張晉晉 韓克勇 黃征學

內容提要 中國式現(xiàn)代化對國土空間體系提出了新要求，國土空間體系為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供了國土空間保障。與中國式現(xiàn)代化五個鮮明特征密切相關，面向中國式現(xiàn)代化的國土空間體系表現(xiàn)為全面形成主體功能約束有效、國土開發(fā)協(xié)調有序的空間發(fā)展格局。這種格局不僅是地理空間的劃分，還反映一個更廣泛的經濟、社會、環(huán)境目標的綜合性協(xié)調發(fā)展。面向中國式現(xiàn)代化的國土空間體系的形成需要增強經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)的綜合承載能力、提升特殊功能區(qū)的綜合保障能力，同時，強化國土空間規(guī)劃體系和國土空間治理體系為其提供基礎保障。由此形成“一個格局、兩種能力、兩個體系”的面向中國式現(xiàn)代化的國土空間體系，這是統(tǒng)籌空間發(fā)展和空間安全的重要前提。此外，要通過加強體制機制保障和政策支持，進一步確保國土空間有序布局、合理利用，增強高質量發(fā)展的國土空間保障能力。

關鍵詞 中國式現(xiàn)代化 國土空間體系 優(yōu)勢互補 高質量發(fā)展

張晉晉，山西省社會科學院博士后工作站研究員、山西財經大學財政與公共經濟學院講師

韓克勇，山西省社會科學院研究員

黃征學，國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所研究員

黨的十八大以來，黨中央遵循客觀經濟規(guī)律不斷調整和完善區(qū)域政策，為發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，提出了一系列關于區(qū)域經濟發(fā)展和國土空間治理的新理念和新思想，推動一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略的實施，為構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局和國土空間體系打下了堅實的基礎[1]。與此同時，中國經濟的空間結構發(fā)生了巨大變化，區(qū)域經濟發(fā)展差距在擴大，一些地區(qū)的發(fā)展面臨著巨大的困難[2]。面對前所未有的巨大變革，新發(fā)展階段對國土空間體系提出了新的要求。中共十九屆五中全會提出，到2035年中國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。黨的二十大對中國式現(xiàn)代化的特征做出了科學概括，并明確了新發(fā)展階段中國完善國土空間體系的方向[1]。如何面向時代需求，構建服務于中國式現(xiàn)代化的國土空間體系，是有關部門和學術界普遍關注的重大問題，為此，本文重點探討面向中國式現(xiàn)代化的國土空間體系的理論邏輯、科學內涵以及支撐保障。

一、面向中國式現(xiàn)代化的國土空間體系理論邏輯

現(xiàn)代化是各國在不同歷史時期追求的共同目標，而中國式現(xiàn)代化作為一個特殊的概念，更是凸顯了中國在現(xiàn)代化道路上所走的獨特之路。我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展從來就是一個重大問題。因此，國土空間體系的構建必須以中國式現(xiàn)代化為引領，將區(qū)域發(fā)展置于全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的大局中，構建符合中國國情的國土空間體系，為推進中國式現(xiàn)代化建設提供國土空間保障。

1.中國式現(xiàn)代化對國土空間體系構建提出了新要求

中國式現(xiàn)代化以中國特色為基礎，具有人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協(xié)調、人與自然和諧共生、走和平發(fā)展道路五個鮮明特征。這五個特征與國土空間體系密切聯(lián)系，國土空間體系構建須體現(xiàn)中國式現(xiàn)代化基本特征，要基于人口規(guī)模巨大的基本國情，人口合理配置、經濟增長與社會公平兼顧、文化與經濟協(xié)調、人與自然和諧共生、安全與合作平衡?！叭丝谝?guī)模巨大的現(xiàn)代化”要求兼顧生產、生活、生態(tài)，優(yōu)化國土資源配置，提高土地使用效率，鼓勵人口向都市圈、城市群和區(qū)域性中心城市等經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)集中，實現(xiàn)人口、環(huán)境資源的合理配置，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展；“共同富裕的現(xiàn)代化”要求兼顧經濟增長與社會公平，促進社會財富的均衡分配，確保區(qū)域經濟布局與民生改善相結合，注重解決區(qū)域間發(fā)展不平衡和貧富差距問題；“物質文明和精神文明相協(xié)調的現(xiàn)代化”要求協(xié)調文化與經濟、社會的關系，保護和發(fā)展各類空間文化，包括城市空間歷史文化、農業(yè)空間農耕文化、生態(tài)空間生態(tài)文化；“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”要求樹立底線思維，注重生態(tài)環(huán)境保護，促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，構建綠色低碳高質量發(fā)展空間格局，強化國土空間的生態(tài)服務功能；“走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化”要求構建新發(fā)展格局，在維護安全的前提下深化開放合作。

