丁國民 賁丹丹

(福州大學法學院, 福建福州 350108)

一、現(xiàn)行可訴性判斷標準的內(nèi)容

根據(jù)《環(huán)境保護法》第53條的規(guī)定,公眾享有監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利,發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為,有權(quán)向有關(guān)環(huán)境行政機關(guān)舉報。司法實踐一般認為,公眾對環(huán)境行政機關(guān)的舉報答復(fù)行為不服的,可以向人民法院提起訴訟,人民法院應(yīng)當審查。但是,對于環(huán)境舉報人提出的行政機關(guān)履行查處職責訴求,司法實踐通常認為不屬于人民法院受案范圍或環(huán)境舉報人不具有原告資格,進而裁定不予受理或駁回起訴。主要理由在于,環(huán)境舉報人訴請的事項屬于《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱“法釋〔2018〕1號”)第1條第2款第(十)項規(guī)定的對原告權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為。同時,司法實踐通常依據(jù)公益私益區(qū)分標準或保護規(guī)范理論來判定環(huán)境舉報人與行政機關(guān)履行查處行為之間的“利害關(guān)系”,對原告起訴資格作限制解釋。上述認定標準下,大量環(huán)境舉報人訴請行政機關(guān)履行查處職責的案件被排除司法審查。

典型案例1:廣東省高級人民法院(2020)粵行終1107號行政裁定認為,舉報人提交的證據(jù)不足以證明涉案工程項目的建設(shè)對其合法權(quán)益產(chǎn)生了實際影響。故行政機關(guān)對涉案舉報事項的查處結(jié)果及作出的被訴復(fù)函,均未對舉報人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。舉報人針對行政機關(guān)履行查處職責的行為以及作出的被訴復(fù)函提起訴訟,依法不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。原審法院裁定駁回起訴,并無不當。

典型案例2:遼寧省高級人民法院(2019)遼行申967號行政裁定認為,舉報人只有在為維護其自身合法權(quán)益向行政機關(guān)舉報時,才具有對行政機關(guān)作出或者未作出處理的行為提起訴訟的原告資格。該案舉報人舉報是為了維護生態(tài)環(huán)境的公共利益,但法律并未規(guī)定公民個人具有提起環(huán)境公益訴訟的原告資格,故原一、二審法院認定舉報人與行政機關(guān)作出的不予處罰決定不具有利害關(guān)系,符合法律及司法解釋的規(guī)定。

對于一般行政舉報答復(fù)行為,學術(shù)界研究成果較多,主要以行政機關(guān)舉報答復(fù)行為的性質(zhì)、行政機關(guān)舉報答復(fù)行為的可訴性、舉報人的原告資格認定等為研究對象。學界提出的審查思路基本以類型劃分為前提,一是將行政機關(guān)的行為分為答復(fù)行為、查處行為,認為無論舉報人與所舉報事項是否有直接的利害關(guān)系,舉報人均有獲得答復(fù)的程序性權(quán)利,但公益性舉報人認為行政機關(guān)沒有履行查處違法行為的法定職責,向法院提起行政訴訟的,原告與被訴行政行為之間沒有利害關(guān)系,法院應(yīng)當裁定不予受理或駁回起訴。(1)余韜:《行政機關(guān)舉報答復(fù)行為的性質(zhì)》,《人民司法》2016年第1期。二是把純粹的告知行為理解為程序意義上的答復(fù),而把涵蓋行政處理的答復(fù)行為理解為實體意義上的答復(fù),程序意義的答復(fù)的可訴性在于程序權(quán)利受到侵犯,實體意義的答復(fù)的可訴性視自益性舉報抑或公益性舉報而定,公益性舉報中舉報人與被舉報違法行為的處理結(jié)果不存在利害關(guān)系,自益性舉報中行政機關(guān)如何履行答復(fù)義務(wù)對舉報人利益產(chǎn)生的實際影響。(2)黃澗秋:《舉報答復(fù)行為可訴性的類型分析》,《法治研究》2017年第4期。也有人主張,公益性投訴舉報人享有法律規(guī)范明確賦予的投訴舉報權(quán)時,公益性投訴舉報人基于投訴舉報行為與行政機關(guān)之間形成了行政法律關(guān)系,與行政機關(guān)的不予答復(fù)、延遲答復(fù)等不作為行為具備利害關(guān)系。反之,若沒有投訴舉報權(quán),則與行政機關(guān)的行為不具有利害關(guān)系。(3)黃先雄、皮丹丹:《公益性投訴舉報類行政案件的訴訟救濟問題探究》,《中南大學學報》(社會科學版)2017年第6期。學界一般認為,舉報人有獲得反饋、回復(fù)等程序性權(quán)利,且可以該程序性權(quán)利受損為由提起訴訟進行救濟,但舉報人訴請的行政機關(guān)查處或處理行為,屬于實質(zhì)意義上的行政行為,按照公益私益區(qū)分標準,公益性舉報人不具有行政訴訟原告資格。學術(shù)界的觀點與司法實踐做法差異不大。

