柴小平　王智慧　孫毅　潘靜芬　王益鳴　張捷　李武萍　張立

摘要：浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃在保護(hù)海域生態(tài)環(huán)境和調(diào)整海域資源開發(fā)利用等方面發(fā)揮著重要作用，已成為近岸海域環(huán)境監(jiān)管的重要依據(jù)。然而在當(dāng)前進(jìn)一步優(yōu)化國土空間規(guī)劃和海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢下，區(qū)劃內(nèi)容已明顯滯后。文章梳理歷年浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃編制、調(diào)整和監(jiān)測的工作經(jīng)驗(yàn)，研究管理過程中存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先底線約束原則、有序銜接浙江省國土空間規(guī)劃、科學(xué)合理制訂分類分區(qū)管控措施、有機(jī)融合涉海專項(xiàng)規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)、基于陸海統(tǒng)籌合理認(rèn)定管理邊界等對(duì)策措施，以期為浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理提供參考。

關(guān)鍵詞：近岸海域環(huán)境功能區(qū);國土空間規(guī)劃;陸海統(tǒng)籌

中圖分類號(hào)：X321;P748 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2024）02-0080-09

0 引言

浙江省擁有豐富的海洋資源，其海岸線長度和海島數(shù)量均居全國首位[1-2]。浙江省沿海地區(qū)是全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)，同時(shí)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為活躍和最具投資潛力的區(qū)域之一，科學(xué)合理地開發(fā)利用近岸海域資源對(duì)于浙江省海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。近年來，隨著海洋開發(fā)強(qiáng)度的不斷加大，海水污染、生態(tài)退化、災(zāi)害頻發(fā)等環(huán)境問題成為制約浙江省海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”[3]。

海洋空間規(guī)劃被認(rèn)為是解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間沖突的有效工具，而近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃是細(xì)化海洋空間規(guī)劃的重要途徑之一[4-5]。浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃自1996年首次發(fā)布以來已實(shí)施近30年，在浙江省海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮積極作用[6]。當(dāng)前我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨新挑戰(zhàn)。浙江省高度重視海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，為打好近岸海域污染防治“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，在確保陸海統(tǒng)籌綜合治理中取得明顯成效，近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃修編工作迫在眉睫。本研究梳理浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃編制、調(diào)整和監(jiān)測評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)，分析管理過程中存在的主要問題并提出對(duì)策措施，以期為浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃的修編提供思路，為更有效地實(shí)施近岸海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)利用提供技術(shù)支持。

1 浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理現(xiàn)狀

1.1 區(qū)劃方案調(diào)整歷程

1989年浙江省舟山市作為全國8個(gè)試點(diǎn)市縣之一最早開展近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃工作，之后沿海地區(qū)先后發(fā)布近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃方案[7]。浙江省于1996年首次發(fā)布近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃方案，是全國首批完成區(qū)劃方案的6個(gè)省級(jí)行政區(qū)之一。1998年為適配新發(fā)布的《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃方案進(jìn)行技術(shù)性調(diào)整[8]。2001年為適應(yīng)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展需求，按照《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》和《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》的要求，浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃方案再次進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃（調(diào)整）的通知》，2001年浙江省共劃定60個(gè)近岸海域環(huán)境功能區(qū)。

近年來，浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)調(diào)整的需求明顯，尤其是2022年全省共批復(fù)10個(gè)調(diào)整申請(qǐng)，至2023年4 月全省近岸海域環(huán)境功能區(qū)已增至103個(gè)。為確保近岸海域環(huán)境功能區(qū)的相對(duì)穩(wěn)定，浙江省生態(tài)環(huán)境廳于2022年啟動(dòng)近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃的修編工作。