2.國土空間體系為推進中國式現(xiàn)代化提供了國土空間保障

國土空間主要是指國家主權管轄下的地域空間，包括陸地、河流、湖泊、內海、領海以及它們的底床、底土和上空，承載著自然、經濟、社會等各類要素，是一個綜合體[2]。國土空間是國家發(fā)展的重要載體，國土空間利用應與中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標相一致，服務于國家現(xiàn)代化建設的需求。根據(jù)開發(fā)內容的不同，國土空間劃分為經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)和特殊功能區(qū)。由于經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)和特殊功能區(qū)在自然條件和發(fā)展基礎上存在較大差異，不可能無差別地承擔經濟社會發(fā)展的功能。因此，要建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)協(xié)調有序的空間發(fā)展格局，增強土地要素對高質量發(fā)展的國土空間保障能力[3]，構建面向中國式現(xiàn)代化的國土空間體系。一是提升經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)的綜合承載能力和特殊功能區(qū)的綜合保障能力。經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)具備較好的經濟基礎和發(fā)展?jié)摿?，這些區(qū)域應立足各地功能定位和資源稟賦，細化土地管理政策單元，提高資源開發(fā)利用水平[4]，通過高效的產業(yè)布局和發(fā)展模式，為國家經濟的快速發(fā)展提供有力支撐。特殊功能區(qū)在自然條件和資源環(huán)境上具有獨特優(yōu)勢，要嚴格落實國土空間管控邊界，確保其承擔特殊的安全保障功能。二是完善國土空間規(guī)劃體系和國土空間治理體系。完善的國土空間規(guī)劃體系可以有效調控土地利用，提高資源開發(fā)利用水平，實現(xiàn)資源合理配置和環(huán)境保護。國土空間治理體系則能夠監(jiān)管國土空間利用狀況，保障國土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。通過不斷完善這兩大體系，增強土地要素對經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)和特殊功能區(qū)高質量發(fā)展的保障能力，推動區(qū)域經濟的合理布局和國土空間的有效利用，促進區(qū)域間的協(xié)調發(fā)展。

二、面向中國式現(xiàn)代化的國土空間體系科學內涵

中國國土空間開發(fā)保護工作近年來取得了令世人矚目的成就，但與中國式現(xiàn)代化的要求相比，資源的限制依然在加大，生態(tài)安全基礎尚未穩(wěn)固，國土空間體系仍需要進一步完善[1]。國土空間體系應服務于中國式現(xiàn)代化的需要，適應經濟、社會、文化、生態(tài)等多方面發(fā)展需求，保障國家可持續(xù)發(fā)展和人民生活質量的提升。由此，面向中國式現(xiàn)代化的國土空間體系科學內涵可以歸納為“一個格局、兩種能力、兩個體系”，其中，一個格局是目標，兩種能力構成有力支撐，兩個體系作為基礎保障，彼此之間相輔相成、互為補充（圖1）。

1.主體功能約束有效、國土開發(fā)協(xié)調有序的空間發(fā)展格局

中國式現(xiàn)代化追求高質量發(fā)展，在國土空間開發(fā)利用中切實保障和改善民生，確保人民群眾享有更多的福祉，以滿足人民對美好生活的需求，同時保護脆弱的生態(tài)環(huán)境，確?，F(xiàn)代化的可持續(xù)性，這就要求統(tǒng)籌發(fā)展、保護與安全，全面形成主體功能約束有效、國土開發(fā)協(xié)調有序的空間發(fā)展格局[2]。這種格局不僅是地理空間的劃分，還反映了一個更廣泛的經濟、社會、環(huán)境目標的綜合性協(xié)調發(fā)展，其可以有效引導資源合理配置，促進經濟社會協(xié)調發(fā)展，提升生態(tài)環(huán)境質量，為人民提供更加宜居宜業(yè)的空間環(huán)境。主體功能約束有效是基于國家和地方發(fā)展需要，根據(jù)不同地區(qū)資源稟賦和環(huán)境條件，明確不同功能區(qū)的主要功能定位和發(fā)展任務，通過對不同功能區(qū)進行約束和管理，實現(xiàn)資源最優(yōu)配置和合理利用。國土開發(fā)協(xié)調有序強調在國土空間規(guī)劃指導下，對國土開發(fā)和利用進行科學規(guī)劃和管理，提高國土空間韌性[1]，促進經濟、社會和環(huán)境協(xié)調有序發(fā)展，避免資源過度集中或不平衡發(fā)展，推動區(qū)域間協(xié)調發(fā)展。由此，主體功能約束有效、國土開發(fā)協(xié)調有序的空間發(fā)展格局旨在通過區(qū)域經濟的合理布局和國土空間的有效利用，形成集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、美麗的生態(tài)空間，使得整個國土空間更好地適應經濟社會發(fā)展的需要，向著更加協(xié)調、可持續(xù)的方向邁進。

