代凱

摘 ? ? ?要：老舊小區(qū)加裝電梯是推進(jìn)城市更新的重要內(nèi)容，是改善群眾居住環(huán)境和出行條件，解決“懸空老人”、殘疾人等群體上下樓難題的重要舉措。現(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中在加裝電梯前期業(yè)主之間的利益分歧與矛盾化解的研究，缺少對(duì)加裝電梯工程審批階段、建設(shè)安裝階段和運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段相關(guān)問題的分析。本文基于交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，以廣州市為例，研究地方政府推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯的行為邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作，要全面踐行人民城市理念，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織優(yōu)勢(shì)，不斷完善基層治理體系，破解公共事務(wù)治理難題。采用混合治理模式，針對(duì)高低層業(yè)主，疏解群眾利益協(xié)調(diào)難問題;采用科層治理模式，聚焦政府職能部門，破解規(guī)劃方案審批難問題;采用市場(chǎng)治理模式，關(guān)注業(yè)主與電梯廠商、施工單位、物管公司關(guān)系，化解工程建設(shè)施工難、后續(xù)管養(yǎng)維護(hù)難問題。

關(guān) ?鍵 ?詞：老舊小區(qū);加裝電梯;政府行為;社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D638 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2024）05-0059-12

一、問題的提出

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。”[1]問題是時(shí)代的聲音。在強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興的新征程中，隨著我國(guó)人口老齡化程度加劇和城市化進(jìn)程加速，對(duì)新時(shí)代黨和國(guó)家工作提出了新的要求。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末我國(guó)60歲及以上人口29697萬人，占全國(guó)人口的21.1%，其中65歲及以上人口21676萬人，占全國(guó)人口的15.4%。[2]在一些城市尤其是特大城市，部分2000年底前建成的老舊小區(qū)市政配套設(shè)施老化、公共服務(wù)缺失等問題比較突出，部分居住在老舊小區(qū)的老年人、殘疾人對(duì)加裝電梯的需求日益增強(qiáng)，加裝電梯逐漸成為人民對(duì)美好生活的向往之一。

群眾有所呼，黨和政府有所應(yīng);群眾盼的事，就是黨和政府干的事。2018年以來，歷次政府工作報(bào)告都強(qiáng)調(diào)了加裝電梯的工作要求。2020年7月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》提出，鼓勵(lì)“有條件的樓棟加裝電梯”“支持小區(qū)居民提取住房公積金，用于加裝電梯等自住住房改造”，以滿足居民生活便利需要和改善型生活需求。2021年11月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》提出，“將無障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造納入城市更新、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、農(nóng)村危房改造、農(nóng)村人居環(huán)境整治提升統(tǒng)籌推進(jìn)”，打造老年宜居環(huán)境。2023年6月，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)無障礙環(huán)境建設(shè)法》第二十二條提出，“國(guó)家支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)既有多層住宅加裝電梯或者其他無障礙設(shè)施，為殘疾人、老年人提供便利”。一系列政策彰顯了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯工作的重視程度。老舊小區(qū)加裝電梯不僅是推進(jìn)城市更新和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的重要內(nèi)容，而且是改善群眾居住環(huán)境和出行條件，解決“懸空老人”、殘疾人等群體上下樓難題的重要舉措。

人民城市人民建，人民城市為人民。在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門指導(dǎo)下，各地政府結(jié)合構(gòu)建老年友好型社會(huì)建設(shè)和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，大力推進(jìn)老舊小區(qū)改造加裝電梯工作。2018年以來，全國(guó)老舊小區(qū)既有住宅加裝電梯工作推進(jìn)順利，電梯加裝量快速增長(zhǎng)。截至2023年10月，全國(guó)老舊小區(qū)既有住宅已累計(jì)加裝電梯近10萬部。[3]老舊小區(qū)加裝電梯工作取得顯著成效，改善了居民的生活環(huán)境，提升了群眾的獲得感幸福感安全感。當(dāng)然，老舊小區(qū)加裝電梯絕非一個(gè)簡(jiǎn)單的建設(shè)工程，而是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)治理工作，在實(shí)際工作中需要面對(duì)和處理大量的矛盾和問題，推進(jìn)的難度較大。為此，必須從建設(shè)社會(huì)治理共同體的高度系統(tǒng)謀劃，充分尊重各方合法合理利益訴求，妥善處理不同主體之間的意見分歧，把這一民生工程做成民心工程，營(yíng)造共建共治共享的社會(huì)治理格局。近年來，廣州市貫徹落實(shí)黨中央政策精神，順應(yīng)市民美好生活期待，創(chuàng)新工作機(jī)制，加大財(cái)政補(bǔ)貼，積極推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作，切實(shí)踐行“我為群眾辦實(shí)事”。根據(jù)廣州市規(guī)劃和自然資源局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2023年8月底，廣州市老舊小區(qū)加裝電梯規(guī)劃審批總數(shù)超1.5萬臺(tái)，至今建成投入使用總數(shù)破1.3萬臺(tái)。[4]無論是規(guī)劃審批數(shù)還是質(zhì)監(jiān)建成數(shù)，廣州市持續(xù)處于全國(guó)各大城市首位，樹立了老舊小區(qū)加裝電梯工作的“廣州樣本”。通過分析廣州市在推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作過程中的經(jīng)驗(yàn)做法與行為邏輯，打開地方政府推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作的“黑箱”，對(duì)于推動(dòng)這一領(lǐng)域的實(shí)踐改善和理論研究具有重要的啟示。

