shí)，反腐績效研究以評估類和條件類居多，注重績效產(chǎn)生的后端研究。將紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷與反腐績效相結(jié)合，探尋二者內(nèi)在關(guān)系的研究較少。根據(jù)諾斯的制度變遷理論，經(jīng)濟(jì)制度決定經(jīng)濟(jì)績效，制度與績效之間存在必然聯(lián)系，為研究提供了方法論；習(xí)近平總書記關(guān)于黨的自我革命戰(zhàn)略思想、關(guān)于完善黨的自我革命制度規(guī)范體系的重要論述以及關(guān)于黨和國家監(jiān)督體制改革的重要論述蘊(yùn)含著反腐敗的治本之策，搭建了紀(jì)檢監(jiān)察制度與反腐績效之間的連接橋梁，為研究提供了理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)。為此，應(yīng)深入研究紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷如何影響反腐績效。

紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷需置于時(shí)間跨度下觀察，以黨的十八大為分析節(jié)點(diǎn)，比較十八大前后紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷的具體情況；以2007 年至2017 年期間腐敗行為的發(fā)現(xiàn)率、查處率、懲處力度和群眾滿意度來反映反腐績效；以腐敗懲治為關(guān)聯(lián)點(diǎn)，通過分析紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷在腐敗懲治的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、懲處階段發(fā)揮了何種作用及如何影響反腐績效的變化，進(jìn)而得出紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷對反腐績效的影響機(jī)理。

二、我國紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷的階段性成果分析

制度是一系列塑造人們互動(dòng)行為的規(guī)則及其實(shí)施機(jī)制。在改革開放以來的中國語境中，制度通常包括根本制度以及體制機(jī)制兩大部分。根本制度或基本制度需要加以堅(jiān)持，具體的體制機(jī)制則屬于改革和完善的對象。⑤參見何增科：《從黨治國家到政黨政府——深化黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制改革問題研究》，《復(fù)旦政治學(xué)評論》，2016 年第2 期。我國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革正是體現(xiàn)了這一點(diǎn)。習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革，推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化?！雹蕖读?xí)近平在中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革，推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化》，新華網(wǎng)，2018 年12 月14 日。黨的十八大以來，我國將紀(jì)檢監(jiān)察體制改革作為全面從嚴(yán)治黨與全面深化改革的重要抓手，提供了研究制度變遷的環(huán)境基礎(chǔ)。以黨的十八大作為分析節(jié)點(diǎn)，從紀(jì)檢監(jiān)察的制度基礎(chǔ)、領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)權(quán)限、工作機(jī)制等方面分析紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷的具體情況。

（一）紀(jì)檢監(jiān)察的制度基礎(chǔ)更加完善

新中國成立后，為加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察制度建設(shè)，先后出臺(tái)了《中華人民共和國中央人民政府組織法》和《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)的決定》，在全國范圍內(nèi)確立了黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察制度，設(shè)立人民監(jiān)察委員會(huì)和各級黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。其后，又設(shè)立黨的監(jiān)察委員會(huì)，撤銷監(jiān)察部，加強(qiáng)黨的紀(jì)律監(jiān)督工作和加大懲治違法亂紀(jì)行為的力度。改革開放之后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的重建工作開啟，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和監(jiān)察部分別恢復(fù)設(shè)立，并于1993 年合署辦公，為黨的十八大之后創(chuàng)新型的合署辦公形式奠定了前期基礎(chǔ)。由此可見，黨的十八大之前紀(jì)檢監(jiān)察制度經(jīng)過了初創(chuàng)——完善——發(fā)展等階段，多為開創(chuàng)性、界定性、基礎(chǔ)性制度，紀(jì)檢監(jiān)察的制度架構(gòu)正在逐漸清晰。

在黨的法規(guī)制度層面，制定、修訂、完善了一系列制度。在十八屆中共中央政治局常委同中外記者見面會(huì)上，習(xí)近平總書記斬釘截鐵地提出：“打鐵還需自身硬。我們的責(zé)任，就是同全黨同志一道，堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，切實(shí)解決自身存在的突出問題?！雹佟读?xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中國方正出版社，2015 年版，第29 頁。由此，我們黨全面加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不斷推進(jìn)依規(guī)治黨。黨的十八大以來，黨中央全面清理黨內(nèi)法規(guī)，持續(xù)完善黨內(nèi)法規(guī)制度，以制度規(guī)范權(quán)力配置和運(yùn)行過程，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》以黨內(nèi)法規(guī)形式明確提出落實(shí)全面從嚴(yán)治黨“兩個(gè)責(zé)任”要求；《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，從正面倡導(dǎo)和負(fù)面清單角度對全黨提出高標(biāo)準(zhǔn)和守底線的要求；《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，全面提高了黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督的制度化、程序化水平；《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，全面梳理整合監(jiān)督執(zhí)紀(jì)相關(guān)制度，健全內(nèi)控機(jī)制。這一系列黨內(nèi)法規(guī)制度為持續(xù)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供了有力的制度保障，②參見劉金程：《依規(guī)治黨:從“不敢腐”到“不能腐”》，《人民論壇》，2017 年第6 期。為黨內(nèi)加強(qiáng)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在國家法律層面，通過《憲法》修正案正式確立監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位，使其于憲有據(jù)。隨后，《中華人民共和國監(jiān)察法》審議通過，織密了中國特色反腐敗法網(wǎng)。以《憲法》和《監(jiān)察法》為依據(jù)制定《監(jiān)察官法》。為落實(shí)憲法有關(guān)規(guī)定，做好與監(jiān)察法的銜接，對現(xiàn)行《刑事訴訟法》作出修改。調(diào)整了人民檢察院偵查職權(quán)，在涉及監(jiān)察體制改革的銜接部分，對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)將案件移送到檢察院進(jìn)行審查起訴環(huán)節(jié)涉及的程序性機(jī)制作出銜接規(guī)定。從《行政監(jiān)察法》走向《國家監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍擴(kuò)大，監(jiān)察對象全覆蓋得以實(shí)現(xiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)法律制度的實(shí)踐應(yīng)用性增強(qiáng)。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)體制更加科學(xué)合理