2.經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)的綜合承載能力和特殊功能區(qū)的綜合保障能力

構建面向中國式現(xiàn)代化的國土空間體系，既要使經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)實現(xiàn)人口布局和經濟布局的基本匹配，也要提升特殊功能區(qū)的綜合保障能力。經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)主要是指城市化地區(qū)，包括城市群、都市圈及區(qū)域性中心城市，這些地區(qū)具有較強的經濟發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢資源，通常是國家經濟的重要引擎和增長點，主要承擔經濟社會發(fā)展的職能。特殊功能區(qū)主要包括農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、資源富集地區(qū)、邊疆地區(qū)和海洋經濟區(qū)等，這些地區(qū)在特定領域發(fā)展的同時，也要滿足保護環(huán)境、維護生態(tài)平衡等特殊的綜合保障需求。經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)和特殊功能區(qū)在中國經濟社會發(fā)展中具有同等重要的地位，但由于主體功能不同，其開發(fā)方式、保護內容和經濟布局也不相同。因此，各地區(qū)要以資源環(huán)境承載能力為基礎，按照主體功能定位實施差異化發(fā)展戰(zhàn)略，明確國土開發(fā)的規(guī)模、布局和時序，約束不合理的空間開發(fā)行為，推動經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)和特殊功能區(qū)協(xié)同發(fā)展，以增強面向中國式現(xiàn)代化國土空間體系的支撐力。在經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)，著力提高土地要素配置精準性和利用效率[2]，通過優(yōu)化城市布局、提高基礎設施建設水平、吸引外資和人才等方式來促進經濟發(fā)展。同時，也要注重保護環(huán)境、提高資源利用效率，以確保經濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調。在特殊功能區(qū)，著力通過制定相關政策和管理措施，促進農產品生產，加強生態(tài)治理，加大資源開發(fā)力度，從而實現(xiàn)特殊功能區(qū)的綜合保障能力。政府要制定相應的政策和措施來保護和優(yōu)化特殊功能區(qū)的資源和生態(tài)環(huán)境。經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)和特殊功能區(qū)相互聯(lián)系且相互依賴，要統(tǒng)籌好區(qū)域經濟布局和國土空間利用，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

3.國土空間規(guī)劃體系和國土空間治理體系

國土空間規(guī)劃體系是國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎，但國土空間規(guī)劃體系并不等同于國土空間體系，國土空間體系的內涵更為豐富[3]。完善的國土空間體系有利于提升國土資源配置精準性和利用效率，為支撐更高質量、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展，以及構建新發(fā)展格局提供多層次、全方位的國土空間基礎，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供更加高效與有力的國土空間支撐。國土空間規(guī)劃體系與國土空間治理體系為形成面向中國式現(xiàn)代化的國土空間體系提供了基礎保障。國土空間規(guī)劃體系提供了一個宏觀框架，國土空間治理體系則確立了實施規(guī)劃的具體措施。通過合理規(guī)劃和有效治理國土空間，對國土空間實施差異化開發(fā)和保護，進而實現(xiàn)國土資源的合理配置、區(qū)域的協(xié)調發(fā)展和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。國土空間規(guī)劃體系和國土空間治理體系相互關聯(lián)、相互依存。國土空間規(guī)劃體系是國土空間治理的指導性和約束性文件，通過對國土資源、環(huán)境條件、經濟發(fā)展等方面進行科學評估和規(guī)劃設計，為國土空間的合理開發(fā)和保護提供科學依據(jù)和指導方向。國土空間治理體系是實施國土空間規(guī)劃的具體行動和管理方式，包括國土空間用途管制、土地利用管理、土地整治等方面的內容，其主要確保國土空間規(guī)劃落地實施，提高國土空間管理的科學性和有效性。

三、形成主體功能約束有效、國土開發(fā)協(xié)調有序的空間發(fā)展格局

人口規(guī)模巨大的基本國情要求形成主體功能約束有效、國土開發(fā)協(xié)調有序的空間發(fā)展格局。主體功能約束有效為國土開發(fā)協(xié)調有序提供了基礎和保障，明確了不同地區(qū)的功能定位，有利于推動國土開發(fā)從無序向有序轉變。國土開發(fā)協(xié)調有序是主體功能約束有效的目標和價值體現(xiàn)，遵循國土開發(fā)協(xié)調有序，才能確保主體功能約束有效實施。通過有效約束和有序開發(fā)，實現(xiàn)經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)與特殊功能區(qū)的優(yōu)勢互補，進而為中國式現(xiàn)代化提供統(tǒng)籌發(fā)展、安全與保護的國土空間發(fā)展格局。