二、文獻(xiàn)綜述

隨著老舊小區(qū)加裝電梯工作在許多城市的大力推進(jìn)以及各類媒體的持續(xù)報(bào)道，學(xué)術(shù)界開始關(guān)注這一問題，并從業(yè)主、政府和技術(shù)三個(gè)層面開展了相關(guān)研究。

第一，聚焦業(yè)主層面，分析高低層業(yè)主對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯的意見分歧、利益沖突和破解之道。由于對(duì)電梯使用的需求不同，高低層業(yè)主對(duì)老舊小區(qū)是否加裝電梯看法迥異。例如，顏昌武和楊鄭媛基于對(duì)W市D小區(qū)的案例研究，從公共沖突的視角探討了電梯加裝過程中高低層住戶從破壞性沖突到建設(shè)性沖突的轉(zhuǎn)變歷程。[5]已有研究中，學(xué)者們通常從集體行動(dòng)與協(xié)商治理兩種理論研究高低層業(yè)主利益矛盾與解決方案。例如，有研究基于集體行動(dòng)理論分析了老舊小區(qū)加裝電梯面臨的協(xié)商規(guī)模和價(jià)值偏好困境，提出了破解居民協(xié)商集體行動(dòng)困境的對(duì)策建議。[6]有研究將西方集體行動(dòng)理論與有中國(guó)特色的單位制相結(jié)合，探討了單位對(duì)居民協(xié)商加裝電梯的影響。[7]實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，通過業(yè)主之間進(jìn)行集體協(xié)商和利益補(bǔ)償，老舊小區(qū)加裝電梯得以成功實(shí)現(xiàn)。[8]情景模擬也表明，通過運(yùn)用協(xié)商式角色方法，有助于解決老舊小區(qū)加裝電梯過程中的高低層業(yè)主之間的利益沖突。[9]

第二，聚焦政府層面，探討政府在推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作中的角色定位和實(shí)施機(jī)制。從法律的角度來說，老舊小區(qū)加裝電梯屬于業(yè)主之間的民事行為。因此，在理論層面需要探討的問題就是需不需要政府介入其中。在一些地方，政府主導(dǎo)了老舊小區(qū)加裝電梯工作，雖然提高了工作效率，但卻導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)部產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性矛盾，高低層業(yè)主沖突不斷，政府本身也陷入尷尬境地。[10]周亞越和唐朝基于公共物品理論提出，老舊小區(qū)加裝電梯的公共性很低，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循業(yè)主需求、業(yè)主收益和業(yè)主協(xié)商等原則，采用私人物品的供給方式提供。[11]王薇和宋彥也認(rèn)為，地方政府在推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯過程中應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從“政府主導(dǎo)”到“政府引導(dǎo)”的角色轉(zhuǎn)變。[12]對(duì)于老舊小區(qū)加裝電梯工作，政府絕不能盲目上馬、強(qiáng)行推動(dòng)，而是要根據(jù)居民需求偏好強(qiáng)弱與行政任務(wù)的緊迫程度納入政策議程。[13]作為具體動(dòng)員和執(zhí)行這項(xiàng)工作的基層干部，其“在場(chǎng)”和“退場(chǎng)”很大程度上會(huì)影響老舊小區(qū)加裝電梯的成敗。[14]

第三，聚焦技術(shù)層面，研究老舊小區(qū)加裝電梯工程的可行性評(píng)估和費(fèi)用分?jǐn)?。需要關(guān)注的是，并非所有的老舊小區(qū)都可以加裝電梯，老舊小區(qū)加裝電梯前應(yīng)根據(jù)既有住宅建筑現(xiàn)狀進(jìn)行可行性評(píng)估。有研究基于國(guó)家現(xiàn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)加裝電梯工程中的規(guī)劃、建筑、結(jié)構(gòu)及地下管線等相關(guān)因素開展了可行性評(píng)估。[15]加裝電梯后，不同樓層業(yè)主享受到的生活便利邊際效用是不同的。因此，對(duì)于加裝電梯的工程費(fèi)用，需要確定一個(gè)科學(xué)的計(jì)算系數(shù)。寧超喬基于利益均等、分?jǐn)傃a(bǔ)償和適度補(bǔ)償原則，運(yùn)用數(shù)理模型，研究了既有住宅加裝電梯中高層住戶分?jǐn)傎M(fèi)用和底層住戶補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)。[16]此外，還有研究者通過模擬仿真設(shè)計(jì)了老舊小區(qū)加裝電梯的PPP模式，提出制定合理的居民付費(fèi)額度和政府補(bǔ)貼力度，讓社會(huì)資本有意愿和動(dòng)力參與這一項(xiàng)目，最終達(dá)到企業(yè)盈利、居民愿意、政府滿意的結(jié)果。[17]

