劉文華　董欣壘

物流項目用地需求大、投資回收期長、空間合理布局要求高，是實施物流集約化規(guī)?；W(wǎng)絡(luò)化運作的核心載體，是加快全鏈條設(shè)施銜接、標準統(tǒng)一、信息互聯(lián)進而推動物流體系性提質(zhì)增效降本的主場景和基礎(chǔ)，具有典型的公共性、基礎(chǔ)性特征，因此，其用地需要予以基本保障并確?？臻g布局的合理性。近年來，我國物流用地保障環(huán)境有了明顯改善，但部分地區(qū)、部分領(lǐng)域物流“用地貴”“用地難”“用地邊緣化”等問題仍長期存在，制約物流提質(zhì)增效降本動能釋放，也降低了多年來政府著力推動物流降本的政策獲得感。近期，國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所人員配合委經(jīng)貿(mào)司圍繞物流提質(zhì)增效降本存在問題、面臨難點堵點等，赴河北、浙江、安徽等地實地調(diào)研，深入了解各地物流發(fā)展土地要素保障等一手情況，針對性地提出相關(guān)政策措施意見。

一、物流企業(yè)“用地貴”“用地難”“用地邊緣化”問題突出

專題調(diào)研及實地考察發(fā)現(xiàn)，盡管大部分地方積極貫徹落實重大物流基礎(chǔ)設(shè)施等項目用地的保障要求，嚴格執(zhí)行物流企業(yè)大宗商品倉儲設(shè)施用地城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策，不斷完善物流用地要素供給環(huán)境，但部分地區(qū)尤其是東部發(fā)達地區(qū)物流用地要素供給普遍不足問題突出。

（一）物流“用地貴”

一是以畝均稅收考核物流用地要求高。許多地方忽略物流設(shè)施項目占地面積大、單位產(chǎn)出績效低、外部正效益大的特點，普適性參照工業(yè)用地的用地指標——畝均稅收考核物流企業(yè)，抬高物流企業(yè)用地成本。如東部地區(qū)部分地市物流供地畝均稅收要求分別達到50萬元/畝或30萬元/畝，遠超物流企業(yè)園區(qū)類項目畝均稅收（據(jù)測算，近年來規(guī)上物流企業(yè)畝均稅收不足10萬元）實際水平，大幅度增加物流企業(yè)用地成本。二是部分減稅政策執(zhí)行不力，一定程度推高成本。部分地區(qū)在執(zhí)行物流企業(yè)大宗商品倉儲設(shè)施用地城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策等時，在儲存物資種類、企業(yè)工商登記、企業(yè)責任能力等方面認定享受政策條件規(guī)定模糊、標準不一，影響政策執(zhí)行力度和物流企業(yè)政策獲得感。

（二）物流“用地難”

一是物流用地出讓少。受制于物流用地土地出讓收入低、畝均稅收產(chǎn)出少等，部分地區(qū)落實物流用地保障方面積極性不強。以東部地區(qū)某市為例，2021—2022年，全市累計出讓38宗工礦倉儲用地，總面積僅884畝，不到其全市工業(yè)用地的百分之五、建設(shè)用地的千分之五，平均出讓面積不足25畝/宗。二是物流用地整合難。鐵路專用線、貨運場站等用地利用統(tǒng)籌均不屬于地方事權(quán)，地方開展基于鐵路物流運作的資源整合時，面臨掣肘。此外，既有物流用地分散且規(guī)模較小，具有整合性質(zhì)的規(guī)模用地較難獲取，不利于公共性、集成性資源整合。以上述東部地區(qū)某市為例，物流園區(qū)或樞紐規(guī)模多數(shù)僅占地100—200畝，至多占地500—600畝，且周邊發(fā)展空間已受限。

（三）物流用地“邊緣化”

