段 磊 姜雨禾

(武漢大學(xué)a. 法學(xué)院; b. 黨內(nèi)法規(guī)研究中心; 湖北武漢 430072)

2023年4月,中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要(2023-2027年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》)中明確指出,要“探索推進(jìn)黨的組織法規(guī)制度法典化”(1)《中共中央印發(fā)〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要(2023-2027年)〉》,《人民日?qǐng)?bào)》2023年4月19日,第1版。。這為我們進(jìn)一步思考如何更好地在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域運(yùn)用法典化思維提供了方向性指引。在政策指引形成的同時(shí),學(xué)界也開始探討黨內(nèi)法規(guī)的法典化問(wèn)題,一些學(xué)者結(jié)合各自的學(xué)科背景從不同角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)法典化發(fā)表見解,這些觀點(diǎn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)法典化的理論建構(gòu)乃至實(shí)踐進(jìn)程具有重要意義?；仡櫹嚓P(guān)文獻(xiàn),學(xué)界圍繞黨內(nèi)法規(guī)法典化的研究大致可分為兩類。第一類是在討論黨內(nèi)法規(guī)的體系化等宏觀命題時(shí),兼及黨內(nèi)法規(guī)法典化命題。在此類研究成果中,學(xué)者提出正反兩種對(duì)立的觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為,法典化雖是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的應(yīng)然進(jìn)路,但不是當(dāng)下的最優(yōu)解(2)王建芹、農(nóng)云貴:《黨內(nèi)法規(guī)清理的反思與法治化重建》,《學(xué)術(shù)探索》2017年第12期。;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)法典化是勢(shì)之所趨,應(yīng)當(dāng)探索通過(guò)法典化等形式解決制度規(guī)定交叉重復(fù)等問(wèn)題,推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展(3)祝捷、杜晞瑜:《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的百年回顧與前景展望》,《決策與信息》2021年第8期;呂品:《加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系》,《中國(guó)黨政干部論壇》2021年第8期;肖金明:《推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2022年4月20日,第4版;宋功德:《黨規(guī)之治的自信與理性》,《黨內(nèi)法規(guī)研究》2022年第1期。。在這種思路中,“黨內(nèi)法規(guī)法典化”通常作為一個(gè)整體概念被提及,鮮少對(duì)黨內(nèi)法規(guī)法典化這一命題展開全面探討。第二類是隨著中央層面日趨明確的黨內(nèi)法規(guī)法典化規(guī)劃,專門就黨內(nèi)法規(guī)法典化的具體框架展開探討的文獻(xiàn),一些學(xué)者開始對(duì)黨內(nèi)法規(guī)法典化這一命題予以系統(tǒng)化剖析。具體說(shuō)來(lái),這些文獻(xiàn)分別對(duì)黨內(nèi)法規(guī)法典化的必要性、可行性和實(shí)施方案等問(wèn)題展開討論。其中,在法典化的必要性上,圍繞法典化對(duì)增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系性、公開性、安定性的作用等方面展開論述,在法典化的可行性上,圍繞黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展現(xiàn)狀、理論積累和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)展開論述,在法典化的實(shí)施方案上,圍繞黨內(nèi)法規(guī)法典的體例、名稱等外部構(gòu)造和內(nèi)部形式展開論述。(4)孟濤:《論黨內(nèi)法規(guī)的法典化》,《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第2期;蔣清華:《邁向法典的黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)》,《政治與法律》2022年第11期;尚千惠:《黨內(nèi)法規(guī)的法典化:體系型編纂的緣由和路徑》,《江漢學(xué)術(shù)》2023年第3期;段占朝、姚建龍:《與黨內(nèi)法規(guī)法典化主張商榷--兼論黨內(nèi)法規(guī)體系化的路徑與方式》,《社會(huì)科學(xué)》2023年第5期;冀曉鵬:《黨內(nèi)法規(guī)法典化的實(shí)踐路徑探討》,《理論界》2023年第6期。相關(guān)論述覆蓋較為全面,黨內(nèi)法規(guī)法典化這一命題的理論框架似已初步形成。然而,從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā),僅就黨內(nèi)法規(guī)法典化作框架式研究還很不夠,仍有不少具體問(wèn)題有待學(xué)界的思考與討論。基于這一認(rèn)識(shí),本文擬從黨內(nèi)法規(guī)法典化的實(shí)踐需求出發(fā),提出三個(gè)在法典化過(guò)程中需明晰的理論問(wèn)題,集中對(duì)法典編纂的邏輯基礎(chǔ)、法典化的程度及法典編纂的規(guī)范來(lái)源這三個(gè)理論問(wèn)題展開探討,以期為黨內(nèi)法規(guī)法典化的制度實(shí)踐提供一定的知識(shí)貢獻(xiàn)。

一、黨內(nèi)法規(guī)法典編纂的邏輯基礎(chǔ):黨規(guī)板塊抑或法律部門

黨內(nèi)法規(guī)法典化需解決的第一個(gè)問(wèn)題在于,如何處理好作為法典編纂前提的邏輯基礎(chǔ)問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題要分兩個(gè)步驟來(lái)考慮:一是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)“1+4”板塊劃分與以法律的調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方法為標(biāo)準(zhǔn)的部門法劃分存在邏輯差異,這一差異可能會(huì)產(chǎn)生法典化的理論難題;二是應(yīng)當(dāng)明確要以黨內(nèi)法規(guī)的制度文本為基礎(chǔ),結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐,尋求適合黨內(nèi)法規(guī)的法典化前提。

(一)黨內(nèi)法規(guī)板塊劃分與部門法劃分的邏輯差異體現(xiàn)出內(nèi)在張力

法典化的一般理論是從部門法法典編纂中抽象出來(lái)的普適性規(guī)則,其存在的根基就在于能夠跨越不同部門法的差異而發(fā)揮指導(dǎo)作用,即從具體部門法的法典編纂中汲取原理性內(nèi)容并反哺于具體部門法的法典化實(shí)踐,從而形成一種從特殊到一般的良性循環(huán)。但是,由于黨內(nèi)法規(guī)體系是按照板塊劃分的,當(dāng)法典化一般理論進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域后,其面對(duì)的不再是部門之間的差異,而是板塊之間的區(qū)別。這一變化將為黨內(nèi)法規(guī)法典化帶來(lái)一個(gè)理論難題,即板塊劃分并不能當(dāng)然地取代部門法劃分在法典化一般理論中的位置,法典化一般理論在進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域后失去了其運(yùn)行所需的重要理論基礎(chǔ)。

