王碩

摘? ?要：高校財政專項資金是高校教學(xué)科研工作的重要資金來源，管理好使用好財政專項資金不僅可以提升辦學(xué)水平，促進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展，而且有利于推進(jìn)高校治理能力現(xiàn)代化、高等教育現(xiàn)代化。隨著預(yù)算一體化的全面實施，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢、項目支出不均衡等問題日益突出?；诖?，從分析教育部直屬高校財政專項資金執(zhí)行情況入手，系統(tǒng)梳理財政專項資金執(zhí)行進(jìn)度滯后的原因，并提出相應(yīng)的加強財政專項資金管理的對策，以期為高校提升資金管理效能，優(yōu)化資源配置提供參考。

關(guān)鍵詞：預(yù)算一體化；高校財政專項；資金；管理對策

中圖分類號：F23? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）07-0128-04

引言

為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）、《財政部關(guān)于推廣實施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)的通知》（財辦〔2022〕19號）等有關(guān)文件的要求，中央各部門和預(yù)算單位自2022年起實施預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。預(yù)算管理一體化是落實黨政機關(guān)堅持“過緊日子”、提升財政管理效率、促進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展的必然要求。但由于高校業(yè)務(wù)量大、經(jīng)濟活動復(fù)雜，相對于其他行政事業(yè)單位，高校實施預(yù)算管理一體化面臨巨大挑戰(zhàn)。在新形勢下，高校如何管理好使用好財政專項資金，借助一體化改革的契機倒逼高校財務(wù)管理體制改革，優(yōu)化高校資源配置，提高資金使用效益，不僅是發(fā)揮財政專項資金的激勵引導(dǎo)作用、助推高校高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，更是完善高校財務(wù)治理體系、落實高校治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。

一、高校財政專項資金執(zhí)行情況

根據(jù)2020—2023年財政專項預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度對比分析，高校財政項目合計執(zhí)行進(jìn)度在6月30日和9月30日的考核節(jié)點均低于序時進(jìn)度（見圖1）。分項目統(tǒng)計中央高校改善基本辦學(xué)條件、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費和教育教學(xué)改革項目，1—6月的執(zhí)行進(jìn)度低于序時進(jìn)度約15%，自9月份逐漸接近或達(dá)到序時進(jìn)度。可見專項資金執(zhí)行進(jìn)度極不平衡，學(xué)校統(tǒng)籌能力強的項目支出快，其他項目資金支出緩慢且主要集中在下半年，尤其是年底第四季度支出進(jìn)度加快，高校財政專項資金支出明顯呈現(xiàn)前緩后快、年底“集中突擊花錢”的特點。2023年與往年相比，預(yù)算管理一體化構(gòu)建了項目支出預(yù)算、資產(chǎn)管理、政府采購管理的聯(lián)通閉環(huán)，監(jiān)督管理更加嚴(yán)密規(guī)范，支出緩慢的問題更加突出（見表1）。

高校財政專項預(yù)算執(zhí)行管理工作，不僅是高校優(yōu)化內(nèi)部管理，提高預(yù)算精細(xì)化水平的重點難點，也是高校致力于“雙一流”建設(shè)，體現(xiàn)高校履行教育發(fā)展職責(zé)關(guān)鍵環(huán)節(jié)；預(yù)算執(zhí)行率數(shù)字的背后，不僅直接關(guān)系到高校財政專項項目績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，也關(guān)系到高校落實國家和地方各項政策的執(zhí)行效果?；谥醒搿胺€(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”經(jīng)濟工作要求總基調(diào)，如何提高高校專項資金的執(zhí)行能力，促進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展，成為當(dāng)前高校關(guān)注的重點問題。在這樣的背景下，分析財政支出相對滯后的原因，并據(jù)此尋找解決問題的對策，具有重要的現(xiàn)實意義。

二、財政專項資金執(zhí)行滯后的原因分析

財政專項資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢的問題長期存在：一是，根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算需經(jīng)人大審議通過后批準(zhǔn)，財政項目資金批復(fù)下達(dá)較晚；二是，政府采購審批程序冗長復(fù)雜，周期較長；三是，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間環(huán)環(huán)相扣，單位預(yù)算調(diào)整受限[1]。但是從高校主觀角度而言，貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到預(yù)算績效評價的項目全流程，存在預(yù)算管理體系不科學(xué)、項目統(tǒng)籌實施管理能力較弱、預(yù)算績效評價激勵機制不健全等問題，這是造成高校財政專項執(zhí)行進(jìn)度緩慢的根本原因。高校應(yīng)從健全體制機制和加強項目管理等方面切實加快專項資金支出進(jìn)度，優(yōu)化財政資源配置，最大化發(fā)揮資金使用效益。