1.2 區(qū)劃現(xiàn)狀

至2023年4月，浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)總面積約為4.4萬km2。其中，一類、二類、三類、四類功能區(qū)分別有6個(gè)、14個(gè)、22個(gè)、61個(gè)，面積占比分別為83.7%、8.9%、1.5%、5.9%。面積大于5000km2的功能區(qū)有3個(gè)，分別為浙江北部一類區(qū)、浙江中部一類區(qū)、浙江南部一類區(qū);面積不足2km2 的功能區(qū)有15個(gè)，大部分為近岸四類區(qū)。不同功能區(qū)的面積差異顯著，最大約為1.19萬km2，最小僅為0.24km2。此外，浙江省在三門核電、三澳核電的用海區(qū)域設(shè)置溫升超4℃的混合區(qū)，根據(jù)2022年最新的調(diào)整批復(fù)，三門核電一期、二期、三期工程疊加后的混合區(qū)面積約為9.3km2，三澳核電一期、二期、三期工程疊加后的混合區(qū)面積約為12.0km2。

1.3 功能區(qū)監(jiān)測

浙江省自2001年起實(shí)施近岸海域環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測工作，監(jiān)測時(shí)間為春季和秋季，監(jiān)測內(nèi)容為表層海水水質(zhì)，包括水溫、鹽度、pH 值、化學(xué)需氧量、亞硝酸鹽氮、硝酸鹽氮、氨氮、無機(jī)氮、活性磷酸鹽與石油類10項(xiàng)監(jiān)測指標(biāo)。其中，2001—2018年由原中國環(huán)境監(jiān)測總站統(tǒng)籌組織，2019年至今由國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心統(tǒng)籌組織。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《近岸海域環(huán)境監(jiān)測規(guī)范》和浙江省海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心發(fā)布的《2021年近岸海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作實(shí)施方案》，2021年浙江省近岸海域共設(shè)置114個(gè)環(huán)境功能區(qū)監(jiān)測站位，包括杭州市1個(gè)、嘉興市7 個(gè)、舟山市34 個(gè)、寧波市27 個(gè)、臺(tái)州市24個(gè)、溫州市21個(gè)，其中53個(gè)國控站位由國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心組織監(jiān)測，61個(gè)加測站位由各沿海地級(jí)市組織監(jiān)測。

2 浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理存在的主要問題

2.1 水質(zhì)達(dá)標(biāo)率較低

浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)的水質(zhì)數(shù)據(jù)來源于浙江省海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，2001—2022年該中心持續(xù)對(duì)浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況開展監(jiān)測，并通過發(fā)布年度《浙江省近岸海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量報(bào)告書》對(duì)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)方法采用單因子標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)法，評(píng)價(jià)指標(biāo)包括pH值、活性磷酸鹽、化學(xué)需氧量、無機(jī)氮和石油類，評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)被《浙江省生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》采用。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，2001—2022年浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率平均僅為9.5%，總體處于較低水平;其中，2004年前低于3.0%，2005—2009 年有所提升，2011—2019年總體保持在10.0%左右，2020年升至31.9%，但2021—2022年又明顯回落（圖1）。

以2022年為例，浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為15.0%，其中8 個(gè)功能區(qū)達(dá)標(biāo)率為100%，6 個(gè)功能區(qū)達(dá)標(biāo)率分別為27.3%、8.3%、12.5%、50.0%、25.0%、25.0%，其他功能區(qū)均不達(dá)標(biāo)。影響功能區(qū)達(dá)標(biāo)率的主要指標(biāo)為無機(jī)氮和活性磷酸鹽，部分功能區(qū)的化學(xué)需氧量和pH 值也存在超標(biāo)現(xiàn)象。

王益鳴等[6]對(duì)2001—2009年浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)的水質(zhì)達(dá)標(biāo)趨勢及影響因素進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率2001—2004年較低，2005—2009年有所提升，主要影響因素為無機(jī)氮和活性磷酸鹽，與本研究結(jié)果基本一致。