從黨的紀(jì)檢體制變遷來看，1949 年，全國范圍內(nèi)確立黨內(nèi)紀(jì)檢制度時(shí)紀(jì)委只是隸屬于各級黨委之下的一個(gè)工作部門。1950 年2 月，《中共中央關(guān)于各級黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與黨委關(guān)系的指示》明確了上級紀(jì)委在工作、業(yè)務(wù)上對下級紀(jì)委的指導(dǎo)關(guān)系，但各級紀(jì)委直接在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，很難對同級黨委開展有效監(jiān)督。③參見馮新舟：《新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察制度建設(shè)路徑探析》，《理論視野》，2022 年第3 期。1955 年3 月，《中國共產(chǎn)黨全國代表會(huì)議關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》決定建立黨的各級監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央監(jiān)委可以查處黨組織和黨員違犯黨紀(jì)國法的案件。1982 年，黨的十二大黨章規(guī)定各級紀(jì)委由相應(yīng)的黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，規(guī)定了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，紀(jì)委受同級黨委和上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，向上級紀(jì)委報(bào)告工作。在實(shí)際運(yùn)行中，上級紀(jì)委與同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限劃分不明確，且在紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部配備上對監(jiān)督客體依賴性較高。①參見宗婷婷：《新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度的構(gòu)建:核心問題與實(shí)踐路徑》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2019 年第2 期。

從監(jiān)察體制變遷來看，1949 年9 月，人民監(jiān)察委員會(huì)得以設(shè)立，其機(jī)關(guān)地位介于政務(wù)院與部、會(huì)、院、署、行之間。一方面受政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，受其所屬的指導(dǎo)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。1959 年4 月，地方各級政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與黨的監(jiān)委合并，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)因撤銷不再履行其職責(zé)。1986 年12 月，第六屆全國人大常委會(huì)決定恢復(fù)并確立國家行政監(jiān)察體制，設(shè)立監(jiān)察部，隸屬國務(wù)院。1993 年，黨中央、國務(wù)院決定中央和各級紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公，由一套工作機(jī)構(gòu)履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)督兩項(xiàng)職能。在法律層面兩個(gè)機(jī)構(gòu)仍然并存，分屬兩個(gè)序列，在實(shí)際運(yùn)行中卻存在諸多問題，難以發(fā)揮監(jiān)察實(shí)效。

在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上，習(xí)近平總書記就做好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作提出四點(diǎn)要求。他指出，“深化黨的紀(jì)律檢查體制改革，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級黨委和紀(jì)委的監(jiān)督，推動(dòng)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制落到實(shí)處”②《習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)：深化改革鞏固成果積極拓展，不斷把反腐敗斗爭引向深入》，新華網(wǎng)，2015 年1 月13 日。。黨的十八大以來，黨和國家監(jiān)督體制改革逐步推進(jìn)，在紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制中明確“三個(gè)為主”：查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級紀(jì)委報(bào)告；各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會(huì)同組織部門為主；紀(jì)委書記履職考核以上級紀(jì)委為主。紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)范化、具體化、法治化，使紀(jì)檢機(jī)關(guān)在人事任免、案件管理、調(diào)查審查等工作內(nèi)容上的執(zhí)行性加強(qiáng)?！侗O(jiān)察法》規(guī)定，地方各級監(jiān)察委員會(huì)對本級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)接受同級黨委和上級監(jiān)委紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。其責(zé)任機(jī)制由傳統(tǒng)行政監(jiān)察序列下以政府和上級監(jiān)察機(jī)關(guān)為領(lǐng)導(dǎo)的雙重負(fù)責(zé)制，轉(zhuǎn)向下級監(jiān)察機(jī)關(guān)對上級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，保證了黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察之間的有機(jī)融合。

（三）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性有所增強(qiáng)

紀(jì)檢監(jiān)察制度改革以機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性改革和功能性改革為依托，機(jī)構(gòu)是制度研究的一個(gè)領(lǐng)域。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性可從組織結(jié)構(gòu)、資源配置、權(quán)力運(yùn)作等角度進(jìn)行分析。③參見徐雷、李健、趙豐義：《紀(jì)委的獨(dú)立性與廉潔性影響了反腐力度嗎？》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018 年第1 期。黨的十八大之前，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公在實(shí)際運(yùn)行中是由一個(gè)單位負(fù)責(zé)具體的工作，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際履責(zé)效果受到中央紀(jì)委常委的分管與制約。另外，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于行政序列之下，監(jiān)察專員的人事和財(cái)務(wù)關(guān)系設(shè)于被監(jiān)察對象之下，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)之間的職責(zé)邊界不清晰，對人大、政協(xié)、兩院及其公務(wù)員的監(jiān)督缺乏正當(dāng)性。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”④習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017 年版，第67-68 頁。黨的十八大之后，隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)上，既加強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督，又加強(qiáng)了國家監(jiān)察。監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政、審判、檢察機(jī)關(guān)之間關(guān)系明晰，互不隸屬，相互監(jiān)督。將傳統(tǒng)的行政監(jiān)察權(quán)從行政機(jī)關(guān)脫離，上升至國家權(quán)力層面，形成一府一委兩院的新型權(quán)力格局。在人員配備上，設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)后，通過權(quán)力整合充實(shí)權(quán)力資源，與權(quán)力整合相對應(yīng)的工作人員有序進(jìn)行轉(zhuǎn)隸。按照人崗相適原則，共劃轉(zhuǎn)編制6.1 萬個(gè)、轉(zhuǎn)隸干部4.5 萬人，大大增強(qiáng)了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)力量。①參見《開啟黨和國家反腐敗工作新篇章——深化國家監(jiān)察體制改革一年掃描》，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站，2019 年3 月1 日。在權(quán)力運(yùn)作上，監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，不會(huì)因各級領(lǐng)導(dǎo)人的看法及其他機(jī)關(guān)的干擾而隨意改變反腐敗的節(jié)奏和力度。