（一）預(yù)算管理體系不科學(xué)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足

校內(nèi)預(yù)算與部門預(yù)算銜接不緊密、資源配置不合理、協(xié)調(diào)機制建設(shè)不到位。一是校內(nèi)各類資金的項目安排相對較獨立，在預(yù)算申報、細(xì)化與執(zhí)行過程中，項目歸口部門各自為戰(zhàn)，在項目統(tǒng)籌、規(guī)劃、配套措施跟進(jìn)等方面缺乏溝通協(xié)調(diào)，信息壁壘尚未打通，缺乏對全?？蒲薪虒W(xué)需求的通盤考慮，項目重復(fù)性建設(shè)問題突出，很難進(jìn)行全校系統(tǒng)性資源配置，容易出現(xiàn)項目多頭申報和交叉管理等現(xiàn)象，誰都想管又誰都管不到位，導(dǎo)致項目推進(jìn)緩慢。二是由于部門預(yù)算申報時間緊任務(wù)重，項目的申請往往都是在通知下達(dá)后，申請單位按照需求對項目進(jìn)行簡單的匯總整理，匆忙立項。項目方案缺少科學(xué)的規(guī)劃與思考，這種細(xì)碎的“拼盤”項目，不僅導(dǎo)致項目資金使用效果不明顯，而且在執(zhí)行過程中更是零散多變，進(jìn)而影響項目執(zhí)行進(jìn)度。

（二）前期謀劃不足，項目庫管理未落實

項目庫建設(shè)是對項目建設(shè)實施有效管理的重要載體，當(dāng)前部門項目庫建設(shè)質(zhì)量和水平不高，項目建設(shè)缺乏計劃性、前瞻性。一是預(yù)算執(zhí)行部門還未轉(zhuǎn)變“先要錢再謀事”的傳統(tǒng)觀念，項目從立項到實施的前期準(zhǔn)備不充分。對于很多設(shè)備采購、維修改造等較為復(fù)雜的業(yè)務(wù)，沒有預(yù)留充足的市場調(diào)研、招標(biāo)采購的時間，導(dǎo)致項目不能在批復(fù)后及時開展工作，未做到項目的早謀劃、早部署，難以加快項目資金支出[2]。二是項目申報單位申報項目時，以爭取更多的財政支持為出發(fā)點，對上報項目的可行性研究不夠，項目論證不充分。預(yù)算編制前缺乏摸排調(diào)研，對本單位的資產(chǎn)和校內(nèi)資產(chǎn)情況不清楚，新增資產(chǎn)配置預(yù)算管理松散，存在設(shè)備重復(fù)購置情況，未實現(xiàn)設(shè)備的充分開發(fā)和共享利用。項目可行性、實施計劃及工作量測算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致項目執(zhí)行過程中各類問題層出不窮。比如實驗用房調(diào)整、配套條件不滿足實施條件等對項目的管理都會造成一定的難度，導(dǎo)致項目執(zhí)行進(jìn)度滯后。

（三）過程管理欠缺，關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制不嚴(yán)

項目歸口部門主體責(zé)任落實不到位，忽視過程管理，項目管理比較粗放。一是項目直接負(fù)責(zé)人缺乏項目管理的主動性和積極性，項目負(fù)責(zé)人被日常繁重的教研任務(wù)羈絆，在項目執(zhí)行周期中專注于項目研究，對項目執(zhí)行的輕重緩急意識不到位，項目管理不專業(yè)、不規(guī)范、隨意性較大，思維仍停留在“花別人的錢辦別人的事”上，在合同簽訂、項目監(jiān)理、資金審核、工程驗收、公示公告等方面未嚴(yán)格履行高校管理辦法，導(dǎo)致手續(xù)不全，項目資金支付周期延長[3]。二是高校項目資金執(zhí)行所涉及的校內(nèi)部門交錯，如學(xué)校發(fā)展規(guī)劃處、資產(chǎn)處、計劃財務(wù)處、科技處、教務(wù)處等多部門，各部門之間尚未建立起一套完整的協(xié)同聯(lián)動機制，導(dǎo)致項目實施過程中存在各部門之間的溝通對接不暢、項目信息不對稱、遇到問題相互推諉等現(xiàn)象，部門之間沒有建立起一套完整的“聯(lián)合謀劃、聯(lián)合實施、聯(lián)合解決”機制，缺少一個高效的問題解決渠道，直接影響資金支出進(jìn)度。三是監(jiān)督管理不到位。當(dāng)前高校項目監(jiān)督與具體業(yè)務(wù)管理存在時間差，審計、紀(jì)檢等外部監(jiān)督晚于項目實施，難以及時發(fā)現(xiàn)財政管理過程中存在的問題，提出整改意見，未形成監(jiān)督與管理并重，在監(jiān)督中提供服務(wù)，在服務(wù)中嚴(yán)格監(jiān)管機制。事前審核把關(guān)、事中跟蹤監(jiān)控缺位，存在“重收支、輕監(jiān)管”“重事后、輕事前”的狀況。