1.主體功能約束有效是國土開發(fā)協(xié)調有序的基礎和保障

主體功能約束有效是指在國土開發(fā)過程中，基于資源環(huán)境承載能力、生態(tài)系統(tǒng)服務功能、人口分布等因素，明確各地區(qū)的主體功能定位，有針對性地制定政策措施，對國土空間實施差異化開發(fā)和保護，確保各類資源得到高效、合理利用，進而實現(xiàn)國土開發(fā)協(xié)調有序。主體功能約束主要是為了確保國家在城鎮(zhèn)規(guī)劃、農業(yè)、生態(tài)保護、能源供應、邊疆安全及海洋資源利用等關鍵領域實現(xiàn)有序發(fā)展。一是嚴守城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線，有效引導城市有序擴張；二是嚴守耕地和永久基本農田控制線，通過限制非農業(yè)用途土地的開發(fā)，保護農業(yè)生產基礎，確保國家糧食安全；三是嚴守生態(tài)保護紅線，維護生物多樣性，確保自然生態(tài)系統(tǒng)的健康和穩(wěn)定；四是對能源富集區(qū)實行特別管理，保障能源供應的穩(wěn)定性和持續(xù)性；五是保障邊疆地區(qū)安全穩(wěn)定；六是對各類海洋經濟區(qū)加強管理，旨在保障海洋資源的合理開發(fā)與利用，保護海洋環(huán)境，同時也確保國家海洋權益不受侵害。主體功能約束注重長遠發(fā)展，強調國土空間的可持續(xù)利用，同時也要根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實需求，適時調整主體功能約束指標，保障國土資源的有序利用、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和國家的長期安全。在國土開發(fā)過程中，須根據(jù)各地的實際情況及主體功能，進行有效的約束和管理。經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)如區(qū)域性中心城市、都市圈、城市群、發(fā)展軸或經濟區(qū)，要堅持高效開發(fā)，重點發(fā)揮價值創(chuàng)造功能，這些區(qū)域具有較高的人口密度、資源豐富度和產業(yè)聚集能力，為經濟增長提供了基礎條件。特殊功能區(qū)如農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、能源富集區(qū)、邊疆地區(qū)和海洋經濟區(qū)，在主體功能約束的原則下得到有效約束，這些區(qū)域擁有特殊的資源和環(huán)境條件，對其要注重保護和合理利用，確保資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展。

2.國土開發(fā)協(xié)調有序是主體功能約束有效的目標和價值體現(xiàn)

國土開發(fā)協(xié)調有序是指在遵循主體功能約束的前提下，有效落實國土空間規(guī)劃，合理安排各類開發(fā)活動；通過實施協(xié)調有序的國土開發(fā)，實現(xiàn)資源的高效利用和空間的合理利用，推動地區(qū)的協(xié)調發(fā)展，保護自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性，實現(xiàn)人與自然和諧共生。國土開發(fā)協(xié)調有序不僅是主體功能約束的目標也是其價值的體現(xiàn)。在國土開發(fā)過程中，須遵循自然規(guī)律、經濟規(guī)律和社會規(guī)律，基于綜合統(tǒng)籌、分區(qū)分類、分類指導的原則，實施差別化、精細化、動態(tài)化的國土開發(fā)戰(zhàn)略，確保資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展。這不僅需要政府的引導和決策，也需要社會各方面的參與和協(xié)作。國土開發(fā)協(xié)調有序主要包括三個方面：一是空間布局的有序，確?；A設施、產業(yè)發(fā)展、人口分布等相互協(xié)調；二是資源利用的有序，提高資源利用效率，降低資源浪費；三是生態(tài)環(huán)境保護的有序，促進綠色發(fā)展，保障國家和地區(qū)生態(tài)安全。中國是一個人口眾多的大國，國土資源的可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。國土開發(fā)協(xié)調有序是應對城市化進程和資源壓力的必然要求，是建設現(xiàn)代化、綠色可持續(xù)發(fā)展的社會主義現(xiàn)代化強國的重要保障。因此，在國土開發(fā)過程中，須根據(jù)各地的實際情況，加強國土開發(fā)協(xié)調的有序性，進一步落實主體功能約束，實現(xiàn)國土資源的合理配置和社會經濟的有機協(xié)調。

