李衛(wèi)國(guó) 諶錦華

摘 ? ? ?要：近些年來，我國(guó)各級(jí)人民法院受理案件的數(shù)量一直居高不下，司法審判工作面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了有效緩解法院“案多人少”的矛盾，應(yīng)當(dāng)通過發(fā)揮調(diào)解機(jī)制的作用來強(qiáng)化訴源治理，避免大量糾紛涌進(jìn)法院。我國(guó)當(dāng)前存在司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解及其他調(diào)解等眾多調(diào)解類型，但調(diào)解重疊設(shè)置與分工不均衡、調(diào)解效力不強(qiáng)、調(diào)解專門人才匱乏與調(diào)解保障措施不足等問題也是必須正視的事實(shí)。針對(duì)上述問題，首先，應(yīng)充分利用調(diào)解聯(lián)動(dòng)體系、建全調(diào)解引導(dǎo)機(jī)制、鼓勵(lì)個(gè)人調(diào)解機(jī)構(gòu)成立來理順各類調(diào)解間的關(guān)系以避免過度重疊與分工不均;其次，需優(yōu)化調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的管轄與審查方式進(jìn)而增強(qiáng)調(diào)解效力、完善調(diào)解人才培養(yǎng)機(jī)制與建立調(diào)解員職業(yè)榮譽(yù)制度等來突破人才匱乏與保障不足的困境;最后，運(yùn)用信息科技搭建統(tǒng)一電子調(diào)解平臺(tái)、電子備案制度進(jìn)一步為調(diào)解提質(zhì)賦能。

關(guān) ?鍵 ?詞：訴源治理;調(diào)解機(jī)制;糾紛解決;調(diào)解保障

中圖分類號(hào)：D925.1 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2024）05-0082-11

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。[1]訴源治理概念最早出現(xiàn)在人民法院“五五改革綱要”中①，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是人民法院參與社會(huì)治理的有效路徑。[2]在我國(guó)，自社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后，由于社會(huì)背景變遷、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、依法治國(guó)的大力推進(jìn)以及近些年立案登記制等司法制度的改革，人們對(duì)于糾紛的認(rèn)識(shí)及其解決觀念發(fā)生了一定轉(zhuǎn)變，矛盾糾紛更愿意通過訴訟的途徑處理，我國(guó)司法實(shí)踐中法院受理的案件數(shù)量大幅增長(zhǎng)。[3]

和諧無訟是中華傳統(tǒng)法律文化價(jià)值取向和智慧經(jīng)驗(yàn)的重要體現(xiàn)，[4]我國(guó)自古以來就倡導(dǎo)“無訟”“和為貴”的價(jià)值追求，崇尚人際和諧的社會(huì)環(huán)境，注重糾紛的事前預(yù)防，避免糾紛“對(duì)簿公堂”。調(diào)解符合這種糾紛解決的理念。在我國(guó)傳統(tǒng)的正義體系中，一個(gè)核心目的是解決糾紛，盡可能做到訴訟的至少化、法庭判決和正式司法花費(fèi)的最小化以及社會(huì)和諧的最大化。[5]依據(jù)我國(guó)的國(guó)情與文化等元素，再加上民事訴訟相對(duì)于其他民事糾紛解決方式是一種成本較高的糾紛解決辦法[6]，使得調(diào)解在息訟止?fàn)幇缪葜匾慕巧?。調(diào)解是化解民事糾紛的多元化機(jī)制之一，系指在第三方的主持下，通過斡旋、協(xié)商、勸說、教育等手段，促使糾紛當(dāng)事人之間達(dá)成基于自主意志的協(xié)議、以消除爭(zhēng)議的一種方式與機(jī)制。[7]所謂訴源治理視閾下的調(diào)解機(jī)制，即通過發(fā)揮各類調(diào)解的作用功能、各類調(diào)解配合方式等將社會(huì)矛盾糾紛予以合理分流，高效、公正化解，從而避免大量案件涌入法院，在源頭上減少法院受理案件數(shù)量、減輕人民法院辦理司法案件負(fù)擔(dān)的解紛機(jī)制。

二、我國(guó)調(diào)解機(jī)制的現(xiàn)狀考察

我國(guó)調(diào)解分類多、覆蓋范圍廣、效力也有不同，從類別上看，主要包含司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解與其他調(diào)解。