（四）績效意識薄弱，績效管理流于形式

2018年國務(wù)院發(fā)布關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見，但部分高校對績效管理的認(rèn)識不深不透，績效意識不強，管理“碎片化”。一是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理的必要性、重要性、緊迫性認(rèn)識不足，從績效目標(biāo)設(shè)置、績效監(jiān)控到績效評價主要由學(xué)校財務(wù)處和項目申報部門承擔(dān)，項目績效評價多以自評為主，缺乏客觀性。工作浮于表面，停留在形式上、文件里，沒有嚴(yán)格按照決策、過程、產(chǎn)出、效益和滿意度的要求進(jìn)行全面客觀的評價，進(jìn)而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)對評價結(jié)果不重視，認(rèn)可度較低，無法督促項目發(fā)揮實效。二是績效評價結(jié)果反饋機制不健全[4]。目前，高?？冃гu價結(jié)果不透明，不能有效實施監(jiān)督管理。對績效管理中的產(chǎn)出質(zhì)量不高、項目效益低等問題未建立有效的獎懲機制，年終績效評價結(jié)果反作用于預(yù)算編制能力欠缺，導(dǎo)致職能部門缺少績效管理的積極性、主動性，績效管理的作用未能充分發(fā)揮，影響了財政資源配置效率和使用效益。

三、加強高校財政專項資金管理的對策

高校財政專項資金管理工作，是高校財務(wù)管理工作的關(guān)鍵點和突破口。如何高效合規(guī)地用好財政資金，事關(guān)高校教育科研事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和人才培養(yǎng)大局。借助預(yù)算管理一體化改革的契機，針對目前高校存在的財政專項資金管理的問題，現(xiàn)提出以下完善措施，以期助推高校真正實現(xiàn)財政資金科學(xué)化精細(xì)化管理，強化激勵約束，推動財政資金聚力增效，達(dá)成“建設(shè)世界一流大學(xué)”的遠(yuǎn)景目標(biāo)。

（一）強化保障機制，落實主體責(zé)任

一是強化保障機制。發(fā)揮財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組職能和聯(lián)席會議制度作用，在財政專項資金申請、安排、使用上，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的工作機制，從全局出發(fā)謀劃項目建設(shè)。把握好學(xué)校整體發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌好長期規(guī)劃與中期目標(biāo)任務(wù)、年度計劃之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好“突出重點”與“保障基本”之間的關(guān)系，處理好剛性預(yù)算與突發(fā)事件調(diào)整之間的關(guān)系。項目做到既特色鮮明又注重績效，既結(jié)合實際又謀遠(yuǎn)創(chuàng)新，為學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。二是構(gòu)建責(zé)任體系。落實預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任是高校預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的有力抓手。明確項目牽頭部門和協(xié)助部門的職責(zé)分工，構(gòu)建分級項目責(zé)任體系，加強對預(yù)算執(zhí)行和項目績效重要性的宣傳工作，在全校樹立“誰申請、誰使用、誰負(fù)責(zé)”的觀念，確?？冃繕?biāo)落實在項目，責(zé)任績效落實到個人，真正做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。同時要借助各方力量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項目的執(zhí)行及保障措施，協(xié)同推進(jìn)項目執(zhí)行。三是發(fā)揮政策優(yōu)勢。高校財務(wù)部門應(yīng)會同相關(guān)職能部門全面梳理教育部、財政部現(xiàn)有項目資金管理辦法，對于中央高校捐贈配比資金、中央高校管理績效等改革撥款資金等學(xué)?？梢越y(tǒng)籌使用的項目，學(xué)校在編制部門預(yù)算及校內(nèi)預(yù)算時，應(yīng)做好支出計劃，在合理的支出范圍內(nèi)，統(tǒng)籌用于學(xué)校物業(yè)費、水電氣暖、保安服務(wù)費、獎助學(xué)金等項目，保障學(xué)校常規(guī)性支出，監(jiān)督項目的執(zhí)行進(jìn)度。對于其他項目，應(yīng)根據(jù)學(xué)校特色結(jié)合上位制度出臺管理細(xì)則，進(jìn)一步明確支出范圍，借助預(yù)算一體化提高財務(wù)核算的規(guī)范性，有效發(fā)揮財政資金的作用，提高資金使用效率。