盡管研究時(shí)間不長(zhǎng)，學(xué)術(shù)界對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯問題已經(jīng)積累了許多富有見地的成果，為后續(xù)研究奠定了扎實(shí)的理論基礎(chǔ)，也為實(shí)務(wù)工作提供了有益的借鑒啟示。隨著實(shí)踐的發(fā)展和研究的深入，關(guān)于老舊小區(qū)加裝電梯問題理論研究的缺陷逐漸暴露出來：一是從研究對(duì)象上來看，現(xiàn)有研究主要集中在加裝電梯前期業(yè)主之間的利益分歧與矛盾化解，缺少對(duì)加裝電梯中期和后期問題的關(guān)注;二是從研究視角上看，現(xiàn)有研究主要是從橫截面角度分析地方政府在推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯過程中的做法，缺少?gòu)臍v時(shí)性角度挖掘地方政府推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作背后的行為邏輯;三是從研究指向上看，現(xiàn)有研究主要聚焦在加裝電梯過程中發(fā)生了哪些事件、產(chǎn)生了哪些沖突等“是什么”問題的分析，缺少了如何推進(jìn)加裝電梯工作更有效化解矛盾、更高質(zhì)量開展等“怎么辦”問題的思考?；谏鲜龇治觯P者認(rèn)為，理論界應(yīng)當(dāng)拓展老舊小區(qū)加裝電梯問題的研究廣度，由此及彼，研究加裝電梯的全過程、全鏈條;提升老舊小區(qū)加裝電梯問題的深度，由表及里，分析加裝電梯的歷史性、前瞻性。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉老舊小區(qū)加裝電梯的成功經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)如何進(jìn)一步推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作提出政策建議。筆者基于近年來廣州市推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯的工作歷程，針對(duì)加裝電梯不同階段面臨的問題，分析政府破解問題的經(jīng)驗(yàn)啟示，剖析推動(dòng)工作的行為邏輯。

三、老舊小區(qū)加裝電梯的交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

從表面上看，老舊小區(qū)加裝電梯是一個(gè)較小的建設(shè)工程，然而從深層次上分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在小小的工程背后隱藏著諸多行為主體，既有高層業(yè)主、低層業(yè)主，又有職能部門、基層政府，還有電梯廠商、施工單位等，不同行為主體之間利益偏好和行動(dòng)模式大相徑庭。這也是導(dǎo)致推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作阻力較大、進(jìn)展較慢的重要原因。由此觀之，老舊小區(qū)加裝電梯是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題、行政問題。筆者嘗試從交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析老舊小區(qū)加裝電梯問題。美國(guó)斯坦福大學(xué)政治學(xué)教授特里·莫是較早鼓勵(lì)將交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用于政治領(lǐng)域的學(xué)者，他在《新組織經(jīng)濟(jì)學(xué)》一文中鮮明地闡述了立場(chǎng)。[18]有別于已有研究主要基于集體行動(dòng)理論或協(xié)商治理理論來分析老舊小區(qū)加裝電梯問題，筆者引入交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)來審視這一問題。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校經(jīng)濟(jì)學(xué)教授奧利弗·威廉姆森認(rèn)為，“交易”是交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)最基本的分析單位，治理是實(shí)現(xiàn)秩序的工具，其中潛在的沖突有可能破壞或擾亂實(shí)現(xiàn)共贏的機(jī)會(huì)。[19]在交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視野中，行為主體都是有限理性和機(jī)會(huì)主義者，如何節(jié)約交易費(fèi)用被看作是至關(guān)重要的問題，而不同的治理模式對(duì)降低交易費(fèi)用效用是不同的。筆者將老舊小區(qū)加裝電梯過程中不同行為主體之間的各類活動(dòng)視為“交易”，分析加裝電梯不同階段影響交易的沖突或問題，研究降低交易費(fèi)用以達(dá)成交易的可行路徑。

在實(shí)際操作過程中，老舊小區(qū)加裝電梯的四個(gè)階段為前期準(zhǔn)備階段、工程審批階段、建設(shè)安裝階段和運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段?？梢詮慕灰踪M(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)視角考察加裝電梯不同階段行為主體的交易活動(dòng)及其存在的矛盾或問題。第一，前期準(zhǔn)備階段。這一階段涉及的行為主體主要是業(yè)主。樓上樓下、左鄰右舍因需求和利益不同，對(duì)于“要不要加裝電梯”“如何加裝電梯”“加裝電梯費(fèi)用如何分?jǐn)偂薄袄媸軗p業(yè)主如何補(bǔ)償”等問題有不同的訴求和看法。實(shí)地調(diào)研中可見，對(duì)于老舊小區(qū)加裝電梯，業(yè)主可以分為三類群體：一是明確支持者，二是強(qiáng)烈反對(duì)者，三是左右搖擺者或意見觀望者。如何協(xié)調(diào)不同群體之間的利益矛盾，是前期準(zhǔn)備階段最大的問題。如果這一問題協(xié)調(diào)不好，加裝電梯也就無從談起。第二，工程審批階段。當(dāng)業(yè)主之間就加裝電梯問題意見達(dá)成一致后，就進(jìn)入工程審批階段。這一階段涉及的行為主體主要是業(yè)主和相關(guān)職能部門。并非所有的老舊小區(qū)都適合加裝電梯，加裝電梯需要對(duì)規(guī)劃要求、建筑條件、消防安全、小區(qū)環(huán)境等進(jìn)行可行性評(píng)估，由相關(guān)職能部門出具審批意見。當(dāng)然，方案的審批并非易事。業(yè)主需要按照規(guī)定要求準(zhǔn)備遞交相關(guān)材料，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃和自然資源、城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)部門負(fù)責(zé)聯(lián)合審查材料。特殊情況下，還會(huì)涉及供水、供電、供氣、供熱、有線電視、通信等相關(guān)單位。第三，建設(shè)安裝階段。工程完成行政審批之后，就可以進(jìn)行建設(shè)安裝。這一階段涉及的行為主體主要是業(yè)主、電梯廠商和施工單位。絕大多數(shù)情況下，電梯廠商和施工單位可以按照與業(yè)主之間的合同約定完成電梯的建設(shè)安裝。但近年來受各種主客觀因素影響，加裝電梯項(xiàng)目逾期交付甚至長(zhǎng)期停工的情形越來越多，施工單位中途加價(jià)甚至跑路的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，工程建設(shè)施工難逐漸成為遲滯老舊小區(qū)加裝電梯工作的重要原因。第四，運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段。加裝電梯竣工驗(yàn)收后，業(yè)主就可以使用電梯，加裝電梯也隨之進(jìn)入運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段。這一階段涉及的行為主體主要是業(yè)主。電梯要裝得上，還要保證用得好。通常而言，本單元相關(guān)業(yè)主為電梯后續(xù)管理主體及責(zé)任主體，由他們對(duì)電梯運(yùn)行進(jìn)行日常管理。然而，電梯屬于特種設(shè)備，業(yè)主也并非專業(yè)人士，“誰來管理維護(hù)”“如何管理維護(hù)”“管理維護(hù)的費(fèi)用哪來”等問題成為困擾業(yè)主們加裝電梯后的又一個(gè)難題。