（一）司法調(diào)解

司法調(diào)解又稱訴訟調(diào)解、法院調(diào)解，主要是指當(dāng)事人把爭(zhēng)議訴至法院后，法院組織原被告雙方進(jìn)行調(diào)解排紛止?fàn)?，②《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）第九十六條規(guī)定，人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進(jìn)行調(diào)解;《民事訴訟法》第一百條第三款規(guī)定，調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后，即具有法律效力。從以上規(guī)定中可知，法院主持下進(jìn)行的調(diào)解，其調(diào)解結(jié)果具有法律效力，且司法調(diào)解最大的特點(diǎn)就在于具備法律強(qiáng)制執(zhí)行力，在人民法院主持下達(dá)成的調(diào)解，如果一方當(dāng)事人不履行的話，另一方可直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。司法調(diào)解的效力源于自身的屬性，法院作為司法機(jī)關(guān)主持下的調(diào)解已經(jīng)動(dòng)用了“司法資源”，已然可視為一種“司法受理”與“司法處理”。從客觀的角度而言，該案經(jīng)人民法院實(shí)體處理，也耗費(fèi)了人民法院的人力物力等資源。司法調(diào)解具備強(qiáng)制執(zhí)行力的優(yōu)勢(shì)，能夠高效化解糾紛。

（二）人民調(diào)解

人民調(diào)解主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》（以下簡(jiǎn)稱《人民調(diào)解法》）。根據(jù)《人民調(diào)解法》第二條的規(guī)定：本法所稱人民調(diào)解，是指人民調(diào)解委員會(huì)通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)。之所以把人民調(diào)解作為調(diào)解分類之一，不僅是因?yàn)榭紤]到人民調(diào)解具有廣泛的基層性和一定的規(guī)范性、組織性特征，還考慮到其法定性①。其作為一種法定的人民內(nèi)部解決糾紛的方式，不同于由國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)下作出的調(diào)解結(jié)果。人民調(diào)解委員會(huì)作出的調(diào)解書，其法律效力往往是“合同效力”，這不同于司法調(diào)解。

人民調(diào)解對(duì)于矛盾糾紛的處理起到了十分重要的作用，其廣泛性、基層性、靈活性等特點(diǎn)使得其成為我國(guó)社會(huì)治理的重要內(nèi)容。目前人民調(diào)解的調(diào)解結(jié)果僅為“合同效力”，隨著調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度的建立，彌補(bǔ)了這一缺陷。但當(dāng)前人民調(diào)解的隊(duì)伍建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及效力等方面還需要進(jìn)一步優(yōu)化。

（三）行政調(diào)解

行政調(diào)解指在行政機(jī)關(guān)主持下進(jìn)行的，充分尊重當(dāng)事人意愿，秉持平等自愿、平衡各方利益訴求、不違背國(guó)家的法律法規(guī)、國(guó)家政策與公序良俗，按照相關(guān)的程序?qū)Ξ?dāng)事人之間發(fā)生的涉及民事糾紛、行政糾紛進(jìn)行的調(diào)解活動(dòng)。[8]行政調(diào)解的主體、范圍、方式、效力具有多樣性。

其一，行政調(diào)解主體較多。承擔(dān)行政管理職能的機(jī)關(guān)都能參與調(diào)解活動(dòng)，例如我國(guó)法律明確規(guī)定了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府能對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的解決進(jìn)行調(diào)解②。公安機(jī)關(guān)可對(duì)打架斗毆和財(cái)產(chǎn)損害進(jìn)行調(diào)解③，也可對(duì)一般的民商事案件進(jìn)行主持調(diào)解等，再如市場(chǎng)監(jiān)督管理部門可以在自身權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)消費(fèi)糾紛進(jìn)行調(diào)解④;其二，調(diào)解的方式多樣、范圍廣。包含依職權(quán)主動(dòng)履職進(jìn)行調(diào)解或依申請(qǐng)啟動(dòng)調(diào)解、線上與線下調(diào)解或深入社區(qū)摸排糾紛，群眾主動(dòng)到行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求幫助等方式。由于行政機(jī)關(guān)主體的特殊性，往往在調(diào)解活動(dòng)中有一定的權(quán)威讓群眾接受配合。其三，效力具有多樣性。行政調(diào)解效力的多樣性體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)主持下的調(diào)解協(xié)議有合同效力或者強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。一般而言，行政機(jī)關(guān)作出的調(diào)解協(xié)議往往具有合同效力，但某些領(lǐng)域除外，如在土地承包經(jīng)營(yíng)調(diào)解仲裁中。我國(guó)農(nóng)村土地承包仲裁帶有比較濃厚的行政公益色彩，行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地承包仲裁的影響力度較大。[9]農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁中所作出的調(diào)解協(xié)議從廣義上講是一種具備法律強(qiáng)制力的行政調(diào)解，若當(dāng)事人不履行此調(diào)解協(xié)議可強(qiáng)制執(zhí)行。