考察法典化的一般理論,同一法律部門范圍內(nèi)規(guī)范的形式一致性和實(shí)質(zhì)統(tǒng)一性,使部門法劃分成為國(guó)家法律法典化的重要前提。我國(guó)法典編纂采納的是部門法法典模式,中華人民共和國(guó)成立以來(lái)第一部以“法典”命名的法律,即民法典,就是以民事法律部門為邊界的。從法典化一般理論的角度對(duì)這一實(shí)踐現(xiàn)象進(jìn)行透視,會(huì)發(fā)現(xiàn)其理論依據(jù)在于,部門法劃分能夠在形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面為法典化奠定基礎(chǔ)。從形式層面上看,法典編纂通常以制定一部統(tǒng)轄某一部類的部門法法典為目的,因?yàn)閷儆谕环刹块T的法律規(guī)范具有通用的概念和類似的規(guī)則,將部門法而不是其他分類方式作為法典化的前提,有助于從浩瀚的法律規(guī)范中凝練出結(jié)構(gòu)清晰、詳略得當(dāng)?shù)姆ǖ洹膶?shí)質(zhì)層面上看,以部門法為基礎(chǔ)制定法典有利于實(shí)現(xiàn)法典的內(nèi)在體系化。法典化相當(dāng)于以明確的方式宣誓,對(duì)特定部門法而言存在著不可撼動(dòng)的完備價(jià)值,該價(jià)值除擁有區(qū)別于其他部門法的外在功能,還得擁有使得本法成為一體的內(nèi)在功能。(5)陳景輝:《法典化與法體系的內(nèi)部構(gòu)成》,《中外法學(xué)》2022年第5期。對(duì)特定部門法進(jìn)行法典化,既能夠完成部門法內(nèi)部的價(jià)值重申,又能夠厘清與其他部門法之間的類別差異,進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)法律體系的完善。

回歸黨內(nèi)法規(guī)法典化命題則會(huì)發(fā)現(xiàn),部門法之間的并列關(guān)系和板塊之間的互動(dòng)關(guān)系的差異,使黨內(nèi)法規(guī)板塊劃分在邏輯上無(wú)法適配于法典化的一般理論。黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的體系劃分標(biāo)準(zhǔn)雖具有與部門法劃分相似的外觀,但兩者在劃分邏輯上存在根本差異。法律部門的劃分依據(jù)是以法律的調(diào)整對(duì)象為主、調(diào)整方法為輔,在同一個(gè)法律部門中,法律規(guī)范所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是一致的、所運(yùn)用的調(diào)整方法是同類的。與國(guó)家法律不同,黨內(nèi)法規(guī)體系按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)的原則,以“1+4”為基本框架,在黨章之下分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊。(6)中共中央辦公廳法規(guī)局:《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》,人民出版社,2021年,第24頁(yè)。有學(xué)者將這種板塊劃分方式闡釋為黨內(nèi)法規(guī)的部門劃分(7)孟濤:《黨內(nèi)法規(guī)體系的形成與完善》,《法學(xué)研究》2021年第6期;屠凱:《論黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主要部門及其設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》,《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2018年第1期。,但其所謂的“黨內(nèi)法規(guī)部門”其實(shí)只是借用了部門法的稱謂,而非真正的具有部門法意義的劃分標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上,黨內(nèi)法規(guī)的“1+4”板塊劃分,是在凸顯黨章統(tǒng)率地位的基礎(chǔ)上,以主體、行為、監(jiān)督為劃分依據(jù),結(jié)合黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與自身建設(shè)活動(dòng)的差異性特點(diǎn)形成的,而非源于部門法的劃分。其與部門法劃分的邏輯差異,恰如宋功德所說(shuō):“‘法律部門’概念更多彰顯各個(gè)法律部門因?qū)Ｋ菊{(diào)整不同社會(huì)關(guān)系而形成的平行并列關(guān)系,而‘制度板塊’概念更加強(qiáng)調(diào)不同制度板塊相互間的相輔相成、三位一體?！?8)宋功德:《黨規(guī)之治:黨內(nèi)法規(guī)一般原理》,法律出版社,2021年,第662頁(yè)。

當(dāng)前,一些學(xué)者提出的法典化方案往往以“1+4”板塊作為黨內(nèi)法規(guī)法典化的基本單位。如孟濤認(rèn)為,黨的組織法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)可采用體系型法典,黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和黨的自身建設(shè)法規(guī)可采用匯編型法典。(9)孟濤:《論黨內(nèi)法規(guī)的法典化》,《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第2期。又如,蔣清華提出,現(xiàn)階段應(yīng)以適度體系型法典化為目標(biāo),在四大板塊之內(nèi)以及跨板塊之間進(jìn)行法典化。(10)蔣清華:《邁向法典的黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)》,《政治與法律》2022年第11期。但是,這些論述都未對(duì)黨內(nèi)法規(guī)板塊劃分何以承擔(dān)部門法劃分的功能作出闡釋。事實(shí)上,單純遵循板塊劃分的黨內(nèi)法規(guī)法典化方案是缺乏科學(xué)性的。部門法劃分之所以能成為法典化一般理論的重要組成部分,是因?yàn)樽鳛椴块T法調(diào)整對(duì)象的不同社會(huì)關(guān)系實(shí)質(zhì)上是對(duì)法律本質(zhì)的遵循和細(xì)化。各種社會(huì)關(guān)系既有機(jī)聯(lián)系又相互區(qū)別,其在法律領(lǐng)域的恰當(dāng)表現(xiàn)就是部門法劃分,也就是說(shuō),部門法劃分背后蘊(yùn)藏的最基本的規(guī)律與法律本質(zhì)是一致的,因而這種劃分方式最能為法典這一高度系統(tǒng)化的形式提供合理性。與之相似,“黨內(nèi)法規(guī)因黨而生、因黨而立、因黨而興”(11)中共中央辦公廳法規(guī)局:《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》,第4頁(yè)。,可以說(shuō)黨內(nèi)法規(guī)存在的基礎(chǔ)即為黨在領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動(dòng)中需要調(diào)整的各種關(guān)系。但是,黨內(nèi)法規(guī)板塊劃分是以規(guī)范主體、行為、監(jiān)督“三位一體”的方式進(jìn)行的,嚴(yán)格來(lái)說(shuō)各個(gè)板塊內(nèi)的規(guī)范在調(diào)整對(duì)象、適用領(lǐng)域等要素上并不完全一致。

