俞潔

當(dāng)前，食品安全侵權(quán)事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響著公民的身體健康乃至宏觀層面的社會和諧穩(wěn)定。在實踐迫切需要與制度供給不足的矛盾下，有關(guān)部門應(yīng)探索建立科學(xué)合理的、與消費民事公益訴訟公益目的和屬性相契合的懲罰性賠償制度，以破解公益訴訟懲罰性賠償?shù)倪m用難題。

懲罰性賠償在食品安全民事公益訴訟中的法律基礎(chǔ)

我國1993年頒布的《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定了雙倍賠償制度，此舉標(biāo)志著懲罰性賠償制度開始萌芽。為了加強對經(jīng)營者不法經(jīng)營行為的遏制和懲罰，2013年新修改的《消費者權(quán)益保護法》將懲罰性賠償金的計算標(biāo)準(zhǔn)由一倍增加到三倍，還增設(shè)了賠償金的最低數(shù)額?！睹袷略V訟法》第55條確立了我國的公益訴訟制度，民事公益訴訟和懲罰性賠償兩種制度的結(jié)合，共同構(gòu)成了消費領(lǐng)域民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的框架。

2016年，最高人民法院頒布了《關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，旨在進一步明確案件審理過程中的難點，但并沒有明確規(guī)定原告是否可以提出賠償損失的訴請，僅以“等”字作為基本保留，為以后請求權(quán)的擴張預(yù)留了一定的法律空間。

為了對違法者產(chǎn)生威懾作用，被稱為史上最嚴(yán)的《食品安全法》第148條，規(guī)定了消費者對生產(chǎn)或經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品的主體可以要求承擔(dān)支付價款十倍或者損失三倍的賠償金。但該規(guī)定是為消費者或受害者維護個體私益而進行的制度設(shè)計，體現(xiàn)懲罰性賠償?shù)膿p害填補與私益救濟功能。

食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)?

隨著社會的不斷發(fā)展，經(jīng)濟利益的驅(qū)使導(dǎo)致食品安全問題層出不窮，該問題的重要性和嚴(yán)峻性日益凸顯。但實踐中各種制裁手段因懲罰力度小、威懾力不足等原因，無法達到根治的效果。如震驚全國的“毒奶粉”事件導(dǎo)致近30萬的嬰幼兒泌尿系統(tǒng)異常，但最后只有極少數(shù)人受到刑事處罰。后續(xù)“地溝油”“瘦肉精”“老壇酸菜”等事件頻出，既損害了消費者的身心健康，也破壞了社會互信基礎(chǔ)，阻礙了經(jīng)濟的良性發(fā)展。

實踐中私益訴訟懲罰性賠償制度難以發(fā)揮威懾和預(yù)防作用，消費者對于其權(quán)利的運用與效果有限。主要原因如下：

食品安全領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償適用難題亟待破解（圖文無關(guān)）

首先，民事私益訴訟中舉證困難，訴訟成本高。原告需要承擔(dān)所受損失與涉案食品的缺陷存在因果關(guān)系的舉證責(zé)任，其與有著法律團隊的經(jīng)營者在訴訟地位上不平等，且提起民事訴訟需要繳納訴訟費用、支付鑒定費用，因此從敗訴風(fēng)險和訴訟成本的角度來看，受害人一般不會選擇對其訴訟。

此外，賠償額低。因違法行為遭受巨大損害的消費者才有可能提起訴訟，但是單個的訴訟賠償金遠遠不及高額的違法利潤，畢竟真正提起懲罰性賠償?shù)南M者只占極少數(shù)。因此對于違法經(jīng)營者而言，其既得利益遠高于違法成本，而對于消費者而言，所獲賠償也極為有限。

公益訴訟一直秉持“填補原則”進行救濟，但該原則無法真正保護不特定多數(shù)人的利益。因為違法者沒有受到超過其所獲利益的處罰，且因侵害對象的不特定性，無法準(zhǔn)確計算具體損害。將懲罰性賠償引入民事公益訴訟能夠更全面地發(fā)揮該制度的獨有價值和民事效能，通過檢察機關(guān)為不確定的受害者維權(quán)，不僅能救濟因多種原因未提起訴訟的受害者，還能基于公權(quán)力給違法者帶來威懾，以此預(yù)警其他違法者，形成一種主流價值導(dǎo)向。另外，檢察機關(guān)可以有效扭轉(zhuǎn)私益訴訟懲罰性賠償訴訟請求中消費者與違法經(jīng)營者不平等的訴訟地位，充分發(fā)揮懲罰性賠償?shù)闹贫葍r值，有效維護社會公共利益。

