姚澍

摘 ? ? ?要：訴源治理的重點(diǎn)在基層，人民法庭貼近人民群眾，參與訴源治理具有天然優(yōu)勢(shì)，是鄉(xiāng)村訴源治理的重要主體，其與政府等主體在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，共同參與訴源治理。在人民法庭參與訴源治理的過(guò)程中，存在著“案多人少”的矛盾突出、鄉(xiāng)村糾紛化解難度大、復(fù)合型的鄉(xiāng)村法官短缺以及訴源治理合力不足等問(wèn)題。有必要通過(guò)將治理理念融入司法裁判、協(xié)調(diào)人民法庭和其他主體的關(guān)系、加強(qiáng)智慧科技手段的使用以及加大立法供給等方式來(lái)提升訴源治理的成效。

關(guān) ?鍵 ?詞：人民法庭;訴源治理;鄉(xiāng)村社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D926.22 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2024）05-0093-11

習(xí)近平總書(shū)記在2019年中央政法工作會(huì)議上指出“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”。隨后，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制 一站式訴訟服務(wù)中心的意見(jiàn)》，提出人民法院要“主動(dòng)融入黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的訴源治理機(jī)制建設(shè)”。[1]訴源治理是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與訴訟案件增長(zhǎng)的必然要求，人民法院作為社會(huì)糾紛矛盾化解的主戰(zhàn)場(chǎng)，在訴源治理中扮演著十分重要的角色。

長(zhǎng)期以來(lái)，人民法院面臨著“案多人少”“案結(jié)事不了”等問(wèn)題，一定程度上影響了人民法院在群眾心中的地位和形象，也制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，從源頭減少矛盾糾紛的產(chǎn)生，通過(guò)多種方式對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的糾紛進(jìn)行化解才是根本之策。在多元主體參與鄉(xiāng)村訴源治理的前提下，人民法庭應(yīng)當(dāng)充當(dāng)何種角色，如何協(xié)調(diào)與其他主體的關(guān)系，在參與治理的過(guò)程中存在哪些障礙，出路在哪里，這些問(wèn)題都不容回避。

一、人民法庭參與鄉(xiāng)村訴源治理的理論基礎(chǔ)

（一）訴源治理的內(nèi)涵

訴源治理是指社會(huì)個(gè)體及各種機(jī)構(gòu)對(duì)糾紛的預(yù)防及化解采取各項(xiàng)措施、方式和方法，使?jié)撛诩m紛和已出現(xiàn)糾紛的當(dāng)事人的相關(guān)利益和沖突得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動(dòng)所持續(xù)的過(guò)程。[2]訴源治理首先就是要從源頭上控制糾紛，將糾紛化解在萌芽狀態(tài);其次，對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生的糾紛，盡量通過(guò)非訴訟的方式進(jìn)行化解，避免糾紛流向法院;最后，對(duì)已經(jīng)進(jìn)入到法院的案件，進(jìn)行高效徹底的化解，防止出現(xiàn)衍生案件。對(duì)訴源治理的理解要注意以下兩點(diǎn)：一是訴源治理是對(duì)潛在糾紛進(jìn)行消除，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的糾紛進(jìn)行高效化解。二是參與糾紛治理的多元主體，都是在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下通力合作。對(duì)法院而言，在訴源治理中首先是做好本職審判工作，促進(jìn)案件的妥善解決，其次是通過(guò)訴非銜接等方式對(duì)糾紛進(jìn)行分流。訴源治理是社會(huì)治理的重要一環(huán)，在國(guó)家治理體系中處于基礎(chǔ)地位。司法機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)案進(jìn)行審理的過(guò)程，實(shí)際上也是參與社會(huì)治理的過(guò)程。[3]訴源治理是將人民法院置于國(guó)家治理背景下的創(chuàng)造性發(fā)展，展現(xiàn)了法院在新時(shí)代社會(huì)治理中的擔(dān)當(dāng)和貢獻(xiàn)。訴源治理的水平是社會(huì)治理水平的重要體現(xiàn)，訴源治理效果的好壞是社會(huì)治理效果好壞的重要體現(xiàn)。[4]

（二）人民法庭參與訴源治理的優(yōu)勢(shì)

新時(shí)代人民法庭的功能定位是“三個(gè)服務(wù)”：服務(wù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、服務(wù)基層社會(huì)治理、服務(wù)人民群眾高品質(zhì)生活需要。[5]可見(jiàn)，新時(shí)代人民法庭的天然使命就包括了服務(wù)基層社會(huì)治理。人民法庭駐扎在基層，與群眾聯(lián)系最密切，接觸最多，也最了解群眾的實(shí)際情況，可以及時(shí)掌握本轄區(qū)的社會(huì)動(dòng)態(tài)，發(fā)現(xiàn)糾紛苗頭，在參與訴源治理方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，國(guó)家治理的重心向基層下沉，人民法庭作為國(guó)家司法權(quán)在基層的存在，其重要性不言而喻。