(二)回歸部門法劃分邏輯以保障黨內(nèi)法規(guī)法典化的科學(xué)性

既然單純以“1+4”板塊為基礎(chǔ)的黨內(nèi)法規(guī)法典化方案是缺乏科學(xué)性的,那么我們可以將目光重新轉(zhuǎn)向部門法劃分上?？梢钥紤]在法典化工作中以黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象為依據(jù),把納入法典編纂范圍的單行黨內(nèi)法規(guī)作為法典化的基礎(chǔ)規(guī)范。之所以提出這一觀點(diǎn),原因有二:一是黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的專門規(guī)章制度,以黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨,就是要用黨內(nèi)法規(guī)明確黨組織的工作活動(dòng)和黨員的行為,確立不同主體在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)中的權(quán)利義務(wù),從某種程度上說(shuō),黨內(nèi)法規(guī)自身的內(nèi)容和性質(zhì)使其內(nèi)在蘊(yùn)含著部門法劃分的基礎(chǔ)。二是法典化的思維方式原本來(lái)源于國(guó)家法律,這一思維內(nèi)在地與部門法的劃分方式相關(guān)聯(lián),是法典化思維科學(xué)性的要求之一,因此,黨內(nèi)法規(guī)的法典化探索亦不能對(duì)這種要求不管不顧。形成對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制度建議,“既不能脫離中國(guó)共產(chǎn)黨的政治實(shí)踐,也不能忽視中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)在共性”(12)段磊:《作為獨(dú)立規(guī)范類型的黨內(nèi)法規(guī):黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的再探討》,《黨內(nèi)法規(guī)研究》2022年第2期。,在法典化這一命題的思考中亦是如此?；谶@一認(rèn)識(shí),在黨內(nèi)法規(guī)法典化的過(guò)程中,應(yīng)堅(jiān)持以法典化所必需的部門法分析框架對(duì)單行的黨內(nèi)法規(guī)加以甄選。當(dāng)然,上述過(guò)程只是對(duì)回歸部門法劃分邏輯的解決方案的正面證成,為進(jìn)一步理解這種思路,還必須對(duì)兩個(gè)問(wèn)題作出進(jìn)一步回應(yīng)。

第一,黨內(nèi)法規(guī)的部門劃分邏輯與板塊劃分邏輯之間呈現(xiàn)何種關(guān)系?從理論邏輯上看,黨內(nèi)法規(guī)的部門劃分邏輯立基于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的認(rèn)識(shí),板塊劃分邏輯則立基于“主體-行為-監(jiān)督”邏輯,二者存在本質(zhì)不同,但這并不意味著二者之間不存在部分互通的可能性。(1)黨章作為“最根本的黨內(nèi)法規(guī)”,在黨內(nèi)法規(guī)體系中發(fā)揮根本大法的作用,因而具有獨(dú)特的調(diào)整對(duì)象,它當(dāng)然地構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的黨內(nèi)法規(guī)部門。(2)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度以黨組織和非黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象,其內(nèi)容雖涵蓋黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)等多個(gè)方面,但因其“專事調(diào)整黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”(13)蔣清華:《黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)之概念展開》,《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2021年第12期?？杀灰暈橐粋€(gè)黨內(nèi)法規(guī)部門。(3)黨的組織法規(guī)制度以黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)等為調(diào)整對(duì)象,既是黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中規(guī)制“主體”的板塊,也可被視為一個(gè)單獨(dú)的黨內(nèi)法規(guī)部門。(4)黨的自身建設(shè)法規(guī)制度以黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)為調(diào)整對(duì)象,主要指向黨的內(nèi)部建設(shè)活動(dòng)。相較于調(diào)整黨組織與非黨組織之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度,黨的自身建設(shè)法規(guī)制度主要針對(duì)黨內(nèi)關(guān)系,但由于黨的建設(shè)所涉及的范圍十分廣泛,調(diào)整的具體事務(wù)極為復(fù)雜,故可再根據(jù)具體的建設(shè)事務(wù)對(duì)其進(jìn)行劃分,從而形成多個(gè)黨內(nèi)法規(guī)部門。(5)黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度以黨的監(jiān)督、激勵(lì)、懲戒、保障等為調(diào)整對(duì)象,在這一板塊當(dāng)中,既有《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》這類的監(jiān)督類黨內(nèi)法規(guī),也有《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)功勛榮譽(yù)表彰條例》這類涉及黨內(nèi)獎(jiǎng)懲的黨內(nèi)法規(guī),還有《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《制定條例》)、《中央文件制定工作規(guī)定》這類的保障方面的黨內(nèi)法規(guī),故很難單獨(dú)劃設(shè)為一個(gè)部門。黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度板塊中的黨內(nèi)法規(guī),應(yīng)根據(jù)其監(jiān)督、保障的對(duì)象不同,分別劃入其他部門中。因此,在以部門法思維為基礎(chǔ)的黨內(nèi)法規(guī)法典化活動(dòng)中,必須注意板塊與部門之間的互通與差異,既不應(yīng)簡(jiǎn)單地以板塊為基礎(chǔ)展開法典化論述,也不必完全另起爐灶、重新劃設(shè)黨內(nèi)法規(guī)部門以用于法典編纂。

第二,如何理解《規(guī)劃綱要》提出的“探索組織法規(guī)制度法典化”的理論基礎(chǔ)?從政策表述的角度看,《規(guī)劃綱要》的提法在一定程度上展示一種觀感,即黨內(nèi)法規(guī)的法典化是以“板塊”為單位展開的。但實(shí)際上,這是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)法典化活動(dòng)的一種理論誤讀。如前所述,在“1+4”體系中,黨章、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度和黨的組織法規(guī)制度都呈現(xiàn)“板塊”與“部門”的雙重劃分邏輯,這三者構(gòu)成部門法劃分和板塊劃分的交集區(qū)域。具體到黨的組織法規(guī)制度板塊,按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》對(duì)板塊劃分的權(quán)威界定,作為板塊的黨的組織法規(guī)“是調(diào)整黨的各級(jí)各類組織產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)等的黨內(nèi)法規(guī)”(14)中共中央辦公廳法規(guī)局:《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》,第26頁(yè)。。若以部門法采用的以調(diào)整對(duì)象為主要界定方式的方法,借用與之相類似的行政組織法的定義,則黨的組織法規(guī)可以界定為:規(guī)范各級(jí)各類黨組織及其相互關(guān)系的各種黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的總稱。以部門法邏輯定義之,黨的組織法規(guī)的范圍應(yīng)該涵蓋黨章中涉及黨的組織法規(guī)的內(nèi)容、單行黨的組織法規(guī)以及其他黨內(nèi)法規(guī)中涉及黨的組織及其相互關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)?？紤]到黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的特殊性,以及規(guī)范層面其他黨內(nèi)法規(guī)罕有規(guī)定某一類別黨組織(而非具體組織)及其相互關(guān)系者,故在展開黨內(nèi)法規(guī)法典化這一命題的討論時(shí),可以認(rèn)為部門法意義上的黨的組織法規(guī),與板塊意義上的黨的組織法規(guī)的范圍基本一致。因此,我們不能簡(jiǎn)單認(rèn)為,《規(guī)劃綱要》提出“探索黨的組織法規(guī)制度法典化”,就是以板塊為單位展開法典化探索的,而應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到黨的組織法規(guī)兼具部門法劃分和板塊劃分的雙重邏輯這一特點(diǎn)。故可認(rèn)為,《規(guī)劃綱要》的提法實(shí)際上同樣遵從了部門法的劃分邏輯。