（二）科學(xué)編制規(guī)劃，加強項目庫管理

一是做好規(guī)劃統(tǒng)籌。高校要立足實際，以學(xué)校“雙一流”建設(shè)和人才培養(yǎng)為主導(dǎo)，以師生反映強烈的突出問題為著眼點，科學(xué)謀劃學(xué)校學(xué)科建設(shè)、專業(yè)建設(shè)、校園建設(shè)等工作，在項目規(guī)劃上做到心中有數(shù)、有的放矢，避免盲目性。充分發(fā)揮項目的支撐作用，以項目實施必要性為前提，建立完善的項目庫。按照學(xué)校發(fā)展規(guī)劃輕重緩急實行項目標(biāo)準(zhǔn)化分類，合理區(qū)分申請庫、儲備庫、實施庫和淘汰庫，根據(jù)當(dāng)年的預(yù)算安排，優(yōu)化項目資源配置。避免項目實施無規(guī)劃，財政資金“撒胡椒面”、突擊花錢等現(xiàn)象，克服部門預(yù)算時間緊、任務(wù)重造成的項目實施方案不細(xì)、預(yù)算編制不實、配套設(shè)施不達(dá)標(biāo)等影響項目進(jìn)度計劃的問題。二是嚴(yán)把入庫環(huán)節(jié)。建立健全項目入庫評審機制，明確項目規(guī)劃和篩選的重點，從源頭上提前介入項目申報的論證過程。對立項的必要性、績效目標(biāo)的重要性、實施條件的可行性進(jìn)行全方位論證。除了各職能部門站在業(yè)務(wù)角度論證外，還可邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家教授和學(xué)院師生，充分利用專家對項目建設(shè)的科學(xué)經(jīng)驗，充分調(diào)研師生對學(xué)校條件保障的真正需求，為項目論證提出準(zhǔn)確的依據(jù)。同時，可聘請第三方事務(wù)所對項目支出計劃進(jìn)行專業(yè)評審，從資金安排的角度出發(fā)，保障項目落地的可行性、預(yù)算分配的科學(xué)性和資金使用的效益性。通過論證、分析建立健全相關(guān)內(nèi)控制度，優(yōu)化項目管理流程，在預(yù)算執(zhí)行中把有限的資源投入到必不可少的工作上。積極探索項目實施組織的科學(xué)性和嚴(yán)密性，有效縮短執(zhí)行周期。三是實行動態(tài)管理。從學(xué)校發(fā)展角度來講，由于外部社會環(huán)境和相關(guān)財政政策的變化，項目本身就是一個動態(tài)的概念。建議學(xué)校將項目庫建設(shè)作為部門履職能力考核的重要內(nèi)容，定期對入庫項目進(jìn)行評估。同時吸取執(zhí)行中項目問題的經(jīng)驗做法，對項目庫內(nèi)項目進(jìn)行分析完善，嚴(yán)格把控項目庫的建設(shè)、管理和更新，吐故納新、常年篩選、滾動儲備，結(jié)合實際情況確保項目庫中有充足的優(yōu)質(zhì)項目儲備，夯實項目基礎(chǔ)，提高財政資金執(zhí)行效率。