人民法庭參與訴源治理有多方面的優(yōu)勢(shì)，首先是地域優(yōu)勢(shì)?；鶎蛹m紛雖然多是“小事”，但處理起來(lái)并非易事，遠(yuǎn)非一紙文書(shū)就可以解決，案結(jié)事了才是司法裁判追求的理想結(jié)果。基層糾紛的解決并不完全取決于對(duì)事實(shí)的查明和對(duì)規(guī)則的適用，更在于法官對(duì)當(dāng)?shù)孛袂楹土?xí)俗的了解。人民法庭長(zhǎng)期駐扎基層，熟悉轄區(qū)動(dòng)態(tài)，有利于及時(shí)介入糾紛，通過(guò)調(diào)解以及給基層行政機(jī)關(guān)和組織發(fā)出司法建議等方式，從源頭防治矛盾激化。在糾紛進(jìn)入訴訟程序后，人民法庭法官又可憑借對(duì)當(dāng)?shù)厣缜槊褚獾牧私?，抓住?wèn)題關(guān)鍵，做出合乎情理的調(diào)解或裁判，解決糾紛。而且，當(dāng)前的鄉(xiāng)村在一定程度上仍然是熟人社會(huì)，人民法庭的法官和當(dāng)事人往往存在不同程度的熟識(shí)，這有利于后續(xù)的調(diào)解和案件審理工作。其次，人民法庭代表國(guó)家行使司法權(quán)，參與基層社會(huì)治理，具有一定的權(quán)威性。人民法庭作為國(guó)家法律和正義的代表，相對(duì)于其他主體而言，能更有力地促進(jìn)矛盾的有效化解和維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。人民法庭的裁判文書(shū)，具有強(qiáng)制執(zhí)行力，可以震懾當(dāng)事人，教育群眾，獲得群眾的認(rèn)可和尊敬。[6]新時(shí)代的人民法庭工作，在堅(jiān)持“兩個(gè)便于”原則的基礎(chǔ)上，增加了新的內(nèi)容，形成了“便于當(dāng)事人訴訟、便于人民法院依法獨(dú)立公正高效行使審判權(quán)、便于人民群眾及時(shí)感受到公平正義”的“三個(gè)便于”原則。截至2021年底，全國(guó)有鄉(xiāng)村法庭6028個(gè)、城區(qū)法庭1288個(gè)、城鄉(xiāng)結(jié)合法庭2338個(gè)，鄉(xiāng)村人民法庭占比62%。[7]這些扎根基層的人民法庭是矛盾化解的橋頭堡，是訴源治理的重要參與者。

（三）訴源治理和相關(guān)概念的關(guān)系

訴源治理是對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)踐創(chuàng)新。訴源治理是在新時(shí)代背景下對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)展，是對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的傳承和延伸。[8]二者存在相通之處：其一，二者都是黨領(lǐng)導(dǎo)下基層社會(huì)治理的實(shí)踐創(chuàng)新。訴源治理是黨的領(lǐng)導(dǎo)和各方參與的結(jié)果，推動(dòng)矛盾化解向源頭挺進(jìn)。其二，方式和手段上的相似性。二者都強(qiáng)調(diào)發(fā)動(dòng)群眾，引進(jìn)社會(huì)力量參與糾紛的預(yù)防和解決。訴源治理和“楓橋經(jīng)驗(yàn)”都堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)調(diào)發(fā)動(dòng)群眾參與社會(huì)治理。其三，歷史邏輯的接續(xù)性。訴源治理來(lái)源于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，又對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”進(jìn)行創(chuàng)新，注重依靠群眾從源頭進(jìn)行糾紛化解，訴源治理是新時(shí)代對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)造性實(shí)踐。[9]

此外，訴源治理與多元糾紛解決機(jī)制之間也存在密切的聯(lián)系。訴源治理和多元化糾紛解決機(jī)制都主張用不同手段解決矛盾，都注重多部門(mén)協(xié)作。不同之處在于：其一，前者重在減少訴訟案件的衍生，后者重在使糾紛得到解決。其二，前者更重視糾紛解決方式的法治可能性，而后者注重糾紛得到解決的最終效果。其三，前者注重糾紛解決的層次性，后者強(qiáng)調(diào)不同的糾紛用不同的解決方式。其四，與多元化糾紛解決機(jī)制相比，訴源治理更加注重司法在多種糾紛化解方式中的引導(dǎo)作用，促進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛的源頭預(yù)防和訴訟外及時(shí)化解。訴源治理更加注重糾紛的化解質(zhì)量，其目標(biāo)是對(duì)糾紛從源頭上進(jìn)行化解，并實(shí)現(xiàn)糾紛的徹底解決，從而達(dá)到案結(jié)事了的效果。[10]

二、人民法庭在鄉(xiāng)村訴源治理中的合理定位

（一）作為政治機(jī)關(guān)的人民法庭

堅(jiān)持黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)的傳統(tǒng)，訴源治理是法院融入國(guó)家治理體系的司法表達(dá)，具有司法和政治的雙重意義。[11]當(dāng)代中國(guó)的司法模式可以概括為一種“治理型司法”：從定位上看，司法是被鑲嵌在國(guó)家整個(gè)政法體制中的一個(gè)環(huán)節(jié)，它與其他各個(gè)部分之間存在緊密的配合關(guān)系;從功能上看，司法審判不僅是個(gè)案中的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，而且也是黨和國(guó)家實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)和開(kāi)展社會(huì)治理的重要手段。[12]這種司法模式并非遵循純粹意義上法治邏輯，而是注重結(jié)果導(dǎo)向的治理邏輯。