二、黨內(nèi)法規(guī)法典化的程度選擇:綜合性法典、全部門法典化抑或適度法典化

有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)法典化需探討的第二個(gè)理論問(wèn)題,即是法典化的程度問(wèn)題。這里的法典化程度是指“被法典化”的單行黨內(nèi)法規(guī)的范圍,其含義有二:一是黨內(nèi)法規(guī)的各個(gè)部門是否可以或應(yīng)當(dāng)全部或部分歸入同一法典之中,進(jìn)而是否可以認(rèn)為法典化所覆蓋的部門越多越好?二是各個(gè)黨內(nèi)法規(guī)部門是否都要制定法典,是否可以認(rèn)為制定法典的部門越多越好?這些問(wèn)題意味著我們必須考慮,各個(gè)黨內(nèi)法規(guī)部門是否都具備展開法典化的基礎(chǔ)條件?究竟哪些或哪個(gè)黨內(nèi)法規(guī)部門更具備法典化的基礎(chǔ)條件?正確認(rèn)識(shí)這些問(wèn)題,對(duì)于我們著手規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)的法典化進(jìn)路具有重要的實(shí)踐意義。

(一)綜合性法典模式不符合黨內(nèi)法規(guī)法典化的內(nèi)在要求

就“各個(gè)黨內(nèi)法規(guī)部門是否應(yīng)當(dāng)全部或部分歸入同一法典”這一問(wèn)題而言,有學(xué)者提出,可制定一部包含黨的組織編、黨的領(lǐng)導(dǎo)編、黨的自身建設(shè)編和黨的監(jiān)督保障編的“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)法典”。(15)尚千惠:《黨內(nèi)法規(guī)的法典化:體系型編纂的緣由和路徑》,《江漢學(xué)術(shù)》2023年第3期。這種主張一部法典包含多個(gè)黨內(nèi)法規(guī)部門的觀點(diǎn)可被稱為“綜合性法典模式”。這種觀點(diǎn)體現(xiàn)出學(xué)者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)法典化的理論熱情,描繪了一幅全景式的黨內(nèi)法規(guī)法典化“理想畫卷”。但是,遺憾的是,從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面看,這一觀點(diǎn)既不可取也不可能。

一方面,綜合性法典模式的不可取之處在于,此種觀點(diǎn)棄置了作為法典化基礎(chǔ)的部門法邏輯,或者說(shuō),這種觀點(diǎn)的本質(zhì)在于,錯(cuò)誤地將黨內(nèi)法規(guī)視為一個(gè)法律部門。如前所述,部門法劃分是法典化的重要前提,其意義不限于為法典化基礎(chǔ)規(guī)范的選擇劃定范圍,使具有同一調(diào)整對(duì)象的基礎(chǔ)規(guī)范系統(tǒng)整合在一起,更在于同一部門法規(guī)范背后包含的完備價(jià)值能為法典化提供強(qiáng)大的聚合力和內(nèi)在的協(xié)調(diào)性。若將黨內(nèi)法規(guī)各個(gè)部門編纂成一部綜合性法典,無(wú)疑是拋棄了法典化所要求的部門法劃分,違背了法典化的一般理論的邏輯要求。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分之一,黨內(nèi)法規(guī)體系經(jīng)過(guò)百年發(fā)展,其所調(diào)整的事務(wù)極為龐雜,將之認(rèn)定為一個(gè)法律部門在理論上顯然是不周延的。從法典化的一般理論來(lái)說(shuō),編纂法典必然意味著法典所涉及的法律部門可以抽象出具有指導(dǎo)全部規(guī)則體系的“總則”部分,如民法總則、刑法總則等。若按照這一要求,綜合性法典模式必須在各類別、各部門的黨內(nèi)法規(guī)中統(tǒng)一抽象出一套總則,這顯然是很困難的。若把這種思維轉(zhuǎn)換到同屬中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的法律規(guī)范體系中去,相當(dāng)于要制定一部“國(guó)家法典”,并將之分為“民法編”“刑法編”“行政法編”等,這顯然是不現(xiàn)實(shí)的。這種觀點(diǎn)的本質(zhì)在于,忽視了法律分類的意義,將功能不同的部門法視為一體。

另一方面,綜合性法典模式的不可能之處在于,其要求整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系是保持相對(duì)穩(wěn)定的,這與黨內(nèi)法規(guī)體系的實(shí)際情況不符。法典的特征之一就是穩(wěn)定性,這種穩(wěn)定性并非一成不變,而是意味著一些變動(dòng)頻繁的規(guī)范不適宜以法典的形式表現(xiàn)。就黨內(nèi)法規(guī)體系而言,盡管我們黨已經(jīng)形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,黨內(nèi)法規(guī)的四梁八柱都已初步建立,但這一體系依然稱不上完全穩(wěn)定。僅《規(guī)劃綱要》明確要求,在未來(lái)五年內(nèi)新制定或修訂的黨內(nèi)法規(guī)就多達(dá)35部,且其中有1部準(zhǔn)則和15部條例,這對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的進(jìn)一步完善具有重大現(xiàn)實(shí)意義,但也在一定程度上說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)體系依然存在較大的變動(dòng)發(fā)展空間。因此,我們很難說(shuō)整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)趨于穩(wěn)定,更談不上制定一部綜合性黨內(nèi)法規(guī)法典。

綜合性法典模式不僅忽略了黨內(nèi)法規(guī)法典化的部門劃分基礎(chǔ),還違背了黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)踐的發(fā)展初衷。事實(shí)上,因循這一思路制定的所謂“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)法典”只能是目前已經(jīng)存在的“黨內(nèi)法規(guī)匯編”,而不是法典化所追求的體系型法典。

(二)并非所有黨內(nèi)法規(guī)板塊或部門都適宜編纂法典

就“各黨內(nèi)法規(guī)板塊或部門是否都要制定法典”這一問(wèn)題而言,需探討和回應(yīng)的核心問(wèn)題在于,現(xiàn)有的各黨內(nèi)法規(guī)板塊或部門是否都具備法典化的基礎(chǔ)條件。我們認(rèn)為,當(dāng)前條件下,在已明確的或有待明確的黨內(nèi)法規(guī)部門中,只有黨的組織法規(guī)具備法典化的基礎(chǔ)條件。