監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)是《環(huán)境保護法》明文規(guī)定的環(huán)境公眾參與權(quán)的三種具體權(quán)利形態(tài)之一,環(huán)境舉報是公眾行使監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)最主要的方式,若對環(huán)境舉報人要求行政機關(guān)履行查處職責的訴求一律以非人民法院受案范圍、不具有原告資格等理由駁回, 將使公眾監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)失去司法這一強有力的保障渠道,立法專門設(shè)立該項權(quán)利的目的事實上不易實現(xiàn)。從務(wù)實的角度看,如果全面放開起訴門檻,有可能造成濫訴、惡訴的問題。憲法上的舉報權(quán)屬于公民政治權(quán)利,需通過法律的具體化后適用于個案,而監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)不同于憲法規(guī)定的政治上的舉報權(quán),認定是否可以基于監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)提起訴訟應(yīng)適用不同的規(guī)則,但學界對于環(huán)境舉報的專門研究較少。

二、現(xiàn)行可訴性判斷標準的反思

(一)現(xiàn)行可訴性判斷標準之局限性

對于環(huán)境舉報人訴請履行法定職責案件,首先,人民法院要作出是否屬于人民法院受案范圍的判斷;其次,要對起訴主體是否具有原告資格進行判斷。如認定不屬于人民法院受案范圍或不具有原告資格,應(yīng)裁定不予受理或駁回起訴。目前,司法實踐在受案范圍及原告資格認定標準方面,存在一定的局限性。

1. 受案范圍認定標準的局限性

人民法院行政案件受案范圍認定的關(guān)鍵在于行政行為的審查,可訴行政行為應(yīng)具備對外法律效力性,不產(chǎn)生法律效果的行政行為,如勸告、建議等屬于觀念通知,不具有可訴性,不屬于人民法院的受案范圍。對于環(huán)境舉報人訴請的行政機關(guān)查處行為,司法實踐通常認為,由于環(huán)境舉報人不是行政查處行為的行政相對人,行政機關(guān)是否履行查處職責對環(huán)境舉報人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響,從而認定不符合受理條件。上述認定基于法釋〔2018〕1號第1條第2款第(十)項的規(guī)定,然該條款標準存在一定的局限性。首先,對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的認定,拘泥于法律關(guān)系上的變化,但行政機關(guān)未對環(huán)境違法行為履行查處職責對環(huán)境舉報人的人身、財產(chǎn)等各方面的影響卻是客觀存在的。其次,“實際影響”作為效果判斷具有一定的主觀性,本身需要適用一定的判斷標準。環(huán)境違法行為以環(huán)境為媒介產(chǎn)生的不利影響有可能到達環(huán)境舉報人所在范圍,但由于環(huán)境影響具有復(fù)雜性和滯后性,不易顯現(xiàn),客觀實際影響難以判斷。最后,司法實踐在適用法釋〔2018〕1號第1條第2款第(十)項時,容易出現(xiàn)以認定行政機關(guān)與被查處人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,從而排除認定行政機關(guān)與環(huán)境舉報人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的適用錯誤,認為行政機關(guān)查處環(huán)境違法事項,是與環(huán)境違法人之間產(chǎn)生行政法律關(guān)系,而非與環(huán)境舉報人產(chǎn)生行政法律關(guān)系。但是,依據(jù)法律規(guī)定,公眾具有監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利,環(huán)境舉報人一旦向行政機關(guān)舉報,就與負有法定職責的行政機關(guān)產(chǎn)生了聯(lián)系,行政行為或不作為對環(huán)境舉報人的監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)的實現(xiàn)產(chǎn)生影響。因此,有必要重新審視行政機關(guān)查處行為對環(huán)境舉報人的影響。