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，人民法庭必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在裁判前要考慮當(dāng)?shù)厣缜槊褚狻⒔饧姇r(shí)要尋求地方黨政機(jī)關(guān)和其他組織的協(xié)同配合，追求政治效果、社會(huì)效果、法律效果的統(tǒng)一。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程中，要充分發(fā)揮人民法庭參與社會(huì)治理的作用，法院積極參與訴源治理也是黨對(duì)政法工作絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)。訴源治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，人民法庭在參與訴源治理的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)與黨委、政府以及社會(huì)組織等主體的關(guān)系，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)同發(fā)力。但是，法院的積極參與不能理解為主動(dòng)介入糾紛。

（二）人民法庭是鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要載體

鄉(xiāng)村社會(huì)相對(duì)封閉，長(zhǎng)期以來(lái)，處理問(wèn)題主要依靠道德、鄉(xiāng)規(guī)民約等方式，是法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。時(shí)至今日，雖然科技的發(fā)展日新月異，但鄉(xiāng)村社會(huì)在深層次的文化和思維等方面，仍然沒(méi)有跳出鄉(xiāng)土社會(huì)的范疇。有學(xué)者甚至認(rèn)為，當(dāng)今的中國(guó)在本質(zhì)上仍然是鄉(xiāng)土社會(huì)。[13]國(guó)家治理的重心在基層，而鄉(xiāng)村人民法庭是國(guó)家意志向鄉(xiāng)村社會(huì)傳導(dǎo)的重要載體。法律作為國(guó)家意志的重要體現(xiàn)，通過(guò)鄉(xiāng)村人民法庭進(jìn)行傳遞，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)原有秩序的法律化改造。

全面依法治國(guó)口號(hào)的提出，意味著法律成為國(guó)家進(jìn)行治理的最重要的治理方式。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)在某種意義上是國(guó)家權(quán)力所不及的法外之地，當(dāng)代國(guó)家的政權(quán)建設(shè)，需要將國(guó)家權(quán)力延伸至鄉(xiāng)村，以實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的改造和管理。在此過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力的行使需要在法律規(guī)則的約束下進(jìn)行延伸，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使的合法律性。[14]司法權(quán)的運(yùn)用是其中極為重要的環(huán)節(jié)，人民法庭成為國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)揮作用的重要載體。司法權(quán)的行使不僅在于個(gè)案的處理，更是闡明國(guó)家法律制度的重要方式，人民法庭在闡明國(guó)家的法律和政策的同時(shí)，也對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)原有的秩序進(jìn)行法律化的整合。[15]所謂的“法律下鄉(xiāng)”就是國(guó)家權(quán)力向基層傳導(dǎo)的重要表現(xiàn)，人民法庭承載了更多法律之外的意涵。在新的時(shí)代背景下，人民法庭的審判活動(dòng)是一種國(guó)家意志依靠法律載體在鄉(xiāng)村融入和再現(xiàn)的過(guò)程。[16]

（三）不能由人民法院主導(dǎo)訴源治理

人民法院要積極服務(wù)基層社會(huì)治理，融入黨委領(lǐng)導(dǎo)的基層治理體系，加強(qiáng)源頭預(yù)防、化解矛盾。人民法庭作為基層人民法院的重要組成部分，其在訴源治理中的角色定位取決于所屬的基層人民法院。人民法院主動(dòng)融入訴源治理不等同于主導(dǎo)訴源治理，人民法院在訴源治理中應(yīng)當(dāng)充當(dāng)輔助的角色。訴源治理由人民法院倡導(dǎo)提出后，內(nèi)涵不斷豐富，但訴源治理不是人民法院的專屬職責(zé)。而且，法院也不應(yīng)當(dāng)成為訴源治理的中心。法院作為維持社會(huì)秩序的最后一道防線，若強(qiáng)調(diào)以法院為中心的訴源治理布局，必然導(dǎo)致大量的糾紛涌入法院，影響正常的司法秩序。因此，一部分社會(huì)糾紛應(yīng)當(dāng)通過(guò)人民法院之外的其他非訴途徑進(jìn)行解決，而法院在糾紛中的中心地位正是長(zhǎng)期以來(lái)其他解決機(jī)制不暢通，過(guò)度依賴法院解決糾紛的表現(xiàn)。[17]