一是物流用地穩(wěn)定性差。隨著城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)，物流作為非核心功能其用地不斷外遷，物流用地穩(wěn)定性也難以得到相應(yīng)保障，同時額外增加搬遷以及后續(xù)運營成本。二是既有制造、商貿(mào)領(lǐng)域社會需求釋放不足。既有制造企業(yè)、商貿(mào)企業(yè)自建倉儲設(shè)施等比例過高，一定程度增加物流企業(yè)拿地難度。以東部地區(qū)某市為例，對重點工商企業(yè)調(diào)研顯示，擁有自建倉儲企業(yè)占到90.3%，規(guī)上企業(yè)更傾向且未來仍希望自建倉庫、自行管理，因其更能滿足畝均稅收要求拿地，擠占物流企業(yè)用地空間。三是低價競爭易造成“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。部分地區(qū)部分企業(yè)利用不符合規(guī)定的民房等改造成簡易倉儲滿足市場低價競爭需求，易造成“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，造成物流企業(yè)用地惡性競爭，難以獲得合理收益。

二、用地保障不足制約物流提質(zhì)增效降本動能釋放

（一）影響重大物流基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)?；W(wǎng)絡(luò)化布局，一定程度上制約物流體系性降本

主要表現(xiàn)在，部分地區(qū)無法有效有力保障國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地、國家級示范物流園區(qū)、城郊大倉基地等重大物流基礎(chǔ)設(shè)施用地，影響物流資源在此基礎(chǔ)上開展要素規(guī)模化集聚整合，減緩在全國形成“通道+樞紐+網(wǎng)絡(luò)”現(xiàn)代物流運行體系步伐，不利于系統(tǒng)性提質(zhì)增效降本，也降低了國家層面降低物流成本政策的企業(yè)獲得感。以東部地區(qū)某市為例，2018年12月，《國家物流樞紐布局和建設(shè)規(guī)劃》規(guī)劃其布局建設(shè)陸港型、空港型、生產(chǎn)服務(wù)型、商貿(mào)服務(wù)型等4個類型國家物流樞紐，2021年12月，《國家骨干冷鏈物流基地建設(shè)實施方案》規(guī)劃其布局建設(shè)國家骨干冷鏈物流基地。但截至目前，僅一個類型國家物流樞紐納入年度建設(shè)名單，進度明顯滯后。

（二）阻礙社會需求釋放，影響更大范圍更具規(guī)模的資源整合

主要表現(xiàn)在，既有部分地區(qū)片面強調(diào)畝均稅收考核，客觀上增加工業(yè)企業(yè)自建倉儲用地的意愿和能力，也使得社會物流需求釋放不足，導(dǎo)致物流企業(yè)難以在更大范圍、以更具規(guī)模的形式實施資源整合和供應(yīng)鏈集成，影響物流網(wǎng)絡(luò)規(guī)模經(jīng)濟效益的產(chǎn)生，也在一定程度上增加了物流用地集成整合難度，造成物流基礎(chǔ)設(shè)施布局與工業(yè)產(chǎn)能、流通消費等布局適配性不強，既不利于物流業(yè)系統(tǒng)性降本，也不利于產(chǎn)業(yè)通過供應(yīng)鏈服務(wù)外包獲得成本效率優(yōu)勢和實施制造業(yè)服務(wù)化轉(zhuǎn)型升級，打造現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

三、保障和優(yōu)化物流土地要素供給的政策建議

（一）強化土地要素保障政策措施引導(dǎo)

一是引導(dǎo)地方保障合理物流用地需求。建議發(fā)展改革委糾偏各地單純參照工業(yè)用地畝均稅收指標考核物流企業(yè)的典型做法，從更好發(fā)揮現(xiàn)代物流在促經(jīng)濟、保民生、強韌性等方面的綜合和潛在價值角度，引導(dǎo)地方政府研究制定物流用地保障措施，在城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準中，明確物流倉儲用地最低比例要求，保障物流用地合理需求。探索實施以大宗物資倉儲實際業(yè)務(wù)發(fā)生為標準，統(tǒng)一物流企業(yè)大宗商品倉儲設(shè)施用地城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策享用條件，增強企業(yè)降本政策獲得感。規(guī)范不正當物流用地市場競爭行為，營造良好政策保障環(huán)境。二是優(yōu)先保障重大物流基礎(chǔ)設(shè)施用地。建議發(fā)展改革委加強與自然資源等部門銜接，加大重大物流基礎(chǔ)設(shè)施用地要素保障，探索將國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地、國家級示范物流園區(qū)、城郊大倉基地等重大物流基礎(chǔ)設(shè)施項目用地統(tǒng)籌納入國家重大項目用地土地指標管理范疇，優(yōu)先保障用地。