行政機(jī)關(guān)雖為公法上的管理者，但并非介入任何問題都以行政管理者的身份。在行政調(diào)解中，行政機(jī)關(guān)可以平等居中組織調(diào)解，也可進(jìn)行管理。如上文所言，這就使得此類別調(diào)解的效力有合同性質(zhì)或者強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)①。行政調(diào)解有一定優(yōu)越性，但也存在一些問題，如部分調(diào)解案件過度集中于某些行政機(jī)關(guān)等，不利于糾紛合理高效化解。

（四）律師調(diào)解

有學(xué)者將律師在訴訟外的調(diào)解歸納為社會(huì)調(diào)解，[10]律師調(diào)解涵蓋了訴訟調(diào)解和非訴調(diào)解，訴訟調(diào)解包括訴前、訴中調(diào)解。訴前調(diào)解就是在立案后人民法院開庭審理前，人民法院通過通知雙方當(dāng)事人及其律師進(jìn)行調(diào)解，并由律師直接參與的調(diào)解。訴中調(diào)解是在訴訟過程中包括開庭審理中由律師參與進(jìn)行的調(diào)解。非訴訟調(diào)解即訴外調(diào)解。律師在訴訟外的調(diào)解實(shí)際上屬于社會(huì)調(diào)解，在當(dāng)前調(diào)解工作對(duì)于律師參與有很強(qiáng)需求背景下，把律師在訴訟內(nèi)與訴訟外的調(diào)解歸納為律師調(diào)解的范疇有積極意義。

當(dāng)前，律師無論是在訴訟中，還是非訴中對(duì)于糾紛的解決已經(jīng)有了很大的參與度。申言之，律師調(diào)解可視為一根“紐帶”，連接著不同的調(diào)解主體與方式進(jìn)行調(diào)解，不管是在司法、行政、民間等調(diào)解中都有律師參與的身影。并且，律師調(diào)解優(yōu)勢(shì)在于能夠處理很多專業(yè)化、復(fù)雜化的矛盾糾紛。實(shí)踐中，有律師調(diào)解處理案件涉及標(biāo)的額高達(dá)13.6億元，主體有780個(gè)機(jī)構(gòu)與自然人，律所律師共聯(lián)絡(luò)660余人，電話聯(lián)系1300余次等。[11]可見，較之于傳統(tǒng)的民間調(diào)解，律師調(diào)解能夠勝任和處理較為專業(yè)和復(fù)雜的糾紛。所以，從一定意義上講，律師調(diào)解更符合調(diào)解法治化這一現(xiàn)代調(diào)解的本質(zhì)要求。[12]從2006年開始我國(guó)陸續(xù)成立專門的律師調(diào)解服務(wù)機(jī)構(gòu)，[13]標(biāo)志著律師作為解紛主體不再是個(gè)體，而是能夠成為同人民調(diào)解委員會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)等組織相似的糾紛解決機(jī)構(gòu)。所以，律師調(diào)解無論在訴訟與非訴階段，不管是從主體還是內(nèi)容上來說，都可被劃歸為同行政調(diào)解、人民調(diào)解等并列的調(diào)解類型。

（五）其他調(diào)解

除了以上調(diào)解類別之外，我國(guó)還存在其他類別的調(diào)解，如仲裁中的調(diào)解發(fā)揮著很大作用，再如基層群眾自治組織自發(fā)性組成的非人民調(diào)解委員會(huì)性質(zhì)的調(diào)解、企業(yè)內(nèi)部的工會(huì)調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解、鄉(xiāng)鄰之間的調(diào)解、醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立的醫(yī)療糾紛調(diào)解等。再比如，在一些少數(shù)民族聚居地，有“寨老”等主持進(jìn)行下的調(diào)解等民間調(diào)解。上述各種調(diào)解，往往也具有一定的權(quán)威性與說服力，也會(huì)使得矛盾糾紛達(dá)成合意解決，從而使相當(dāng)一部分糾紛不再訴至法院。

