摘要：隨著“放管服”改革在科技領(lǐng)域的縱深推進，山西省財政科研經(jīng)費管理對照中央改革精神逐漸呈現(xiàn)出以信任和寬松為基礎(chǔ)的“柔性化”管理特征，為更好激發(fā)全省科技創(chuàng)新活力、調(diào)動科研人員積極性奠定了扎實的政策基礎(chǔ)。文章從省級財政科研經(jīng)費管理優(yōu)化完善的環(huán)境基礎(chǔ)切入， 系統(tǒng)回顧了山西省2014—2022年出臺的系列政策，通過政策主要內(nèi)容的縱向?qū)Ρ确治?，結(jié)合工作實踐探討科研經(jīng)費管理現(xiàn)階段不同視角下存在的薄弱環(huán)節(jié)，提出相應的科研經(jīng)費管理建議，助力科技創(chuàng)新活力得到充分

有效釋放。

關(guān)鍵詞：財政;計劃項目;科研經(jīng)費;對策建議

中圖分類號：F233;G311 文獻標志碼：A

0引言

黨中央高度重視科技創(chuàng)新工作，在科研經(jīng)費管理方面提出要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，讓經(jīng)費為人的創(chuàng)造性活動服務，而不能讓人的創(chuàng)造性活動為經(jīng)費服務[1]。山西省對照國家科研經(jīng)費管理改革精神對本省財政科研經(jīng)費管理進行了探索和實踐，出臺了一系列優(yōu)化政策措施，不斷調(diào)動創(chuàng)新主體積極性，積極為科研人員松綁減負，在深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和建設創(chuàng)新型省份、推動資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、打造一流創(chuàng)新生態(tài)等方面發(fā)揮了重要作用。

1省級財政科研經(jīng)費管理優(yōu)化改革的環(huán)境基礎(chǔ)1.1山西省財政科技支出穩(wěn)步增長

“十三五”以來，山西省財政部門將支持科技創(chuàng)新發(fā)展擺在公共財政的重要位置，積極統(tǒng)籌各類財政資金，不斷加大財政科技投入，山西省地方財政科技支出、省本級財政科技支出、全社會研究與試驗發(fā)展（Ramp;D）經(jīng)費均保持了增長態(tài)勢（見表1）。其中，全省和省本級財政科技支出分別由2016年的36.51億元、15.28億元波浪式增長至2022年的60.01億元、26.31億元，實現(xiàn)了接近翻倍的高增長，有效撬動了全社會研究與試驗發(fā)展（Ramp;D）經(jīng)費投入在2022年達到歷史新高，達到273.7億元，為全省科技事業(yè)的發(fā)展提供了財力保障和動力源泉。

1.2省級科技計劃項目管理模式的兩次改革

科技計劃是政府支持科技創(chuàng)新的主要手段，科研經(jīng)費管理滲透于科技計劃管理的不同階段，“十三五”以來，山西省科技計劃管理經(jīng)歷了兩次重大改革。2016年，在省財政主管部門的大力支持下，山西省對多年積累、散布在各廳局的17類省科技計劃全部歸并，整合形成了五大類省科技計劃（專項、基金等）體系，即：省應用基礎(chǔ)研究計劃、省科技重大專項、省重點研發(fā)計劃、省科技成果轉(zhuǎn)化引導專項（基金）以及省平臺基地和人才專項等，重點解決“九龍治水”、科技項目碎片化、科技投入撒胡椒面等問題。2021年， 按照省委省政府對科技體制機制進行重塑性改革的要求，省科技計劃體系調(diào)整設置為“3+1”模式?！?”即省科技重大專項、省重點研發(fā)計劃和省基礎(chǔ)研究計劃;“1”即山西省創(chuàng)新生態(tài)服務支撐專項（包含創(chuàng)新平臺基地建設專項、科技成果轉(zhuǎn)化引導專項、科技戰(zhàn)略研究專項、科技合作交流專項、創(chuàng)新人才團隊專項、創(chuàng)新服務專項、科技獎補專項、科技金融專項和科普宣傳專項），主要目的是建立產(chǎn)學研用貫通的完整計劃項目體系，持續(xù)優(yōu)化科技創(chuàng)新資源配置，增進各計劃聯(lián)動協(xié)同，提高創(chuàng)新的有效性。

