汪險(xiǎn)生 楊彥慧 李寧 郭忠興

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；兩權(quán)分離；土地經(jīng)營權(quán)；土地承包權(quán)

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革被視為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，但學(xué)術(shù)界對“三權(quán)分置”的法理依據(jù)未達(dá)成共識［1-3］，對土地承包權(quán)是否屬于實(shí)質(zhì)的權(quán)利有爭議［4］，尤其對土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)更是質(zhì)疑不斷［5-7］，甚至對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是否需要“三權(quán)分置”也存疑。有研究指出“三權(quán)分置”不符合他物權(quán)的生成邏輯，應(yīng)堅(jiān)持“土地所有權(quán)-土地承包經(jīng)營權(quán)”物權(quán)二元體系［8］。進(jìn)一步審視城市土地產(chǎn)權(quán)的架構(gòu)，堅(jiān)持物權(quán)二元體系的觀點(diǎn)就更值得被重視。在經(jīng)“兩權(quán)分離”之后，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)需“三權(quán)分置”，而城市土地產(chǎn)權(quán)卻無須再造。實(shí)踐中，農(nóng)地“三權(quán)分置”建立在土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，但是流轉(zhuǎn)合約期限短且不穩(wěn)定，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定及轉(zhuǎn)讓權(quán)能受限，突出表現(xiàn)在土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款隱含較大風(fēng)險(xiǎn)［9］，對承包權(quán)人的權(quán)益構(gòu)成了潛在威脅［10］。拋開爭論，“三權(quán)分置”的架構(gòu)在新頒布的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中得以認(rèn)定，成為當(dāng)下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主要形態(tài)。既然“兩權(quán)分離”也只是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的早期形態(tài)，那“三權(quán)分置”會是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的終極形式嗎？若不是，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)最終將走向何處？影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步變革的因素又是什么？系統(tǒng)分析這些問題對于廓清“三權(quán)分置”的歷史地位、完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度等均具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

1農(nóng)地“三權(quán)分置”的理論思辨

已有研究對農(nóng)地“三權(quán)分置”的爭論，主要表現(xiàn)在4個(gè)方面：“三權(quán)分置”的法律邏輯之爭、“三權(quán)分置”的必要性之爭、土地承包權(quán)的虛實(shí)之爭、土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)之爭。

1.1農(nóng)地“三權(quán)分置”的法理依據(jù)之爭

已有研究主要從4個(gè)方面對“三權(quán)分置”的邏輯提出了質(zhì)疑。第一，“三權(quán)”中只有土地所有權(quán)屬于法律概念的范疇，而土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)并不是，因此，“三權(quán)分置”存在明顯的法學(xué)悖論［11］。第二，從權(quán)利生成的先后順序來看，應(yīng)是承包權(quán)在先、土地承包經(jīng)營權(quán)在后，而“分置論”的邏輯正好相反［3］。第三，“三權(quán)分置”不符合他物權(quán)的生成邏輯，曲解了土地承包關(guān)系和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系［1］。第四，“三權(quán)分置”還違背了“一物一權(quán)”的原則［8］。土地經(jīng)營權(quán)若被認(rèn)定為物權(quán)，則出現(xiàn)了同一物上并存兩個(gè)相同權(quán)利；若將其認(rèn)定為債權(quán)，則無法實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)能［12］。

但一些學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”具有法理依據(jù)。第一，土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性和權(quán)利救濟(jì)的差異性，能成為兩者分離的基礎(chǔ)［2］。第二，土地承包權(quán)是土地的收益權(quán)，這為土地承包權(quán)分置提供了正當(dāng)性［13］。第三，“三權(quán)分置”與法律邏輯背離不在于“三權(quán)分置”本身，而在于現(xiàn)行法律不完善。中國現(xiàn)行物權(quán)法對于用益物權(quán)客體范圍的界定過于狹窄和僵硬。若按照多層權(quán)利客體的法理，經(jīng)營權(quán)是以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的權(quán)利用益物權(quán)，其與土地承包經(jīng)營權(quán)屬于不同層次客體上的用益物權(quán)，可以同時(shí)成立且不沖突［14］。

該研究認(rèn)為，“承包權(quán)在先、土地承包經(jīng)營權(quán)在后”的權(quán)利生成邏輯不能完全否定“分置論”邏輯?！皟蓹?quán)分離”時(shí)期，土地承包權(quán)雖無法律之名，但包含在土地承包經(jīng)營權(quán)之中，“三權(quán)分置”使土地承包權(quán)顯化并有法律之名。同時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)能否物權(quán)化應(yīng)視情況而定。如果土地經(jīng)營權(quán)人一次性支付了土地租金，則其就獲得了具有物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，而且物權(quán)化的標(biāo)的是承包地，不是土地承包經(jīng)營權(quán)。