在機(jī)構(gòu)權(quán)威性方面，國家監(jiān)察委員會(huì)作為國家行使監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)，由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生，在最高立法層面通過權(quán)力合法化的儀式予以確定。《憲法》規(guī)定各級監(jiān)察委員會(huì)是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，確認(rèn)了監(jiān)察權(quán)的憲法地位及其與其他國家權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的基本模式。監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力整合了行政監(jiān)察權(quán)和行政預(yù)防權(quán)、貪污賄賂犯罪偵查權(quán)、瀆職犯罪偵查權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)等5 項(xiàng)權(quán)力，形成了權(quán)力合力。全國人大常委會(huì)以決定方式賦予國家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，具有理論及實(shí)踐層面的合理性基礎(chǔ)。在賦權(quán)的同時(shí)更加注重權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和專業(yè)化，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)逐步落實(shí)“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”工作要求，聚焦主責(zé)主業(yè)，明確職責(zé)分工和邊界。全國范圍內(nèi)四級監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行全面監(jiān)督，依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。增強(qiáng)了監(jiān)察權(quán)實(shí)施的適用性和靈活性，提高了監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦事效率。

（四）紀(jì)檢監(jiān)察的工作機(jī)制更加科學(xué)化、規(guī)范化

黨的十八大之前，反腐敗機(jī)構(gòu)力量相對分散，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、檢察院的反貪反瀆部門、行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的審計(jì)部門和預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)均握有反腐敗職權(quán)，分散型職能架構(gòu)造成了反腐體制的低效乏力。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在1993 年合署辦公時(shí)都保留了自己獨(dú)立的組織部門，在組織機(jī)構(gòu)、職能、人員編制上融合的程度不高。在紀(jì)檢監(jiān)察的履職過程中，行政監(jiān)察的范圍僅限于國家行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)部人員，國有企事業(yè)單位、公辦學(xué)校、醫(yī)院等掌握公共資源的管理人員在行政監(jiān)察和黨內(nèi)紀(jì)檢范圍內(nèi)并未涵蓋，存在監(jiān)督空白。同時(shí)，行政監(jiān)察力量薄弱，并未從頂層設(shè)計(jì)層面明確監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在國家治理體系和機(jī)構(gòu)格局中的地位，監(jiān)察權(quán)置于行政權(quán)之中，獨(dú)立性缺乏保障。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職能過窄，在監(jiān)察手段、監(jiān)察范圍、監(jiān)察程序方面存在諸多不足，監(jiān)察工作受到多方限制。②參見羅星、白平浩：《新時(shí)代黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察相統(tǒng)一的三維分析》，《理論視野》，2020 年第4 期。黨紀(jì)與國法的關(guān)系并未理順，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部及外部的紀(jì)法銜接機(jī)制不暢，先法后紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，黨員違紀(jì)問責(zé)不受重視，查辦職務(wù)犯罪有人管，職務(wù)違法無人問，造成了紀(jì)法之間的空白地帶。

習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：“紀(jì)委監(jiān)委要發(fā)揮好在黨和國家監(jiān)督體系中的作用，一體推動(dòng)、落實(shí)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革各項(xiàng)任務(wù)。”③《習(xí)近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第549 頁。黨的十八大以來，明確紀(jì)委“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)”的職責(zé)定位，監(jiān)委“監(jiān)督、調(diào)查、處置”的職責(zé)定位。堅(jiān)持黨對反腐敗工作和黨風(fēng)廉政建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合原有分散的反腐敗職權(quán)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員。厘清黨內(nèi)法規(guī)，建章立制，強(qiáng)化自我監(jiān)督和外部約束，在憲法框架下創(chuàng)新性實(shí)施紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公。在組織結(jié)構(gòu)上，新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)不設(shè)立黨組，監(jiān)委在本質(zhì)上就是黨的工作機(jī)構(gòu)，監(jiān)委的實(shí)體機(jī)構(gòu)、人員編制一般列入紀(jì)委機(jī)構(gòu)之中，不用單獨(dú)占有編制。紀(jì)委書記、副書記兼任監(jiān)委主任、副主任，監(jiān)委成員除原轉(zhuǎn)隸人員外還包括部分紀(jì)委成員，使合署辦公后的工作人員大多具有雙重身份，更好履行雙重職責(zé)。紀(jì)委監(jiān)委職能具有高度的協(xié)同性，共同聚焦“監(jiān)督”職責(zé)，在一個(gè)程序框架內(nèi)進(jìn)行線索處置、初步核查、立案審查調(diào)查等步驟，實(shí)現(xiàn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的狹義政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的共振效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分、刑事處分的有序銜接。充分彰顯了制度優(yōu)勢，增強(qiáng)了制度效能。①參見秦前紅、李世豪：《紀(jì)監(jiān)互融的可能與限度》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2022 年第1 期。