人民法庭在推進(jìn)訴源治理的過(guò)程中要準(zhǔn)確把握自身的定位和輔助者角色。從本質(zhì)上看，人民法庭的訴源治理職能應(yīng)是人民法庭審判職能的延伸，是一種基于司法權(quán)對(duì)現(xiàn)實(shí)的觀照。[18]訴源治理是個(gè)關(guān)涉全社會(huì)的系統(tǒng)工程，法院所起的作用只占據(jù)其中的一部分。從功能定位來(lái)說(shuō)，司法是矛盾化解的最后一道防火墻，而訴源治理的核心要義在于矛盾糾紛的源頭治理，需要多部門(mén)的積極參與，尤其是黨政部門(mén)的協(xié)調(diào)組織，所以，法院不能成為訴源治理的核心。人民法庭一方面應(yīng)當(dāng)積極參與社會(huì)治理，與其他部門(mén)通力配合，為鄉(xiāng)村訴源治理提供法治引領(lǐng);另一方面，人民法庭也應(yīng)當(dāng)有所為有所不為，準(zhǔn)確定位自己的角色，承擔(dān)協(xié)同治理的任務(wù)。[19]人民法庭本身的審判任務(wù)就比較重，若再加上過(guò)多的其他任務(wù)，容易背離人民法庭司法審判的職責(zé)。在訴源治理的過(guò)程中人民法庭若不能準(zhǔn)確定位，可能導(dǎo)致法官和當(dāng)事人提前接觸，使得法院成為化解矛盾糾紛的前沿陣地，有違法院的功能定位，也不利于法院客觀公正地審理案件。

因此，要處理好人民法庭植根鄉(xiāng)村處在矛盾化解第一線和司法作為正義最后一道防線的關(guān)系，發(fā)揮好窗口作用，服務(wù)基層訴源治理。[20]對(duì)于進(jìn)入法院系統(tǒng)的社會(huì)矛盾糾紛，通過(guò)訴訟來(lái)解決;法院系統(tǒng)之外的涉訴矛盾糾紛，通過(guò)調(diào)解來(lái)解決;而對(duì)于非訴的社會(huì)矛盾糾紛，則是盡早預(yù)防，通過(guò)防控來(lái)解決，形成訴訟、調(diào)解、防控的治理體系。

三、人民法庭參與鄉(xiāng)村訴源治理的困境

基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，“治理型司法”模式在未來(lái)的一段時(shí)間里將繼續(xù)存在，人民法庭在訴源治理中的中心地位在短時(shí)間內(nèi)也難以改變，這給人民法庭帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。

（一）“案多人少”的矛盾突出

人民法庭作為人民法院的重要組成，分擔(dān)了大量的審判任務(wù)，2015年至2020年，全國(guó)人民法庭共受理案件2517萬(wàn)件，審結(jié)2410萬(wàn)件，占同期全國(guó)基層法院收、結(jié)案的四分之一。[21]

人民法庭扎根基層，面向鄉(xiāng)村，在建設(shè)和諧社會(huì)和美麗鄉(xiāng)村中承擔(dān)了十分重要的任務(wù)，但現(xiàn)實(shí)中，人民法庭更像是基層法院的一個(gè)審判業(yè)務(wù)庭，在管理模式和人員設(shè)置上和法院的審判部門(mén)雷同，承擔(dān)了大量的審判任務(wù)。這是由于基層人民法院對(duì)人民法庭的考核與業(yè)務(wù)審判庭采用相同的指標(biāo)，這迫使人民法庭將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到審判工作上來(lái)。全國(guó)法官一年人均辦案在200到400個(gè)案件，人民法庭在完成審判工作的同時(shí)還要承擔(dān)其他訴源治理的任務(wù)。[22]隨著越來(lái)越多的人民法庭可以直接立案，人民法庭的工作量急劇增加。而且，由于強(qiáng)調(diào)糾紛矛盾在訴訟以前得到有效解決，立案部門(mén)也開(kāi)始對(duì)內(nèi)容進(jìn)行審查，其工作量和壓力大大增加，這在很大程度上也違背了訴源治理意在化解法院“案多人少”困境的初衷。立案登記制度的實(shí)行，在一定程度上使訴訟量大幅增加。對(duì)民眾來(lái)說(shuō)，立案登記制容易產(chǎn)生有事找法院，遇到糾紛就到法院起訴的印象，把依法維護(hù)自身權(quán)利簡(jiǎn)單理解為到法院起訴，認(rèn)為只要到法院就都能解決問(wèn)題。[23]與工作任務(wù)激增不匹配的是人民法庭人員的數(shù)量不足。截至2020年9月，全國(guó)10759個(gè)人民法庭，共有員額法官18969名，法官助理12745名，書(shū)記員22110名。[24]平均每個(gè)人民法庭有員額法官1.7名，法官助理1.2名，書(shū)記員2名，一個(gè)人民法庭平均5名工作人員。

（二）鄉(xiāng)村糾紛的化解難度大

鄉(xiāng)村糾紛雖然所牽涉的經(jīng)濟(jì)利益通常不大，但并不代表糾紛容易得到解決，相反，鄉(xiāng)村糾紛由于牽涉到民俗習(xí)慣、宗族利益、人情面子等多種因素，處理的難度較大。