2 省級財政科研經(jīng)費管理政策改革歷程及特征

2.1 出臺的相關(guān)政策

2014年，為提升財政科研經(jīng)費在省級科技計劃項目管理中的科學性、規(guī)范性，山西省出臺了《山西省省級財政科研項目和資金管理辦法（試行）》（晉政發(fā)〔2014〕32號），對省級財政科研項目和資金管理進行了系統(tǒng)性建立和規(guī)范。2016—2022年， 為大力推進和深化放管服改革，適應省級科技計劃體系改革需求，激發(fā)廣大科研主體的積極性和創(chuàng)造性， 山西省陸續(xù)出臺了《山西省科研項目經(jīng)費和科技活動經(jīng)費管理辦法（試行）》（晉政辦發(fā)〔2016〕76號）、《〈山西省科研項目經(jīng)費和科技活動經(jīng)費管理辦法（試行）〉補充規(guī)定》（晉政辦發(fā)〔2017〕79號）、《關(guān)于改革完善省級財政科研經(jīng)費管理的實施意見》（晉政辦發(fā)〔2022〕16號）3個內(nèi)容細化、程序簡化、環(huán)節(jié)優(yōu)化的政策性文件，最大限度下放權(quán)限，持續(xù)激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。

2.2 政策主要內(nèi)容的變遷歷程

財政科研經(jīng)費是縱向科研項目實施的重要保障， 在省級科技計劃項目管理的不同階段，其政策內(nèi)容制定的科學性和合理性對科研項目的研究進展和質(zhì)量都有直接影響。

2.2.1 項目申報階段

預算編制是項目申報階段的一項重要工作，主要呈現(xiàn)以下3個變化：（1）簡化直接費用預算科目。由 2016年的17類簡化合并為2017年的5大類（設備費、材料費、科研活動費、科研服務費、勞務費），再精簡為2022年的設備費、業(yè)務費、勞務費3大類。（2）取消勞務費開支比例限制。由2016年的不得超過財政資助總額的20%（部分人力資本投入比重高的不超過財政資助總額的50%），修改為2017年以后的開支比例不設限制。（3）優(yōu)化間接費用計算使用方式。計算方式由2016年的財政資助總額內(nèi)按比例控制調(diào)整為2022年的直接費用扣除設備費按分段超額累退比例法計算。間接費用比例由2016年的不超過資助總額的10%調(diào)整為2022年的分資金區(qū)間按20%～30%的比例提取， 純理論研究項目最高不超過60%。

2.2.2 項目立項階段

對于金額較大的省級財政科研項目，開展預算評審和優(yōu)化計劃項目資助方式， 能夠?qū)崿F(xiàn)風險防范前置，提高了風險防控的前瞻性、主動性和針對性。為適應社會經(jīng)濟發(fā)展和提升函評工作質(zhì)量，適度提高了參與山西省重大專項網(wǎng)評、函評的3類專家通信咨詢費標準， 由2016年的不高于900元/人/項、300元/人/項、200元/人/項， 提高至2022年的不高于2000元/人/項、1000元/人/項、500元/人/項。

在預算評審方面，合并了項目評審和預算評審， 由2016年之前制定的對省級財政科技資金支持額度80萬元以上的項目在提交行政決策前試點施行專項預算評審，修改為2022年的項目主管部門在所有省級科技計劃項目評審中將項目評審和預算評審合二為一，取消了將預算編制細化程度作為評審要素的要求。

