劉璐

散煤取暖是冬季霧霾的主因之一。清潔取暖對于緩解我國北方地區(qū)冬季大氣污染問題具有重要作用，也是落實“雙碳”目標(biāo)的重要抓手。自《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021年）》實施以來，各級政府持續(xù)深入推進(jìn)清潔取暖工作，取得顯著成效，對保障北方地區(qū)廣大群眾溫暖過冬、緩解霧霾污染、促進(jìn)能源生產(chǎn)和消費革命起到了重要作用。但目前仍有一些制約清潔取暖可持續(xù)發(fā)展的因素，如地方清潔取暖財政補貼不可持續(xù)、氣價成本倒掛導(dǎo)致能源供應(yīng)不夠穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)燃煤替代效果不及預(yù)期等。建議不斷提升政策效能，強(qiáng)化監(jiān)管力度與輿情監(jiān)測處理能力，提高清潔燃煤取暖效率，穩(wěn)妥有序開展農(nóng)村農(nóng)房節(jié)能改造，多措并舉推動北方清潔取暖可持續(xù)發(fā)展。

一、工作成效

一是清潔取暖工作進(jìn)展喜人。自《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017—2021年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）實施以來，北方清潔取暖工作不斷取得新成效，重點區(qū)域現(xiàn)已基本形成以“煤改氣”和“煤改電”為主、其他可再生能源為輔、清潔煤球作為過渡和兜底保障的清潔取暖格局。截至2022年底，我國北方地區(qū)清潔取暖面積為179億平方米，清潔取暖率達(dá)75%，較2016年提高了41個百分點。此外，已完成農(nóng)村散煤治理3500萬戶，農(nóng)村清潔取暖率超過60%，重點地區(qū)的清潔取暖率達(dá)70%以上。

二是大氣環(huán)境治理有效改善。根據(jù)《2022中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，京津冀及周邊、汾渭平原城市平均優(yōu)良天氣比例分別為66.7%和65.2%，其中京津冀及周邊較《規(guī)劃》實施前上升了17.4個百分點；PM2.5濃度分別為44微克/立方米和46微克/立方米，其中京津冀及周邊與《規(guī)劃》實施前相比下降了38%。在PM2.5減排方面，農(nóng)村清潔取暖對全國、京津冀和汾渭平原的貢獻(xiàn)分別占總貢獻(xiàn)的26%、39%和35%，是PM2.5濃度改善的最大措施。

三是財政政策有效帶動擴(kuò)大全社會投資。財政部等四部門先后聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點工作的通知》和《關(guān)于擴(kuò)大中央財政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖城市試點的通知》，明確根據(jù)城市規(guī)模，每年給予清潔取暖試點城市3億元到10億元中央財政資金，示范期為三年。截止到2022年底，已實施北方地區(qū)冬季清潔取暖城市試點5批，涉及15省份共88個城市，累計投入中央財政資金1071億元，引導(dǎo)帶動地方財政、社會資本投資超過3000億元。

二、現(xiàn)存問題

一是地方清潔取暖財政補貼不可持續(xù)。清潔取暖改造過度依賴財政補貼。目前，清潔取暖改造主要靠政府推動，中央和地方政府的補貼資金平均占總投資的70%左右。地方清潔取暖財政補貼不可持續(xù)性凸顯。在新冠疫情和全球經(jīng)濟(jì)衰退的雙重影響下，地方財政愈發(fā)吃緊，中央財政資金帶動作用逐漸減弱。據(jù)統(tǒng)計，2017年至2019年，中央財政共投入351.2億元，地方財政投入777億元，中央財政對地方財政投入的資金帶動系數(shù)約2.21倍。到2021年，重點區(qū)域的中央財政資金帶動系數(shù)已降至1.57倍，非重點區(qū)域僅為1.43倍。