2.2 水質(zhì)目標(biāo)的協(xié)調(diào)性不足

根據(jù)不同功能區(qū)的實(shí)際情況確定相應(yīng)的水質(zhì)目標(biāo)是制定近岸海域環(huán)境功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的重要原則，但現(xiàn)行浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃方案對(duì)相鄰功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)的協(xié)調(diào)性考慮不足，缺乏合理銜接。例如：舟山市近岸海域執(zhí)行一類水質(zhì)目標(biāo)的A01Ⅰ與執(zhí)行四類水質(zhì)目標(biāo)的D04Ⅳ相連（圖2（a））;臺(tái)州市近岸海域執(zhí)行一類水質(zhì)目標(biāo)的A04Ⅰ 與執(zhí)行四類水質(zhì)目標(biāo)的C05Ⅲ 相連（圖2（b））;溫州市近岸海域執(zhí)行一類水質(zhì)目標(biāo)的A05Ⅰ與執(zhí)行三類水質(zhì)目標(biāo)的D30Ⅳ和D32Ⅳ相連（圖2（c））。由于一類與三類或四類水質(zhì)目標(biāo)的差異較大，相鄰設(shè)置明顯偏離污染物的自然分布規(guī)律，使近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理陷入目標(biāo)虛設(shè)以及環(huán)境保護(hù)措施難以執(zhí)行的困境。

同時(shí)，現(xiàn)行浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)與水質(zhì)現(xiàn)狀的偏差較大。根據(jù)浙江省海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心的調(diào)查結(jié)果，2001—2022年浙江省近岸海域符合第一類、第二類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)良水質(zhì)占比為3.8%～62.9%（圖1），但劃定的一類、二類功能區(qū)的面積占比高達(dá)91.1%，導(dǎo)致功能區(qū)水質(zhì)平均達(dá)標(biāo)率僅為9.5%。功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)與水質(zhì)現(xiàn)狀的差距較大，易導(dǎo)致海域主導(dǎo)功能與整體管理效益產(chǎn)生沖突。

2.3 與涉海專項(xiàng)規(guī)劃的橫向銜接不足

我國近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)保護(hù)紅線以及“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)是與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃，其定位各有側(cè)重。其中，近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃側(cè)重于有效保護(hù)和改善近岸海域生態(tài)環(huán)境，海洋功能區(qū)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)相關(guān)海洋開發(fā)活動(dòng)的指導(dǎo)和規(guī)范，海洋生態(tài)保護(hù)紅線通過劃定重要海洋生態(tài)區(qū)以實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)在海洋生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上增劃一般生態(tài)空間并編制相應(yīng)的環(huán)境準(zhǔn)入清單[9-13]。浙江省上述涉海專項(xiàng)規(guī)劃的分區(qū)結(jié)果差異較大：近岸海域環(huán)境功能區(qū)有4 個(gè)大類共103個(gè)，包括一類區(qū)6 個(gè)、二類區(qū)14 個(gè)、三類區(qū)22個(gè)、四類區(qū)61個(gè)，涉及海域面積約4.4萬km2;海洋功能區(qū)有8 個(gè)大類共224 個(gè)，包括農(nóng)漁業(yè)區(qū)46個(gè)、港口航運(yùn)區(qū)43個(gè)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)42個(gè)、礦產(chǎn)與能源區(qū)2個(gè)、旅游休閑娛樂區(qū)27個(gè)、海洋保護(hù)區(qū)18個(gè)、特殊利用區(qū)23個(gè)、保留區(qū)23個(gè)，涉及海域面積約4.4萬km2;“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)有3個(gè)大類共206個(gè)，包括優(yōu)先管控單元104個(gè)、重點(diǎn)管控單元80個(gè)、一般管控單元22個(gè)，涉及海域面積約4.3萬km2;海洋生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)有2個(gè)大類共105個(gè)，包括禁止類20個(gè)、限制類85個(gè)，涉及海域面積約1.4萬km2。

