王伶鑫　張本波

城市流動兒童的關(guān)愛保護(hù)是我國兒童福利發(fā)展情況的重要體現(xiàn)。隨著我國流動人口規(guī)模的不斷增長，城市流動兒童的數(shù)量也同步增長。2021年9月，國務(wù)院印發(fā)《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》，提出“留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系不斷完善，流動兒童服務(wù)機制更加健全”的目標(biāo)，其中對流動兒童群體提出了“保障兒童平等享有教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)。健全以社區(qū)為依托、面向流動兒童家庭的管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升專業(yè)服務(wù)能力，促進(jìn)流動兒童及其家庭融入社區(qū)”等具體舉措。推動兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展可以增進(jìn)城市流動兒童福利，使流動兒童和其他兒童一樣，得到全社會的合力關(guān)愛和保護(hù)，也是實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。如何更好促進(jìn)家庭—社會—國家共同發(fā)揮兒童保護(hù)責(zé)任，強化城市流動兒童權(quán)益保護(hù)，深化我國城市流動兒童關(guān)愛保護(hù)政策，是新發(fā)展階段下具有時代意義、實踐意義和社會意義的重要命題。

一、城市流動兒童關(guān)愛保護(hù)及發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城市流動兒童規(guī)模及結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

首先，本文將“城市流動兒童”定義為，年齡在0—17歲之間、離開戶籍登記地并在本城市生活半年以上、產(chǎn)生跨縣流動（不包括市內(nèi)人戶分離情況）、沒有流入地戶籍的群體。接下來，使用第七次全國人口普查數(shù)據(jù)分析城市流動兒童的規(guī)模與結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。

從規(guī)模來看，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國流動人口子女約1.3億人，超過中國兒童總數(shù)的40%。根據(jù)歷年人口普查、1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，約有三分之一的流動人口子女與父母生活在一起。使用“七普”數(shù)據(jù)分年齡、性別、戶籍所在地等信息，初步估算全國城市流動兒童的規(guī)模為3458.87萬人。

從各年齡單歲組占全部城市流動兒童的比重來看，3歲以下和父母隨遷的兒童占比較低，3—8歲占比較為平穩(wěn)，各年齡占比在5%—6%之間；9—14歲占比呈現(xiàn)下降趨勢，從9歲的5.4%下降至14歲的4.6%；15—17歲占比呈現(xiàn)出明顯升高的變化趨勢，15歲、16歲、17歲占比分別為6.4%、8.5%和8.7%。

從城市流動兒童占全部城市兒童的比例來看，隨著兒童年齡的增長，城市流動兒童占全部城市兒童的比重有所上升，特別是小學(xué)階段結(jié)束后，14—17歲兒童占城市兒童的比重迅速上升。0歲城市流動兒童占全部城市兒童的比例在各年齡組中最低，為20.2%；17歲城市流動兒童占比上升至49.5%。

（二）城市流動兒童關(guān)愛保護(hù)政策發(fā)展現(xiàn)狀

我國長期以來十分重視流動兒童的福利和權(quán)益保護(hù)工作，相關(guān)政策也不斷完善。我國流動兒童權(quán)益保護(hù)政策發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：第一階段是1992—1998年，針對流動兒童教育和健康的保護(hù)政策基本成型，例如，1998年頒布《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》。第二階段是2000—2010年，各項保護(hù)政策不斷深入推進(jìn)，政策框架不斷完善。第三階段是2011年以來，流動兒童權(quán)益保護(hù)政策逐步拓展至家庭教育、社會融合等主題，流動兒童權(quán)益保護(hù)政策框架已初步形成?？偟膩碚f，當(dāng)前我國正處于構(gòu)建適度普惠兒童福利制度的關(guān)鍵時期，從政策發(fā)展脈絡(luò)來看，我國流動兒童權(quán)益保護(hù)政策在保護(hù)主體、保護(hù)內(nèi)容與保護(hù)方法等方面均有較大的拓展和完善。

（三）城市流動兒童成長發(fā)展現(xiàn)狀

在教育獲得方面，保障廣大城市流動兒童平等地接受教育和獲得發(fā)展是重要的社會發(fā)展議題。城市流動兒童隨著父母等家庭成員一起來到城市生活，鄉(xiāng)城遷移在一定程度上改善了他們的教育獲得，特別是對親子溝通良好、班級融入度高的城市流動兒童的改善作用更加顯著。

在健康水平方面，城市流動兒童基本公共衛(wèi)生服務(wù)能夠得到保障。心理健康狀況需要引起高度重視?！秶一竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)（2023年版）》對0—6歲兒童的預(yù)防接種、健康管理均做出了明確規(guī)定。在心理健康維度，相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，城市流動兒童在強迫、偏執(zhí)、人際關(guān)系緊張與敏感、抑郁、焦慮、適應(yīng)不良、心理不平衡等負(fù)面情緒上的得分顯著高于本地戶籍兒童。朋輩支持程度越好，越能有效化解高人際敏感性帶來的負(fù)面影響。