一方面,當(dāng)前條件下黨的組織法規(guī)制度所具備的法典化的基礎(chǔ)條件最為充分。從法典編纂的一般要求來(lái)看,只有當(dāng)一個(gè)部門法的制度建設(shè)比較成熟、具有一定的穩(wěn)定性和完備性時(shí),方可展開法典化活動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視組織建設(shè),經(jīng)由不同歷史時(shí)期的總結(jié)和沉淀,主要類型的黨組織都已制定了專門的組織法規(guī)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定,中國(guó)共產(chǎn)黨的組織主要包括黨的中央組織、黨的地方組織和基層組織,以及黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央和地方黨的工作機(jī)關(guān)、黨組等類型。自黨的八大以來(lái),尤其黨的十二大以來(lái),黨章對(duì)這些黨的組織類型的規(guī)定已基本處于穩(wěn)定狀態(tài)。目前,根據(jù)黨章規(guī)定的組織類別,我們黨制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》以規(guī)范黨的中央組織的活動(dòng),制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》以規(guī)范各級(jí)紀(jì)委的活動(dòng),制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《地方委員會(huì)工作條例》)以規(guī)范黨的地方組織的活動(dòng),制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《支部工作條例》)、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村基層組織工作條例》)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》等以規(guī)范黨的各類基層組織的活動(dòng),同時(shí)還專門制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《工作機(jī)關(guān)條例》)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》(以下簡(jiǎn)稱《黨組工作條例》)以規(guī)范黨的工作機(jī)關(guān)和黨組的活動(dòng)?？梢哉f(shuō),從對(duì)已經(jīng)趨于穩(wěn)定的黨的組織類型規(guī)范化的角度看,現(xiàn)行的有關(guān)黨的各級(jí)各類組織的單行黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的規(guī)范體系已基本完備,這為我們探索黨的組織法規(guī)制度的法典化提供了重要的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

另一方面,較之于展開法典化編纂條件已經(jīng)較為成熟的黨的組織法規(guī)制度而言,其他黨內(nèi)法規(guī)板塊或部門展開法典化編纂的條件尚不成熟。(1)黨章作為“最根本的黨內(nèi)法規(guī)”,在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位與國(guó)家法律體系中的憲法類似。從此意義上講,黨章本就是一部體現(xiàn)完整價(jià)值內(nèi)涵、具有一定體系封閉性的“法典”,無(wú)需進(jìn)一步“法典化”。(2)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度雖可被視為一個(gè)獨(dú)立的黨內(nèi)法規(guī)部門,具有法典化的可能性,但是從制度實(shí)踐角度看,黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)存在“文件多、法規(guī)少”“規(guī)定辦法多、條例少”“散的多、整合少”“個(gè)性化制度多、共性制度少”等問(wèn)題(16)宋功德:《黨規(guī)之治:黨內(nèi)法規(guī)一般原理》,第790頁(yè)。,其體系化程度和穩(wěn)定性都不及黨的組織法規(guī)制度。這意味著,在當(dāng)前條件下要完成對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的體系整合、總則整理的規(guī)范基礎(chǔ)條件還不完備。(3)黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度均不能視為單獨(dú)的黨內(nèi)法規(guī)部門,前者實(shí)際上涵蓋了多個(gè)黨內(nèi)法規(guī)部門,后者則應(yīng)分別歸入其他黨內(nèi)法規(guī)部門,故這兩個(gè)板塊的黨內(nèi)法規(guī)制度并不具備法典化的基礎(chǔ)條件。當(dāng)然,黨內(nèi)法規(guī)板塊的“非部門化”并不能成為否定其他黨內(nèi)法規(guī)走向法典化的全部理由。事實(shí)上,如果以部門法思維考察,在黨內(nèi)法規(guī)體系中,一部分屬于不同板塊的黨內(nèi)法規(guī)亦可能因調(diào)整對(duì)象的統(tǒng)一性而被納入同一部門。由于黨內(nèi)法規(guī)的部門劃分問(wèn)題已超出本文的核心論域,故此處不贅述。

盡管各個(gè)部門或多或少都有法典化的現(xiàn)實(shí)需求,但當(dāng)前只有黨的組織法規(guī)制度滿足編纂體系型法典的基礎(chǔ)條件,即當(dāng)前只有黨的組織法規(guī)制度需要且能夠法典化,其他黨內(nèi)法規(guī)部門并不具備法典化的條件。更進(jìn)一步地說(shuō),在現(xiàn)有黨的組織法規(guī)制度中,最為適合完成法典化的是“關(guān)于黨的組織體系建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)”,而非所有與黨組織的產(chǎn)生、組織、職權(quán)職責(zé)等相關(guān)的單行黨內(nèi)法規(guī)。

三、黨內(nèi)法規(guī)法典編纂的規(guī)范來(lái)源:僅限中央黨內(nèi)法規(guī)抑或兼及各類淵源和各級(jí)法規(guī)

法典化的本質(zhì)是將原本散落在不同單行文本中的規(guī)范整合起來(lái)實(shí)現(xiàn)其內(nèi)在的體系化。這意味著,編纂法典是一個(gè)整合而非機(jī)械疊加的過(guò)程?！跋到y(tǒng)整合了新中國(guó)成立七十多年來(lái)長(zhǎng)期實(shí)踐形成的民事法律規(guī)范”(17)《習(xí)近平著作選讀》第二卷,人民出版社,2023年,第313頁(yè)。的民法典編纂是如此,黨內(nèi)法規(guī)法典的編纂亦是如此。黨內(nèi)法規(guī)的法典編纂,絕不是將這一領(lǐng)域相關(guān)的單行黨內(nèi)法規(guī)機(jī)械整理在一起的過(guò)程,而是一個(gè)集合、提取、再整合的過(guò)程。那么,這個(gè)過(guò)程的前提就是:法典編纂到底從何處集合規(guī)范?黨內(nèi)法規(guī)法典編纂的規(guī)范來(lái)源于何處?一是從橫向上看,是否需要從狹義的黨內(nèi)法規(guī)之外的其他黨內(nèi)法規(guī)淵源中汲取規(guī)范內(nèi)容?二是從縱向上看,除現(xiàn)有的中央黨內(nèi)法規(guī)之外,部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中的適當(dāng)內(nèi)容是否也可成為法典汲取規(guī)范的來(lái)源?