2. 原告資格認定標準的局限性

我國行政訴訟法規(guī)定,對原告資格的認定標準從“直接利害關(guān)系”到“法律上的利害關(guān)系”再到“利害關(guān)系”,已大大拓展了原告資格范圍。根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》第25條規(guī)定,原告僅是行政行為的相對人或與所訴行政行為存在利害關(guān)系方可提起行政訴訟。對于利害關(guān)系的構(gòu)成要件,學界存在不同要件的學說,但基本前提均是存在合法的“權(quán)利”或“利益”。司法實踐中常以“公益私益區(qū)分”標準從目的上審定原告起訴資格,也有的法院以起訴人是否存在“值得保護的利益”考察原告起訴資格。上述標準適用于環(huán)境舉報人訴請行政機關(guān)履職案件原告資格判斷時,具有一定的局限性。

第一,公益私益區(qū)分標準。即舉報人是否具有原告資格要看其舉報的目的是為自身合法權(quán)益還是公共利益。該標準在最高人民法院的規(guī)范性文件和案例中均得以體現(xiàn)。法釋〔2018〕1號第12條第(四)項對“利害關(guān)系”的解釋為涉及合法權(quán)益,第(五)項要求維護“自身合法權(quán)益”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于舉報人對行政機關(guān)就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復(fù)議申請人資格問題的答復(fù)》(〔2013〕行他字第14號)規(guī)定:“舉報人為維護自身合法權(quán)益而舉報相關(guān)違法行為人,要求行政機關(guān)查處,對行政機關(guān)就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政復(fù)議的,具有行政復(fù)議申請人資格?！?016年12月28日,最高人民法院公布的指導(dǎo)案例77號中亦明確規(guī)定,舉報人就其自身合法權(quán)益受侵害向行政機關(guān)進行舉報的,與行政機關(guān)的舉報處理行為具有法律上的利害關(guān)系,具備行政訴訟原告主體資格。在公益私益區(qū)分標準下,公眾雖因環(huán)境公共利益而獲得反射利益,但亦不具有提起公益訴訟的權(quán)利。然而,在環(huán)境舉報人訴訟行政機關(guān)履行查處職責案件中,以公益私益區(qū)分標準認定原告資格,會出現(xiàn)難以判斷的情況。一方面,公眾向行政機關(guān)反映他人違法行為,或出于維護自身人身、財產(chǎn)等權(quán)益的需要,或出于維護環(huán)境公共利益的目的,抑或表面目的為環(huán)境公益但暗含私益目的的。因此,環(huán)境舉報可能屬于純公益性的行為,也可能屬于純私益性的行為,還可能屬于公益性與私益性重疊的行為。另一方面,公益私益區(qū)分標準考察的是起訴主體的主觀目的,當事人亦可僅為了私益提起訴訟(4)浙江省高級人民法院(2019)浙行終913號行政判決認定,訴訟中鄭某某為維護自身合法權(quán)益而舉報案涉兩公司,后對環(huán)保局就舉報事項作出的處理不服申請行政復(fù)議,鄭某某與舉報他人污染環(huán)境的事項有利害關(guān)系。,因此,環(huán)境舉報人訴請行政機關(guān)履職是否出于私益或是公益難以界定。環(huán)境舉報本身是為維護環(huán)境公益設(shè)定的,如果因為涉及公益事項就判定環(huán)境舉報人不能基于監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)尋求司法救濟,與立法目的相悖。部分學者對公益私益區(qū)分標準提出了批判,認為可能存在將集體利益擴張解釋為特定投訴舉報人私人權(quán)益、將投訴舉報人不服有利處理結(jié)果擴張解釋為私人利益受損的情形,擴大適用范圍。(5)周雷:《投訴舉報人原告資格認定的司法理性》,《當代法學》2021年第3期。