在社會適應(yīng)方面，來自家庭、學(xué)校、社區(qū)多方面的支持與關(guān)愛有助于提升城市流動兒童的心理適應(yīng)水平和幸福感。城市流動兒童經(jīng)歷了居住環(huán)境、同伴群體、文化氛圍的轉(zhuǎn)變，需要有較好的心理韌性水平幫助自身實現(xiàn)文化適應(yīng)和社會融入。總體來看，城市流動兒童在心理韌性上弱于其他兒童，主要影響因素來自于學(xué)校、社會和家庭等外部環(huán)境因素。當(dāng)外部環(huán)境較為友好時，城市流動兒童的生活滿意度也會隨之提高，有助于提升心理韌性水平。

二、推進(jìn)城市流動兒童關(guān)愛保護(hù)工作面臨四大挑戰(zhàn)

（一）政策精準(zhǔn)性有待進(jìn)一步提升

當(dāng)前，我國尚未形成以城市流動兒童為面向主體的關(guān)愛保護(hù)政策，相關(guān)政策條文散見于留守兒童、發(fā)展綱要、困境兒童保障等政策文件中。各職能部門對城市流動兒童的保護(hù)支持較為分散，例如，民政部主要關(guān)注困境兒童救助和保護(hù)，教育部關(guān)注流動兒童在流入地入學(xué)，衛(wèi)健委關(guān)注流動兒童預(yù)防接種，但缺乏統(tǒng)一的管理和保護(hù)體系。城市流動兒童發(fā)展需求呈現(xiàn)多元化、多層次的特征，例如，期望獲得父母或朋友的陪伴，希望參與社區(qū)活動等。但這些新需求缺乏相關(guān)主管部門進(jìn)行對接，易造成保護(hù)主體缺失，城市流動兒童期待的關(guān)愛與保護(hù)工作落實存在一定的偏差。

（二）城市流動兒童易遭遇逆境挑戰(zhàn)

城市流動兒童在流入地會遭遇文化沖擊、社會支持、學(xué)習(xí)環(huán)境等方面的逆境，還面臨家庭支持不足的短板，亟需加以關(guān)愛和保護(hù)。在學(xué)業(yè)表現(xiàn)上，流動兒童的學(xué)業(yè)拖延行為較為普遍，時間管理能力較弱。城市流動兒童在身份認(rèn)知方面易出現(xiàn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。在身份認(rèn)同尚未成型和新的成長環(huán)境中，城市流動兒童需要在戶籍地身份、流入地身份之間尋找身份認(rèn)同的平衡點，當(dāng)身份認(rèn)知產(chǎn)生矛盾沖突時，城市流動兒童難以依靠自身進(jìn)行調(diào)試，甚至?xí)蜻@種不協(xié)調(diào)現(xiàn)象遭遇群體歧視。因此，身份歧視也成為城市流動兒童發(fā)展中普遍遭遇的逆境，并對其學(xué)業(yè)成就和心理健康產(chǎn)生負(fù)向影響。

城市流動兒童環(huán)境適應(yīng)水平不高，導(dǎo)致出現(xiàn)偏差行為的風(fēng)險上升。城市流動兒童跟隨父母來到陌生的城市，由于家庭支持弱化、城市融入的拒斥、代際傳遞局限等原因，易產(chǎn)生厭學(xué)、暴力、孤僻等偏差行為。上述現(xiàn)象在城市流動兒童中較為普遍，矯治城市流動兒童偏差行為主要面臨的挑戰(zhàn)是服務(wù)對象難以精準(zhǔn)識別、行為誘因復(fù)雜多樣、專業(yè)支持尚不健全等。為提升城市流動兒童環(huán)境適應(yīng)水平，一方面需要學(xué)校營造良好的氛圍加以引導(dǎo)，另一方面需要家長改變教育觀念、學(xué)習(xí)正確的教養(yǎng)方式、建立良好的親子關(guān)系，多方合力引導(dǎo)城市流動兒童健康成長。

（三）低齡城市流動兒童的照護(hù)需求難以滿足

由于父母外出務(wù)工期間工作較為忙碌，3歲以下城市流動兒童較為缺乏父母陪伴和親子教育，在認(rèn)知、表達(dá)和社交能力方面較之城市本地兒童較為落后，家庭照護(hù)和托育需求也未能得到滿足，低齡城市流動兒童的早期發(fā)展受到了較大的限制。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，3歲以下城市流動兒童數(shù)量為424萬人，相當(dāng)一部分低齡城市流動兒童的托育需求難以得到有效滿足。對于城市流動兒童而言，父母因維持生計需要長期工作，無暇顧及親子互動，也難以堅持進(jìn)行科學(xué)育兒；對于城市流動兒童家庭而言，城市托育服務(wù)費用相對較高，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重，家庭普遍面臨著托育服務(wù)可負(fù)擔(dān)性的問題。