(一)法典編纂可兼及黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范淵源與非規(guī)范淵源

黨內(nèi)法規(guī)淵源是指,在中國(guó)共產(chǎn)黨依規(guī)治黨實(shí)踐中可以作為規(guī)范依據(jù)的權(quán)威來(lái)源,依據(jù)不同淵源形式的規(guī)范化程度,其可分為規(guī)范淵源與非規(guī)范淵源,前者指在形式上具有較高規(guī)范化程度的淵源類型,后者指雖不以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄒ?guī)則形式表現(xiàn),但在黨的歷史和全面從嚴(yán)治黨制度實(shí)踐中產(chǎn)生實(shí)際作用、應(yīng)當(dāng)作為依規(guī)治黨依據(jù)的淵源類型。(18)段磊:《黨內(nèi)法規(guī)淵源論》,《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期。之所以要探討法典內(nèi)容與黨內(nèi)法規(guī)淵源之間的關(guān)系,是因?yàn)槠鸬近h內(nèi)法規(guī)作用的規(guī)范的出現(xiàn)時(shí)間,遠(yuǎn)早于黨內(nèi)法規(guī)這一概念的確立,更早于黨內(nèi)法規(guī)形式要求的形成。因此,漫長(zhǎng)的黨內(nèi)法規(guī)與黨的文件,尤其是規(guī)范性文件的分化過(guò)程,導(dǎo)致很多重要制度并不體現(xiàn)在完全符合形式要求的黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中。中國(guó)共產(chǎn)黨早期以文件形式作為黨的主要治理方式,形成了以“綱領(lǐng)”“決議”“決定”“條例”“報(bào)告”等為名的各類文件,直到1990年中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》,黨內(nèi)法規(guī)的形式要求才得到正式確立。(19)孟濤:《黨內(nèi)法規(guī)體系的形成與完善》,《法學(xué)研究》2021年第6期。除此之外,還有不少事實(shí)上對(duì)黨員和黨組織起到約束作用的不成文的規(guī)則。習(xí)近平同志說(shuō)過(guò):“黨的規(guī)矩總的包括什么呢?其一,黨章是全黨必須遵循的總章程,也是總規(guī)矩。其二,黨的紀(jì)律是剛性約束,政治紀(jì)律更是全黨在政治方向、政治立場(chǎng)、政治言論、政治行動(dòng)方面必須遵守的剛性約束。其三,國(guó)家法律是黨員、干部必須遵守的規(guī)矩,法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的,全黨必須模范執(zhí)行。其四,黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例?！?20)中共中央文獻(xiàn)研究室:《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中),中央文獻(xiàn)出版社,2016年,第347頁(yè)。正是基于這一認(rèn)識(shí),《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》才在歷史敘述中,以“黨內(nèi)法規(guī)制度”和“黨內(nèi)法規(guī)”這兩個(gè)略有差別而又相互聯(lián)系的概念來(lái)描述不同時(shí)期的代表性規(guī)范。(21)在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》第一部分“黨內(nèi)法規(guī)體系的發(fā)展歷程”中,自建黨伊始至黨的十三屆四中全會(huì)期間,均使用“黨內(nèi)法規(guī)制度”來(lái)描述其所列舉的代表性規(guī)范,而黨的十三屆四中全會(huì)之后,則一律使用“黨內(nèi)法規(guī)”,其中,以“黨內(nèi)法規(guī)制度”描述的不少規(guī)范,實(shí)際上不符合黨內(nèi)法規(guī)的形式要求,大多屬于黨的政策文件和規(guī)范性文件。事實(shí)上,《規(guī)劃綱要》也正是考慮到這一點(diǎn),才提出“探索黨的組織法規(guī)制度法典化”,而非“黨的組織法規(guī)法典化”。因?yàn)辄h的組織法規(guī)制度不僅包括有關(guān)黨的組織方面的黨內(nèi)法規(guī),也包含與之相關(guān)聯(lián)的規(guī)范性文件和其他規(guī)范類型。因此,法典內(nèi)容在橫向上應(yīng)當(dāng)考慮吸收各種黨內(nèi)法規(guī)淵源中的適當(dāng)內(nèi)容。

一方面,在法典化過(guò)程中,應(yīng)重點(diǎn)考慮將部分黨的規(guī)范性文件中的適當(dāng)內(nèi)容加以吸收、整合。在各種黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范淵源中,規(guī)范性文件是除單行黨內(nèi)法規(guī)之外最需要關(guān)注的一種形式,根據(jù)具體內(nèi)容的不同,規(guī)范性文件又可分為部署性與立規(guī)性兩種。其中,部署性規(guī)范性文件在內(nèi)容上側(cè)重于發(fā)布政策和提出要求,這些政策和要求往往不是直接適用于黨組織和黨員,而是需要黨內(nèi)法規(guī)等進(jìn)一步貫徹落實(shí)的。但是,不能簡(jiǎn)單認(rèn)為發(fā)揮貫徹落實(shí)作用的黨內(nèi)法規(guī)等出臺(tái)后,部署性規(guī)范性文件就失去意義,因?yàn)檫@些政策和要求通常不是一步到位或同步落實(shí)的,需要經(jīng)歷一個(gè)實(shí)施過(guò)程,在這個(gè)實(shí)施過(guò)程中,部署性規(guī)范性文件從頂層設(shè)計(jì)的角度指引著具體工作的推進(jìn)。從這個(gè)意義上說(shuō),倘若起到貫徹落實(shí)作用的黨內(nèi)法規(guī)等被法典所吸收,那么部署性規(guī)范性文件的基本精神也可以考慮納入法典化范圍。因?yàn)榇祟愐?guī)范性文件對(duì)于未來(lái)編纂的黨內(nèi)法規(guī)法典具有重要的指導(dǎo)意義,不少內(nèi)容甚至應(yīng)成為黨內(nèi)法規(guī)法典編纂不可或缺的原則性內(nèi)容。以前述最具法典化基礎(chǔ)條件的黨的組織法規(guī)制度為例,《規(guī)劃綱要》是中共中央印發(fā)的部署性規(guī)范性文件,其要求修訂《地方委員會(huì)工作條例》《工作機(jī)關(guān)條例》等來(lái)完善黨的組織體系建設(shè)制度。這些黨內(nèi)法規(guī)是黨的組織法規(guī)法典的重要內(nèi)容來(lái)源,但只有同時(shí)關(guān)注到《規(guī)劃綱要》提出的完善黨的組織體系建設(shè)制度這一整體要求,甚至是全面貫徹新時(shí)代黨的組織路線這一更高層次的目標(biāo),才能妥善安排這些黨內(nèi)法規(guī)在法典中的位置,才能更好地理解、整合這些黨內(nèi)法規(guī)。與部署性規(guī)范性文件不同,立規(guī)性規(guī)范性文件在內(nèi)容上側(cè)重于針對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)提出具有直接約束力的規(guī)定,制定這種規(guī)范性文件,通常是因?yàn)閷?shí)踐中制度需求迫切但制定黨內(nèi)法規(guī)條件還不成熟,故選擇先制定規(guī)范性文件積累經(jīng)驗(yàn),條件成熟后再將相關(guān)制度安排上升為黨內(nèi)法規(guī)。(22)中共中央辦公廳法規(guī)局:《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》,法律出版社,2020年,第17頁(yè)。如果說(shuō)部署性規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)之間是分解關(guān)系,那么立規(guī)性規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)之間就是吸收關(guān)系,前者中黨內(nèi)法規(guī)將政策和要求步步分解落實(shí),后者中黨內(nèi)法規(guī)則吸收先行先試的有益經(jīng)驗(yàn)。如果說(shuō)部署性規(guī)范性文件因其全局思維被法典所需要,且立規(guī)性規(guī)范性文件中的精華部分已經(jīng)被相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)所吸收,那么在法典編纂過(guò)程中,即可只考慮整合相關(guān)黨內(nèi)法規(guī),而不用再考察立規(guī)性規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定。仍以黨的組織法規(guī)制度為例,中共中央辦公廳于2018年7月發(fā)布的《關(guān)于黨的基層組織任期的意見》規(guī)定,村和社區(qū)黨的委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)每屆任期為5年。這一規(guī)定已被之后制定的一些黨內(nèi)法規(guī)所吸收,如中共中央于2018年11月發(fā)布的《支部工作條例》第21條第1款規(guī)定,村、社區(qū)黨支部委員會(huì)每屆任期5年,中共中央于2018年12月發(fā)布的《農(nóng)村基層組織工作條例》第5條第2款也規(guī)定,村黨的委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)每屆任期5年。因此,當(dāng)黨的組織法規(guī)制度法典已整合《支部工作條例》《農(nóng)村基層組織工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)時(shí),就可以不再吸收《關(guān)于黨的基層組織任期的意見》的有關(guān)規(guī)定。