3.主體功能約束有效與國土開發(fā)協(xié)調有序相互促進

主體功能約束有效與國土開發(fā)協(xié)調有序相互依存、相互促進，二者共同推動形成綠色低碳高質量發(fā)展的國土空間格局。一方面，主體功能約束有效要求國土開發(fā)必須遵循協(xié)調有序性，確保各類開發(fā)活動符合自然規(guī)律和生態(tài)要求。這意味著在國土開發(fā)過程中，需要對不同功能區(qū)進行明確劃分和限制，以保護生態(tài)環(huán)境、維護資源的可持續(xù)利用。另一方面，國土開發(fā)協(xié)調有序性的實現(xiàn)，有助于更好地落實主體功能約束，形成人與自然和諧共生的發(fā)展格局。國土開發(fā)按照合理的國土空間規(guī)劃有序進行，可以更好地保護生態(tài)環(huán)境，合理利用土地資源，實現(xiàn)經濟可持續(xù)發(fā)展。主體功能約束有效為國土開發(fā)提供規(guī)劃和管理的基礎，通過實施合理的約束和管理措施，確保國土開發(fā)符合國家的發(fā)展戰(zhàn)略和政策導向，從而達到經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。而國土開發(fā)協(xié)調有序的實現(xiàn)，又是主體功能約束得以有效實施的重要保障。通過科學規(guī)劃和綜合施策，國土開發(fā)在保護生態(tài)環(huán)境的基礎上進行，實現(xiàn)資源的有序開發(fā)和高效利用，提高資源的利用效率和經濟的可持續(xù)增長，進而促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。在國土空間規(guī)劃和國土空間治理中，要充分考慮主體功能約束有效和國土開發(fā)協(xié)調有序的相互關系，通過約束有效和協(xié)調有序的開發(fā)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置、生態(tài)環(huán)境的保護和社會經濟的協(xié)調發(fā)展，促進國土空間均衡發(fā)展，為推進中國式現(xiàn)代化建設提供更加高效與有力的國土空間支撐。

四、面向中國式現(xiàn)代化的國土空間體系支撐與保障

構建面向中國式現(xiàn)代化的國土空間體系既需要強有力的支撐，又需要有效的保障體系。此外，要通過加強體制機制保障和政策支持，進一步確保國土空間有序布局、合理利用，增強高質量發(fā)展的國土空間保障能力。

1.增強經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)的綜合承載能力

現(xiàn)階段，中國經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)的主體包括都市圈、城市群和區(qū)域性中心城市，這些區(qū)域要素過度集聚和部分地區(qū)承載能力不足并存，導致城鎮(zhèn)空間經濟集聚和人口集聚不匹配[1]。適應中國式現(xiàn)代化要求，遵循經濟發(fā)展規(guī)律，經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)以“兩橫三縱”為基礎，按照宜（城市）群則（城市）群、宜（都市）圈則（都市）圈原則，形成以城市群和都市圈為主體、區(qū)域性中心城市為補充的多核心、多層次、網(wǎng)絡化、差異化、集約型的城鎮(zhèn)化空間格局。加快都市圈同城化發(fā)展和城市群一體化發(fā)展，提升區(qū)域性中心城市功能品質，增強經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)的資源環(huán)境、人口、經濟和基礎設施等綜合承載能力，高效聚集產業(yè)和人口，打造能帶動全國高質量發(fā)展的新動力源[2]，實現(xiàn)高效開發(fā)和人口、經濟分布的基本匹配，以更好地發(fā)揮價值創(chuàng)造作用。

一是加快都市圈同城化發(fā)展與城市群一體化發(fā)展。以都市圈和城市群為重點，增強人口和產業(yè)承載能力，提升創(chuàng)新策源能力和全球資源配置能力，進而帶動經濟效率整體提升。推動都市圈和城市群內基礎設施互聯(lián)互通、公共服務共建共享、產業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展及區(qū)域協(xié)同治理，形成便捷高效的通勤圈和生活圈，從而促進深度協(xié)同。提升都市圈和城市群核心城市的輻射帶動能力，提高外圍地區(qū)的承接能力，暢通核心城市與外圍地區(qū)間的要素流通渠道，實現(xiàn)都市圈和城市群內部資源優(yōu)勢互補、產業(yè)分工協(xié)作、人員流動便捷和公共服務共享，促進城市間協(xié)同發(fā)展，提高都市圈、城市群的綜合競爭力和人民生活品質。

二是提升區(qū)域性中心城市功能品質。積極支持區(qū)域性中心城市做大做強，形成聚集經濟優(yōu)勢，發(fā)揮吸引國內外優(yōu)勢資源、帶動區(qū)域發(fā)展的重要節(jié)點城市作用。加強基礎設施建設，提高交通、能源等服務水平；發(fā)展高端服務業(yè)，增加知識密集型產業(yè)比重；保護環(huán)境，改善空氣、水質量；培育文化創(chuàng)意產業(yè)，提升城市文化軟實力；加強城市治理，提供優(yōu)質公共服務。提高城市的經濟競爭力、居民生活品質和可持續(xù)發(fā)展能力。