在財政資金資助方式上， 由2016年以前的根據(jù)基礎(chǔ)類、公益類、市場導向類和重大項目類的科研項目特點，以競爭擇優(yōu)立項的項目主要采用前補助、后補助、間接投入等資助方式予以支持，并擴大后補助項目的適用范圍，優(yōu)化為2022年的根據(jù)各類科技計劃類別在不同時間節(jié)點和研究階段對資金的需求特點，合理確定資金資助方式。2021年重塑性改革后， 山西省在科技重大專項和山西省重點研發(fā)計劃中，建立了分段資助方式。重大專項計劃根據(jù)項目承擔單位自籌資金到位情況、項目完成度和需求方資金執(zhí)行情況、項目結(jié)題驗收情況按4∶4∶2比例分批次撥付財政經(jīng)費，重點研究計劃根據(jù)里程碑節(jié)點按5∶5比例分批次撥付財政經(jīng)費，實現(xiàn)了對科研項目及經(jīng)費使用的合理度量和有效監(jiān)管。

2.2.3 項目實施階段

加強了項目立項與經(jīng)費撥付的銜接， 由2016年之前制定的項目審定批準后1個月內(nèi)下達資金預算批復，修改為2022年的在部分科技計劃項目中推行建立“預撥付”機制，財政部門和科技主管部門可在部門預算批復前將涉及資金下達的完成項目儲備、確定資金預撥需求、項目資金分配方案等部分工作進行提前協(xié)商準備部署，在部門預算批復后，立即啟動預算下達工作，實現(xiàn)從項目立項到資金預算批復再到經(jīng)費撥付至項目承擔單位的流暢銜接，減少不必要的在途及停留時間，加快了經(jīng)費撥付進度，有效解決了“下達撥付遲”的問題。

加大了對科研人員的激勵力度，提高了間接費用比例，績效支出由2016年的不超過資助總額的5%到2017年的績效支出取消比例限制，合理分攤間接成本和績效支出，再到2022年的間接費用可全部用于績效支出。擴大了勞務費開支范圍， 由2016年之前制定的允許項目臨時聘用人員的社會保險補助納入勞務費列支，調(diào)整為2022年的發(fā)放范圍繼續(xù)允許向科研項目組成員發(fā)放，增加了科研輔助人員和科研（財務）助理等間接參與科研項目的成員[2]。明確了臨聘和外聘人員的發(fā)放標準， 聘用人員的“五險一金”均可從勞務費中列支。

減輕了科研人員事務性負擔， 下放了預算調(diào)劑權(quán)， 由2016年之前制定的設備費的調(diào)增需科技主管部門審批，會議費、差旅費、國際合作與交流費三項支出之間可以調(diào)劑使用，但不得突破三項預算總額，修改為2022年的由項目承擔單位在5個工作日內(nèi)辦理完成預算編制科目中設備費的預算調(diào)劑，其他科目的預算調(diào)劑權(quán)全部由項目負責人根據(jù)項目實施情況自主安排，預算調(diào)劑權(quán)由科技主管部門全部下放至項目承擔單位和項目負責人。

全面落實科研財務助理制度， 由2017年的鼓勵項目承擔單位建立科研財務助理制度，修改為2022年的科研財務助理制度要在項目承擔單位全面落實， 方式上可以采用一對一、一對多，統(tǒng)一或單獨聘用等靈活形式，即規(guī)模大、資金量多的可以由項目組單獨聘用，規(guī)模小、資金量少的可以由單位統(tǒng)一聘用。

2.2.4 項目驗收階段

逐步改變以往財政科研經(jīng)費管理“重過程輕結(jié)果”的政策導向，重視結(jié)余資金管理和績效評價結(jié)果在后續(xù)財政資金配置的應用。進一步改進結(jié)余資金管理， 由2016年對通過驗收科研項目的結(jié)余資金2年內(nèi)繼續(xù)留歸原單位使用，2年后由財政收回仍未用完的，調(diào)整為2022年的對通過綜合績效評價科研項目的結(jié)余資金不再收回， 取消了結(jié)余資金的使用年限，在使用方式上繼續(xù)延用由項目承擔單位統(tǒng)籌用于科研活動直接支出的規(guī)定。與此同時， 明確項目承擔單位是結(jié)余資金管理的第一責任人，其使用剩余情況會與往后年度的項目預算評審相掛鉤，督促項目承擔單位管好用好結(jié)余資金。進一步強調(diào)加強績效管理， 在2022年的政策中明確提出合并財務驗收和技術(shù)驗收，實行一次性綜合績效評價，充分發(fā)揮績效評價“風向標”作用，將績效評價結(jié)果和科研資源配置有機結(jié)合，促進科研資源向具有科研和轉(zhuǎn)化實力的科研工作者和項目承擔單位傾斜， 推動提升科研經(jīng)費使用效益。此外，提出了在部分單位試點開展取消科研項目結(jié)題財務審計，在省基礎(chǔ)研究計劃中試行自主驗收和結(jié)題備案制。