三、我國反腐敗的實(shí)踐績效

通過構(gòu)建以腐敗行為發(fā)現(xiàn)率、查處率、懲處力度、群眾滿意度為指標(biāo)的績效考量體系。通過統(tǒng)計(jì)2007 年至2022 年我國CPI 得分情況（見表1），發(fā)現(xiàn)研究區(qū)間內(nèi)我國腐敗預(yù)期規(guī)模大體無顯著變化，能夠作為研究腐敗行為發(fā)現(xiàn)率和查處率的分母維度以供參考。選擇以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案數(shù)量作為腐敗發(fā)現(xiàn)率指標(biāo)；以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處人數(shù)以及最高人民檢察院關(guān)于貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪的查處人數(shù)作為查處率指標(biāo)；以查處官員的層級分布及國際追逃人員和追贓數(shù)量代表腐敗懲處力度指標(biāo)；以群眾信訪舉報(bào)數(shù)量及滿意度作為群眾滿意度的指標(biāo)。

表1 2007 年至2022 年我國CPI 指數(shù)變化情況表②數(shù)據(jù)參見透明國際網(wǎng)站2007 年至2022 年《CORRUPTION PERCEPTIONS INDEX》，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)所得。

（一）腐敗行為發(fā)現(xiàn)率

通過對全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)可以清晰看出，隨著反腐敗力度不斷加大，黨的十八大之后全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案件數(shù)明顯高于黨的十八大之前，且在黨的十八大之后持續(xù)升高。2009年至2011 年，立案件數(shù)依次同比增長4.67%、3.79%、-1.21%；2013 年至2017 年，立案件數(shù)依次增長11.2%、31.01%、46.02%、25.15%、26.99%。③數(shù)據(jù)參見中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站2010 年至2012 年十七屆中央紀(jì)委第五、六、七次全會(huì)工作報(bào)告，2014 年至2017 年十八屆中央紀(jì)委第三、五、六、七次全會(huì)工作報(bào)告以及2017 年《十八屆中央紀(jì)委向黨的十九大的工作報(bào)告》，并通過比較分析所得。全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案數(shù)量的增多在一定程度上證明了黨的十八大之后隨著全面從嚴(yán)治黨的推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)腐敗行為發(fā)現(xiàn)率明顯提升。2018 年至2022 年是黨的二十大前5 年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案294.1 萬件，檢察機(jī)關(guān)受理各級監(jiān)委移送職務(wù)犯罪8.8 萬人，提前介入職務(wù)犯罪案件從2018 年1470 件增至2022 年1.1 萬件，自行補(bǔ)充偵查從19件增至2913 件，堅(jiān)持受賄行賄一起查，可見高度重視發(fā)現(xiàn)腐敗行為。④參見《最高人民檢察院工作報(bào)告》，中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)站，2023 年3 月17 日。最高人民檢察院關(guān)于腐敗案件立案數(shù)量的增加，反映了由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移交的案件數(shù)量增加，這表明紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既去存量、又遏增量，取得明顯效果。由此可知，由于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作力度加大和制度完善，對腐敗行為的發(fā)現(xiàn)率也隨之上升。

（二）腐敗行為查處率

Mungiu-Pippidi 的研究表明，“獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)要想取得成功，就需要有同樣獨(dú)立和負(fù)責(zé)任的司法機(jī)構(gòu)作為補(bǔ)充”①Alina Mungiu-Pippidi,''Becoming Denmark: historical designs of corruption control,''Social Research,VOL.80,2013,pp.1259-1286.。各國應(yīng)利用強(qiáng)有力的法律體系、高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管質(zhì)量、強(qiáng)有力的聲音和問責(zé)文化來“引入”或“加強(qiáng)”獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行案件調(diào)查時(shí)，若被調(diào)查對象行為涉及刑事犯罪，在進(jìn)行黨紀(jì)、政紀(jì)處分后，移交檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)依法審理和查處。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依照反腐敗立法依法查處腐敗案件，是依紀(jì)依法反腐敗的現(xiàn)實(shí)寫照。其將刑事犯罪案件轉(zhuǎn)交司法機(jī)關(guān)體現(xiàn)了法治反腐由依紀(jì)依法查處向依法依紀(jì)查處的轉(zhuǎn)變，有利于加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法之間的銜接，促進(jìn)國家反腐敗機(jī)構(gòu)在預(yù)防和懲治腐敗中發(fā)揮更大作用。

黨的十八大以來，我們黨始終保持反腐敗高壓態(tài)勢，反腐敗取得壓倒性勝利并不斷鞏固。全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處人數(shù)在2009 年至2011 年間依次同比增長3.5%、5.62%、-2.46%；2013 年至2017 年處分人數(shù)依次增長13.3%、27.47%、44.83%、23.51%、26.99%。黨的十八大后紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處人數(shù)最小漲幅為23.51%，最小值為18.2 萬人。黨的十八大前最大漲幅為5.62%，最大值為14.65 萬人。②數(shù)據(jù)參見中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站2010 年至2012 年十七屆中央紀(jì)委第五、六、七次全會(huì)工作報(bào)告，2014 年至2017 年十八屆中央紀(jì)委第三、五、六、七次全會(huì)工作報(bào)告，以及2017 年《十八屆中央紀(jì)委向黨的十九大的工作報(bào)告》，并通過比較分析所得。黨的十八大后查處人數(shù)明顯多于十八大前的查處人數(shù)，在一定程度上證明腐敗行為查處率上升。2018年至2022 年期間，黨的二十大前5 年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處人數(shù)為281.8 萬人，單獨(dú)年份查處人數(shù)相較以往顯著增多。腐敗行為查處率上升，充分體現(xiàn)監(jiān)檢配合有力、制約有效。綜合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和最高檢查處數(shù)據(jù)，可見查處績效更為顯著。③參見《最高人民檢察院工作報(bào)告》，中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)站，2023 年3 月17 日。