第二,值得保護的利益標準。在保護規(guī)范理論下,認為保護的不僅僅局限于實定法上的利益,還包括事實上值得保護的利益。(6)黃鍇:《行政訴訟中舉報人原告資格的審查路徑--基于指導(dǎo)案例77號的分析》,《政治與法律》2017年第10期。值得保護的利益標準適用的前提是,法律沒有明確規(guī)定的權(quán)利。監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)的權(quán)利義務(wù)范圍由環(huán)境法律具體規(guī)定,依據(jù)《環(huán)境保護法》及相關(guān)環(huán)境單行法,公眾享有監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)是法律所明確的,但公眾是否可以基于監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)提起訴訟,法律未明確,且學術(shù)界與實務(wù)界對此爭議較大。由此帶來以下問題:監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)是否僅是宣示性權(quán)利,還是“作為特定法律技術(shù)”的權(quán)利(7)黃鍇:《行政訴訟中舉報人原告資格的審查路徑--基于指導(dǎo)案例77號的分析》,《政治與法律》2017年第10期。,或僅為保護環(huán)境公共利益的手段,公眾尤其公民個人無法提起訴訟?環(huán)境舉報作為法律明文規(guī)定的監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)的最重要行使方式,在行政機關(guān)未依法履行查處職責的情況下,是否有權(quán)提起訴訟,同樣需要判斷上述問題。因此,僅法律是否有無明確規(guī)定就存在不同的解讀。此外,即使認為公眾基于監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)提起訴訟沒有法律明確規(guī)定,何為值得保護的利益的判斷亦具有主觀性,不同判斷者有不同認識。因此,適用值得保護的利益標準認定環(huán)境舉報人是否有權(quán)因訴請行政機關(guān)履行查處職責而提起訴訟,亦存在難以判斷的問題。

實踐中存在將上述兩種認定原告資格標準一并適用的情形,如認定案件明顯沒有值得保護的與上訴人自身合法權(quán)益相關(guān)的實際利益,裁定維持駁回起訴。(8)參見浙江省高級人民法院(2020)浙行終1158號行政裁定。但無論適用上述何種標準,實踐裁決結(jié)果大多是排除司法審查。

(二)重構(gòu)可訴性判斷標準之必要性

司法是社會保障的最后一道防線,是維護公眾權(quán)利的最強有力的途徑,同時司法監(jiān)督又是促進行政機關(guān)依法行政的重要方式。監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)本身是立法為保護環(huán)境公益而設(shè)立的,在現(xiàn)行認定標準下,大量涉及公益的環(huán)境舉報案件卻無法獲得司法審查的機會。因此,有必要對現(xiàn)行環(huán)境舉報人訴請履行查處職責案件可訴性的審查標準進行反思。

1. 是確保環(huán)境行政行為接受司法監(jiān)督的必要前提

從行政行為性質(zhì)角度看,針對環(huán)境舉報的訴求,行政機關(guān)存在不同階段、不同性質(zhì)的處理行為。行政機關(guān)的受理答復(fù)、分流答復(fù)等行為屬于程序意義上的行為,公眾基于程序意義上的監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)利,一旦實施舉報行為,即與行政機關(guān)產(chǎn)生行政法律關(guān)系,與行政機關(guān)的答復(fù)行為存在利害關(guān)系是顯而易見的,現(xiàn)有認定標準下,上述行政機關(guān)的程序意義上的行為納入了司法審查范圍。但是,行政機關(guān)對違法事項的查處行為,以及包含實質(zhì)處理內(nèi)容的答復(fù)行為,屬于行政機關(guān)行使環(huán)境行政管理決策權(quán)力、具有實質(zhì)意義上的行政行為,實踐中司法機關(guān)并未將此類行政行為納入審查范圍?！白怨乓詠淼慕?jīng)驗表明,所有擁有權(quán)力的人,都傾向于濫用權(quán)力,且不用到極限決不罷休?！?9)孟德斯鳩:《論法的精神》上卷,許明龍譯,商務(wù)印書館,2016年,第185頁。行政權(quán)力具有潛在被濫用性,必須接受監(jiān)督。司法監(jiān)督作為最權(quán)威、公正的監(jiān)督方式,具有其他監(jiān)督方式不可替代的功能和作用。因此,行政機關(guān)的查處行為以及具有實質(zhì)性的答復(fù)行為,應(yīng)接受司法的監(jiān)督審查,該類行為應(yīng)當納入司法審查范圍。環(huán)境舉報人雖有監(jiān)督權(quán),但沒有實質(zhì)的決策權(quán)。司法審查將行政機關(guān)實質(zhì)性處理行為納入審查范圍的意義在于,督促行政機關(guān)在環(huán)境舉報人的提起下,依法核查是否存在違法事項并作出決策,同時在行政決策作出后是否對環(huán)境舉報人進行反饋。