二是氣價成本倒掛導(dǎo)致能源供應(yīng)不夠穩(wěn)定。天然氣價格持續(xù)高位波動，購氣成本不斷攀升。近年來，國際地緣政治形勢持續(xù)緊張，國際天然氣市場遭受前所未有的重創(chuàng)，對我國天然氣市場也造成了一定程度的沖擊。據(jù)統(tǒng)計，俄烏沖突以來，荷蘭TTF天然氣現(xiàn)貨價格一度創(chuàng)下96.3美元/MMBtu的歷史高點，同比上漲了137%。亞洲市場受全球整體供應(yīng)緊張影響，東北亞LNG現(xiàn)貨價格也創(chuàng)下72.2美元/MMBtu的歷史新高，上漲幅度達(dá)138%。高氣價難以疏導(dǎo)，為冬季天然氣保供帶來了挑戰(zhàn)。燃?xì)夤旧嫌钨彋獬杀静粩嗯噬?，而下游價格聯(lián)動機(jī)制尚未落實，氣價成本嚴(yán)重倒掛，導(dǎo)致燃?xì)夤倦A段性經(jīng)營困難，供氣能力下降，多地出現(xiàn)天然氣限購、停氣等現(xiàn)象，給我國冬季取暖帶來挑戰(zhàn)。

三是優(yōu)質(zhì)燃煤替代效果不及預(yù)期。清潔煤球取暖效果不佳。相較于散煤，煤球燃燒熱值較低且不耐燒，燃煤量也更高，約是散煤的1.5倍。煤球價格波動為居民帶來經(jīng)濟(jì)和心理上的雙重壓力。據(jù)調(diào)研，北京市某地區(qū)2020年補貼后的煤球價格約380元/噸，隨后價格持續(xù)攀升，2022年達(dá)到頂峰約1025元/噸，2023年價格回落至580元/噸。

三、有關(guān)建議

一是提升政策效能。強(qiáng)化政策支持和資金保障，同時降低居民的一次性投資成本和后期運營成本，對有條件進(jìn)行清潔取暖改造的地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一施工改造。研究探索具有可持續(xù)性的補貼政策，財政資金主要發(fā)揮引導(dǎo)作用，鼓勵金融和投資機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)模式，將社會資本引導(dǎo)到支持清潔取暖項目上。完善天然氣上下游價格聯(lián)動機(jī)制，以“微利保本”為原則，充分考慮氣源成本變動，研究制定兼顧民生基礎(chǔ)保障、居民承受能力以及居民個性化熱需求的價格形成機(jī)制。

二是強(qiáng)化監(jiān)管力度與輿情監(jiān)測處理能力。建立監(jiān)督和審計機(jī)制，保障補貼資金的有效使用。加強(qiáng)對煤炭市場的價格監(jiān)管，平抑煤炭價格波動。強(qiáng)化對能源供應(yīng)及服務(wù)企業(yè)的監(jiān)督、指導(dǎo)、幫扶，保障能源供應(yīng)安全穩(wěn)定，對于確有困難的企業(yè)，要積極協(xié)調(diào)解決企業(yè)面臨的具體困難和問題。建立輿情監(jiān)測和快速處置機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)和掌握輿情熱點，形成對群眾訴求快速響應(yīng)、高效辦理、及時反饋的快速處置機(jī)制，保障群眾安全溫暖過冬。

三是提高清潔燃煤取暖效率。加大研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新支持力度，提高煤炭質(zhì)量和煤炭有效利用率。一方面通過提升清潔選煤技術(shù)、煤炭制備工藝水平，以提高煤炭的熱值及耐燒度。另一方面通過提升鍋爐的制造技術(shù)和工藝，以提高鍋爐的燃燒效率和熱效率，同時降低排放率。采取更嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入管理辦法，保障優(yōu)質(zhì)燃煤流入市場。

四是穩(wěn)妥有序開展農(nóng)村農(nóng)房節(jié)能改造。選擇門、窗和部分墻面等維護(hù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行密封性及保溫改造，提升建筑節(jié)能水平，切實降低取暖能耗，用較低的一次性投入，換取長期的低用能成本。選擇基礎(chǔ)較好、規(guī)劃統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點，針對家庭生活常用房開展建筑節(jié)能改造，重點聚焦門窗、北向外墻、屋頂?shù)缺∪醪课弧Ｖ贫ㄍ茝V不同結(jié)構(gòu)、材質(zhì)、種類的建筑節(jié)能改造工作指南，以滿足各類居民家庭的需求。

（作者單位：國家節(jié)能中心）