2.3 呈現(xiàn)出的特征

從2014年以來陸續(xù)出臺的政策設計來看， 山西省對照中央財政科研經(jīng)費管理改革精神， 重點聚力“放權(quán)+松綁+激勵”，努力為科研人員創(chuàng)造潛心研究的良好環(huán)境。部分政策結(jié)合本省實際進行了積極探索和實踐，出臺時間較早，松綁賦權(quán)力度更大， 比如在擴大勞務費開支范圍方面， 山西省2016年就參照上海、廣東等先進地區(qū)規(guī)定，發(fā)放人員允許向科研項目組成員發(fā)放。在改革經(jīng)費撥付制度方面，開辟有別于行政經(jīng)費管理的“綠色通道”，從原來的零余額帳戶直接撥付至實有資金賬戶[3]，從“額度”變?yōu)閷崒嵲谠诘摹百Y金”，加速財政資金與科研項目的高效銜接， 實現(xiàn)科研項目資金的快速支付。總體上， 山西省財政科研經(jīng)費管理在政策設計和制定上更加堅持以人為本，遵循科研規(guī)律，較大程度改變了以往的剛性管理約束，表現(xiàn)出了較強的“柔性化管理”特征。

3 現(xiàn)階段不同視角下財政科研經(jīng)費管理存在的薄弱環(huán)節(jié)

3.1 財政主管部門

科技經(jīng)費投入總量偏低。山西省屬于中西部地區(qū)典型的經(jīng)濟欠發(fā)達省份，各級財政收入對傳統(tǒng)資源的依賴性較強，科技資源和投入在全省的布局相對不平衡，隨著近年來科技強國戰(zhàn)略地位的不斷提升，各省之間對科技資源的競爭日益激烈，雖然山西省在財力有限的情況下逐年加大對科技經(jīng)費的投入力度，但與發(fā)達地區(qū)和周邊省份相比， 總體仍顯不足，在全國處于中下游水平。2022年全國投入研究與試驗發(fā)展（ Ramp;D）經(jīng)費30782.9億元， 山西省為273.7億元，不足全國總量的1%，在全國排第20位。2022年全國研究與試驗發(fā)展（ Ramp;D）經(jīng)費投入強度為2.54%， 山西省為1.07%，不及全國的一半，在全國排第24位。2022年山西省財政科研經(jīng)費支出在中部六省中排第6位，而中部其他5省支出全部超過100億。

3.2 科技管理部門

經(jīng)費管理體制不夠完善。省級財政科研經(jīng)費在安排使用上：統(tǒng)籌牽頭作用不夠明顯，資金使用重點有待加強。省級部門中涉及科研管理及經(jīng)費管理的部門除科技主管部門外，還包括省委宣傳部、省社科聯(lián)、省科協(xié)等相關(guān)部門，在教育、農(nóng)業(yè)等政府行政主管部門中也存在與科技計劃相類似的財政專項計劃，科技創(chuàng)新鏈條由基礎(chǔ)研究到市場應用各個環(huán)節(jié)被分割成多個部分，難以將有限的財政資源形成科技發(fā)展目標上的合力。在使用監(jiān)管上，省市縣三級聯(lián)動不夠。市縣級科技管理部門作為項目組織單位及屬地管理單位，在上一輪機構(gòu)改革中， 由于縣一級科技管理部門發(fā)生大規(guī)模的“撤并”，山西省單獨設立縣級行政主管部門的只有19個縣（市、區(qū)），僅占全部縣級行政區(qū)域的16.2%， 對基層科技管理體系影響深遠，缺乏主動參與省級科技計劃項目及資金日常監(jiān)管的積極性，參與度低，特別是對部分中小微民營企業(yè)在項目立項后科研項目進展、企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀等信息無法實現(xiàn)第一時間掌握，存在財政科研資金閑置和浪費的風險。