（三）腐敗懲處力度

習(xí)近平總書記指出：“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家里，腐敗分子發(fā)現(xiàn)一個(gè)就要查處一個(gè)，有腐必懲，有貪必肅。”④《習(xí)近平主席新年賀詞（2014—2018）》，北京：人民出版社，2018 年版，第16 頁。對腐敗行為的懲處力度一方面表現(xiàn)在腐敗行為被發(fā)現(xiàn)后，腐敗主體進(jìn)行的賠償加重，包括名譽(yù)、罰款、自由、權(quán)力等賠償。即懲罰損失是腐敗懲處力度的一個(gè)核心指標(biāo)。⑤參見馬向平、趙頻：《懲治腐敗的定量化研究》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2003 年第2 期。另一方面表現(xiàn)在無論腐敗行為者身居何種要職、身處何地，只要發(fā)現(xiàn)腐敗行為必定進(jìn)行嚴(yán)懲。根據(jù)最高人民檢察院數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨的十八大前5 年共立案查辦的貪污賄賂等職務(wù)犯罪的縣處級以上國家工作人員13173 人，含廳局級950 人；十八大后5 年立案查辦縣處級15234 人，廳局級2405 人，從廳局級看，后者數(shù)量達(dá)前者的2.5 倍；黨的十八大前5 年共立案查辦省部級31 人，十八大后5 年共立案查辦省部級122 人，后者數(shù)量將近前者的4 倍。⑥數(shù)據(jù)參見中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)站2008 年3 月10 日至2018 年3 月9 日最高人民檢察院工作報(bào)告，并通過比較分析所得。黨的二十大前5 年，受理各級監(jiān)委移送職務(wù)犯罪8.8 萬人，已起訴7.8 萬人，其中原省部級以上領(lǐng)導(dǎo)干部104 人。①參見《最高人民檢察院工作報(bào)告》，中華人民共和國最高人民檢察院網(wǎng)站，2023 年3 月17 日。由此可見，對腐敗官員的查處一直都備受重視，不會(huì)因官員層級的不同而有所區(qū)別，也反映出黨的十八大之后加大了腐敗懲處力度。

黨的二十大報(bào)告指出：“深化反腐敗國際合作，一體構(gòu)建追逃防逃追贓機(jī)制。”②習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2022 年版，第69 頁。在反腐敗國際追逃追贓方面，有些腐敗分子利用我國與其他國家反腐合作的機(jī)制漏洞，進(jìn)而尋求躲避法律的制裁。黨的十八大以來，我國加大反腐敗國際追逃追贓力度。開展“獵狐2014”行動(dòng)，敦促在逃境外經(jīng)濟(jì)犯罪人員投案自首。

自2014 年5 月中央追逃辦成立以來，我國反腐敗國際追逃追贓工作取得顯著成效。2014 年共追逃500 多人、追贓30 多億元。2015 年布下“天網(wǎng)”，公布100 名涉嫌犯罪的外逃人員紅色通緝令。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，新增外逃人員從2014 年的101 人降至2015 年31 人、2016 年19 人、2017 年4 人。有力遏制了外逃蔓延勢頭。截至黨的二十大召開時(shí)，“天網(wǎng)行動(dòng)”共追回外逃人員10668 人，追回贓款447.9億元，“百名紅通人員”61 人歸案，新增外逃腐敗分子數(shù)量大幅下降，從根本上扭轉(zhuǎn)了腐敗分子“貪了就跑、跑了就了”的狀況。③參見《敢于斗爭、善于斗爭，堅(jiān)定不移追逃追贓》，中工網(wǎng)，2023 年3 月23 日。黨的二十大以來，我國持續(xù)保持追逃追贓高壓態(tài)勢，不斷深化跨境腐敗治理，中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國際追逃追贓和跨境腐敗治理工作辦公室先后啟動(dòng)“天網(wǎng)2023”“天網(wǎng)2024”行動(dòng)。這一系列成果彰顯了我國反腐敗國際追逃追贓的決心和力度。

為了鞏固反腐敗國際追逃追贓成果，我國加強(qiáng)《聯(lián)合國反腐敗公約》框架下雙邊、多邊協(xié)作，與美國、加拿大、澳大利亞等國建立反腐敗執(zhí)法合作機(jī)制。通過了《二十國集團(tuán)反腐敗追逃追贓高級原則》《二十國集團(tuán)2017—2018 年反腐敗行動(dòng)計(jì)劃》，并在中國設(shè)立G20 反腐敗追逃追贓研究中心。

（四）群眾滿意度

Mungiu-Pippidi 指出群眾參與能夠制約監(jiān)督腐敗人員和腐敗行為。④Alina Mungiu-Pippidi,''Controlling corruption through collective action,''Journal of Democracy,VOL.24,2013,pp.101-115.群眾滿意度可以作為群眾對反腐敗工作和腐敗現(xiàn)象感知的一個(gè)測量指標(biāo)，從反腐績效層面看，群眾對反腐工作的滿意度反映了群眾對黨和國家反腐敗機(jī)構(gòu)的信任，有利于培育群眾的廉潔意識(shí)，塑造風(fēng)清氣正的社會(huì)文化環(huán)境，屬于反腐績效的指標(biāo)范疇。⑤參見周佳松、王嘉玨：《廉政建設(shè)長效化的路徑選擇——一個(gè)信用治理的視角》，《觀察與思考》，2020 年第5 期。群眾滿意度自2012 年至2017 年持續(xù)升高，且均為正增長，至2017 年高達(dá)93.9%，⑥參見《人民網(wǎng)評：九成群眾滿意+落馬官員懺悔究竟透露了什么？》，人民網(wǎng)，2017 年9 月30 日。2020 年群眾滿意度為95.8%，⑦參見《通過反腐倡廉斗爭贏得歷史主動(dòng)》，人民網(wǎng)，2022 年7 月15 日。2022 年調(diào)查結(jié)果顯示有97.4%的群眾認(rèn)為全面從嚴(yán)治黨卓有成效，99%的群眾認(rèn)為黨中央正風(fēng)肅紀(jì)反腐舉措體現(xiàn)了黨徹底的自我革命精神。⑧參見《解讀2022 年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查審查調(diào)查情況》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2023 年1 月14 日。由此可見，群眾對反腐敗工作的認(rèn)可度較高，感知到的腐敗現(xiàn)象有所降低，為觀測反腐績效提供了有效參考。