三是重視縣城（縣級市）建設，逐步拓展經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)的范圍。中國1800多個縣（縣級市），約有1/2位于經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域[1]。隨著經濟總量的不斷擴大，經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)可以拓展到部分發(fā)展條件較好的縣城（縣級市）。依托區(qū)域性中心城市、都市圈、城市群串聯(lián)形成的發(fā)展軸，以及城市群（都市圈）輻射形成的部分經濟區(qū)，通過發(fā)揮發(fā)展軸和經濟區(qū)的紐帶作用，加強地區(qū)間的經濟聯(lián)系，有效整合各區(qū)域的資源和產業(yè)，促進資源共享和互利合作，實現(xiàn)區(qū)域間產業(yè)協(xié)同發(fā)展。

2.提升特殊功能區(qū)的綜合保障能力

安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。從統(tǒng)籌發(fā)展與安全的角度出發(fā)，現(xiàn)階段特殊功能區(qū)主要包括農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、能源富集區(qū)、邊疆地區(qū)和海洋經濟區(qū)五種類型，這些地區(qū)要堅持有效約束，充分發(fā)展安全保障功能。國家安全是民族復興的根基，面對百年未有之大變局，黨的二十大報告明確指出，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，在關系安全發(fā)展的領域加快補齊短板。面向現(xiàn)代化的國土空間體系，要對糧食、生態(tài)、能源、邊疆、海洋安全等賦予更大權重，而特殊功能區(qū)則是國家安全發(fā)展的重要載體，需要保證一定的人口和經濟規(guī)模，以支撐各地區(qū)更加安全、均衡地發(fā)展。這就需要妥善處理好發(fā)展、保護和安全的關系，協(xié)調好發(fā)展均衡與福利均衡的關系。

一是農產品主產區(qū)保障糧食安全。農產品主產區(qū)是保障國家糧食安全的主要載體，應以保護為主、開發(fā)為輔。保護耕地，禁止開發(fā)基本農田，增強農業(yè)質量和競爭力。加強農業(yè)科技創(chuàng)新，優(yōu)先在農產品主產品區(qū)試點高標準農田綠色示范行動、重要農產品綠標行動，提高農產品產量和質量，著力提升農產品主產區(qū)綜合保障能力。加強農產品儲備和物流配送網(wǎng)絡建設，確保糧食能夠安全及時送達市場。此外，加強對農產品主產區(qū)的政策支持和財政投入，推動農業(yè)發(fā)展，提升糧食生產的競爭力。

二是重點生態(tài)功能區(qū)保障生態(tài)安全。國家重點生態(tài)功能區(qū)旨在保護和維護生態(tài)環(huán)境安全，確保生態(tài)系統(tǒng)健康和穩(wěn)定運行，滿足人類社會的需求。國家重點生態(tài)功能區(qū)作為主體功能區(qū)的重要組成部分，承擔著水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態(tài)功能[2]。同時，生態(tài)功能區(qū)要通過發(fā)展生態(tài)經濟、增強生態(tài)產品生產能力，提升吸納就業(yè)功能，進而增加居民收入[3]。為了提升重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)安全保障能力，應堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評估，確保生態(tài)環(huán)境安全，推動生態(tài)經濟發(fā)展，促進生態(tài)環(huán)境和經濟良性循環(huán)。此外，加強對重點生態(tài)功能區(qū)的立法保護和經濟引導，鼓勵各方面力量參與生態(tài)保護和修復，助力人與自然和諧共生。

三是能源富集區(qū)保障能源安全。能源富集區(qū)蘊藏豐富的煤炭等化石能源，承擔著保障國家能源安全的重大使命，也是推進傳統(tǒng)能源產業(yè)綠色低碳轉型、保障“雙碳”目標順利實現(xiàn)的責任主體[4]。能源富集區(qū)通過多元化能源供應、提高能源利用效率、發(fā)展可再生能源等為國家或地區(qū)提供穩(wěn)定、可靠的能源，以滿足經濟發(fā)展和人民生活所需。為了提升能源富集區(qū)的能源安全綜合保障能力，應推動能源科技創(chuàng)新、加強能源研發(fā)和應用，以提高能源資源利用效益，降低能源消耗。同時，建設智慧能源系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)分析和智能化管理實現(xiàn)能源供需平衡和優(yōu)化調配，為國家經濟可持續(xù)發(fā)展提供強有力的支撐。加強對能源富集區(qū)的環(huán)境保護和資源管理，為國家能源安全長期穩(wěn)定供應提供可靠保障。