首先，鄉(xiāng)村糾紛種類多樣。既有傳統(tǒng)的土地糾紛、鄰里糾紛，又有新型的網(wǎng)絡(luò)糾紛、交通事故糾紛等，糾紛的種類錯(cuò)綜復(fù)雜。所涉及的權(quán)利訴求也日益多樣化，除了經(jīng)濟(jì)利益外，還涉及環(huán)境權(quán)、健康權(quán)等訴求。[25]其次，鄉(xiāng)村糾紛若處理不當(dāng)容易釀成群體性事件。在征地拆遷糾紛或者涉及宗族利益等糾紛中，涉及的人數(shù)眾多，范圍廣，有的還是歷史遺留問(wèn)題，若處理不當(dāng)，容易釀成宗族間的斗毆等群體性事件。如在湖南、廣西等宗族觀念比較濃厚的農(nóng)村地區(qū)，村民每年都會(huì)因?yàn)閴炆郊m紛而發(fā)生斗毆事件，當(dāng)?shù)卣坏貌辉诿磕昵迕鞴?jié)以前提前防范糾紛。如在2021年3月，廣西梧州的兩姓氏墳山由于相距太近，其中一方認(rèn)為影響了風(fēng)水，雙方爭(zhēng)執(zhí)不下，差點(diǎn)引發(fā)800余人的群毆事件。[26]再次，鄉(xiāng)村糾紛若處理不當(dāng)也容易使矛盾升級(jí)。在矛盾爆發(fā)之初，村民一般都能夠向政府、法院等部門(mén)尋求幫助。但有些疑難案件，若不能得到及時(shí)有效的解決，加之個(gè)別村民的文化水平有限，法治意識(shí)不強(qiáng)，若不能獲得自己想要的處理結(jié)果就容易走極端。對(duì)這類糾紛，如果處理不當(dāng)，很容易誘發(fā)衍生案件，或者將原本屬于民事案件的糾紛升級(jí)為刑事案件。最后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，人口流動(dòng)性加大，鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的傳統(tǒng)被打破，原有的鄉(xiāng)規(guī)民約、禮俗傳統(tǒng)等規(guī)范的約束力下降，鄉(xiāng)村糾紛的總量呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)。除此之外，在廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，村民的法律意識(shí)普遍不高，處理問(wèn)題時(shí)并非秉承法治邏輯，一旦出現(xiàn)糾紛，不能嚴(yán)格依照法律來(lái)進(jìn)行處理，但也不能通過(guò)犧牲法律來(lái)平息事端，因此，如何進(jìn)行平衡和協(xié)調(diào)需要法官具備豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和良好的專業(yè)素質(zhì)。

（三）復(fù)合型的鄉(xiāng)村法官緊缺

除了法官數(shù)量不足以外，法官的綜合素質(zhì)與鄉(xiāng)村訴源治理的現(xiàn)實(shí)需求存在一定差距。廣大的農(nóng)村地區(qū)仍然屬于半熟人社會(huì)，除了法律以外，鄉(xiāng)土規(guī)則也發(fā)揮著重要的作用，處理鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛，除了應(yīng)當(dāng)熟諳法律外，對(duì)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情也應(yīng)當(dāng)有所了解，尤其是通過(guò)調(diào)解等非訴手段化解糾紛矛盾時(shí)，更是如此。如河南省郟縣人民法院薛店法庭胡小霞法官扎根鄉(xiāng)村十八年，總結(jié)出了“誠(chéng)、法、理、情、利”五字調(diào)解法，她審理的2637件案件中，無(wú)一信訪案件。[27]

法官員額制改革后，不少經(jīng)驗(yàn)豐富的老法官退出了審判的一線，這對(duì)于人民法庭來(lái)說(shuō)是重大的損失。[28]法科畢業(yè)生在就業(yè)時(shí)大多選擇城市，鄉(xiāng)村人民法庭對(duì)優(yōu)秀的法律人才不管是在待遇還是職業(yè)發(fā)展上都缺乏吸引力，具備扎實(shí)專業(yè)法律知識(shí)又熱愛(ài)農(nóng)村，愿意到鄉(xiāng)村從事法律工作的人不多。此外，法院的新進(jìn)人員或年輕法官一般被派遣至人民法庭加以鍛煉，但是這些人的知識(shí)儲(chǔ)備和綜合素質(zhì)難以滿足鄉(xiāng)村訴源治理的需要。人民法庭的工作人員呈現(xiàn)出年輕化的趨勢(shì)[29]，招錄的法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生對(duì)提升司法隊(duì)伍的專業(yè)水平無(wú)疑是有益的，但因其人生閱歷相較簡(jiǎn)單，缺少基層工作經(jīng)驗(yàn)，在糾紛處理過(guò)程中容易與實(shí)踐脫節(jié)。目前法學(xué)院校的人才培養(yǎng)主要面向城市，培養(yǎng)模式和內(nèi)容單一且高度同質(zhì)化，未充分考慮農(nóng)村法治建設(shè)的需要。培養(yǎng)出來(lái)的法科生沒(méi)有涉農(nóng)法律知識(shí)的必要儲(chǔ)備，在進(jìn)入法院后，由于對(duì)農(nóng)村的社情民意缺乏基本的了解，在面對(duì)糾紛矛盾時(shí)所學(xué)的法律專業(yè)知識(shí)難以得到發(fā)揮?！岸r(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民”的“三農(nóng)”復(fù)合型鄉(xiāng)村法律人才緊缺，鄉(xiāng)村法官隊(duì)伍的素質(zhì)難以得到保障。