2. 是確保環(huán)境公眾參與權(quán)獲得司法救濟的必要前提

環(huán)境舉報行為可涉及的事項范圍及環(huán)境舉報對行政機關(guān)所產(chǎn)生的法律效力,是環(huán)境舉報人行使程序性環(huán)境參與權(quán)的實質(zhì)體現(xiàn),但司法機關(guān)對于程序性參與權(quán)受到侵害的救濟非常有限。(10)周宇:《作為主觀公法權(quán)利的環(huán)境權(quán)的實證化路徑--以環(huán)境法典編纂為契機》,《福州大學學報》(哲學社會科學版)2023年第3期。理論上而言,環(huán)境舉報人有權(quán)向行政機關(guān)提供案件線索,提起行政機關(guān)查處,行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)法律規(guī)定對環(huán)境舉報反映情況進行核實,并將核實內(nèi)容和處理結(jié)果反饋給舉報人。雖然行政機關(guān)如何處置違法行為是行政機關(guān)的自由裁量權(quán)力,但環(huán)境立法既然賦予公眾不同于一般政治意義上舉報權(quán)的環(huán)境參與權(quán),公眾就有權(quán)對行政機關(guān)是否實際依法履行核查義務(wù)進行監(jiān)督,即對行政機關(guān)是否依據(jù)環(huán)境法律規(guī)定的程序、方式等履行核查義務(wù)進行監(jiān)督,同時在行政決策作出后具有獲得反饋的權(quán)利,是更深層次的參與和監(jiān)督。環(huán)境舉報人的主要作用在于提起行政機關(guān)注意違法事實的存在,敦促行政機關(guān)依法查處、作出決策。根據(jù)權(quán)利必須救濟原則,在發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)未依法履行查處職責或未收到行政機關(guān)含有實質(zhì)性處理答復(fù)的情況下,環(huán)境舉報人應(yīng)有權(quán)提起司法機關(guān)審查。應(yīng)注意的是,環(huán)境舉報人向人民法院訴請行政機關(guān)履職的主要作用僅限于通過提起訴訟的方式,提請司法機關(guān)啟動司法權(quán)對環(huán)境行政權(quán)的監(jiān)督程序。

3. 是確保環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力運行得到司法保障的必要前提

環(huán)境舉報不僅是行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題、糾正環(huán)境違法行為的重要途徑,也是公眾行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。(11)吳梅:《全民環(huán)保之路--環(huán)境公眾決策中非組織公眾參與權(quán)保障機制研究》,法律出版社,2019年,第91頁。司法機關(guān)作為中立第三方,既要依法保障環(huán)境公眾參與權(quán)的順利實現(xiàn),又要監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)依法行政,促進環(huán)境公眾參與權(quán)與環(huán)境行政權(quán)的良性運行?，F(xiàn)有審查標準下排除了大量涉及公眾實質(zhì)性環(huán)境參與權(quán)的案件司法審查,體現(xiàn)出司法機關(guān)未能充分發(fā)揮上述重要職能作用。雖然可能造成濫訴、惡訴問題是駁回公眾環(huán)境舉報起訴的重要原因,但濫訴、惡訴問題不能作為完全阻卻環(huán)境舉報案件納入司法審查范圍的事由。可以通過建立濫訴、惡訴預(yù)防機制避免司法資源的浪費。對于環(huán)境舉報人訴請行政機關(guān)履行查處職責案件的司法審查強度而言,司法機關(guān)亦應(yīng)尊重行政機關(guān)的裁量權(quán)與決策權(quán),在法律授權(quán)的范圍內(nèi)對行政權(quán)力行使進行司法監(jiān)督。