四是邊疆地區(qū)保障邊疆安全。邊疆地區(qū)是中華民族共同體賴以生存和發(fā)展的重要共生環(huán)境[1]。穩(wěn)邊固邊和興邊富邊相互促進，共同構成邊疆安全的重要內容。中國陸地邊疆地域廣袤，面積577萬平方公里，國界線長2.2萬公里，毗鄰14個國家，35個跨界民族跨境而居，面臨著內生型和輸入型安全風險疊加的重大安全挑戰(zhàn)[2]。在中國式現(xiàn)代化背景下，要加強邊疆地區(qū)經濟發(fā)展和民生保障，提高邊疆居民生活質量，增強邊疆居民安全感和幸福感[3]。同時，加強與周邊國家的合作和互信，營造安全穩(wěn)定、開放包容的發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)邊疆地區(qū)和整個國家的長期穩(wěn)定和繁榮，確保國家的領土完整和社會穩(wěn)定。這將為中華民族共同體的生存和發(fā)展提供堅實保障，也是中國走和平發(fā)展道路的必然選擇。

五是海洋經濟區(qū)保障海洋安全。海洋中蘊藏著豐富的海洋資源，進入21世紀后，各國政府開始重視海洋事務，將發(fā)展海洋經濟、保護海洋環(huán)境以及維護海洋權益作為重要發(fā)展戰(zhàn)略[4]。我國高度重視海洋經濟的發(fā)展，黨的十八大報告提出“海洋強國”戰(zhàn)略，黨的十九大報告要求“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設海洋強國”，黨的二十大報告指出要“發(fā)展海洋經濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，加快建設海洋強國”。隨著對海洋經濟的重視，我國政府更加注重合理開發(fā)利用海洋資源與保護海洋環(huán)境之間的協(xié)調：加強海洋資源的管理和保護，科學合理開發(fā)利用海洋資源，提高海洋資源的開發(fā)利用水平，維護海洋資源生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)海洋資源與經濟、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。此外，加強對海洋經濟區(qū)的科研和技術創(chuàng)新，提升海洋產業(yè)的競爭力和核心技術能力，推動海洋經濟的可持續(xù)發(fā)展，助力中國式現(xiàn)代化建設。

3.完善國土空間規(guī)劃體系

在國土空間開發(fā)和保護中，國土空間規(guī)劃體系起著戰(zhàn)略引領和剛性管控的重要作用[5]。2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出建立“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，即國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五級”和總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃“三類”[6]。我國國土空間規(guī)劃體系是融合三類空間規(guī)劃的綜合規(guī)劃體系，旨在將國土空間規(guī)劃從宏觀戰(zhàn)略層面引至微觀用途管控層面，進而實現(xiàn)對國土空間的科學管理[7]。國土空間規(guī)劃體系為各種開發(fā)、保護和建設活動提供了基本依據(jù)，為到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標提供了可持續(xù)的國土空間發(fā)展指導[8]?？茖W合理的國土空間規(guī)劃體系是確保國土資源合理利用、保護環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展和優(yōu)化未來空間布局的關鍵。重視國土空間規(guī)劃的可實施性和可持續(xù)性，注重國土空間規(guī)劃與宏觀政策、區(qū)域發(fā)展需求的高效銜接，確保國土空間規(guī)劃能夠有效指導和推動國土空間協(xié)調有序發(fā)展。充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引領作用，實現(xiàn)國土空間資源合理配置和優(yōu)化利用。賦予規(guī)劃組織機構實施規(guī)劃的權力，細化規(guī)劃執(zhí)行方案，加強部門間的協(xié)調，保障國土空間規(guī)劃的有效實施。采用航測、衛(wèi)星遙感、數(shù)字影像等先進技術手段，加強對國土空間用途的控制。創(chuàng)新規(guī)劃實施制度和機制，引導非政府組織、公民積極參與規(guī)劃的制定和實施，鞏固規(guī)劃實施的社會基礎[1]。通過制定相關法律，推動規(guī)劃決策、執(zhí)行和反饋合法化，并制定針對主體功能區(qū)、區(qū)域規(guī)劃和國土規(guī)劃等方面的法律法規(guī)，為國土空間開發(fā)保護提供法制保障。

4.完善國土空間治理體系

國土空間治理體系是為了確保國土空間安全、可持續(xù)利用自然資源及促進中華民族永續(xù)發(fā)展等目標建立的全鏈條治理體系[2]。隨著城市化進程的加快，人類對自然開發(fā)利用強度持續(xù)增加，自然地理環(huán)境和人類社會活動相互作用日益密切[3]，國土空間治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為了有效應對這些挑戰(zhàn)，亟須完善國土空間治理體系。基于國土空間治理主體、治理對象、治理過程、治理目標，構建相互促進、相互補充、相互嵌套的“自然—政府—市場—社會”四部門國土空間治理體系[4]。實現(xiàn)四部門協(xié)同，是保證國土空間規(guī)劃體系順利實施的必要前提。在國土空間治理中，自然因素是基礎，政府應加強對自然資源的保護與管理，市場機制的有效引導和調控能夠促進資源的合理配置，社會參與則是國土空間治理過程中的重要補充與監(jiān)督力量。這種多部門協(xié)同的國土空間治理體系，將為國土空間規(guī)劃的實施提供有力支持，確保國土空間開發(fā)的協(xié)調有序。此外，利用信息技術全方位、系統(tǒng)性重塑國土空間治理過程，實現(xiàn)國土空間治理智能化決策和精準化監(jiān)管[5]。通過數(shù)字化手段，實時跟蹤國土空間利用情況、生態(tài)環(huán)境狀況和資源利用效率，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出解決方案。同時，信息技術的應用也能夠加強各級政府之間的協(xié)同合作，實現(xiàn)國土空間治理的整體性和協(xié)同性，為國土空間資源的高效利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