（四）多元主體參與訴源治理的合力不足

訴源治理需要黨委、政府、司法機(jī)關(guān)以及調(diào)解組織等社會(huì)團(tuán)體的協(xié)調(diào)和配合，但實(shí)際上，各部門(mén)存在對(duì)訴源治理認(rèn)識(shí)不足、銜接不夠等問(wèn)題。人民法庭參與訴源治理固然有其優(yōu)勢(shì)，但仍然需要和其他主體進(jìn)行配合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共治共享。目前，“非訴在前、訴訟斷后”矛盾糾紛化解體系尚未形成。個(gè)別單位對(duì)訴源治理的認(rèn)識(shí)不深、配合不夠，不利于矛盾分層化解機(jī)制的形成和運(yùn)轉(zhuǎn)，大量矛盾未得到合理分流，法院斷后的地位難以實(shí)現(xiàn)。

尤其是在訴調(diào)對(duì)接問(wèn)題上，缺乏明確的職責(zé)劃分和協(xié)調(diào)。人民法庭將案件分流到調(diào)解組織時(shí)，存在無(wú)人對(duì)接和處理的情形，影響糾紛的處理效率。個(gè)別地方過(guò)分強(qiáng)調(diào)訴前分流，容易引起當(dāng)事人的反感，進(jìn)而影響調(diào)解效果，而且強(qiáng)制性的訴前分流本來(lái)也缺乏明確的法律依據(jù)，有侵害當(dāng)事人訴權(quán)和架空立案登記制的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)法院來(lái)說(shuō)，司法確認(rèn)也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。很多社會(huì)調(diào)解人員屬于非法律專業(yè)人士，對(duì)法律的把握不一定準(zhǔn)確，此外，也不排除個(gè)別調(diào)解人員在調(diào)解過(guò)程中的道德風(fēng)險(xiǎn)，這些都增加了法院司法確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)。

上述情形在很大程度上和訴源治理立法規(guī)范的欠缺有很大關(guān)系。雖然我國(guó)在糾紛化解方面有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但尚未上升為立法規(guī)范。關(guān)于訴源治理只能從《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）等法律中找到一些零星的規(guī)定，還有一些其他的規(guī)定散布在相關(guān)法律和文件當(dāng)中，尚未形成系統(tǒng)而全面的立法。國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)工作意見(jiàn)，多以建議的方式提出來(lái)，對(duì)相關(guān)主體缺乏硬性約束，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)工作的需要。因此，有必要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有的規(guī)范進(jìn)行梳理，制定關(guān)于訴源治理的系統(tǒng)規(guī)范，明確工作流程和各主體的地位、職責(zé)，推動(dòng)矛盾糾紛的源頭治理和有序化解。

四、人民法庭參與鄉(xiāng)村訴源治理的優(yōu)化路徑

在現(xiàn)有條件下，人民法庭的人員配置等硬件條件難以在短時(shí)間內(nèi)得到改觀，有必要提升司法理念，優(yōu)化工作機(jī)制，強(qiáng)化技術(shù)手段的運(yùn)用以及加大立法供給等來(lái)提升訴源治理的成效。

（一）推進(jìn)治理理念與司法裁判的融合

人民法庭作為基層人民法院的重要組成部分，通過(guò)行使司法權(quán)力審理案件，處理糾紛是其最本質(zhì)的職能，在推進(jìn)訴源治理過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持司法本位，立足司法職能，輻射訴源治理。司法本位主要是圍繞法院的審判職能，通過(guò)構(gòu)建高效便捷的訴訟機(jī)制和多元化糾紛解決機(jī)制推進(jìn)訴源治理，包括訴訟調(diào)解的分流，訴訟中的繁簡(jiǎn)分道以及多元解紛的責(zé)任分擔(dān)。在實(shí)踐中，人民法庭應(yīng)當(dāng)立足于審判職能，回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展面臨的突出問(wèn)題，通過(guò)個(gè)案裁判，引領(lǐng)社會(huì)價(jià)值觀，引導(dǎo)群眾融合進(jìn)國(guó)家整體秩序，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，推進(jìn)訴源綜合治理。[30]

如果說(shuō)法官主動(dòng)介入案件化解不穩(wěn)定因素的做法與司法倫理相悖，那么法官立足審判工作，通過(guò)案件審理推進(jìn)訴源治理乃是司法的應(yīng)有之義。法院對(duì)個(gè)案的解決是修復(fù)社會(huì)關(guān)系和減少不穩(wěn)定性因素的過(guò)程，而且，案結(jié)事了、杜絕衍生案件的產(chǎn)生本身也是司法審判所追求的效果，這同時(shí)也是訴源治理的題中之義。因此，法院參與訴源治理應(yīng)當(dāng)立足本職工作，將司法裁判和治理理念結(jié)合，實(shí)現(xiàn)二者的深度融合。[31]人民法庭應(yīng)積極發(fā)揮審判職能與治理職能，發(fā)揮司法對(duì)社會(huì)糾紛化解的導(dǎo)向作用，并為人們提供行為指引，進(jìn)而起到防微杜漸、源頭化解糾紛的作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的訴源綜合治理，使司法審判與訴源治理之間保持良性互動(dòng)。