（三）抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強信息化管理

一是優(yōu)化項目執(zhí)行程序。財務(wù)處應(yīng)協(xié)同業(yè)務(wù)部門與招采辦、資產(chǎn)處、審計處等部門共同研究符合法律程序的項目實施流程，在合理范圍內(nèi)加快項目招投標(biāo)、控制價審計的進(jìn)度，最大限度縮短項目前期流程時間。提高專項資金核算精細(xì)化程度，將預(yù)算及各專項資金管理辦法內(nèi)嵌到財務(wù)系統(tǒng)中，嚴(yán)格控制項目的支出功能分類科目和支出經(jīng)濟分類科目，避免支付時出現(xiàn)核算錯誤或者違規(guī)事項，導(dǎo)致在預(yù)算一體化支付申請系統(tǒng)預(yù)設(shè)的校驗不通過，進(jìn)而影響財政專項執(zhí)行[5]。二是加強政府采購管理。政府采購預(yù)算的執(zhí)行是預(yù)算執(zhí)行的組成部分，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將政府采購與預(yù)算管理深度融合，采購活動的全流程都通過預(yù)算一體化反映[6]。高校應(yīng)詳細(xì)、準(zhǔn)確地編制政府采購預(yù)算，通過采購系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)和財務(wù)系統(tǒng)的對接，將采購信息和合同信息實時推送至財務(wù)系統(tǒng)，加強政府采購預(yù)算對采購活動和資金支付的約束和控制，不得擅自超出采購范圍、更改采購項目進(jìn)行無預(yù)算采購，不斷提高政府采購預(yù)算編制和計劃執(zhí)行的科學(xué)化精細(xì)化管理水平，以免影響預(yù)算執(zhí)行。三是要以信息化建設(shè)為抓手，強化預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管。建立大數(shù)據(jù)中心庫，積極推進(jìn)項目“全生命周期”管理模式。建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，利用系統(tǒng)的對接推動信息共享，對項目執(zhí)行情況進(jìn)行實時監(jiān)控并推送至各財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組委員會成員。發(fā)揮集中信息的優(yōu)勢，對監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的新問題、新情況、新動態(tài)，進(jìn)行分類整理、綜合分析，查找根源、提出應(yīng)對措施、反饋糾正情況。結(jié)束手工取數(shù)、手工統(tǒng)計、手工分析的歷史，實現(xiàn)對動態(tài)監(jiān)控數(shù)據(jù)進(jìn)行多口徑、多角度、全方位的統(tǒng)計和分析，提高動態(tài)監(jiān)控數(shù)據(jù)及時性、準(zhǔn)確性。

（四）強化績效反饋機制，加快人才隊伍建設(shè)

一是創(chuàng)新績效評價方法。建議績效評價工作采取部門自評和財政重點項目評價“雙段式評價”模式。第一階段由各部門開展預(yù)算績效自評。明確項目主管部門的預(yù)算資金績效管理主體責(zé)任，對績效自評結(jié)果的真實性、完整性負(fù)責(zé)，實現(xiàn)部門績效自評全覆蓋。第二階段由財務(wù)處委托第三方中介機構(gòu)組成評價組對部分項目績效進(jìn)行重點評價。通過座談詢問、查閱資料、問卷調(diào)查、實地查看等方式，了解服務(wù)師生的滿意度、項目產(chǎn)出效益等方面情況，充分發(fā)揮第三方機構(gòu)的專業(yè)性，保障評價結(jié)果的客觀與有效，進(jìn)一步提升績效評價質(zhì)量。同時加強對第三方機構(gòu)的管理監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)，認(rèn)真做好評價過程跟蹤管理工作，抓好源頭、把控好過程，確保績效評價報告質(zhì)量，以“評”促“管”，助力項目實施全面預(yù)算績效管理，花好財政資金，做到讓“好鋼用在刀刃上”。二是建立績效評價結(jié)果與預(yù)算撥款、績效獎勵關(guān)聯(lián)機制。按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）關(guān)于“健全激勵約束機制，實現(xiàn)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤”的政策要求，將所有項目納入績效評價范圍。根據(jù)評價結(jié)果排名，對本部門實施調(diào)增或調(diào)減本部門下一年度預(yù)算安排；對項目負(fù)責(zé)人采取獎勵或扣減其當(dāng)年個人績效獎金。讓評價好的部門有所獲、讓低效無效的部門有所失，真正達(dá)到激勵約束的引導(dǎo)作用。同時，將長期沉淀的資金一律收回，并按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌用于亟須支持的領(lǐng)域，提高財政資源配置效率和使用效益。三是建立“全方位、立體化”的績效管理組織結(jié)構(gòu)，加強人才隊伍建設(shè)。在處級干部培訓(xùn)會中，開設(shè)預(yù)算績效管理相關(guān)培訓(xùn)，通過解讀預(yù)算績效管理的重要性，以及如何建立并有效加強預(yù)算績效管理工作機制等，提高領(lǐng)導(dǎo)干部績效管理認(rèn)識。增強配備專職從事預(yù)算績效管理的人員，有針對性地做好預(yù)算績效專業(yè)人才培養(yǎng)，確保人才穩(wěn)得住、用得好，為預(yù)算績效管理工作提供有力的人才支撐。同時，對所有參與預(yù)算績效管理的相關(guān)科室人員加強培訓(xùn)，并加強科室間的交流和協(xié)調(diào)，融通績效理念，相互促進(jìn)、共同提升。整合第三方資源，聘請符合預(yù)算績效管理需求的第三方機構(gòu)隊伍參與預(yù)算績效管理工作質(zhì)量全周期跟蹤評定工作，在保證項目執(zhí)行進(jìn)度的同時，保證控制過程中實現(xiàn)項目執(zhí)行全過程綜合效益。

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