綜上,有必要針對環(huán)境舉報人訴請履行查處職責案件的可訴性審查標準進行重構(gòu),以確保必要范圍內(nèi)環(huán)境舉報案件順利進入司法審查程序。以下嘗試以司法保障環(huán)境公眾參與權(quán)與維護環(huán)境行政管理秩序為出發(fā)點,探索環(huán)境舉報人訴請行政機關(guān)履行查處職責案件的司法審查路徑。

三、可訴性判斷標準重構(gòu)的可能進路

司法審查是一個思維判斷的過程,判斷結(jié)論的得出應(yīng)遵循一定的審查規(guī)律。雖然人民法院的受案范圍一般以行政行為是否應(yīng)當接受司法審查為基準,可以從立法對行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)力配置、行政行為的性質(zhì)、行政機關(guān)與司法機關(guān)的專業(yè)能力等方面進行審查,但行政行為或不作為對環(huán)境舉報人的效力也是考量行政行為是否納入司法審查的一個重要方面。這也是人民法院受案范圍認定與原告起訴資格認定存在重疊之處。具體而言,人民法院的受案范圍認定與原告起訴資格認定是不能完全割裂開來的。在人民法院受案范圍認定中,對公眾權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的影響、對公眾合法權(quán)益的影響,須以公眾享有合法權(quán)益為前提。因此,應(yīng)當綜合認定環(huán)境舉報人對所訴環(huán)境事項依法啟動司法審查程序的資格和能力。

(一)可訴性判斷標準重構(gòu)的路徑

1. 根據(jù)行政行為的性質(zhì)及影響判斷是否納入司法審查

上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)行為的查處,從性質(zhì)上考察屬于內(nèi)部行政行為,在不存在內(nèi)部行為效果外部化的情形下,應(yīng)由行政機關(guān)自行裁量,環(huán)境舉報人的該類訴求不屬于人民法院受案范圍。行政機關(guān)對他人環(huán)境違法行為的處理,是行政機關(guān)依據(jù)法律授權(quán)進行的環(huán)境管理活動,在不屬于法釋〔2018〕1號司法解釋第1條第2款第(一)至(九)項規(guī)定的行政行為的情況下,環(huán)境舉報人訴請行政機關(guān)對他人環(huán)境違法行為進行處理的案件應(yīng)納入司法審查范疇。此時可以進行下一步審查,即行政機關(guān)對他人環(huán)境違法行為的處理行為與不作為是否對環(huán)境舉報人產(chǎn)生影響。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,雖然行政機關(guān)對他人環(huán)境違法行為的處理行為或不作為,不直接與環(huán)境舉報人產(chǎn)生直接的法律關(guān)系上的聯(lián)系,但應(yīng)當注意該處理行為或不作為對環(huán)境產(chǎn)生的影響,進而通過環(huán)境媒介對環(huán)境舉報人產(chǎn)生影響,這種環(huán)境影響可能基于環(huán)境舉報人所處的位置、處于不利環(huán)境的時間以及對不利環(huán)境的非適應(yīng)性等。至此,不可一律排除司法審查范圍,仍需根據(jù)環(huán)境舉報人的實際情況作出判斷。