加裝電梯不同階段存在的矛盾或問題即不同行為主體之間交易活動(dòng)的費(fèi)用。只有降低或節(jié)約交易費(fèi)用，才能促使矛盾或問題的解決，從而讓老舊小區(qū)加裝電梯得以實(shí)現(xiàn)。郭圣莉和尹露基于67份地方政府關(guān)于老舊小區(qū)加裝電梯政策文本的量化分析指出，老舊小區(qū)加裝電梯已經(jīng)從最初的回應(yīng)公眾訴求轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)地方治理任務(wù)，政府治理邏輯越來越凸顯。[20]從全國(guó)層面看，在很多地方推進(jìn)城市更新的過程中，老舊小區(qū)加裝電梯成為影響社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。[21]從完成行政任務(wù)的角度來看，地方政府顯然是想在維持社會(huì)穩(wěn)定的前提下，破解加裝電梯不同階段存在的難題，加快推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作。降低或節(jié)約交易費(fèi)用是交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問題。在奧利弗·威廉姆森看來，需要采用不同的治理機(jī)制，適應(yīng)交易的具體情形，才能實(shí)現(xiàn)降低或節(jié)約交易費(fèi)用的目的。為此，他提出了市場(chǎng)制、混合制和科層制三種治理機(jī)制。[22]其中，市場(chǎng)制和科層制是兩個(gè)極端治理模式，混合制則介于這兩個(gè)極端治理模式之間。本文借鑒奧利弗·威廉姆森提出的三種治理機(jī)制，在理論分析和實(shí)踐觀察的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)地方政府推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作的分析框架（見圖1）。第一，前期準(zhǔn)備階段存在的群眾利益協(xié)調(diào)難問題，不能用行政命令強(qiáng)行介入，而要引入多元主體參與其中，因此適合采用混合治理模式;第二，工程審批階段存在的規(guī)劃方案審批難問題，可以通過在政府內(nèi)部健全工作機(jī)制或優(yōu)化審批程序來解決，因此適合采用科層治理模式;第三，建設(shè)安裝階段存在的工程建設(shè)施工難與運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段存在的后續(xù)管養(yǎng)維護(hù)難問題，最好通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和合同保障機(jī)制，由專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)管理，因此適合采用市場(chǎng)治理模式。

四、推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作的“廣州樣本”

廣州市是全國(guó)最早探索老舊小區(qū)加裝電梯的城市之一。早在2000年，廣州市開始探索老舊住宅加裝電梯規(guī)劃審批業(yè)務(wù)。2012年，廣州市研究出臺(tái)《廣州市既有住宅增設(shè)電梯試行辦法》，在全國(guó)率先提出經(jīng)“雙三分之二”業(yè)主同意①可申報(bào)加裝電梯的基本條件，破解全體業(yè)主同意的過嚴(yán)條件。2016年和2020年，廣州市兩次修訂出臺(tái)《廣州市既有住宅增設(shè)電梯辦法》和《廣州市既有住宅增設(shè)電梯技術(shù)規(guī)程》，為老舊小區(qū)加裝電梯提供更具可行性的技術(shù)指引。2019年，廣州市印發(fā)《加快推進(jìn)廣州市老舊小區(qū)住宅加裝電梯三年行動(dòng)方案（2019-2021年）》《廣州市老舊小區(qū)住宅成片連片加裝電梯試點(diǎn)工作方案》《廣州市老舊小區(qū)住宅加裝電梯指引圖集》等系列加裝電梯政策文件。2018年以來，廣州市多個(gè)行政區(qū)出臺(tái)鼓勵(lì)措施，由區(qū)財(cái)政撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)成功加裝電梯樓棟業(yè)主給予每臺(tái)10萬元到15萬元不等的補(bǔ)助，以切實(shí)減輕加裝電梯業(yè)主的負(fù)擔(dān)。在政府補(bǔ)貼政策的刺激下，廣州市各區(qū)特別是老城區(qū)掀起了老舊小區(qū)加裝電梯浪潮，成功加裝電梯的數(shù)量整體呈增加趨勢(shì)（見表1）。