雖然不同涉海專項(xiàng)規(guī)劃的定位、劃分依據(jù)、適用范圍和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求等各不相同，但均強(qiáng)調(diào)人類對(duì)海域的使用功能且針對(duì)同一海域，因此能否有效協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌不同規(guī)劃之間的關(guān)系直接影響海洋生態(tài)環(huán)境管理成效。通過比較發(fā)現(xiàn)，浙江省不同涉海專項(xiàng)規(guī)劃在部分海域的生態(tài)空間管理上缺乏有效銜接和匹配，導(dǎo)致管控手段不明確以及管控措施難落實(shí)。例如：①樂清灣大部分海域在近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃中被劃為二類區(qū)（B15Ⅱ）（圖3（a）），要求水質(zhì)不低于第二類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn);而在海洋功能區(qū)劃中則被主要定位為農(nóng)漁業(yè)區(qū)（A1-21）、海洋保護(hù)區(qū)（A6-3）、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)（A3-28）以及港口航運(yùn)區(qū)（A2-17、A2-18）（圖3（b）），其中工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)均要求水質(zhì)不低于第三類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。②飛云江口海域在近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃中被劃為四類區(qū)（D38Ⅱ）（圖4（a）），主要使用功能為港口和航道;而在海洋生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃中則被劃為限制類中的河口類重要生態(tài)系統(tǒng)（33-Xc05）（圖4（b）），嚴(yán)格限制開展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不一致的開發(fā)活動(dòng)。

2.4 管理邊界認(rèn)定不規(guī)范

我國對(duì)于海岸線的界定已做出統(tǒng)一規(guī)定和技術(shù)要求，但在實(shí)踐過程中由于各地實(shí)際情況復(fù)雜多樣，不同部門和規(guī)范對(duì)海岸線的定義和監(jiān)測不完全一致[14-15]。同時(shí)，不同涉海專項(xiàng)規(guī)劃使用海岸線數(shù)據(jù)的編制年份、獲取途徑也有差異，導(dǎo)致不同涉海專項(xiàng)規(guī)劃的海岸線數(shù)據(jù)存在不一致現(xiàn)象。此外，地理意義上的海岸線具有較強(qiáng)的不穩(wěn)定性，易受自然因素和人為因素的影響，尤其浙江省數(shù)十年來圍填?；顒?dòng)頻繁，海岸線變化幅度較大[16-18]。目前浙江省海岸帶管理普遍存在空缺或重疊現(xiàn)象，近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理亦是如此。因圍墾開發(fā)或自然淤積等原因，原先設(shè)置于海岸線上的部分功能區(qū)節(jié)點(diǎn)已進(jìn)入陸地（圖5（a）和圖5（b）），部分已經(jīng)完全確權(quán)為陸地的海域仍被劃為近岸海域環(huán)境功能區(qū)（圖5（b）和圖5（c））。

依據(jù)《浙江省水功能區(qū)水環(huán)境功能區(qū)劃分方案（2015）》，椒江口、甌江口、飛云江口和鰲江口的近岸海域環(huán)境功能區(qū)與地表水環(huán)境功能區(qū)都有重疊現(xiàn)象，即同一海域在被劃為地表水環(huán)境功能區(qū)的同時(shí)又被劃為近岸海域環(huán)境功能區(qū)。此外，錢塘江入海口處的江東大橋至錢江隧道區(qū)域處于規(guī)劃空白狀態(tài)，既未被劃入近岸海域環(huán)境功能區(qū)，也未被劃入地表水環(huán)境功能區(qū)。功能區(qū)邊界范圍不統(tǒng)一導(dǎo)致管理界限難以認(rèn)定，給管理部門和用海單位造成極大的困擾。