3.3 項目承擔單位和科研人員

部分政策落實存在梗阻。財政科研經(jīng)費管理政策需要多個政府相關(guān)部門在落實執(zhí)行過程中圍繞“讓科研人員松綁減負”目標一體推進，密切配合， 同向發(fā)力，才能做到橫向打破行政壁壘，縱向打通層級阻隔， 不斷提升科研人員“獲得感”。比如在核定績效工資總量方面， 國家和山西省在關(guān)于財政科研經(jīng)費管理相關(guān)政策中一直明確：可以將間接經(jīng)費用于科研團隊和個人的績效支出。但作為開展科研工作重要組成部分的公益一類事業(yè)單位如果將其用于績效支出，單位實際發(fā)放的績效工資總量會比當年核定的績效工資總量增加，會被相關(guān)部門列入有收入的事業(yè)單位，并在核定下一年度績效工資總量基數(shù)時財政撥款相應核減，導致該類單位客觀上不愿意將間接經(jīng)費用于績效支出，對該類單位科研人員激勵效果不明顯，影響了從事科研活動的積極性。

4 完善省級財政科研經(jīng)費管理的對策建議

當前，省級財政科研經(jīng)費管理政策改革應以即將開始的新一輪科技體制機制改革為契機，堅持激勵和約束并重，強化頂層設計，完善政策執(zhí)行舉措，著力推行以成果質(zhì)量提升為導向的財政科研經(jīng)費柔性化管理，有效激發(fā)廣大科研人員科技創(chuàng)新活力。

4.1 繼續(xù)加大財政科技投入， 優(yōu)化省級科技支出結(jié)構(gòu)

政府相關(guān)部門要積極保障科技經(jīng)費穩(wěn)定增長，探索建立全要素科技研發(fā)投入合理分擔機制，有效促進財政科技支出帶動全社會研究與試驗發(fā)展（ Ramp;D）經(jīng)費投入得到持續(xù)提升?？筛鶕?jù)基礎(chǔ)研究、應用研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化等不同階段的投入規(guī)模需求，將分散于相關(guān)部門的類似科研資金進行集成和統(tǒng)籌，探索利用財政科技資金設立廳市、廳校、廳企聯(lián)合基金，撬動全社會加強科技投入，放大省級資金總盤子。要適應山西省經(jīng)濟發(fā)展方式向創(chuàng)新驅(qū)動為主轉(zhuǎn)變的時代要求，遵循集中財力辦大事的原則，進一步優(yōu)化資金投向，突出支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，突出基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性、共性技術(shù)攻關(guān)，保障重大科技專項、區(qū)域科技協(xié)同創(chuàng)新、基礎(chǔ)創(chuàng)新服務平臺建設、科技成果轉(zhuǎn)化等重點內(nèi)容[4]。除采用政府無償資助的形式外，繼續(xù)拓寬中小企業(yè)融資渠道，大力引導、扶持發(fā)展風險投資基金，撬動、吸納、引進更多社會資金進入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，促進中小企業(yè)科技創(chuàng)新。

4.2 健全科技經(jīng)費管理體制， 營造良好科技創(chuàng)新環(huán)境

政府有關(guān)部門要積極探索創(chuàng)新科技投入管理機制，從重投入、重分配轉(zhuǎn)向重管理、重效益，建立起更加科學化、精細化的經(jīng)費管理體制，進一步營造良好科技創(chuàng)新環(huán)境。對照中央相關(guān)部委設置專門的科研經(jīng)費監(jiān)管服務中心是構(gòu)建省級財政科研經(jīng)費管理體系的關(guān)鍵一步。該中心主要承擔科技計劃（專項）經(jīng)費預算執(zhí)行、使用監(jiān)管相關(guān)的專業(yè)技術(shù)性服務工作以及預算評估評審與績效評價的具體工作等[5]，并與各科研單位、項目主管部門建立良好的合作機制，確保經(jīng)費監(jiān)管在省級層面有著力點。強化市縣科技部門職能和力量配備，積極發(fā)揮市縣科技主管部門對項目承擔單位（特別是中小微企業(yè)）便于掌握單位經(jīng)營狀況、項目經(jīng)費執(zhí)行情況、協(xié)調(diào)地企關(guān)系的優(yōu)勢，開展項目管理定期跟蹤服務， 確保經(jīng)費監(jiān)管在基層有落腳點。升級改造現(xiàn)有科技計劃管理信息平臺，重點提升平臺的過程管理、績效管理、資金管理、查詢統(tǒng)計等功能，完善科研誠信數(shù)據(jù)，強化省市縣三級信息交流融通，構(gòu)建輔助決策、業(yè)務管理和統(tǒng)計分析全鏈條科技計劃管理信息平臺。