三、我國(guó)調(diào)解機(jī)制存在的問題剖析

（一）調(diào)解存在重疊設(shè)置與分工不均衡現(xiàn)象

調(diào)解方式與機(jī)構(gòu)的重疊設(shè)置，不利于全面覆蓋各種矛盾糾紛與集中力量化解矛盾糾紛。就調(diào)解的范圍而言，各類調(diào)解設(shè)置不合理導(dǎo)致多處調(diào)解存在重合之處，基于有效處理矛盾糾紛的原則，如此設(shè)定沒有太大問題。但是，當(dāng)很多矛盾糾紛集中于同一個(gè)機(jī)關(guān)處理時(shí)，往往會(huì)影響其正常的工作運(yùn)轉(zhuǎn)。如“有事找警察”致使很多民間糾紛集中于公安機(jī)關(guān)，實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公安機(jī)關(guān)的管轄范圍，也增大了公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，若能科學(xué)有效分流給其他機(jī)關(guān)，則有利于公安機(jī)關(guān)集中力量做好自己職責(zé)內(nèi)的事務(wù)。如此來看，應(yīng)合理布置調(diào)解機(jī)構(gòu)，合理分配調(diào)解案件，形成相對(duì)科學(xué)的調(diào)解格局，從而更好地發(fā)揮調(diào)解的作用。

（二）調(diào)解種類較多但效力不強(qiáng)

我國(guó)調(diào)解的類別較多，但是各調(diào)解之間幾乎都是“單打獨(dú)斗”。司法調(diào)解因具有強(qiáng)制執(zhí)行力往往能起到較大作用，但是糾紛的解決不能只靠司法調(diào)解，不然案件仍大量積壓于法院，與訴源治理的初衷背道而馳。除此之外，行政調(diào)解中除了存在強(qiáng)制執(zhí)行效力的調(diào)解如土地調(diào)解仲裁有著一定的既判力外，其他行政機(jī)關(guān)的調(diào)解與律師調(diào)解、人民調(diào)解之間無異，因此，往往其他調(diào)解處理不了的問題，最終又流向法院，這會(huì)導(dǎo)致法院案件增多，“民間調(diào)解”有時(shí)也沒有發(fā)揮更好的效用，所以增強(qiáng)調(diào)解結(jié)果的法律效力十分重要。

調(diào)解成功后所簽訂的調(diào)解書與調(diào)解協(xié)議往往存有三種效力：其一，無任何法律效力。通常為口頭調(diào)解后讓爭(zhēng)議雙方履行，至于履行與否則不一定，調(diào)解結(jié)果無效力通常存在于調(diào)解初期。其二，民事合同效力與法律強(qiáng)制力。除法院所作的調(diào)解之外，其他的調(diào)解協(xié)議主要為雙方的合意，如果不履行此合意，另一方可訴至法院追究違約責(zé)任。法院所作的司法調(diào)解則直接賦予了法律強(qiáng)制力，可以直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。其三，區(qū)分不同調(diào)解，有合同效力、法律強(qiáng)制力、司法確認(rèn)效力。針對(duì)法院外的調(diào)解，通過司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議以彌補(bǔ)合同效力的不足非常有必要，最高人民法院于2016年發(fā)布的《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》中第三十一條提到了完善司法確認(rèn)程序，較為完善的司法確認(rèn)程序?yàn)檎{(diào)解協(xié)議注入法律執(zhí)行效力。當(dāng)前也不容忽視調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序中管轄、程序、審查方面問題，只有這些方面更為完善，調(diào)解的司法確認(rèn)程序方能更好適用，進(jìn)而增強(qiáng)調(diào)解協(xié)議效力。

（三）調(diào)解后備隊(duì)伍與人才匱乏

無論是什么類型的調(diào)解最終都離不開調(diào)解員的主持來進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。司法調(diào)解與行政調(diào)解、律師調(diào)解中由于存在國(guó)家公務(wù)員招錄考試、法律職業(yè)資格考試，往往并不缺乏高素質(zhì)人才，這些種類的調(diào)解人才隊(duì)伍有一定的穩(wěn)定性與持續(xù)性。但此類調(diào)解隊(duì)伍對(duì)人才也存在一定壟斷。從訴源治理的視角分析，不能只依靠該類調(diào)解。調(diào)解作為我國(guó)化解矛盾糾紛的一項(xiàng)制度，類別較多，除了堅(jiān)持發(fā)揮好司法調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解作用，還應(yīng)當(dāng)把注意力放在民間調(diào)解、人民調(diào)解，此類主體多為兼職不受重視，導(dǎo)致了其隊(duì)伍建設(shè)、人才補(bǔ)充顯得較乏力。隨著公眾解決糾紛的多元化需求增加以及調(diào)解案件數(shù)量增多，處理矛盾糾紛的模式機(jī)制也不能單一，對(duì)于人才的要求更高。培養(yǎng)專業(yè)且源源不斷的調(diào)解人才隊(duì)伍是打開調(diào)解制度效用的關(guān)鍵“鑰匙”。調(diào)解人才是調(diào)解制度實(shí)施的重要基礎(chǔ)，優(yōu)化調(diào)解人才隊(duì)伍組織與大力培養(yǎng)后備調(diào)解人才是重中之重。