廣州市在老舊小區(qū)加裝電梯工作上持續(xù)領(lǐng)先于全國(guó)各大城市與政府的積極推進(jìn)密不可分。已有研究中，李雪偉和馮家叢以廣州市為例，基于城市更新治理視角，從制度建設(shè)、政府統(tǒng)籌、有序參與和居民自治四個(gè)層面，分析了政府推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯的實(shí)施機(jī)制。[23]筆者從交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，基于前文構(gòu)建的地方政府推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作分析框架，在實(shí)地調(diào)研相關(guān)職能部門與區(qū)、街道和居委會(huì)工作人員基礎(chǔ)上，梳理和總結(jié)廣州市推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作過程中破解一系列難題的標(biāo)志性舉措。

（一）前期準(zhǔn)備階段采用混合治理模式，疏解群眾利益協(xié)調(diào)難問題

一是強(qiáng)化黨建引領(lǐng)。在推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作過程中，廣州市堅(jiān)持黨建引領(lǐng)的群眾工作機(jī)制，將加裝電梯工作與基層黨組織建設(shè)、駐點(diǎn)聯(lián)系群眾等工作相結(jié)合，協(xié)助老舊小區(qū)社區(qū)黨組織投入到加裝電梯的民生項(xiàng)目中。2018年，廣州市荔灣區(qū)從創(chuàng)新基層黨建工作角度著手，實(shí)施“百梯萬人黨旗紅”老舊小區(qū)加裝電梯書記項(xiàng)目，建立“區(qū)委—街道—社區(qū)—片區(qū)（網(wǎng)格）—樓宇”五級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮黨組織引領(lǐng)作用、黨員先鋒模范作用，形成黨委統(tǒng)籌、政府扶持、居民自治、社會(huì)參與的老舊小區(qū)加裝電梯工作模式，取得了顯著成效。二是搭建協(xié)商平臺(tái)。為了讓業(yè)主之間有一個(gè)交流、討論和協(xié)商的渠道，廣州市堅(jiān)持“有事好商量，有事會(huì)商量，眾人的事情眾人商量”的理念，通過社區(qū)黨員民情議事會(huì)和建設(shè)管理委員會(huì)，把老舊小區(qū)加裝電梯工作列為重要議題，搭建業(yè)主議事平臺(tái)，引導(dǎo)業(yè)主弘揚(yáng)中華民族與鄰為善、守望相助等傳統(tǒng)美德，理性表達(dá)意見訴求，促進(jìn)業(yè)主參與民主議事、民主協(xié)商，協(xié)調(diào)高低層業(yè)主之間的利益分歧。同時(shí)，鼓勵(lì)老舊小區(qū)業(yè)主委員會(huì)、住宅原產(chǎn)權(quán)單位、建設(shè)單位等參與加裝電梯的協(xié)調(diào)和實(shí)施工作。三是開展專業(yè)調(diào)解。為提高業(yè)主協(xié)商和調(diào)解的公信力，廣州市堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，將法治、德治和自治相結(jié)合，積極發(fā)揮街道和社區(qū)基層黨組織、居委會(huì)協(xié)調(diào)和人民調(diào)解的作用，努力讓矛盾分歧化解在基層。在各區(qū)建立了一支法律功底深厚、專業(yè)知識(shí)豐富、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、人員素質(zhì)高的老舊小區(qū)加裝電梯糾紛調(diào)解隊(duì)伍，成員包括專業(yè)律師、電梯安裝專家、專職調(diào)解員、相關(guān)業(yè)務(wù)部門工作人員、有資質(zhì)的第三方等，形成了街道牽頭、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的加裝電梯糾紛調(diào)解工作體系，引導(dǎo)各方共同推進(jìn)舊樓加裝電梯工作，助力業(yè)主之間達(dá)成共識(shí)。