3 對(duì)策措施

浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃已實(shí)施近30年，在全省近岸海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了積極作用。隨著新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，浙江省面臨打好近岸海域環(huán)境污染防治“攻堅(jiān)戰(zhàn)”、建設(shè)美麗海灣等新任務(wù)，對(duì)近岸海域環(huán)境功能區(qū)的空間表達(dá)和管理能力提出更高的要求。本研究針對(duì)浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理過程中存在的問題，提出對(duì)策措施。

3.1 堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先底線約束原則

近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，牢牢守住近岸海域生態(tài)環(huán)境安全底線，確保一類區(qū)、二類區(qū)生態(tài)功能保持穩(wěn)定。浙江省自然資源廳于2022年9月30日正式發(fā)布《關(guān)于啟用“三區(qū)三線”劃定成果的通知》，近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃應(yīng)依據(jù)其中的海洋生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果，進(jìn)一步優(yōu)化一類區(qū)的空間格局，確保生態(tài)優(yōu)先的原則得到有效落實(shí);浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳以及浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)于2023年7月8日聯(lián)合發(fā)布《浙江省養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃（2022—2030）》，近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃可依據(jù)其中的養(yǎng)殖區(qū)劃定成果，進(jìn)一步優(yōu)化二類區(qū)的空間格局。

針對(duì)日常管理中近岸海域環(huán)境功能區(qū)頻繁調(diào)整的現(xiàn)象，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范調(diào)整程序，強(qiáng)化區(qū)劃的權(quán)威性[19]。確因國家、省重大項(xiàng)目建設(shè)須對(duì)部分功能區(qū)進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)提出合理可行的調(diào)整方案，充分考慮水質(zhì)目標(biāo)的可達(dá)性以及對(duì)周邊海洋生態(tài)系統(tǒng)可能產(chǎn)生的影響，并制定科學(xué)合理的管控措施。近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃應(yīng)在合理用海的基礎(chǔ)上，以促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的站位，更加突出近岸海域生態(tài)系統(tǒng)的健康和修復(fù)。

3.2 有序銜接浙江省國土空間規(guī)劃

生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是細(xì)化國土空間規(guī)劃生態(tài)環(huán)境管控要求的重要組成部分，做好二者的有序銜接有助于提升國土空間治理能力[20]。2022年發(fā)布實(shí)施的《浙江省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》提出“根據(jù)國家和省國土空間總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，編制水環(huán)境、近岸海域等功能區(qū)劃”。2023年廣西壯族自治區(qū)發(fā)布的《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃方案》明確提出“近岸海域環(huán)境功能區(qū)的劃分應(yīng)與國土空間規(guī)劃相銜接，根據(jù)海域的不同用途和基本功能，確定不同海域的環(huán)境功能區(qū)和水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)”。

浙江省自2019年起開展《浙江省國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》的編制工作，目前已形成初步成果。根據(jù)海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的要求，浙江省海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)保護(hù)紅線等涉海專項(xiàng)規(guī)劃均已融入該成果[21]。在此背景下，浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃的修編應(yīng)有序銜接省國土空間規(guī)劃的最新成果，依據(jù)其總體框架結(jié)構(gòu)，合理控制不同功能區(qū)的總體比例;同時(shí)，依據(jù)國土空間規(guī)劃子規(guī)劃———海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃，進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化不同功能區(qū)的空間格局。

3.3 科學(xué)合理制訂分類分區(qū)管控措施

隨著新時(shí)期浙江省《海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管的實(shí)施意見》和《重點(diǎn)海域綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案（2022—2025年》等重要規(guī)劃和政策文件的陸續(xù)發(fā)布，近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃在修編過程中應(yīng)重新核查與最新規(guī)劃及政策文件之間保護(hù)目標(biāo)的符合性，制訂統(tǒng)一協(xié)調(diào)、科學(xué)合理的分類分區(qū)管控措施。