食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)睦Ь硨徱?/h3>

現(xiàn)行法律關(guān)于懲罰性賠償能否以及如何在食品安全民事公益訴訟中適用，尚未作出明確且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定?！妒称钒踩ā返?48條規(guī)定，有權(quán)提出懲罰性賠償請求權(quán)的主體只有消費者。雖然2021年最高檢發(fā)布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》中提出檢察院可以對食品領(lǐng)域的民事公益訴訟案件提出懲罰性賠償，但此規(guī)則畢竟屬于檢察院的內(nèi)部規(guī)范，法律并沒有直接認(rèn)可檢察機關(guān)的懲罰性賠償請求權(quán)。

關(guān)于懲罰性賠償金的管理制度主要包含兩個方面內(nèi)容：一是懲罰性賠償金的歸屬；二是懲罰性賠償金的利用。前者直接決定著公益訴訟的成果利用情況。如果直接將懲罰性賠償金參照刑事罰金收繳的方式上繳國庫，對于后續(xù)對消費者的救濟應(yīng)該如何執(zhí)行并無明確規(guī)定，以“一刀切”的方式納入國家財政，有悖于食品安全公益訴訟的起訴初衷，并不能實現(xiàn)對消費者的有效救濟。如果后續(xù)再通過食品安全私益訴訟的方式單獨起訴，那么會導(dǎo)致重復(fù)起訴，浪費司法資源。

在理論上懲罰性賠償金的管理和使用亦有多種方式，各國實踐中的做法有：檢察機關(guān)和法院設(shè)立單獨的賬戶自己管理、委托其他性質(zhì)的組織專項管理、消費者協(xié)會內(nèi)部設(shè)立賠償基金管理委員會等。不同的方式在執(zhí)行和管理上各有利弊，并且絕大多數(shù)在我國沒有實踐支持，致使懲罰性賠償金的管理和使用主體不明。

檢察民事公益訴訟懲罰性賠償制度優(yōu)化路徑

明確檢察機關(guān)具有主體資格是懲罰性賠償制度的關(guān)鍵，因此有必要在立法上賦予檢察機關(guān)等提出懲罰性賠償?shù)闹黧w資格，對請求權(quán)主體的正當(dāng)性作出實質(zhì)性規(guī)定，而不應(yīng)依附于消費者的賠償請求權(quán)。相關(guān)部門應(yīng)修改相關(guān)法律法規(guī)并在細(xì)節(jié)上予以完善，就食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟增加支持檢察機關(guān)提起懲罰性賠償訴訟請求的規(guī)定，例如可以向不法生產(chǎn)者、經(jīng)營者請求賠償金，將賠償金有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一。此外還應(yīng)注意訴訟程序上的事項，面對證據(jù)證明煩瑣的問題，應(yīng)規(guī)定有關(guān)部門配合舉證，可以在司法解釋中明確檢察機關(guān)等獨立的請求權(quán)主體資格。

民事公益訴訟的目的是為了維護公共利益，因此需要設(shè)立符合條件的基金會專門負(fù)責(zé)管理賠償金。受害消費者因自身專業(yè)度不夠且分布較散，可由檢察機關(guān)或者消費者協(xié)會建立食品安全民事公益訴訟基金賬戶，將賠償金用于救濟公共利益。多余的賠償金可用于發(fā)展消費者勞動權(quán)益保障等支持民事公益訴訟的活動。如果賠償金數(shù)額無法包含所有受侵害消費者提出的懲罰性賠償?shù)目傤~，檢察院及消費者協(xié)會應(yīng)當(dāng)公開宣告，使沒有獲得賠償金的受侵害消費者能自行向被告提出懲罰性賠償訴求，維護自身權(quán)益。檢察機關(guān)及消費者協(xié)會可就補充性懲罰性損害賠償提出訴訟，不法商家也可對懲罰金發(fā)放的行為提出異議。在此基礎(chǔ)上，要建立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機制，對懲罰性賠償金的管理使用工作進行監(jiān)督，加大信息披露力度，健全侵權(quán)舉報的程序制度。

相關(guān)部門也應(yīng)出臺相應(yīng)的公益訴訟賠償金使用辦法規(guī)范賠償金的使用問題，可用來支付消費者權(quán)益受損費用、專家鑒定費、證人補助費、公益宣傳培訓(xùn)活動經(jīng)費等，經(jīng)消費者權(quán)益保護委員會批準(zhǔn)后，從專項基金賬戶移交至單位賬戶。判決后，責(zé)任主體確無支付能力，如不按時繳納將對公共利益造成損害的，可適當(dāng)在判決賠償金限額范圍內(nèi)支付費用?；鹗褂脵C構(gòu)應(yīng)接受定期監(jiān)督，并定期向有關(guān)部門匯報基金使用情況，由法院、檢察機關(guān)、消費者協(xié)會、食品監(jiān)管機構(gòu)等共同研究，設(shè)立公益訴訟賠償金專項賬戶，制定出臺公益訴訟賠償金管理使用辦法，監(jiān)督資金的規(guī)范使用。

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