（二）在工程審批階段采用科層治理模式，破解規(guī)劃方案審批難問題

一是設(shè)置業(yè)務(wù)專窗。廣州市各區(qū)建立了老舊小區(qū)加裝電梯服務(wù)中心，設(shè)立了老舊小區(qū)加裝電梯工作咨詢窗口，現(xiàn)場(chǎng)提供政策解讀、審批指引等服務(wù)。各區(qū)政務(wù)服務(wù)中心均設(shè)立老舊小區(qū)加裝電梯業(yè)務(wù)受理專窗，全面推行“一站式”服務(wù)模式，取消用地審批環(huán)節(jié)，壓縮加裝電梯規(guī)劃許可審批時(shí)限，實(shí)現(xiàn)“一窗受理、一次告知、一步到位”。二是建立工作機(jī)制。廣州市建立了由分管副市長(zhǎng)任總召集人的市老舊小區(qū)住宅加裝電梯工作聯(lián)席會(huì)議制度，建立健全政府統(tǒng)籌、條塊協(xié)作、各部門齊抓共管的專門工作機(jī)制。市規(guī)劃和自然資源、住建、市場(chǎng)監(jiān)管等市直部門分管負(fù)責(zé)同志任召集人，交通、電力、供水、煤氣、通信、網(wǎng)絡(luò)、有線電視等職能部門為成員單位，統(tǒng)籌部署全市老舊小區(qū)住宅加裝電梯工作，協(xié)調(diào)解決實(shí)際工作中出現(xiàn)的重大、疑難、共性問題。各區(qū)成立老舊小區(qū)住宅加裝電梯工作辦公室，在市層面統(tǒng)籌下，負(fù)責(zé)本轄區(qū)老舊小區(qū)加裝電梯工作。三是優(yōu)化審批流程。在優(yōu)化原有“一梯一審批”模式基礎(chǔ)上，針對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯審批程序復(fù)雜、耗時(shí)較長(zhǎng)的痛點(diǎn)堵點(diǎn)，廣州市在全國(guó)率先試點(diǎn)“集中申報(bào)、統(tǒng)一規(guī)劃、集中聯(lián)審、批量施工”的成片連片老舊小區(qū)加裝電梯新模式，將原來“一棟一棟”加裝電梯變成了“一片一片”加裝電梯。廣州市增城區(qū)是全市率先實(shí)施成片連片加裝電梯新模式的行政區(qū)。該區(qū)在推進(jìn)這一模式的過程中，采取了三個(gè)階段的程序：首先，政府提前從建筑結(jié)構(gòu)安全、空間條件等方面開展加裝電梯可行性評(píng)估，了解居民對(duì)加裝電梯的意愿程度、存在問題及需求，主動(dòng)統(tǒng)一編制小區(qū)連片加裝電梯規(guī)劃方案;其次，政府指導(dǎo)原開發(fā)單位或物業(yè)公司提出申請(qǐng)，即刻組織審查及公示并作出批復(fù);最后，由社區(qū)居委會(huì)協(xié)調(diào)，滿足老舊小區(qū)加裝電梯條件即可到屬地鎮(zhèn)街辦理小型工程開工手續(xù)。成片連片加裝電梯工作模式大大節(jié)省了業(yè)主辦理規(guī)劃報(bào)建手續(xù)的時(shí)間，讓加裝電梯規(guī)劃更加科學(xué)和安全。

（三）在建設(shè)安裝階段和運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段采用市場(chǎng)治理模式，化解工程建設(shè)施工難、后續(xù)管養(yǎng)維護(hù)難問題

一是推選優(yōu)質(zhì)企業(yè)。老舊小區(qū)加裝電梯作為一個(gè)總包工程，涉及的分包不僅包括電梯，還有第三方設(shè)計(jì)公司、鋼結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)制造方和相關(guān)施工方，業(yè)主在選擇相關(guān)企業(yè)時(shí)往往不知所措，擔(dān)心一些公司“臨時(shí)加錢”甚至“跑路”。針對(duì)這一問題，廣州市各區(qū)在老舊小區(qū)加裝電梯服務(wù)中心設(shè)置了加裝電梯關(guān)聯(lián)企業(yè)席位，邀請(qǐng)加裝電梯設(shè)計(jì)、施工、安裝等企業(yè)進(jìn)駐服務(wù)臺(tái)，提供現(xiàn)場(chǎng)咨詢和業(yè)務(wù)辦理。同時(shí)，遴選電梯制造、安裝、維保等企業(yè)的備選名錄，指導(dǎo)有關(guān)特種設(shè)備行業(yè)協(xié)會(huì)每年向區(qū)電梯辦、電梯服務(wù)中心和社會(huì)公布，進(jìn)一步加強(qiáng)質(zhì)量安全管理。二是推廣專業(yè)管理。針對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯后無人管理的安全監(jiān)管難題，促進(jìn)電梯安全主體責(zé)任落實(shí)，廣州市越秀區(qū)在全國(guó)率先推出“電梯托管”服務(wù)，建立運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理機(jī)制，制定全國(guó)首個(gè)電梯托管地方標(biāo)準(zhǔn)，有效解決了加裝電梯監(jiān)管難、維保難、檢驗(yàn)難等問題。越秀區(qū)對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯實(shí)行“有物管找物管、無物管找托管”的操作模式，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)搭建平臺(tái)，指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)編制《廣州市既有住宅加裝電梯委托管理合同》，推薦專業(yè)過硬的物業(yè)管理公司供業(yè)主選擇，接受業(yè)主委托的托管物業(yè)公司將按照廣州市地方標(biāo)準(zhǔn)《電梯托管標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)范》要求開展服務(wù)工作，包括從電梯使用登記、安全管理人員配備到日常維護(hù)保養(yǎng)、周期檢定、應(yīng)急救援等。越秀區(qū)還鼓勵(lì)業(yè)主委員會(huì)和托管機(jī)構(gòu)協(xié)商采取經(jīng)營(yíng)電梯轎廂商業(yè)廣告，獲得衍生收益“以梯養(yǎng)梯”的方式，抵扣或減少部分托管費(fèi)用，使老舊小區(qū)業(yè)主得到更多實(shí)惠。