四、紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷對反腐績效的影響機(jī)理

新時(shí)代，全國反腐敗戰(zhàn)略以預(yù)防和懲治為主，腐敗懲治是最直接、最有效的手段。結(jié)合群眾對反腐工作的滿意度搭建完善的反腐績效指標(biāo)體系。探索紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷的成果對腐敗懲治的具體影響，進(jìn)一步分析紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷與反腐績效之間的內(nèi)在關(guān)系。腐敗懲治在時(shí)間上一般經(jīng)過三個(gè)主要階段，即發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、懲處。①參見任建明、杜治洲：《腐敗與反腐?。豪碚摗⒛Ｐ秃头椒ā?，北京：清華大學(xué)出版社，2009 年版，第135-140 頁。按照此階段進(jìn)行細(xì)化，發(fā)現(xiàn)階段包括線索收集、立案環(huán)節(jié)；調(diào)查階段包括開展秘密或公開調(diào)查、搜集相關(guān)證據(jù)、提出處置建議等環(huán)節(jié)；懲處階段包括紀(jì)律問責(zé)、提起公訴環(huán)節(jié)。通過分析紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷在腐敗懲治中發(fā)揮了何種作用，進(jìn)而得出反腐績效的型塑過程，建立“紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷——腐敗懲治——反腐績效”之間的關(guān)系模型（見圖1），進(jìn)而也為我國當(dāng)前的反腐敗工作提供了有效借鑒與啟發(fā)。

圖1 影響機(jī)理模型

（一）紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷影響腐敗懲治的發(fā)現(xiàn)階段以型塑反腐績效

1.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的增強(qiáng)有利于加大腐敗行為發(fā)現(xiàn)率

問題線索舉報(bào)是案件查辦的依據(jù)，舉報(bào)人員可能反映其上級的腐敗行為，若舉報(bào)過程中有其他機(jī)關(guān)干擾，會(huì)增加自身安全風(fēng)險(xiǎn)。獨(dú)立性保障監(jiān)督工作不會(huì)受到黨派、團(tuán)體或個(gè)人的干擾，②Guo Yong,''The evolvement of the Chinese communist party discipline inspection commission in the reform era,''China Review,VOL.12,2012,pp.1-23.保障線索舉報(bào)人員的人身安全，有利于激勵(lì)群眾信訪舉報(bào)行為，為腐敗行為發(fā)現(xiàn)提供更多依據(jù)，加大腐敗發(fā)現(xiàn)概率。在當(dāng)前反腐敗實(shí)踐中，應(yīng)注重專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，使其不受其他機(jī)關(guān)的干擾，從而更充分發(fā)揮監(jiān)督效力。

2.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)威性的增強(qiáng)有利于加大腐敗行為發(fā)現(xiàn)率

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗體系中具備合法性地位，促使公安機(jī)關(guān)將經(jīng)濟(jì)偵查案件、審計(jì)機(jī)關(guān)將財(cái)務(wù)案件相關(guān)線索移交至紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行紀(jì)律問責(zé)，打通了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案線索來源渠道。派駐、巡視、監(jiān)察全覆蓋的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，大大縮減腐敗行為的隱藏、躲避空間，從而間接增強(qiáng)腐敗行為的曝光率，加大了腐敗行為的發(fā)現(xiàn)率。另外，查辦腐敗行為人員力量的投入是進(jìn)行腐敗立案的保障。反腐機(jī)構(gòu)在人員、資源、技術(shù)方面的更多投入，可以顯著增強(qiáng)反腐力度。我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)威性增強(qiáng)，完成了權(quán)力整合和人員轉(zhuǎn)隸，反腐敗資源更加集中，增加了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的人員數(shù)量，為腐敗懲治提供了充足的人員支持，增強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察辦案力量，有利于提升立案環(huán)節(jié)辦事效率，增大腐敗發(fā)現(xiàn)率。①James E.Alt,David Dreyer Lassen,''Enforcement and Public Corruption: Evidence from the American States,''The Journal of law,Economics, and Organization,VOL.30,2014,pp.306-338.反腐敗應(yīng)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，在法律層面進(jìn)行明確規(guī)定，突出合法性地位并提供充足的資源支持，增強(qiáng)反腐敗監(jiān)督問責(zé)力量。

