張曉婧

我國(guó)已進(jìn)入中度老齡化社會(huì)，2022年8個(gè)超大城市老齡化程度平均達(dá)到24%，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平19.8%。超大城市老齡化程度較高、速度較快，老年人口基數(shù)龐大，在老年長(zhǎng)期照護(hù)、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域，面臨沖擊和挑戰(zhàn)。超大城市應(yīng)深入研究并把握老齡化特征趨勢(shì)，加快完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

一、超大城市老齡化呈現(xiàn)的特征

（一）80歲及以上的高齡老年人口數(shù)量持續(xù)擴(kuò)大

超大城市高齡老年人2020年達(dá)到396萬(wàn)人，比2010年增長(zhǎng)146.6萬(wàn)人，約占全國(guó)高齡老年人增長(zhǎng)量的10%。2010—2020年超大城市高齡老年人口以年均5.8%的速度增長(zhǎng)，約是全國(guó)年均速度的2倍。2020年超大城市70—79歲老年人口約為1308.86萬(wàn)人，在未來(lái)十年隨著70—79歲老年人陸續(xù)成為高齡老年人，2030年80歲以上高齡老年人數(shù)量將超過(guò)1600萬(wàn)人，人口數(shù)量將是2020年的4倍。

（二）老年人獨(dú)居趨勢(shì)日益明顯

2020年，超大城市1人戶老年家庭比例上升，2010—2020年由95.32萬(wàn)戶①上升到195.46萬(wàn)戶，增長(zhǎng)2倍。超大城市獨(dú)居老年人數(shù)量占城市老年人口總量的比例超過(guò)11%。獨(dú)居老年人數(shù)量的增長(zhǎng)、傳統(tǒng)的家庭成員互幫互助的形式的進(jìn)一步弱化，導(dǎo)致老年人健康與護(hù)理等需求將不斷增加。

（三）外來(lái)老年人就地養(yǎng)老數(shù)量顯著增加

超大城市外來(lái)老年人口規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，據(jù)2018年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)測(cè)算，超大城市老年流動(dòng)人口中流動(dòng)原因是照顧自家小孩的占比約15%，異地養(yǎng)老的占比13.3%，家屬隨遷的占比21.2%，共約一半的流動(dòng)老年人口是常住外來(lái)老年人口。以上海為例，65歲以上外省市流動(dòng)老年人占常住老年人口的比例從2010年12.87%上升到20.85%②。外來(lái)老年人口的快速增加，養(yǎng)老服務(wù)的需求量也將快速擴(kuò)大。

（四）中心城區(qū)更快進(jìn)入重度老齡化

超大城市中心城區(qū)老齡化率遠(yuǎn)高于外圍地區(qū)。2010年上海中心城八區(qū)老齡化率為24.8%，比郊區(qū)（22.92%）高約2%，2020年上海中心城區(qū)老齡化率為27.11%，與郊區(qū)（15.89%）差距已達(dá)11.22%。2020—2022年間，北京市中心城區(qū)常住老年人口增加8.4萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.5%；郊區(qū)常住老年人口增加3.3萬(wàn)人，僅增長(zhǎng)1.7%。中心城區(qū)東城區(qū)、西城區(qū)、石景山區(qū)，分別為27%、26.9%、25.1%，將接近30%的重度老齡化率。中心城區(qū)將更快進(jìn)入重度老齡化，養(yǎng)老服務(wù)供給將承受較大壓力。

二、超大城市提升養(yǎng)老服務(wù)能力存在的問(wèn)題

（一）養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)人員供給缺乏

超大城市老年人口增長(zhǎng)過(guò)快，養(yǎng)老需求激增，但養(yǎng)老服務(wù)人員嚴(yán)重缺乏。失能失智老年人與養(yǎng)老護(hù)理人員之比，與國(guó)際3∶1通常標(biāo)準(zhǔn)差距較大。究其原因，一是超大城市人才吸引政策與急需人力資源不匹配。超大城市重點(diǎn)關(guān)注引進(jìn)科技創(chuàng)新等高素質(zhì)人才，通過(guò)降低落戶準(zhǔn)入門檻或者提供稅收減免等方式吸引高端人才。但忽視了城市緊缺中低端人才，導(dǎo)致養(yǎng)老護(hù)理等中低端勞動(dòng)行業(yè)吸引力弱。二是養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員福利待遇低，基本社會(huì)保障不足。養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員收入待遇低、勞動(dòng)強(qiáng)度大，平均拿到的月稅后工資低于超大城市平均月工資水平。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)薪酬和福利管理不健全，從業(yè)人員繳納社保率較低，導(dǎo)致流動(dòng)性較高。

（二）外來(lái)老年人口異地養(yǎng)老保障薄弱

超大城市外來(lái)老年人口較多，但是目前養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)保障等都主要以戶籍人口為基礎(chǔ)，導(dǎo)致外來(lái)老年人和本地戶籍老年人養(yǎng)老服務(wù)保障差距較大。一是基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給未考慮外來(lái)老年人口。基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給主要以戶籍人口為基準(zhǔn)。上海市出臺(tái)《上海市?；攫B(yǎng)老機(jī)構(gòu)（床位）管理辦法》，辦法中提出各區(qū)?；攫B(yǎng)老床位總量不低于本區(qū)戶籍老年人口的1.5%，每個(gè)街鎮(zhèn)原則上至少有一家?；攫B(yǎng)老機(jī)構(gòu)。二是部分養(yǎng)老服務(wù)保障未將常住外來(lái)老年人口納入保障范圍。部分養(yǎng)老服務(wù)保障按照戶籍人口提供。北京社區(qū)養(yǎng)老驛站的服務(wù)對(duì)象和相關(guān)托養(yǎng)、就餐等補(bǔ)貼僅適用于具有北京戶籍且戶籍在養(yǎng)老驛站所屬轄區(qū)范圍內(nèi)的老年人口，不具有北京市戶籍的老年常住人口則無(wú)法享受相關(guān)補(bǔ)貼。