4.3 暢通經(jīng)費政策部門銜接， 提高科研經(jīng)費使用績效

充分發(fā)揮省級創(chuàng)新生態(tài)建設領(lǐng)導小組作用，強化組織協(xié)調(diào)，加強橫向、縱向協(xié)調(diào)聯(lián)動，構(gòu)建不同部門之間長效合作、信息溝通、重大問題協(xié)商機制，形成工作合力，實現(xiàn)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，提高行政效能。在部分項目承擔單位探索整體績效工資動態(tài)調(diào)整管理，創(chuàng)新完善科研績效工資單列薪酬制度。對通過開展科研項目、科技成果轉(zhuǎn)化等方面獲得的用于個人激勵的績效獎勵， 進行單列管理，不納入本單位績效工資總量管理，在下一年度績效工資總量基數(shù)核定時不進行核減，進一步加大對相關(guān)科研人員薪酬激勵力度， 釋放創(chuàng)新活力。財政科研經(jīng)費管理在放權(quán)的同時，還要強化績效理念和方法在科技計劃項目經(jīng)費后半程管理的運用， 注重建立以結(jié)果為導向的績效激勵機制，將科研經(jīng)費及結(jié)余資金使用情況納入項目績效考核評價體系，對績效評價優(yōu)秀的要重點傾斜支持，對不良的要進行懲戒，營造積極向上的科研氛圍。

5 結(jié)語

政府相關(guān)部門在科研經(jīng)費管理政策設計上不斷松綁放權(quán)，為廣大科研人員營造了相對寬松的科研環(huán)境，其政策改革歷程遵循社會發(fā)展變革和科技創(chuàng)新基本規(guī)律。項目承擔單位作為政策落實和執(zhí)行的重要載體，需要準確領(lǐng)會習近平總書記關(guān)于科技自立自強論述的重要內(nèi)涵，強化使命和擔當意識，結(jié)合各行業(yè)科研工作特點，在內(nèi)部完善科研經(jīng)費管理內(nèi)控制度， 使科研人員在項目研究不同階段都能得到有效指導和保障，確保好政策真正“落地生根”，從而促進科研人員心無旁騖地從事研究工作，提高優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新成果產(chǎn)量，提升財政資金使用效益。

參考文獻

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（編輯 李春燕）

Analysis and countermeasures of policy reform of provincial financial scientific research funds management in Shanxi province

Liu Dong， Zhu Zhengjiang ?

（Shanxi Provincial Center for Science and Technology Intelligence and Strategic Research， Taiyuan 030000， China）

Abstract： With the deepening of the“streamlining administration and delegating power”reform in the field of science and technology， the management of financial research funds in Shanxi province has gradually shown a“ flexible ” management feature based on trust and looseness， in line with the spirit of central reform. This has laid a solid policy foundation for better stimulating the vitality of scientific and technological innovation in the province and mobilizing the enthusiasm of scientific researchers. The article starts from the environmental foundation of optimizing and improving the management of provincial-level financial research funds， and systematically reviews the series of policies issued by Shanxi province from 2014 to 2022. Through vertical comparative analysis of the main content of the policies， combined with work practice， it explores the weak links in research fund management from different perspectives at the current stage， and proposes corresponding suggestions for research fund management to help fully and effectively unleash the vitality of scientific and technological innovation.

Key words： finance; planned project; research funding; suggestions for countermeasures