浙江省近岸海域受長江、錢塘江、椒江等沖淡水以及沿岸流、上升流、臺(tái)灣暖流等的交匯影響，生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜多變[22-24]，尤其是杭州灣、象山港、三門灣及樂清灣等重點(diǎn)港灣的生態(tài)系統(tǒng)特殊。因此，應(yīng)持續(xù)開展深入的探索研究，逐步加深對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的認(rèn)知，綜合考慮環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、生態(tài)系統(tǒng)敏感性和脆弱性以及海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)而在現(xiàn)有水質(zhì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上不斷豐富海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，因地制宜制定差異化的管控措施。沿海地方政府是近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理的責(zé)任主體，應(yīng)不斷完善監(jiān)管制度，嚴(yán)格落實(shí)管控措施，合理安排和布局涉海開發(fā)項(xiàng)目，逐步落實(shí)占補(bǔ)平衡要求。各級(jí)有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理的宣傳，引導(dǎo)公眾自覺參與，努力營造良好的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)氛圍。

3.4 有機(jī)融合涉海專項(xiàng)規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)

浙江省是海洋資源大省，涉海專項(xiàng)規(guī)劃眾多（如交通港口規(guī)劃、漁港建設(shè)規(guī)劃、電力發(fā)展規(guī)劃、養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃），還涉及不同部門分別劃定的水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、產(chǎn)卵保護(hù)區(qū)、珍稀瀕危物種集中分布區(qū)、海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)域。只有充分厘清近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃與各涉海專項(xiàng)規(guī)劃空間布局和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)之間的關(guān)系，統(tǒng)籌解決空間沖突問題，實(shí)現(xiàn)管理上的“融合歸一”，才能有效提升近岸海域生態(tài)環(huán)境的空間治理能力。隨著信息化、數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展，海域綜合信息處理及空間信息融合能力逐漸加強(qiáng)。浙江省生態(tài)環(huán)境廳依托“浙江省生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)同管理平臺(tái)”開發(fā)的“浙里藍(lán)海”應(yīng)用功能，顯著提升海洋生態(tài)環(huán)境的空間治理能力。此外，浙江省自然資源廳開發(fā)的“浙江省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)”建立國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等空間數(shù)據(jù)的貫通機(jī)制和動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃與各涉海專項(xiàng)規(guī)劃的有機(jī)融合提供較好的信息支撐。

3.5 基于陸海統(tǒng)籌合理認(rèn)定管理邊界

陸海分界、河海分界是劃分近岸海域與陸地、地表水之間管理區(qū)域的基準(zhǔn)線，其位置界定的合理性、準(zhǔn)確性對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境空間治理具有重要意義。

陸海分界通常采用海岸線數(shù)據(jù)，但由于海岸線本身的不穩(wěn)定性以及原國土和海洋部門劃定海岸線依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不一致，我國海岸線認(rèn)定長期以來存在一定的分歧。此外，浙江省海島眾多，約占全國海島總數(shù)的40%[1]，海島岸線的確定難度較大，給陸海分界帶來實(shí)際困難。

河海分界也較為復(fù)雜。目前浙江省自然資源廳、浙江省水利廳及浙江省生態(tài)環(huán)境廳在實(shí)際工作中都有各自的管理邊界，2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革賦予自然資源部門統(tǒng)一行使建立國土空間規(guī)劃體系的職責(zé)，為長期存在的河海管理邊界分歧問題提供解決良機(jī)。2023年廣西壯族自治區(qū)最新發(fā)布的《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃方案》即采用“國土空間規(guī)劃海域范圍”。同時(shí)，考慮到目前浙江省地表水環(huán)境功能區(qū)與近岸海域環(huán)境功能區(qū)之間存在管理重疊和空白的問題，建議浙江省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃在修編過程中認(rèn)定浙江省國土空間規(guī)劃中的河海分界及陸海分界，并對(duì)地表水環(huán)境功能區(qū)的入海邊界進(jìn)行修正，以形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的區(qū)劃管理體系，為進(jìn)一步貫通陸海污染防治和推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域聯(lián)動(dòng)打下良好基礎(chǔ)。

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