此外，人民法庭的判案過(guò)程，本來(lái)就是價(jià)值觀念的宣導(dǎo)過(guò)程，人民法庭在案件審理中可將社會(huì)主義核心價(jià)值觀和法治理念等傳達(dá)給廣大民眾。[32]法官通過(guò)案件審理，引導(dǎo)老百姓主動(dòng)遠(yuǎn)離違法行為，規(guī)范自身行為，對(duì)預(yù)防矛盾糾紛、開(kāi)展基層社會(huì)治理、提升國(guó)家司法公信力具有深遠(yuǎn)意義。[33]在處理鄉(xiāng)村糾紛時(shí)，人民法庭不僅需要加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的尊重，而且需要強(qiáng)化道德規(guī)范對(duì)人們內(nèi)心的浸潤(rùn)與教化。不僅注重從源頭上化解糾紛，而且注重使用道德規(guī)范引導(dǎo)人們將糾紛止于未發(fā)、化于萌芽。[34]當(dāng)然，人民法庭以審判為中心參與訴源治理需要相應(yīng)的內(nèi)部環(huán)境，要求基層人民法院對(duì)人民法庭進(jìn)行考核時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮人民法庭的特殊性，將其與法院一般的業(yè)務(wù)審判庭室相區(qū)分。

（二）協(xié)調(diào)人民法庭和其他主體在訴源治理中的關(guān)系

在訴源治理中，人民法庭除了要接受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)以外，也可以積極帶動(dòng)和引導(dǎo)其他組織和團(tuán)體共同參與，提升治理效果。人民法庭可以引導(dǎo)人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等組織入駐法院，調(diào)動(dòng)律師、鄉(xiāng)賢等社會(huì)力量參與糾紛解決。2015年至2020年9月，全國(guó)人民法庭共引入各類調(diào)解組織1.8萬(wàn)個(gè)，聘請(qǐng)?zhí)匮{(diào)解員3.8萬(wàn)名，委派調(diào)解糾紛100余萬(wàn)件，辦理司法確認(rèn)案件40余萬(wàn)件。[35]

人民法庭可以通過(guò)建立工作機(jī)制，加強(qiáng)和其他調(diào)解機(jī)制的對(duì)接。尤其是現(xiàn)在越來(lái)越多的人民法庭可以直接立案，有利于人民法庭對(duì)案件的分流處理。如在立案登記以前，可以告知當(dāng)事人先行進(jìn)行調(diào)解，并做好解釋工作，在取得當(dāng)事人同意的情況下進(jìn)行分流。在案件進(jìn)入訴訟程序后，對(duì)可以調(diào)解的案件，可以直接調(diào)解或委托其他組織調(diào)解，提高調(diào)解的效果。在法庭審理階段結(jié)束后，人民法庭也可以邀請(qǐng)相關(guān)組織對(duì)當(dāng)事人做好解釋說(shuō)明工作，促使當(dāng)事人服判息訴，減少衍生案件的產(chǎn)生。如北京市房山區(qū)人民法院多元解紛訴調(diào)對(duì)接中心和房山區(qū)司法局矛盾糾紛多元調(diào)解中心進(jìn)行對(duì)接，打造“府院”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成了一站式全鏈條解紛模式，實(shí)現(xiàn)了良好的社會(huì)效果。[36]

在推進(jìn)訴源治理的過(guò)程中，人民法院不僅是司法裁判機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是參與社會(huì)治理的重要力量，通過(guò)提出司法建議，開(kāi)展專題調(diào)研等方式來(lái)為黨政部門(mén)實(shí)施治理政策提供參考意見(jiàn)。人民法庭在司法實(shí)踐中積累了豐富的社會(huì)糾紛處理信息，可以提前評(píng)估矛盾風(fēng)險(xiǎn)并指出改進(jìn)之處。[37]除此之外，人民法庭也可以對(duì)其他調(diào)解組織提出專業(yè)建議，提高調(diào)解質(zhì)量，并做好司法確認(rèn)工作。

人民法庭在參與訴源治理時(shí)，要“有所為，有所不為”，充分保護(hù)群眾的自治權(quán)利。對(duì)于屬于群眾自治范疇內(nèi)的事項(xiàng)，可以通過(guò)提供咨詢建議等方式加以引導(dǎo)，提供群眾需要的司法服務(wù)，但不便直接參與或加以干涉。[38]訴源治理要充分發(fā)揮群眾的積極性和創(chuàng)造性，對(duì)鄉(xiāng)村矛盾糾紛，努力做到村民的事情自己辦，讓群眾從訴源治理的對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼闹黧w。

在農(nóng)村，婚姻家事糾紛、鄰里矛盾等傳統(tǒng)糾紛仍占大多數(shù)，針對(duì)這類糾紛，可以充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢、老黨員、退休老干部等人士的力量，他們了解民情，具備一定的知識(shí)水平和工作能力，而且在群眾中擁有較高的聲望，可以組織起來(lái)，充實(shí)調(diào)解隊(duì)伍，壯大訴源治理的力量。如四川省蒲江縣人民法院發(fā)動(dòng)社會(huì)“五老”人員（老黨員、老干部、老代表、老軍人、老教師）參與訴源治理，取得了良好的效果。[39]