（三）中心城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施有效供給不足

超大城市中心城區(qū)老齡化嚴(yán)重、郊區(qū)相對(duì)較低，養(yǎng)老醫(yī)療資源的空間配置不均。以北京為例，北京2/3以上機(jī)構(gòu)床位在郊區(qū)，3/4以上老年人居住在城區(qū)。80歲以上老年人及家屬考慮到交通便利問(wèn)題，大多數(shù)人還是希望將老人就近安置。但超大城市中心城區(qū)質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、就近就便的養(yǎng)老床位“一床難求”。究其原因，一是中心城區(qū)土地資源緊缺、成本過(guò)高。以廣州市為例，中心城區(qū)人口密度（荔灣、越秀、海珠、天河）已突破2萬(wàn)人/平方千米，用地面積緊張，用地成本高，保障養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)規(guī)模和數(shù)量面臨較大挑戰(zhàn)。二是利用存量資源進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施改造缺乏實(shí)施細(xì)則。各地鼓勵(lì)利用存量資源加大養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給，部分城市出臺(tái)了一系列規(guī)范制度，但是缺乏實(shí)施細(xì)則和具體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。例如，符合條件的地塊轉(zhuǎn)為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施后，用地性質(zhì)改變，地價(jià)的重新核定和土地差價(jià)尚未有明確規(guī)定。

三、加快完善超大城市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

（一）拓寬渠道，擴(kuò)大超大城市養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化隊(duì)伍

一是優(yōu)化超大城市人才引進(jìn)政策。建立與城市所需服務(wù)功能相匹配的人才引進(jìn)政策，對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)人才等城市緊缺的人力資源出臺(tái)優(yōu)惠政策，加大緊缺急需人才的引進(jìn)力度。二是重視保障養(yǎng)老從業(yè)人員的各項(xiàng)基礎(chǔ)權(quán)利。改進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理等相關(guān)崗位管理體制，通過(guò)簽訂勞動(dòng)合同、提高薪酬待遇、參加社會(huì)保險(xiǎn)、落實(shí)帶薪休假、享受免費(fèi)體檢等，進(jìn)一步增強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理員的獲得感和職業(yè)榮譽(yù)感。三是健全專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理人才的培養(yǎng)體系。建立國(guó)考、職業(yè)資格考、技能等級(jí)考等不同等級(jí)的職業(yè)資格考試，并與專業(yè)人才待遇掛鉤，提高社會(huì)認(rèn)可度。通過(guò)免費(fèi)培訓(xùn)等方式，引導(dǎo)農(nóng)民工群體進(jìn)入護(hù)理員行業(yè)。

（二）健全保障，構(gòu)建基于常住老年人口的基本養(yǎng)老服務(wù)供給體系

一是以常住老年人口為基礎(chǔ)開展各類相關(guān)規(guī)劃。超大城市應(yīng)充分考慮外來(lái)常住老年人口對(duì)社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施配置的影響，動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化監(jiān)測(cè)和研究外來(lái)老年常住人口的規(guī)模、需求、各項(xiàng)權(quán)益等，有效推動(dòng)各類老齡公共服務(wù)資源精準(zhǔn)化、科學(xué)化、合理化配置。二是建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)助補(bǔ)貼跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。針對(duì)居住一定時(shí)間或工作一定時(shí)間步入老年后的外地居民，可申請(qǐng)獲得戶籍老年人一定比例的補(bǔ)助補(bǔ)貼待遇。優(yōu)先建立對(duì)高齡老年人群體建立憑借居住證或老人卡享受養(yǎng)老補(bǔ)貼的機(jī)制。在全國(guó)探索老年人戶籍地養(yǎng)老補(bǔ)助跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。三是建立異地養(yǎng)老信息化管理庫(kù)。開展常態(tài)化異地養(yǎng)老人群需求收集與評(píng)估，以更高效管理和服務(wù)異地養(yǎng)老人群，著力打造超大城市異地養(yǎng)老服務(wù)第三方公益平臺(tái)，促進(jìn)異地養(yǎng)老需求與資源供給的有效銜接。

（三）暢通機(jī)制，推動(dòng)中心城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)

一是鼓勵(lì)企業(yè)在中心城區(qū)建設(shè)小型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老設(shè)施。支持養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、老年公寓開發(fā)建設(shè)企業(yè)等利用閑置用房、街道或社區(qū)屬地的老舊物業(yè)/酒店等，改造成為集中式醫(yī)養(yǎng)結(jié)合老年公寓、護(hù)理站等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，對(duì)相應(yīng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)企業(yè)加大信貸資金支持，完善長(zhǎng)期租賃、租讓結(jié)合、彈性年期出讓等供地新方式。二是制定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施審批備案動(dòng)態(tài)調(diào)整辦法。自然資源及住建部門根據(jù)地區(qū)老年人口的需要，動(dòng)態(tài)調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)等的行政審批備案條件。三是制定存量資源開展養(yǎng)老設(shè)施改造實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)。自然資源部門制定存量資源改造養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地所需條件，加快完善用地改變后地塊土地價(jià)格、租賃時(shí)間等細(xì)則。

注：

①由于部分?jǐn)?shù)據(jù)不完整，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)除重慶、天津和武漢。

②上海市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布2022年人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果。

（作者單位：中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）