五、結(jié)論與討論

作為一項(xiàng)民生工程，老舊小區(qū)加裝電梯得到了各級(jí)黨委政府的大力支持與社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。在加裝電梯的過程中，不僅市民的居住和生活條件得到了改善，而且通過居民的廣泛參與和多輪協(xié)商，社區(qū)的公共性不斷彰顯，社區(qū)治理共同體逐漸形成。[24][25]筆者以廣州市為例，梳理了近年來廣州市推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作的主要做法，并從交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，分析了廣州市政府推進(jìn)這項(xiàng)工作背后的行為邏輯。與已有研究不同的是，筆者不是僅關(guān)注加裝電梯前期階段業(yè)主之間的利益分歧和矛盾解決，而且將視角橫貫老舊小區(qū)加裝電梯工作的全鏈條，探討不同階段地方政府推進(jìn)這項(xiàng)工作的策略。研究發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際工作中，老舊小區(qū)加裝電梯面臨群眾利益協(xié)調(diào)難、規(guī)劃方案審批難、工程建設(shè)施工難和后續(xù)管養(yǎng)維護(hù)難四重困境。地方政府基于不同階段面臨的困境，通過采用混合治理模式，針對(duì)高低層業(yè)主，疏解群眾利益協(xié)調(diào)難問題;通過采用科層治理模式，聚焦政府職能部門，破解規(guī)劃方案審批難問題;通過采用市場(chǎng)治理模式，關(guān)注業(yè)主與電梯廠商、施工單位、物管公司，化解工程建設(shè)施工難、后續(xù)管養(yǎng)維護(hù)難問題。上述發(fā)現(xiàn)也呼應(yīng)了理論界的一些研究成果。例如，胡偉強(qiáng)認(rèn)為，解決老舊小區(qū)加裝電梯困局的思路一方面在于引入市場(chǎng)化機(jī)制，支持專業(yè)化機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng);另一方面需要政府改進(jìn)審批環(huán)節(jié)，扮演好監(jiān)管、介入和扶持加裝電梯市場(chǎng)的角色。[26]

對(duì)社會(huì)科學(xué)研究而言，能否提出具有前瞻性的命題或可操作性的政策建議是衡量研究?jī)r(jià)值的重要標(biāo)準(zhǔn)。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣州市老舊小區(qū)加裝電梯工作推進(jìn)這些年，雖然取得了較好業(yè)績(jī)，但接下來的工作越來越難做，剩下的都是難啃的“硬骨頭”。因此，如何做好老舊小區(qū)加裝電梯的下半篇文章，已成為擺在地方政府面前的重要問題?；诮灰踪M(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，筆者總結(jié)了地方政府推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作的三種模式，即科層治理模式、市場(chǎng)治理模式和混合治理模式。上述治理模式是基于廣州市近年來推進(jìn)這項(xiàng)工作的經(jīng)驗(yàn)提煉而成的，對(duì)于實(shí)踐工作有一定啟示意義。2023年12月，習(xí)近平總書記在上海考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要把增進(jìn)民生福祉作為城市建設(shè)和治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把全過程人民民主融入城市治理現(xiàn)代化，構(gòu)建人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享的城市治理共同體?！盵27]對(duì)地方政府而言，在推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作中，如何實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商和共享發(fā)展成果，需要有一套可操作、可落地的具體機(jī)制。何艷玲提出，城市治理需要回應(yīng)中國(guó)場(chǎng)景、政黨角色、復(fù)雜社會(huì)三大新時(shí)代命題，回答為誰而治（治理目標(biāo)）、誰在治理（治理主體）、如何治理（治理方式）三大問題。[28]筆者認(rèn)為，推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作，要全面踐行人民城市理念，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織優(yōu)勢(shì)，不斷完善基層治理體系，在前期準(zhǔn)備階段，要更多采用混合治理模式，做好群眾的“乘法”;在工程審批階段，要更多采用科層治理模式，做好政府的“減法”;在建設(shè)安裝階段和運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，要更多采用市場(chǎng)治理模式，做好企業(yè)的“加法”。總之，無論現(xiàn)實(shí)情況如何復(fù)雜，只要遵循降低交易費(fèi)用的思路，選擇恰當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ?，就可以逐步破解公共事?wù)難題，找到各方利益的最大公約數(shù)，最終實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。

【參考文獻(xiàn)】

[1]習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2022：27.

[2]國(guó)務(wù)院新聞辦就2023年國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況舉行發(fā)布會(huì)[EB/OL].中國(guó)政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/zhengce/202401/content_6926623.htm.

[3]劉蘇.最高人民法院 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部舉行新聞發(fā)布會(huì) 發(fā)布首批老舊小區(qū)既有住宅加裝電梯典型案例[N].中國(guó)建設(shè)報(bào)，2023-11-09（01）.

[4]居全國(guó)首位！廣州累計(jì)加裝電梯規(guī)劃審批超1.5萬臺(tái)[EB/OL].廣州市自然和資源規(guī)劃局網(wǎng)站，http：//ghzyj.gz.gov.cn/sjb/xw/xwbd/content/post_9216340.html.

[5]顏昌武，楊鄭媛.從破壞性沖突到建設(shè)性沖突——老舊小區(qū)加裝電梯的突圍之道[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（2）：60-69.

[6]李東泉，王瑛.集體行動(dòng)困境的應(yīng)對(duì)之道——以廣州市老舊小區(qū)加裝電梯工作為例[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（1）：28-35.

[7]李東泉，王瑛.單位“隱形在場(chǎng)”對(duì)社區(qū)集體行動(dòng)的影響研究——以廣州市老舊小區(qū)加裝電梯為例[J].公共管理學(xué)報(bào)，2021（4）：93-104+172.

[8]章平，劉宇飛.如何通過集體協(xié)商達(dá)成社區(qū)公共品的合作治理——以蛇口翠竹園小區(qū)加裝電梯為例[J].城市觀察，2016（6）：96-103.