（三）加強(qiáng)智慧技術(shù)手段的運(yùn)用

法院傳統(tǒng)的線下糾紛解決機(jī)制程序多、周期長(zhǎng)等，制約法院在更大范圍內(nèi)的糾紛解決活動(dòng)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)的使用可以極大地節(jié)約人力、物力，提高人民法庭的工作效率，在一定程度上緩解人民法庭在訴源治理中應(yīng)對(duì)乏力的局面。[40]在線訴訟、調(diào)解等方式拓寬了傳統(tǒng)糾紛解決的表現(xiàn)形式，成為解決“案多人少”矛盾的有效手段。全國(guó)法院2021年在線調(diào)解糾紛突破1000萬(wàn)件，平均每分鐘51件成功化解在訴前，訴前調(diào)解案件平均辦理時(shí)長(zhǎng)17天。全國(guó)法院在線立案1143.9萬(wàn)件，在線開(kāi)庭127.5萬(wàn)場(chǎng)。司法區(qū)塊鏈上鏈存證17.1億條。[41]借助互聯(lián)網(wǎng)，可以在線上集合人民法庭審判調(diào)解資源和社會(huì)解紛資源，當(dāng)事人可根據(jù)自身情況，在線匹配對(duì)應(yīng)專業(yè)糾紛類調(diào)解員，讓當(dāng)事人立案前就能連線到調(diào)解專家或法官，簡(jiǎn)化相關(guān)程序。[42]此外，對(duì)通過(guò)在線平臺(tái)調(diào)解成功的案件信息接入法院平臺(tái)，審查以后，賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接，使程序更加高效。

此外，人民法庭可以加大ODR（在線糾紛解決）平臺(tái)的使用，助力糾紛矛盾的化解，讓人民群眾少跑路，讓數(shù)據(jù)多跑路。ODR平臺(tái)集咨詢、評(píng)估、調(diào)解、仲裁和訴訟等功能于一體，可有效引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)選擇非訴訟的方式化解糾紛，有利于建構(gòu)層次分明的糾紛化解體系，突顯法院斷后的功能定位。不管是平臺(tái)的管理人員還是其他參與人員都能足不出戶在線上完成操作。浙江省在線矛盾糾紛多元化解平臺(tái)是全國(guó)首個(gè)矛盾糾紛網(wǎng)絡(luò)化解一體化平臺(tái)，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果。人工智能、大數(shù)據(jù)和算法等智慧手段的使用也能極大提高訴源治理的效率。如在糾紛調(diào)解過(guò)程中，人工智能算法技術(shù)可通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的分析，智能推薦合適的調(diào)解員，提高調(diào)解的成功率，達(dá)到良好的訴源治理效果。此外，司法大數(shù)據(jù)技術(shù)的使用能為法院的案件審理、執(zhí)行以及政策研判提供參考和數(shù)據(jù)支持。

（四）推進(jìn)訴源治理的統(tǒng)一立法

當(dāng)前訴源治理在中央層面雖然出臺(tái)了相關(guān)的文件，但更多是各個(gè)地方的摸索和嘗試，缺乏國(guó)家層面的立法，影響了訴源治理的成效。當(dāng)前，山東、福建等省份進(jìn)行了有益的嘗試，如山東省人大常委會(huì)在2016年就制定了《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》，并于當(dāng)年生效實(shí)施。在國(guó)家層面，可以在充分吸收地方立法的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上由全國(guó)人大常委會(huì)制定法律，形成全國(guó)性的統(tǒng)一立法規(guī)范，制定專門(mén)法律，改善地方各自為政和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的局面。通過(guò)立法構(gòu)建社會(huì)矛盾糾紛多元化解法制框架，明確各機(jī)構(gòu)的職責(zé)、糾紛化解途徑、程序銜接等，構(gòu)建矛盾預(yù)防、源頭治理、多元化解、司法訴訟的糾紛治理路徑。此外，在《民事訴訟法》修改時(shí)，可設(shè)置調(diào)解前置程序，使人民法院在推行訴前調(diào)解分流時(shí)也具備法律依據(jù)，有利于矛盾的訴前化解。具體來(lái)說(shuō)，至少應(yīng)當(dāng)明確調(diào)解前置的案件范圍，如家事糾紛、小額債務(wù)糾紛等案件類型。此外，還應(yīng)合理安排調(diào)解前置程序與訴訟程序的銜接機(jī)制，規(guī)定訴前調(diào)解中的證據(jù)、事實(shí)等可以成為法院審理案件依據(jù)。

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The Position， Dilemmas and Way Out of Peoples Courts

Participation in Rural Governance Source of Litigation

Yao Shu

Abstract：The emphasis of litigation source governance at the grassroots level，the peoples court participate in the lawsuit source governance has natural advantages，it is an important subject of rural litigation source governance，but not the leader. The peoples court，like other subjects，under the leadership of the local party committees and participate in the governance of the source of litigation.In the process of peoples courts participating in the governance of the litigation source，there are some problems，such as，the contradiction of

“too many cases and few staffs”，the difficulty in resolving rural disputes，the shortage of comprehensive type rural judges，and lack of synergy in the governance of the litigation source. It is necessary to improve the effectiveness of litigation source governance by integrating governance concepts with judicial adjudication， coordinating the relationship between peoples courts and other subjects，strengthening the use of smart technology，and increasing legislative supply.

Key words：the peoples court;litigation source governance;rural social governance

（責(zé)任編輯：劉 ?涵）