另一方面,在法典化過(guò)程中,亦可考慮納入黨的優(yōu)良傳統(tǒng)、工作慣例等非規(guī)范淵源中的適當(dāng)內(nèi)容。我們黨是一個(gè)擁有百年發(fā)展歷程的大黨,諸多黨的優(yōu)良傳統(tǒng)、工作慣例等是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨百年奮斗歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、傳承和發(fā)展,其歷經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)且被證明是正確的,為在新時(shí)代進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)這些經(jīng)時(shí)間淬煉后的寶貴理論財(cái)富,制度化程度最高的黨內(nèi)法規(guī)勢(shì)必要尊重并承載黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。可以說(shuō),黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例等是黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范的支撐,而黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范也保證了黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例的實(shí)施。但是這并不意味著在編纂法典時(shí)黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范能完全代替黨的優(yōu)良傳統(tǒng)、工作慣例等非規(guī)范淵源。因?yàn)檫@兩者之間相互依賴的關(guān)系只體現(xiàn)出兩者的共性,但我們同樣不宜忽視二者各自的個(gè)性。與黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范不同,不少黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例并非只針對(duì)某項(xiàng)具體工作,而是具有價(jià)值指引的功能,這種功能使其更加適合以原則性條款的形式寫入法典的總則部分。仍以黨的組織法規(guī)制度為例,在黨的領(lǐng)導(dǎo)同志撰寫的權(quán)威文件中,就總結(jié)過(guò)諸多經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)、行之有效的組織方面的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。如1948年9月,毛澤東同志在為中共中央起草的《關(guān)于健全黨委制》中就提出“必須建立健全的黨委會(huì)議制度”(23)《毛澤東選集》第4卷,人民出版社,2006年,第1340頁(yè)。、“集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé),二者不可偏廢”(24)《毛澤東選集》第4卷,第1341頁(yè)。,從而確立了會(huì)議決策制度以及集體領(lǐng)導(dǎo)制度等工作慣例。此后,毛澤東同志又于1949年在黨的七屆二中全會(huì)上發(fā)表《黨委會(huì)的工作方法》,強(qiáng)調(diào)“要把問(wèn)題擺到桌面上來(lái)”(25)《毛澤東選集》第4卷,第1440頁(yè)。、“黨委各委員之間要把彼此知道的情況互相通知、互相交流”(26)《毛澤東選集》第4卷,第1441頁(yè)。等加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的方法。在編纂黨的組織法規(guī)制度法典時(shí),可將這些黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例等以原則性條款的方式確立下來(lái),從而為具體規(guī)范提供“基礎(chǔ)或本源”(27)張文顯:《法理學(xué)》,高等教育出版社,2018年,第120頁(yè)。,使法典真正成為具有統(tǒng)一價(jià)值的整體。

黨內(nèi)法規(guī)的法典化,應(yīng)被視為一個(gè)整合規(guī)范同一類對(duì)象的多種黨內(nèi)法規(guī)淵源的機(jī)遇。法典不但要反映客觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活,還要為自身的未來(lái)發(fā)展預(yù)留空間,這就要求編纂法典要兼及黨內(nèi)法規(guī)的各類淵源類型。只有綜合黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范淵源與非規(guī)范淵源,才能更好地以歷史的、全局的、發(fā)展的視角解讀規(guī)范和設(shè)計(jì)法典,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)法典應(yīng)有的制度功能。

(二)法典化可適當(dāng)吸收部委黨內(nèi)法規(guī)與地方黨內(nèi)法規(guī)中的部分內(nèi)容

厘清黨內(nèi)法規(guī)淵源與黨內(nèi)法規(guī)法典化之間的關(guān)系,應(yīng)把握不同淵源對(duì)于法典化的價(jià)值,做到集合規(guī)范的“橫向到邊”。在此基礎(chǔ)上,還可探索集合規(guī)范的“縱向到底”,即法典編纂不僅可以整合中央黨內(nèi)法規(guī),還可考慮整合必要的部委黨內(nèi)法規(guī),甚至是地方黨內(nèi)法規(guī)中的適當(dāng)規(guī)范。