（四）調(diào)解保障措施不足

除了司法、行政調(diào)解等調(diào)解主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，其保障可由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且調(diào)解也是其機(jī)關(guān)與人員的工作內(nèi)容之一。在其他類別的調(diào)解中，律師調(diào)解分有償調(diào)解與無償調(diào)解，實(shí)踐中有觀念認(rèn)為對(duì)于有訴求委托律師可通過為訴訟業(yè)務(wù)支付律師費(fèi)，而對(duì)非訴調(diào)解有一種觀念認(rèn)為無須律師，不愿支付同訴訟業(yè)務(wù)相同的律師費(fèi)。同時(shí)，調(diào)解的收費(fèi)也比不上訴訟，這導(dǎo)致經(jīng)驗(yàn)豐富的律師熱情不高，初入行業(yè)的律師又難以勝任，但好在參與調(diào)解能使年輕律師獲得成長(zhǎng)機(jī)會(huì)[14]。除了上述法官、行政機(jī)關(guān)工作人員、律師這些調(diào)解主體之外，一般公眾充當(dāng)?shù)恼{(diào)解員的保障，雖然近年來有所提升但仍不足，并且調(diào)解員的社會(huì)地位也通常不高。調(diào)解員為基層社會(huì)矛盾糾紛的化解貢獻(xiàn)著力量，其作用、價(jià)值對(duì)國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)和諧十分重要。筆者認(rèn)為，除了應(yīng)繼續(xù)給予物質(zhì)支持、保障，從精神層面而言也有必要建立調(diào)解員榮譽(yù)制度。

四、訴源治理視閾下我國(guó)調(diào)解機(jī)制的優(yōu)化舉措

（一）完善各調(diào)解之間的銜接

⒈充分利用調(diào)解聯(lián)動(dòng)體系銜接各類調(diào)解。調(diào)解聯(lián)動(dòng)體系并非新事物，三調(diào)（人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解）聯(lián)動(dòng)在實(shí)踐中已存在①并取得了一定成效。也有許多學(xué)者對(duì)其他調(diào)解聯(lián)動(dòng)體系進(jìn)行過探究，主要有三調(diào)聯(lián)動(dòng)、五調(diào)聯(lián)動(dòng)、六調(diào)聯(lián)動(dòng)之說。[15]筆者認(rèn)為，無論是三調(diào)聯(lián)動(dòng)還是五調(diào)聯(lián)動(dòng)等，都應(yīng)該在有限的調(diào)解資源中把各調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)起來，尤其在一些基層偏遠(yuǎn)地區(qū)要充分利用有效的調(diào)解資源聯(lián)動(dòng)，同時(shí)在調(diào)解機(jī)構(gòu)比較多的地區(qū)，更應(yīng)互相聯(lián)動(dòng)，分流調(diào)解事宜，以節(jié)約調(diào)解資源，發(fā)揮調(diào)解功效。

⒉建全調(diào)解引導(dǎo)機(jī)制。引導(dǎo)公民選擇適用恰當(dāng)調(diào)解方式處理糾紛，有利于讓錯(cuò)綜復(fù)雜的調(diào)解體系變得清晰可見。在調(diào)解體系中由于能夠進(jìn)行調(diào)解的機(jī)構(gòu)較多，但并非所有機(jī)構(gòu)都受理不同性質(zhì)類別的調(diào)解。應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)有調(diào)解需求的當(dāng)事人能尋找合適調(diào)解機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)機(jī)制在《人民調(diào)解法》早有規(guī)定①，其內(nèi)涵為當(dāng)公民將調(diào)解事項(xiàng)訴至某一負(fù)有調(diào)解義務(wù)的機(jī)構(gòu)時(shí)，若非該機(jī)關(guān)管轄，應(yīng)當(dāng)積極地為當(dāng)事人指引，引導(dǎo)其去適格機(jī)構(gòu)予以解紛，但主體限定為人民法院與公安機(jī)關(guān)，筆者認(rèn)為只要公民有求于行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)，而非局限于人民法院和公安機(jī)關(guān)。此種引導(dǎo)行為并非一種情誼行為，應(yīng)具體規(guī)定為一種法律責(zé)任，不履行此義務(wù)可追究不作為的責(zé)任。原因有三：其一，正確高效的引導(dǎo)將減少當(dāng)事人的負(fù)擔(dān);其二，增加糾紛化解的高效率，避免各機(jī)關(guān)之間互相推諉;其三，引導(dǎo)機(jī)制能起到“穿針引線”的作用，能夠使得錯(cuò)綜復(fù)雜的調(diào)解體系變得井然有序。