[9]王倪，李亞.老舊小區(qū)加裝電梯的沖突分析及解決：基于協(xié)商式角色模擬的研究[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（2）：70-78+87.

[10]楊威威，郭圣莉.政府主導(dǎo)社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性矛盾及其生成機(jī)制——基于S市加裝電梯政策變遷及其后果的研究[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2020（8）：86-95.

[11]周亞越，唐朝.尋求社區(qū)公共物品供給的治理之道——以老舊小區(qū)加裝電梯為例[J]. 中國(guó)行政管理，2019（9）：62-66.

[12]王薇，宋彥.城市治理中的“政府主導(dǎo)”與“政府引導(dǎo)”——以杭州市老舊住宅加裝電梯為例[J].城市發(fā)展研究，2021（5）：127-134.

[13]施生旭，陳浩.“多源流框架”對(duì)社區(qū)政策議程設(shè)置的解釋力——以福州市H老舊小區(qū)加裝電梯為例[J].城市發(fā)展研究，2021（12）：11-15.

[14]姚尚建，施清雯.社區(qū)動(dòng)員中的基層干部：角色轉(zhuǎn)換和行為調(diào)適——基于S市F社區(qū)加裝電梯的個(gè)案考察[J]. 天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2022（6）：22-31.

[15]王建軍，熊珍珍，李東彬.既有多層住宅加裝電梯可行性評(píng)估研究[J].建筑科學(xué)，2020（5）：1-6.

[16]寧超喬.既有住宅加裝電梯費(fèi)用分?jǐn)傃a(bǔ)償辦法的理論分析[J].城市問題，2014（5）：44-48.

[17]高景鑫，王鑫，宋金波. 基于PPP模式的老舊小區(qū)加裝電梯項(xiàng)目合作模式研究[J/OL].中國(guó)管理科學(xué)，1-20[2023-12-28].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.2835.g3.20230207.1338.007.html.

[18]Terry M. Moe.The New Economics of Organization[J].American Journal of Political Science，1984（4）：739-777.

[19]Oliver E. Williamson.Public and Private Bureaucracies：A Transaction Cost Economics Perspective[J].The Journal of Law，Economics，and Organization，1999（1）：306-342.

[20]郭圣莉，尹露.老舊小區(qū)加裝電梯政策演變及邏輯意涵——基于67份政策文本的量化分析[J].行政論壇，2021（1）：82-91.

[21]高書平，胡象明.城市更新中公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知對(duì)其行為傾向的影響研究——以北京市老舊小區(qū)加裝電梯項(xiàng)目為例[J].城市問題，2022（10）：82-92.

[22]張群群.交易費(fèi)用、經(jīng)濟(jì)組織與治理機(jī)制——諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主奧利弗·威廉姆森的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)和借鑒意義[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2010（3）：99-105+137.

[23]李雪偉，馮家叢.城市更新治理視角下老舊小區(qū)加裝電梯實(shí)施機(jī)制研究——以廣州市為例[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（2）：24-32.

[24]周亞越，吳凌芳.訴求激發(fā)公共性：居民參與社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯——基于H市老舊小區(qū)電梯加裝案例的調(diào)查[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2019（9）：88-95+158.

[25]顏昌武，楊怡寧.空間生產(chǎn)視角下社區(qū)治理共同體的營(yíng)造——以老舊小區(qū)電梯加裝為透鏡[J].理論與改革， 2024（1）：126-138+167.

[26]胡偉強(qiáng).政府在老齡化社會(huì)中如何作為——以老舊住宅樓加裝電梯困局為例[J].中國(guó)法律評(píng)論，2018（1）：190-200.

[27]聚焦建設(shè)“五個(gè)中心”重要使命 加快建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市[N].人民日?qǐng)?bào)，2023-12-04（01）.

[28]何艷玲.人民城市之路[M].北京：人民出版社，2022：1.

The Behavioral Logic of Local Governments Promoting

the Installation of Elevators in Old Residential Areas

——An Analysis Framework of Transaction Cost Economics

Dai Kai

Abstract： The installation of elevators in old residential areas is an important part of promoting urban renewal， improving the living environment and travel conditions of the masses， and solving the difficulties of elderly people and disabled people going up and down stairs. The existing literature mainly focuses on the research of resolving the interests and conflicts between owners in the early stage of installing elevators， lacking analysis of relevant issues in the approval stage， construction and installation stage， and operation and maintenance stage of elevator installation projects. Based on the analysis framework of transaction cost economics， taking Guangzhou as an example， this study investigates the behavioral logic of local governments promoting the installation of elevators in old residential areas. To promote the installation of elevators in old residential areas， we must fully implement the concept of peoples cities， fully leverage the leadership and organizational advantages of the Party， continuously improve the grassroots governance system， and solve the problems of public affairs governance. By adopting a mixed governance model， it aims to address the difficulty of coordinating the interests of the public for high and low floor owners; By adopting a hierarchical governance model and focusing on government functional departments， we can solve the problem of difficult approval of planning schemes; By adopting a market governance model， paying attention to owners， elevator manufacturers， construction units， and property management companies， we can solve the problems of construction difficulties and subsequent management and maintenance difficulties.

Key words： old residential areas; installation of elevators; government actions; social governance

（責(zé)任編輯：董博宇）