2. 重構(gòu)“利害關(guān)系”認定標準以判斷環(huán)境舉報人起訴資格

“利害關(guān)系”是行政訴訟法對原告資格認定的基礎(chǔ)性規(guī)定。一般而言,個人需要表明其權(quán)利(如財產(chǎn)、健康、程序權(quán)利)受到損害,或有足夠的利益(如地理鄰近地區(qū))以獲得起訴資格。司法實踐對“利害關(guān)系”存在不同認定標準,但不論是公益私益區(qū)分標準,還是規(guī)范保護理論,核心在于對“權(quán)益”的認識上。與一般舉報不同的是,監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)是法律明文規(guī)定的公眾權(quán)利,舉報是公眾行使監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)的最主要方式,環(huán)境舉報人確實享有一定合法的“權(quán)益”,只是該種“權(quán)益”是否能夠支撐其提起司法訴訟仍需進一步考量。因此,還是要回歸監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)的權(quán)利主體和內(nèi)容上,即法律賦予何種類型的公眾以多大權(quán)利來參與環(huán)境管理。同時,還應(yīng)考慮是否將享有監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)實體權(quán)利主體與司法救濟主體相分離的情形。解決上述問題的途徑有兩種:一種是通過環(huán)境法律進一步規(guī)定監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)的權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容,包括有權(quán)提起訴訟的主體以及是否可以要求行政機關(guān)履行法定職責,獲得履職結(jié)果反饋等;另一種是司法機關(guān)根據(jù)實際情況,對舉報人是否有權(quán)提起訴訟審查程序進行解釋。司法具體適用的解釋方法,應(yīng)在符合立法意圖的前提下進行。法釋〔2018〕1號司法解釋第1條第2款對受案范圍的審查規(guī)范均是圍繞行政行為展開,但該條款第(十)項規(guī)定的審查對象標準實質(zhì)上與認定原告主體資格的標準一樣,均是針對原告主體而言,環(huán)境舉報人所處之方位、與所訴之環(huán)境事項之間的聯(lián)系、訴訟之前所形成的程序上的聯(lián)系等,均可以視為其享有合法參與權(quán)益的要素,成為利害關(guān)系的認定參考。此外,原告資格的認定還應(yīng)審查由環(huán)境舉報人提起訴訟是否適宜,可以從環(huán)境舉報人本身的訴訟能力、是否具有濫訴惡訴風險等方面進行審查。

(二)應(yīng)然可訴性標準下的判斷認定

在環(huán)境問題日益突出的形勢下,立法賦予公眾監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利,目的在于通過公眾的有效監(jiān)督參與,避免環(huán)境監(jiān)管的疏漏,但環(huán)境保護管理的主導(dǎo)仍是行政機關(guān),公眾參與的作用僅是提醒、提示行政查處和履職程序,是否實際對環(huán)境違法行為進行處罰以及如何履行法定職責仍由環(huán)境行政機關(guān)自行決定,最終結(jié)果應(yīng)由行政機關(guān)告知公眾。近年來,公眾對于環(huán)境問題關(guān)注度越來越高,為加強公眾的廣泛參與,強化環(huán)境公眾參與的作用,促進環(huán)境行政決策的民主性與科學性,司法機關(guān)審查時,對所訴事項對環(huán)境舉報人的“影響”和環(huán)境舉報人與所訴事項的“利害關(guān)系”的認定不宜作過多的限制,以確保環(huán)境公眾參與權(quán)順利實現(xiàn)。

1. 寬泛認定行政查處行為或不作為對環(huán)境舉報人產(chǎn)生的影響

在排除適用法釋〔2018〕1號司法解釋第1條第2款第(一)至(九)項規(guī)定的情況下,環(huán)境舉報人所訴之環(huán)境行政行為與不作為的影響可以考量以下三個方面:(1)通過環(huán)境媒介對環(huán)境舉報人造成的影響。實際上,環(huán)境舉報人所訴求的查處他人環(huán)境違法行為可能對環(huán)境造成不利影響,但由于環(huán)境破壞后果不易顯現(xiàn)或滯后,現(xiàn)階段難以形成可視的實際影響。然而,立法賦予公眾行使環(huán)境參與權(quán),并不以相當結(jié)果出現(xiàn)為條件,僅要求公眾舉報時提供必要的線索或初步證據(jù)。因此,對于行政行為或不作為對環(huán)境舉報人產(chǎn)生的影響,不能要求僅存在實際的、可視的后果。(2)對環(huán)境公眾參與實質(zhì)性權(quán)益的影響。根據(jù)法律規(guī)定,公眾有權(quán)行使監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)。環(huán)境舉報人向有關(guān)行政機關(guān)舉報、提供違法線索,是其行使實質(zhì)性監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)的重要體現(xiàn)。如行政機關(guān)未依法履職并作具有實質(zhì)處理內(nèi)容的答復(fù),實際上是對環(huán)境舉報人參與權(quán)益的侵害。因此,該種影響亦是客觀存在的。(3)行政行為效力范圍的影響。一般而言,行政機關(guān)決策行為的效力范圍在其執(zhí)政范圍內(nèi),如環(huán)境舉報人處于行政決策效力范圍內(nèi),受到行政行為的約束,就不能僅以環(huán)境舉報人未與行政機關(guān)直接發(fā)生法律關(guān)系為由,裁定駁回起訴。

2. 寬泛認定環(huán)境舉報人與行政查處行為或不作為的“利害關(guān)系”