⒊鼓勵(lì)個(gè)人調(diào)解機(jī)構(gòu)成立。社會(huì)矛盾糾紛化解不僅僅是國(guó)家與社會(huì)的責(zé)任，社會(huì)和諧安定的最終受益者也包含普通公眾。矛盾糾紛化解、社會(huì)和諧安寧、訴源得以有效治理也需要全民參與。個(gè)人調(diào)解機(jī)構(gòu)這個(gè)概念其實(shí)早已被提出[16]，司法部也對(duì)此提出指導(dǎo)性意見②，實(shí)踐中也有建立個(gè)人調(diào)解機(jī)構(gòu)的情況。推進(jìn)個(gè)人調(diào)解機(jī)構(gòu)的建立，有利于用個(gè)人調(diào)解這個(gè)點(diǎn)去彌補(bǔ)其他調(diào)解覆蓋的不足，能夠起到“查缺補(bǔ)漏”的作用。通過政策鼓勵(lì)保障個(gè)人調(diào)解的建立，有助于解決部分調(diào)解重疊設(shè)置于某一地或較為零散等問題?？蓞⒖既嗣裾{(diào)解委員會(huì)與律師事務(wù)所的運(yùn)行模式，通過政府機(jī)關(guān)提供一定保障或者同個(gè)人調(diào)解機(jī)構(gòu)簽約調(diào)解服務(wù)等方式來保障其長(zhǎng)久運(yùn)行。

（二）優(yōu)化調(diào)解司法確認(rèn)程序

調(diào)解協(xié)議的法律性質(zhì)經(jīng)歷過無法律效力、民事合同效力、以及后面的經(jīng)司法確認(rèn)的法律執(zhí)行力階段。[17]《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》明確了不予認(rèn)定調(diào)解協(xié)議書的情形③，對(duì)調(diào)解協(xié)議書的制定也有較為嚴(yán)格的要求，調(diào)解協(xié)議書制定后需要進(jìn)行司法確認(rèn)以獲得法律強(qiáng)制執(zhí)行力。但調(diào)解協(xié)議書司法確認(rèn)的程序存在一些問題，需從調(diào)解協(xié)議的管轄、司法審查等角度優(yōu)化，從而提高其適用性。

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（2012年修訂）第一百九十四條規(guī)定由調(diào)解組織所在地的基層法院管轄①，然而在2011年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第二條規(guī)定可由基層人民法院與它的派出法庭管轄②。2015年施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第三百五十三條規(guī)定擴(kuò)大了管轄主體，增加了所在地的人民法庭，第三百五十四條規(guī)定若調(diào)解協(xié)議由兩個(gè)調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解的，可共同管轄。最高人民法院2016年發(fā)布《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》三十一條③同2015年《解釋》的規(guī)定一致?！睹袷略V訟法》（2023年修訂）第二百零五條規(guī)定，管轄主體若糾紛涉及中級(jí)法院則可向中院申請(qǐng)。④

從調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)發(fā)展規(guī)律可知，為了銜接調(diào)解機(jī)制，管轄的法院在不斷增加。但司法實(shí)踐中，并非每個(gè)人民調(diào)解委員會(huì)等調(diào)解組織所在地都會(huì)有一個(gè)人民法庭與之匹配，司法資源較為落后的地區(qū)，通常是一個(gè)基層法庭管轄多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。筆者認(rèn)為，可考慮基層法院以下的調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)司法確認(rèn)不受所在地法庭限制，也就是甲縣B鎮(zhèn)作出的調(diào)解協(xié)議可由甲縣A鎮(zhèn)人民法庭確認(rèn)。原因如下：第一，在基層法院以下的調(diào)解協(xié)議，如果能就近找所在地相鄰的人民法庭進(jìn)行司法確認(rèn)較為合適;第二，只在縣級(jí)范圍內(nèi)，考慮糾紛解決的便利性與審查的成本，不宜把范圍擴(kuò)大;第三，地區(qū)發(fā)展差異較大，發(fā)達(dá)地區(qū)的人民法庭受案較多則可分流部分到鄉(xiāng)鄰法庭。除此之外，對(duì)于調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)尚未規(guī)定協(xié)議管轄，立法機(jī)關(guān)可能是考慮到協(xié)議管轄會(huì)因案件脫離爭(zhēng)議發(fā)生地而令司法機(jī)關(guān)審查難度加大。筆者認(rèn)為，對(duì)于一些無爭(zhēng)議，事實(shí)認(rèn)定清晰，證據(jù)充足的調(diào)解案件基于當(dāng)事方的意思自治，可以考慮確立協(xié)議管轄。另外，調(diào)解協(xié)議涉及到對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的處分認(rèn)定，對(duì)其進(jìn)行一定的監(jiān)督與救濟(jì)顯然很有必要。一方面，可對(duì)調(diào)解過程中介入有限的司法審查進(jìn)行優(yōu)化來確保調(diào)解協(xié)議的合法性、真實(shí)性。另一方面，建立調(diào)解過程視聽資料制度，視聽資料最大的優(yōu)勢(shì)在于聲音與圖像能完整地反映整個(gè)過程，能夠方便司法工作人員事后審查監(jiān)督。