3.完善的制度基礎(chǔ)和規(guī)范化的工作機(jī)制有利于提高腐敗發(fā)現(xiàn)率

紀(jì)檢監(jiān)察制度基礎(chǔ)的完善，為紀(jì)檢監(jiān)察工作開展提供了制度依據(jù)，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)踐的正當(dāng)性和責(zé)任性。紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范化、科學(xué)化的工作機(jī)制，使部門之間分工明確、職責(zé)清晰、銜接緊密，保證了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對線索收集、整理、處置、移交等工作的有序進(jìn)行，提高工作效率。②參見馬明沖、郭超：《新時(shí)代中國共產(chǎn)黨管黨治黨的實(shí)踐探索與基本經(jīng)驗(yàn)》，《學(xué)習(xí)論壇》，2021 年第2 期。黨和國家監(jiān)察體制改革后，其辦公人員大多具有雙重職責(zé)屬性，有效抗衡被監(jiān)督對象的權(quán)力干擾，共同聚焦監(jiān)督職責(zé)，加大了監(jiān)督效力。借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，豐富監(jiān)督手段，從網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)腐敗線索，為發(fā)現(xiàn)階段的線索收集和立案提供技術(shù)支持，增強(qiáng)腐敗行為發(fā)現(xiàn)能力。在當(dāng)前反腐敗實(shí)踐中，應(yīng)注重完善反腐敗的制度基礎(chǔ)，形成規(guī)范科學(xué)的工作機(jī)制，明確崗位職責(zé)和部門分工，提高反腐敗工作效率。

（二）紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷影響腐敗懲治的調(diào)查階段以型塑反腐績效

1.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的增強(qiáng)有利于增大腐敗查處率

獨(dú)立性是反腐敗機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展工作的前提條件，有利于保障反腐機(jī)構(gòu)工作開展的持續(xù)性，從而增大腐敗行為被查處的概率。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的增強(qiáng)，保障了案件調(diào)查過程免受其他因素的影響，③參見過勇、潘春玲、宋偉：《“十八大”以來我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的改革路徑及成效分析》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018 年第5 期。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可根據(jù)實(shí)際辦案需求增加成本投入，自由調(diào)動(dòng)內(nèi)部反腐敗資源，依法靈活分配工作任務(wù)。相對獨(dú)立的人事安排，保障了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員在履責(zé)過程中，不會(huì)被其他相關(guān)者以某種借口調(diào)離，或進(jìn)行惡意阻止和打擊報(bào)復(fù)，保證查辦人員的人身安全，促進(jìn)監(jiān)督工作的持續(xù)開展，從而加大調(diào)查力度，推動(dòng)案件調(diào)查進(jìn)程。反腐敗應(yīng)注重增強(qiáng)專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，保障相對獨(dú)立的人事安排和持續(xù)的工作開展，以支持反腐敗案件調(diào)查。

2.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)威性的增強(qiáng)有利于增大腐敗查處率

隨著“三轉(zhuǎn)”工作逐步深入，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能聚焦于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，突出主責(zé)主業(yè)，消解職能交叉產(chǎn)生的越位、錯(cuò)位、缺位困境，明確了工作職責(zé)和邊界。辦案人員進(jìn)行案件查證核實(shí)，搜集關(guān)鍵證據(jù)，判斷腐敗行為程度，對調(diào)查證據(jù)、調(diào)查結(jié)果和涉案人員處置提出專業(yè)性處理建議，有序推進(jìn)案件調(diào)查進(jìn)程，提高了辦案效率。監(jiān)察權(quán)由國家最高立法層面的《憲法》規(guī)定，依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)是一項(xiàng)整合型權(quán)力，擴(kuò)大了監(jiān)察權(quán)的行使權(quán)限，為腐敗案件調(diào)查提供了權(quán)力保障，增強(qiáng)了調(diào)查方案的可信度和調(diào)查措施的操作性，加速了案件查辦效率。反腐敗應(yīng)增強(qiáng)專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，明確機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限，保障監(jiān)督工作的專業(yè)性，提高反腐敗行為的可信度。

3.紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)制的規(guī)范化和科學(xué)化有利于增大腐敗查處率

在案件調(diào)查階段，公開或秘密進(jìn)行的調(diào)查工作依賴于有序的資源協(xié)調(diào)和規(guī)范化的行為指導(dǎo)。首先，紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)制的科學(xué)化，使其內(nèi)部人員、資金、技術(shù)、職能等資源，通過系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)和功能整合以實(shí)現(xiàn)價(jià)值，從而以整體有序性和高效性聚焦于腐敗案件調(diào)查。其次，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成了清晰審查調(diào)查工作程序，明確基本原則和要求，設(shè)置科學(xué)合理的工作流程，以資源要素的協(xié)調(diào)性增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的靈活性。最后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間構(gòu)建起了反腐情報(bào)信息網(wǎng)，交流各自掌握的違法犯罪特點(diǎn)、手法、表現(xiàn)和動(dòng)態(tài)等信息。在調(diào)查重大腐敗案件、疑難案件時(shí)充分發(fā)揮情報(bào)網(wǎng)絡(luò)的互通功能，加速證據(jù)信息獲取，調(diào)動(dòng)更廣泛的力量進(jìn)行協(xié)同解決，有利于提升案件查處率。在反腐實(shí)踐中應(yīng)注重增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作機(jī)制的規(guī)范性，與其他機(jī)關(guān)之間協(xié)調(diào)配合，保障反腐敗行動(dòng)高效有序。