從實踐中的“合法權(quán)益”“值得保護的利益”“公益私益區(qū)分”等認定標準可以看出,在“權(quán)利”“利益”前面加上限定詞,可以不同程度地限制原告起訴資格的范圍。“利害關(guān)系”作為認定原告資格的基準,其認定的關(guān)鍵在于環(huán)境舉報人享有“權(quán)利”或“利益”,而這種“權(quán)利”或“利益”是指與所訴對象之間的緊密聯(lián)系,并且足以使得環(huán)境舉報人有權(quán)啟動司法審查程序。(1)地理上的聯(lián)系。當?shù)丨h(huán)境問題只有在所有相關(guān)公眾的參與下才能得到最好的解決。環(huán)境舉報人所處的地理位置可以作為考察其具有權(quán)益的一個重要方面。具體而言,可以根據(jù)所訴環(huán)境行政行為的效力范圍來判斷參與主體的范圍,如在行政審批決定建設(shè)項目附近的公眾,有權(quán)對建設(shè)項目環(huán)境影響進行監(jiān)督,有權(quán)提起司法機關(guān)審查;當?shù)毓妼坝诋數(shù)匦ЯΨ秶鷥?nèi)的行政環(huán)境事項有督促、提醒的權(quán)利,并以此獲得相應(yīng)的起訴權(quán)利。(2)與所訴環(huán)境事項之間的聯(lián)系。環(huán)境舉報人舉報環(huán)境違法事項,目的在于提醒行政機關(guān)違法事實的存在,該環(huán)境事項也可能由多位舉報人提出。行政機關(guān)是否決定核查、核查后的處理決定均由行政機關(guān)獨立作出。行政機關(guān)未依法對環(huán)境事項履行查處職責的情況下,可能會對環(huán)境公共利益造成損害。因此,環(huán)境事項才是提起行政機關(guān)注意查處的關(guān)鍵,也是提起司法機關(guān)進行審查的關(guān)鍵。在認定環(huán)境舉報人的利害關(guān)系時,可以寬泛認定環(huán)境舉報人與所訴環(huán)境事項的聯(lián)系。(3)程序上的聯(lián)系。監(jiān)督環(huán)境保護權(quán)屬于公眾法定權(quán)利,公眾的范圍包括公民、法人與其他組織。公眾對于環(huán)境事項的舉報有自由的選擇權(quán),既可以選擇向有關(guān)機關(guān)進行舉報,也可以選擇不實際行使法律賦予的權(quán)利。但是,公眾一旦實施了環(huán)境舉報行為,相比之下,行政機關(guān)的查處行為與不作為與環(huán)境舉報人之間的關(guān)系更為密切。因此,在不宜對利害關(guān)系作過多限制的情況下,可以將程序上的聯(lián)系作為認定原告資格的重要因素。

四、余論

環(huán)境舉報人有權(quán)向人民法院訴請行政機關(guān)對環(huán)境違法行為進行查處,是現(xiàn)代環(huán)境法治的應(yīng)有之義。(12)柯偉、張勁松、呂海濤:《原子化:公民參與生態(tài)治理的障礙及破解》,《福州大學學報》(哲學社會科學版)2016年第5期。環(huán)境舉報人根據(jù)環(huán)境違法事項申請人民法院啟動司法審查程序,可以督促行政機關(guān)依法履職,更好地維護環(huán)境公共利益,也是現(xiàn)代環(huán)境多元共治的發(fā)展趨勢。在符合環(huán)境實體法與訴訟程序法的前提下,更加寬泛地認定行政機關(guān)查處行為或不作為的影響,以及環(huán)境舉報人與行政機關(guān)查處行為或不作為的關(guān)系,有利于促使必要環(huán)境事項進入司法審查程序。當然,環(huán)境舉報人也可以通過其他渠道反映,但司法是環(huán)境公眾參與權(quán)保障最強有力的途徑,因此,可以進一步探討國家公權(quán)力資源配置優(yōu)化的問題。此外,由于提起司法審查的對象是環(huán)境事項,可能存在同一環(huán)境事項由不同環(huán)境舉報人提起訴訟的問題,其他舉報人可以依法申請參加已受理的訴訟程序。