5.加強體制機制保障與政策支持

構建面向中國式現(xiàn)代化的國土空間體系，要加強體制機制保障，按照有效市場和有為政府相結合的原則，形成全國統(tǒng)一大市場，遵循客觀經濟規(guī)律來調整和完善重大政策支持體系。具體而言：一是基于區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以及經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)、特殊功能區(qū)，考慮“戰(zhàn)略區(qū)+功能區(qū)”，聚焦主體功能、要素配置、開放安全等方面的突出問題，從財政、稅收、金融、績效考核、生態(tài)補償?shù)确矫鎰?chuàng)新體制機制，以提高國土空間規(guī)劃和國土空間治理的有效性和精準性，確保國土空間規(guī)劃與國家戰(zhàn)略相一致，與生態(tài)文明建設相協(xié)調；二是結合中國式現(xiàn)代化的五個特征，根據(jù)經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)與特殊功能區(qū)的特點和需求，在國土空間利用、區(qū)域經濟布局、要素配置、安全保障、防災減災等方面，制定具有前瞻性和可操作性的重大政策措施，為國土空間體系的科學構建和有效管理提供有力的政策支持，推動國土空間開發(fā)和管理的現(xiàn)代化進程。此外，加強政策評估和監(jiān)測，及時調整和優(yōu)化政策措施，同時也要綜合運用行政、技術、經濟和法律等手段，增強政策穩(wěn)定性，確保政策的科學性、規(guī)范性、參與性和有效性，確保國土空間利用的合理性和效率性。

〔責任編輯：玉水〕

[1]肖金成、劉?？⒑殛希骸稑嫿▋?yōu)勢互補、高質量發(fā)展的國土空間體系》，《區(qū)域經濟評論》2023年第1期。

[2]何立峰：《加快構建新發(fā)展格局乘勢而上開啟新征程》，《黨史文匯》2021年第2期。

[1]胡祖才：《構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局和國土空間體系》，《經濟日報》2022年11月9日。

[2]黃征學、王麗：《國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內涵及重點》，《中國土地》2020年第8期。

[3][4]《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第四次會議強調增強土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質量發(fā)展保障能力進一步提升基層應急管理能力》，《人民日報》2024年2月20日。

[1]王辛夫、陳志強：《合理布局與協(xié)調發(fā)展——訪中國國土經濟學會副理事長、首都經濟貿易大學教授安樹偉》，《今日國土》2023年第3期。

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[2]《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第四次會議強調增強土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質量發(fā)展保障能力進一步提升基層應急管理能力》，《人民日報》2024年2月20日。

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[3]《堅持依法治疆團結穩(wěn)疆文化潤疆富民興疆長期建疆努力建設新時代中國特色社會主義新疆》，《人民日報》2020年9月27日。

[4]曹乃剛、趙林、賈建琦：《基于RESSIC框架的中國海洋經濟發(fā)展質量測度與影響因素分析》，《地理與地理信息科學》2021年第4期。

[5]黃征學、宋建軍、滕飛：《關于加快構建空間規(guī)劃體系的建議》，《宏觀經濟管理》2017年第9期。

[6]《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，2024年1月23日，https：//www.gov.cn/ zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm。

[7]郝慶：《對機構改革背景下空間規(guī)劃體系構建的思考》，《地理研究》2018年第10期。

[8]Y. Wu， J. Ao， Y. Ren， "Allocation of Land Factors in China Looking Forward to 2035： Planning and Market"， Environmental Research and Public Health， 2023， 20（4）， pp.3424-3431.

[1]黃征學：《構建空間規(guī)劃體系需要處理好四個關系》，《中國發(fā)展觀察》2017年第18期。

[2]張衍毓、張曉玲、鄧紅蒂：《新時代國土空間治理科技創(chuàng)新體系研究》，《中國土地科學》2021年第4期。

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[4]李強、尚宇辰、楊開忠：《生態(tài)文明時代“自然—政府—市場—社會”四部門國土空間治理體系構建研究》，《經濟縱橫》2022年第6期。

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