（三）紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷影響腐敗懲治的懲處階段以型塑反腐績效

1.紀(jì)檢監(jiān)察制度基礎(chǔ)的完善有利于增強(qiáng)腐敗查處率和懲處力度

加大監(jiān)督問責(zé)力度可以明顯抑制腐敗行為。①Raymond Fisman,Eduard Miguel,''Corruption,Norms,and Legal Enforcement: Evidence from Diplomatic Parking tickets,''Journal of Political Economy,VOL.115,2007,pp.1020-1048.明確的法律法規(guī)為紀(jì)律問責(zé)提供了具體依據(jù)。黨的十八大以來，以《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為代表的黨內(nèi)問責(zé)法規(guī)不斷完善，對監(jiān)督主體、對象、內(nèi)容、方式進(jìn)行明確規(guī)定，削減了問責(zé)依據(jù)的模糊性和不確定性?！缎谭ā芳啊缎淌略V訟法》等配套法律的完善，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)提供了頂層設(shè)計(jì)，利于劃分執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法之間的責(zé)任界限。明確的法律依據(jù)利于加速案件辦理，嚴(yán)格紀(jì)律問責(zé)和司法處置，促進(jìn)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法之間的有效銜接，提升腐敗查處率，增強(qiáng)腐敗懲處力度。反腐敗實(shí)踐中完善的制度基礎(chǔ)構(gòu)建至關(guān)重要，因此，在當(dāng)前反腐敗工作中，應(yīng)繼續(xù)增強(qiáng)反腐敗法律法規(guī)體系的明確性和完備性，促進(jìn)反腐敗機(jī)構(gòu)有法可依，增強(qiáng)反腐敗法律法規(guī)的可操作性。

2.紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的科學(xué)化有利于增強(qiáng)腐敗懲處力度

黨和國家監(jiān)察體制改革后，強(qiáng)化了垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，優(yōu)化了水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，保證了黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在腐敗案件查辦、線索處置、人員提名、履職考核等方面明確了三個(gè)為主的責(zé)任劃分，使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在人事任免、案件管理、調(diào)查審查等工作內(nèi)容上的執(zhí)行性加強(qiáng)，對紀(jì)檢監(jiān)察人員行為起到激勵(lì)約束作用。紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的明晰化有利于消解機(jī)關(guān)內(nèi)部多頭匯報(bào)、職責(zé)不清的困境，為開展監(jiān)督問責(zé)工作提供了路線指引，為紀(jì)檢監(jiān)察工作的責(zé)任化設(shè)計(jì)了問責(zé)框架，加大了問責(zé)力度。為嚴(yán)格腐敗懲處工作提供了問責(zé)規(guī)范和參照，從而提高了腐敗懲處的效率。反腐敗應(yīng)加強(qiáng)專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)，明晰責(zé)任歸屬，為反腐敗實(shí)踐提供有效指引。

3.紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)制的規(guī)范化有利于增強(qiáng)腐敗懲處力度

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安、海關(guān)、外交、最高檢等機(jī)關(guān)之間形成了統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作架構(gòu)，充分調(diào)動(dòng)反腐敗資源，加大腐敗懲處力度。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)法銜接以及與外部的協(xié)調(diào)配合，使其能夠高效懲處違反黨紀(jì)、國法的腐敗人員，在完成紀(jì)律問責(zé)后按照規(guī)范的流程依法將涉及職務(wù)違法和犯罪的腐敗案件移交至檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行司法懲處，對于腐敗證據(jù)的移交和問責(zé)建議的提出均有制度化的工作程序進(jìn)行規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法銜接的重要理念，以紀(jì)律懲處和法律懲處保證腐敗行為得到嚴(yán)肅問責(zé)。當(dāng)被調(diào)查人員逃往境外時(shí)，以“天網(wǎng)”捕獵，在中央追逃辦統(tǒng)一指揮下，協(xié)同公安部、最高檢、最高法、外交部等諸多部門協(xié)同發(fā)力，加大反腐敗國際追逃力度。在當(dāng)前反腐敗實(shí)踐中應(yīng)加強(qiáng)反腐敗機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)反腐合力，以規(guī)范化的工作機(jī)制為反腐敗提供充足的資源支持。

（四）紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷影響腐敗懲治，提升了群眾對反腐工作的滿意度

在腐敗懲處階段，對腐敗行為依法進(jìn)行紀(jì)律問責(zé)和法律問責(zé)，切實(shí)維護(hù)了人民群眾的合法利益，贏得了人民群眾的廣泛支持。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的增強(qiáng)保障舉報(bào)人員的安全；權(quán)威性增強(qiáng)更加贏得群眾的信任，設(shè)置了規(guī)范的舉報(bào)流程，使信訪舉報(bào)工作發(fā)揮實(shí)效；制度基礎(chǔ)的完善為監(jiān)督問責(zé)提供依據(jù)，保障群眾合法權(quán)益；領(lǐng)導(dǎo)體制的科學(xué)性及工作機(jī)制的規(guī)范化為高效處理腐敗案件和群眾監(jiān)督提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。概言之，紀(jì)檢監(jiān)察制度變遷的階段性成果在腐敗懲治的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查和懲處階段發(fā)揮了重要作用，影響著腐敗發(fā)現(xiàn)率、查處率、懲處力度，型塑著反腐績效，有利于提升群眾對反腐工作的滿意度。

黨的十八大以來，國家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革成果顯著，反腐敗實(shí)踐取得突出成就，也對今后反腐敗工作深入開展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。從長遠(yuǎn)來看，黨和國家監(jiān)督體制改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制度現(xiàn)代化，將紀(jì)檢監(jiān)察制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能，發(fā)揮制度反腐的利劍作用。習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)過新時(shí)代十年堅(jiān)持不懈的強(qiáng)力反腐……但形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜”“新征程反腐敗斗爭，必須在鏟除腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件上持續(xù)發(fā)力、縱深推進(jìn)”。①《突出鏟除土壤條件深化反腐敗斗爭》，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站，2024 年1 月26 日。我們應(yīng)深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記的重要講話精神，把握“反腐敗斗爭永遠(yuǎn)在路上”重要論斷的精神實(shí)質(zhì)，真正了解不斷完善紀(jì)檢監(jiān)察制度對反腐敗績效的取得具有重大影響，真正認(rèn)識(shí)到反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴，為構(gòu)建“清廉中國”、打造廉能政治而不懈奮斗。