（三）完善調(diào)解人才培養(yǎng)機(jī)制

《人民調(diào)解法》規(guī)定縣級(jí)以上的司法行政部門應(yīng)當(dāng)定期對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)①，同時(shí)考慮到調(diào)解隊(duì)伍的水平參差不齊，在一些邊遠(yuǎn)地區(qū)人民對(duì)法律法規(guī)缺乏認(rèn)識(shí)，處理糾紛的依據(jù)更多是基于道德和習(xí)慣，增加道德和習(xí)俗方面培訓(xùn)，對(duì)于緩解基層矛盾有一定效果。但對(duì)于調(diào)解員培訓(xùn)不僅需要在業(yè)務(wù)上和地方風(fēng)俗習(xí)慣上加強(qiáng)培訓(xùn)，也要加強(qiáng)法律知識(shí)方面的學(xué)習(xí)，要依據(jù)基層的特點(diǎn)、調(diào)解的特點(diǎn)進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)。若調(diào)解成功后正確引導(dǎo)雙方進(jìn)行司法確認(rèn)，若調(diào)解不成則幫助其尋求救濟(jì)途徑。對(duì)調(diào)解人才的培養(yǎng)包括專業(yè)技能與職業(yè)道德、職業(yè)歸屬感等。培養(yǎng)調(diào)解人才可從以下幾點(diǎn)出發(fā)：其一，高校設(shè)置“調(diào)解學(xué)”專業(yè)，編寫相應(yīng)的教科書，制定培養(yǎng)體系，為調(diào)解隊(duì)伍的發(fā)展提供源源不斷的后備新生力量;其二，構(gòu)建以專職全職為主，兼職為輔的調(diào)解員體系，《人民調(diào)解法》中有相應(yīng)規(guī)定為調(diào)解員制度發(fā)展提供了法律依據(jù)②，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大保障范圍;其三，現(xiàn)有的調(diào)解員隊(duì)伍上需要繼續(xù)加大培訓(xùn)，提升調(diào)解能力與水平。

（四）建立調(diào)解員職業(yè)榮譽(yù)制度

為提高調(diào)解員的積極性、增強(qiáng)其職業(yè)認(rèn)同感、撫慰其辛勞付出，建立調(diào)解員的職業(yè)榮譽(yù)制度很重要。這不僅是從制度方面完善對(duì)調(diào)解員的保障，也是從職業(yè)認(rèn)同感上認(rèn)可調(diào)解員的辛勞付出。學(xué)理上對(duì)于調(diào)解員的保障研究大多數(shù)都注重物質(zhì)條件上的待遇，但精神上激勵(lì)、認(rèn)可調(diào)解工作人員，能讓其更有職業(yè)認(rèn)同感、歸屬感。建立調(diào)解員職業(yè)榮譽(yù)制度可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮：第一，推進(jìn)調(diào)解員公開宣誓制度。公開宣誓，能夠讓調(diào)解員牢記為民、中立、公平正義的原則，增強(qiáng)責(zé)任感。第二，設(shè)計(jì)專屬于調(diào)解員的服飾。統(tǒng)一的調(diào)解員服飾有利于樹立與提高形象，增強(qiáng)其職業(yè)認(rèn)同感，同時(shí)也能起到自我約束，方便管理等作用。第三，建立統(tǒng)一的表彰體系。從表彰、待遇等方面進(jìn)行完善，如依據(jù)調(diào)解付出和貢獻(xiàn)的程度授予一二三等獎(jiǎng)加以表彰。

（五）人工智能賦能“智慧調(diào)解”