一方面,黨內(nèi)法規(guī)法典化可適度吸收成熟穩(wěn)定的部委黨內(nèi)法規(guī)中必要的內(nèi)容。部委黨內(nèi)法規(guī)上承中央、下啟地方,通常是面向全黨對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行細(xì)化。具體來(lái)說(shuō),以下三種類型的部委黨內(nèi)法規(guī)都可納入法典化范圍。一是實(shí)際承擔(dān)了中央黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能的部委黨內(nèi)法規(guī)。在2019年《制定條例》修訂前,黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)等黨組織之間的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限并無(wú)明確規(guī)定,直到《制定條例》修訂之后,黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在不同主體之間的配置才得以進(jìn)一步明確。因此,實(shí)踐中一些在2019年之前制定的部委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際上承擔(dān)了修訂后的《制定條例》規(guī)定的中央黨內(nèi)法規(guī)的職能,這部分黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)被納入法典化范圍。如中共中央組織部于1985年2月印發(fā)的《關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)若干具體問(wèn)題的暫行規(guī)定》是現(xiàn)行有效的部委黨內(nèi)法規(guī),其中,關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)代表的產(chǎn)生等問(wèn)題的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)屬于《制定條例》第9條第1款第(二)項(xiàng)規(guī)定的中央黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限范疇。對(duì)于這種因歷史原因承擔(dān)了中央黨內(nèi)法規(guī)職能的部委黨內(nèi)法規(guī),其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)被吸收進(jìn)法典。二是程序性、實(shí)施性部委黨內(nèi)法規(guī)中的部分內(nèi)容。如果部委黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中有一些具體的程序性、實(shí)施性規(guī)定,在法典化過(guò)程中,這些規(guī)定當(dāng)中的一些相對(duì)穩(wěn)定的部分同樣可以成為法典的內(nèi)容。如此,便可避免黨內(nèi)法規(guī)法典陷入原則性過(guò)強(qiáng)、實(shí)施性不足的境地。如中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)2019年印發(fā)的《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨小組工作規(guī)則(試行)》中關(guān)于黨小組設(shè)置和黨小組組長(zhǎng)、黨小組的職責(zé)任務(wù)、組織生活等的規(guī)定,分別對(duì)應(yīng)《支部工作條例》第13條第1款至第3款的內(nèi)容,即是《支部工作條例》中對(duì)黨小組的一般規(guī)定在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)中的具體展開,這些規(guī)定即可成為未來(lái)法典編纂時(shí)汲取的規(guī)范來(lái)源。具有類似功能的黨內(nèi)法規(guī)并不罕見。如中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)制定的《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)嚴(yán)格黨的組織生活制度的若干規(guī)定(試行)》涉及對(duì)《支部工作條例》第五章“組織生活”等的細(xì)化,中共中央組織部制定的《黨委(黨組)書記抓基層黨建工作述職評(píng)議考核辦法(試行)》涉及對(duì)《地方委員會(huì)工作條例》第13條第1款和《黨組工作條例》第18條第3款等的細(xì)化?？梢?諸多中央黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定在落實(shí)上有賴于部委黨內(nèi)法規(guī),整合部委黨內(nèi)法規(guī)能使黨的組織法規(guī)法典更具實(shí)施性。三是先行先試后被證明具有良好效果的部委黨內(nèi)法規(guī)。《制定條例》第12條第1款規(guī)定,就應(yīng)當(dāng)制定中央黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)事項(xiàng),部委可以根據(jù)黨中央授權(quán)先行制定黨內(nèi)法規(guī),待條件成熟時(shí)再制定中央黨內(nèi)法規(guī)。如中央紀(jì)律檢查委員會(huì)于2017年1月制定《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》,經(jīng)過(guò)近兩年的探索,黨中央決定將其上升為中央黨內(nèi)法規(guī),于2018年12月以“中辦發(fā)”文件形式發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》。因此,在編纂法典時(shí),亦應(yīng)關(guān)注已經(jīng)具備條件但尚未被上升為中央黨內(nèi)法規(guī)的部委黨內(nèi)法規(guī)。

另一方面,黨內(nèi)法規(guī)法典化原則上可以不吸收地方黨內(nèi)法規(guī),但對(duì)于先行先試后發(fā)現(xiàn)具有普遍適用性內(nèi)容的地方黨內(nèi)法規(guī),在法典化過(guò)程中可加以考慮。與部委黨內(nèi)法規(guī)不同,地方黨內(nèi)法規(guī)“著重規(guī)范‘塊’上重要問(wèn)題”,位于黨內(nèi)法規(guī)制度體系“金字塔”的最底端,必須以中央黨內(nèi)法規(guī)為制定依據(jù),且不得與部委黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。(28)宋功德:《黨規(guī)之治:黨內(nèi)法規(guī)一般原理》,第661頁(yè)。由此可見,地方黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容大多不具有一般性、普遍性意義,其效力層次較低、適用范圍僅限于本地方,因此,對(duì)于法典編纂來(lái)說(shuō),地方黨內(nèi)法規(guī)的整合意義有限?！吨贫l例》第12條第1款也規(guī)定了地方黨內(nèi)法規(guī)的先行先試功能,故對(duì)于地方黨內(nèi)法規(guī)中一些先行先試的好經(jīng)驗(yàn)好做法,也可上升為中央黨內(nèi)法規(guī)。在黨內(nèi)法規(guī)法典編纂過(guò)程中,對(duì)這部分內(nèi)容也可加以考慮。

在黨內(nèi)法規(guī)的法典編纂活動(dòng)中,應(yīng)當(dāng)秉持全面整合高位引領(lǐng)的中央黨內(nèi)法規(guī)、廣泛吸收位列中端的部委黨內(nèi)法規(guī)、適度采納位列低端的地方黨內(nèi)法規(guī)的基本理念。將黨內(nèi)法規(guī)單行文本分為不同層級(jí),目的在于構(gòu)建上下貫通的黨內(nèi)法規(guī)體系,法典化把黨內(nèi)法規(guī)單行文本整合在一起,理應(yīng)考慮如何將外在的層級(jí)體系內(nèi)化于法典之中。通過(guò)法典化,將部分部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的適當(dāng)內(nèi)容吸收納入的過(guò)程,實(shí)際上是中央黨內(nèi)法規(guī)完善其自身體系架構(gòu)需求的體現(xiàn)。

四、結(jié)論

隨著《規(guī)劃綱要》的公布,黨內(nèi)法規(guī)法典化的探索已經(jīng)具備了從理論探討轉(zhuǎn)為制度實(shí)踐的可能。在此背景下,對(duì)事關(guān)黨內(nèi)法規(guī)法典化的重要理論問(wèn)題展開討論極具必要性。針對(duì)開篇提出的“法典編纂的邏輯基礎(chǔ)”“法典化的程度”“法典編纂的規(guī)范來(lái)源”等三個(gè)理論問(wèn)題,本文的研究結(jié)論如下:(1)在謀求黨內(nèi)法規(guī)法典化的過(guò)程中,不能簡(jiǎn)單地將黨內(nèi)法規(guī)的“1+4”板塊視為黨內(nèi)法規(guī)部門或直接以“1+4”板塊作為法典化的前提,應(yīng)當(dāng)在邏輯上回歸部門法的劃分思維,將調(diào)整對(duì)象屬于同一部門的單行黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)法典編纂的基礎(chǔ)。(2)黨內(nèi)法規(guī)的法典化應(yīng)適度而為,將全部黨內(nèi)法規(guī)編纂為一部綜合性的“黨內(nèi)法規(guī)法典”的觀點(diǎn)不可取也不可能,而在現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)部門中,只有黨的組織法規(guī)制度當(dāng)中調(diào)整黨的組織體系建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)適合展開法典編纂活動(dòng)。(3)黨內(nèi)法規(guī)法典的編纂不僅應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的單行中央黨內(nèi)法規(guī)為其規(guī)范來(lái)源,還應(yīng)適度涵蓋與法典調(diào)整范圍相關(guān)的黨的規(guī)范性文件等其他黨內(nèi)法規(guī)淵源,適度吸收部委黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容,亦可將一些地方黨內(nèi)法規(guī)中合適的先行先試經(jīng)驗(yàn)納入法典當(dāng)中。