（四）工作方法有待進(jìn)一步完善

目前滿足流動兒童關(guān)愛和保護(hù)需要的方法較為單一，專業(yè)方法仍不夠普及，對應(yīng)兒童發(fā)展型需求的頂層設(shè)計和工作方法仍顯不足。專業(yè)社工是幫助城市流動兒童走出逆境、提高城市流動兒童發(fā)展能力的有效方式，但當(dāng)前城市流動兒童工作中專業(yè)社工力量的覆蓋面依然有限，尚未形成有效的工作機制，眾多有關(guān)愛保護(hù)需求的城市流動兒童無法有效獲取專業(yè)幫助。

三、提高城市流動兒童關(guān)愛保護(hù)工作質(zhì)量的對策建議

（一）推動城市流動兒童關(guān)愛保護(hù)政策向發(fā)展型轉(zhuǎn)變

以往流動兒童保護(hù)政策以農(nóng)民工隨遷子女為面向主體，隨著城城流動人口的增加，城市間流動家庭的隨遷子女在就學(xué)、成長、權(quán)益保護(hù)等多方面同樣需要政策的支持與關(guān)注?？梢詫⒊鞘辛鲃觾和P(guān)愛和保護(hù)政策的面向主體擴(kuò)展至全部流入兒童，對農(nóng)業(yè)戶籍、非農(nóng)戶籍的城市流動兒童實現(xiàn)全覆蓋。目前我國流動兒童保護(hù)政策以應(yīng)急性、兜底性為主，主要聚焦在義務(wù)教育領(lǐng)域，可以納入兒童發(fā)展視角，關(guān)注兒童多層次需求，從城市流動兒童的學(xué)業(yè)成就、身心健康、社交需求、綜合發(fā)展等多個維度進(jìn)一步豐富和完善政策內(nèi)容，推動關(guān)愛保護(hù)政策向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。

（二）全面擴(kuò)展各年齡段的政策覆蓋面

當(dāng)前我國困境兒童保護(hù)政策覆蓋了未成年人群體，流動兒童教育相關(guān)政策以義務(wù)教育學(xué)齡兒童為主，對于0—17歲的城市流動兒童群體缺乏專門的政策支持。例如，可從低齡城市流動兒童關(guān)愛與保護(hù)的政策創(chuàng)新入手，增強對0—3歲流動兒童的照護(hù)支持和普惠托育供給，以政府購買服務(wù)形式提供流動人口家庭可負(fù)擔(dān)的托育相關(guān)服務(wù)，加強托育服務(wù)進(jìn)社區(qū)，形成政府、社區(qū)、社工、家庭多方合力，對低齡城市流動兒童的早期發(fā)展提供充足的關(guān)愛和保護(hù)。

（三）加強多部門、多主體協(xié)作，推進(jìn)服務(wù)下沉

發(fā)揮民政部門在流動兒童、困境兒童關(guān)愛保護(hù)政策方面的工作經(jīng)驗和優(yōu)勢，以民政部門牽頭，聯(lián)合多部門、多主體加強城市流動兒童關(guān)愛和保護(hù)政策的執(zhí)行落地。做好各方資源的橋梁作用，聯(lián)合職能部門、學(xué)校、社工機構(gòu)、志愿者隊伍，研究形成長效工作機制，可以在城市流動兒童學(xué)校、城市流動兒童居住社區(qū)、務(wù)工單位等多個場景中提供學(xué)習(xí)交流、知識傳授、安全保護(hù)宣講、科學(xué)育兒、家庭教育、心理輔導(dǎo)等方面的關(guān)愛保護(hù)工作，形成全方位、多層次的關(guān)愛保護(hù)服務(wù)供給體系。

（四）加強數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，形成動態(tài)監(jiān)測體系

建立年度城市流動兒童動態(tài)監(jiān)測調(diào)查制度，成立專家工作組，制定城市流動兒童發(fā)展動態(tài)監(jiān)測問卷，可以通過城市流動兒童學(xué)校、居住社區(qū)、父母工作單位等途徑發(fā)放問卷，實時動態(tài)了解城市流動兒童的發(fā)展?fàn)顩r、成長需求、身心健康、家庭支持、關(guān)愛保護(hù)政策享受情況等信息，對政策執(zhí)行效果進(jìn)行評估，關(guān)注城市流動兒童發(fā)展動態(tài)變化情況，根據(jù)新發(fā)現(xiàn)、新需求對城市流動兒童關(guān)愛和保護(hù)政策進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。根據(jù)年度問卷數(shù)據(jù)分析結(jié)果，每一年度形成研究報告并向社會公布，塑造全社會關(guān)愛城市流動兒童的友好氛圍。

（王伶鑫，國家發(fā)展改革委社會所副研究員。張本波，國家發(fā)展改革委社會所社會政策研究室主任、研究員）