⒈建立統(tǒng)一的電子調(diào)解平臺(tái)。目前，我國(guó)有“一站式”法院調(diào)解平臺(tái)，但統(tǒng)一的電子調(diào)解平臺(tái)尚未形成。統(tǒng)一的電子智慧調(diào)解平臺(tái)建設(shè)是指利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的調(diào)解平臺(tái)，涵蓋司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、律師調(diào)解與民間調(diào)解。構(gòu)建統(tǒng)一的電子調(diào)解平臺(tái)具有一定可行性，原因如下：一是互聯(lián)網(wǎng)有自身優(yōu)勢(shì)，能夠把較為分散的各類調(diào)解銜接起來，給予當(dāng)事人提示、選擇，能夠減少線下調(diào)解訴諸無門的情況;二是調(diào)解成本較低，其較大的儲(chǔ)存空間也能紓解調(diào)解檔案難以存留的問題;三是高效的便捷性與靈活性也能促進(jìn)調(diào)解的高速運(yùn)轉(zhuǎn)與矛盾糾紛的高效化解。不過，在線調(diào)解作為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物之一，在推廣應(yīng)用過程中對(duì)當(dāng)事人技術(shù)能力和技術(shù)設(shè)備提出較高要求。并非所有的群體都具備適用在線調(diào)解的能力，部分特殊群體，如老年人群體在接受和學(xué)習(xí)新事物方面通常具有被動(dòng)性和滯后性。[18]電子調(diào)解平臺(tái)的構(gòu)建并非取代了線下調(diào)解，而是線上與線下相結(jié)合，充分利用互聯(lián)網(wǎng)與科技賦能調(diào)解機(jī)制的發(fā)展，共同發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)達(dá)成調(diào)解目的。

⒉建立電子備案制度。調(diào)解工作結(jié)束后，不是每個(gè)案件都能取得預(yù)想的結(jié)果，除了由人民法院主持下進(jìn)行的調(diào)解與經(jīng)過司法確認(rèn)的調(diào)解有強(qiáng)制執(zhí)行力外。其他的案件當(dāng)事人可能會(huì)反悔，由于調(diào)解制度的特殊性，已調(diào)節(jié)案件的當(dāng)事人可能還會(huì)去到其他調(diào)解機(jī)構(gòu)，這些無疑增加了調(diào)解工作難度與強(qiáng)度。鑒于很多調(diào)解并非終局性的，建立協(xié)調(diào)型的調(diào)解備案制度是有意義的。備案文檔中主要記載：無爭(zhēng)議事實(shí)，不可泄露公民的個(gè)人隱私等。此舉能深化各調(diào)解機(jī)關(guān)、組織的合作，也能優(yōu)化調(diào)解制度的運(yùn)行，即便調(diào)解階段沒有解決該糾紛，訴至法院后也能幫助法院在有需要時(shí)認(rèn)定事實(shí)，但前提必須符合法律法規(guī)。備案要遵循下列原則：其一，符合法律法規(guī)與公序良俗;其二，征得當(dāng)事人同意，雙方無異議、愿意留存;其三，工作人員需要嚴(yán)格保密、規(guī)范操作，嚴(yán)格避免泄露當(dāng)事人隱私。

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Current Situation and Optimization of Mediation

Mechanism in China from the Perspective

of Source of Litigation Governance

Li Weiguo，Shen Jinhua

Abstract：In recent years，the number of cases accepted by the peoples courts at all levels of our country has been high，and the judicial work is facing severe challenges. In order to effectively alleviate the contradiction of“fewer cases”in the court，we should strengthen the governance of the source of litigation by playing the role of mediation mechanism to avoid a large number of disputes pouring into the court. There are many types of mediation in our country，such as judicial mediation，peoples mediation，administrative mediation，lawyersmediation and other mediation，but the overlapping setting of mediation and unbalanced division of labor，weak mediation effectiveness，lack of specialized personnel in mediation and insufficient mediation safeguard measures are also facts to be faced. To solve the above problems，first of all，we should make full use of mediation linkage system，establish mediation guidance mechanism，and encourage the establishment of individual mediation institutions to straighten out the relationship between various types of mediation to avoid excessive overlap and uneven division of labor. Secondly，it is necessary to optimize the jurisdiction and review of the judicial confirmation procedure of mediation agreement to enhance the effectiveness of mediation，improve the training mechanism of mediation talents and establish the professional honor system of mediators to break through the dilemma of lack of talents and insufficient security. Finally， the use of information technology to build a unified electronic mediation platform，electronic filing system to further enhance the quality of mediation.

Key words：source control;mediation system;dispute resolution;mediation guarantee

（責(zé)任編輯：劉 ?涵）