（二）推動物流業(yè)與產(chǎn)業(yè)深度融合，推動既有產(chǎn)業(yè)釋放土地要素資源

一是供給方面，強化物流企業(yè)一體化服務(wù)能力提升。建議發(fā)展改革委持續(xù)深化物流業(yè)與制造業(yè)、商貿(mào)業(yè)融合，圍繞重大物流基礎(chǔ)設(shè)施，集約節(jié)約利用土地，培育發(fā)展以資源整合和供應(yīng)鏈集成為特征的物流解決方案，創(chuàng)新服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈集成模式，推動制造、商貿(mào)企業(yè)由簡單運輸外包向運輸、倉儲、分銷等一體的供應(yīng)鏈集成外包模式轉(zhuǎn)變，釋放土地要素資源。引導(dǎo)地方制定相關(guān)鼓勵政策，對承接制造、商貿(mào)一體化物流業(yè)務(wù)的物流企業(yè)，對符合稅收減免條件的，應(yīng)予及時兌現(xiàn)；有資金需求的，擇優(yōu)推薦給有關(guān)銀行提供政策性貸款支持。二是需求方面，引導(dǎo)地方制定工商企業(yè)物流需求外包的鼓勵性支持政策。探索以物流供應(yīng)鏈方案為依托，支持符合條件企業(yè)將物流資產(chǎn)從主業(yè)中分離出來，成立獨資或合資法人企業(yè)或整體轉(zhuǎn)讓，推進內(nèi)部物流社會化。鼓勵鋼鐵、化工、能源、裝備制造、糧食加工等領(lǐng)域自營物流比重較高企業(yè)，加快內(nèi)部物流資源整合、流程優(yōu)化，推動物流業(yè)務(wù)分離外包。三是供需匹配方面，推動現(xiàn)代物流與生產(chǎn)力布局高效合理適配。加快物流基礎(chǔ)設(shè)施布局高效適配生產(chǎn)、消費布局，在重大生產(chǎn)力布局中把物流綜合成本和支撐能力作為重要評估條件，推動產(chǎn)業(yè)布局與重大物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體規(guī)劃、同步推進，創(chuàng)新“重大物流基礎(chǔ)設(shè)施+產(chǎn)業(yè)集群”協(xié)同發(fā)展模式，從根本上降低全社會物流網(wǎng)絡(luò)運行成本。

（三）激發(fā)地方積極性，提升物流用地價值創(chuàng)造能力

一是破除鐵路領(lǐng)域用地制度性屏障。建議統(tǒng)籌發(fā)改、自然資源、生態(tài)環(huán)境、鐵路等部門，綜合解決鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地性質(zhì)制約與其他交通運輸方式設(shè)施設(shè)備高效銜接、經(jīng)營效率效益低下等問題，推動鐵路與其他交通運輸方式接取“最先一公里”、送達“最后一公里”設(shè)施設(shè)備順暢銜接，探索推進鐵路物流場站設(shè)施用地分層立體開發(fā)，為地方更好利用鐵路專用線、貨運場站等資源，開展基于鐵路規(guī)?；锪鬟\作的資源整合創(chuàng)造條件。二是推動部門管理和地方協(xié)同發(fā)展，增強物流用地新價值。建議發(fā)展改革委圍繞布局建設(shè)國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地、國家級示范物流園區(qū)、城郊大倉基地等重大物流基礎(chǔ)設(shè)施項目，引導(dǎo)地方推進交通設(shè)施、物流樞紐、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的一體化建設(shè)運營，加快謀劃推進國家物流樞紐經(jīng)濟區(qū)等工作，強化物流與區(qū)域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈和制造、商貿(mào)、信息、金融等產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，大力發(fā)展樞紐經(jīng)濟，從根本上增強物流項目畝均產(chǎn)值和效益，形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新動能，激發(fā)地方參與積極性。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院運輸所）