1.2農(nóng)地“三權(quán)分置”的必要性之爭

雖然較多研究認(rèn)為“三權(quán)分置”是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必由之路［15-16］，但部分學(xué)者卻質(zhì)疑“三權(quán)分置”的必要性，并主張堅(jiān)持“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)。有研究認(rèn)為“兩權(quán)分離”已能處理好國家、集體與農(nóng)民3者之間的關(guān)系［1］，土地承包經(jīng)營權(quán)的癥結(jié)在于制度功能的超載和法律權(quán)能的缺失，因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的改革方向是賦予土地承包經(jīng)營權(quán)完備的用益物權(quán)［17］。同時(shí)，“三權(quán)分置”不符合他物權(quán)的生成邏輯，應(yīng)堅(jiān)持“土地所有權(quán)-土地承包經(jīng)營權(quán)”物權(quán)二元體系［8］。不僅如此，“三權(quán)分置”還人為地將法律權(quán)利關(guān)系復(fù)雜化，這是立法技術(shù)上的倒退［12］。此外，“三權(quán)分置”沒有真正推動(dòng)制度創(chuàng)新，把承包經(jīng)營權(quán)在法律層面進(jìn)一步“做實(shí)”，才符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大趨勢［18］。

土地承包經(jīng)營權(quán)天然地具有身份屬性，固守現(xiàn)行“兩權(quán)分離”架構(gòu)，難以帶來實(shí)質(zhì)性突破。比如，由于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓限于集體內(nèi)部，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能，并不能真正實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。同時(shí)，雖然從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出的土地經(jīng)營權(quán)能夠擺脫集體成員身份的束縛，但這不代表“三權(quán)分置”改革就一定能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的抵押權(quán)能。無論如何，最新頒布的《民法典》賦予了“三權(quán)分置”法律地位，“三權(quán)分置”必要性之爭已基本結(jié)束，已有研究的爭論進(jìn)一步聚焦到土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)上。

1.3土地承包權(quán)的虛實(shí)之爭

圍繞土地承包權(quán)的性質(zhì)，已有研究形成了3種代表性論點(diǎn)［19］：第一，土地承包權(quán)只出現(xiàn)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的場合，是一種“純剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”［20］。但是，既然土地承包權(quán)是“純剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”，那么土地承包權(quán)就是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能子集，而土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)又不會導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)滅失，因此，就無須設(shè)定一項(xiàng)只包含權(quán)能子集的權(quán)利。第二，土地承包權(quán)是資格權(quán)，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有承包本集體土地的權(quán)利［21］。第三，土地承包權(quán)是行使土地經(jīng)營權(quán)利時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的便宜稱謂，即土地承包權(quán)就是土地承包經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”其實(shí)是土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的分置［4］。土地承包經(jīng)營權(quán)的出租不影響土地承包經(jīng)營權(quán)的行使，故不存在《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）第9條關(guān)于“保留土地承包權(quán)”的問題［5］。

如果土地承包權(quán)是實(shí)在的權(quán)利，那為何在《土地承包法》中只有第9條（“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營”）提到土地承包權(quán)，《民法典》卻不包含土地承包權(quán)的內(nèi)容？這能否說明土地承包權(quán)只是土地承包經(jīng)營權(quán)的便宜稱謂？雖然權(quán)利界定在法律上可能不完美，導(dǎo)致理解上有歧義，但正因如此，修訂法律更會避免概念的混亂，理應(yīng)不會出現(xiàn)代表同一對象的兩種概念。既然如此，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)在權(quán)利性質(zhì)上就應(yīng)有差異。至于為何土地承包權(quán)在法律上未做出細(xì)致規(guī)定，可能的原因有：一是，對新權(quán)利的認(rèn)識還不夠，在法律上無法對其進(jìn)行準(zhǔn)確表述；二是，土地承包經(jīng)營權(quán)的某些權(quán)利內(nèi)容（如取得、保護(hù)）同樣適用于土地承包權(quán)，所以無須對土地承包權(quán)做更多的規(guī)定。

實(shí)際存在的權(quán)利未必就要在法律層面體現(xiàn)。土地承包權(quán)是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提，有土地承包經(jīng)營權(quán)就一定有土地承包權(quán)，因此，兩權(quán)分離時(shí)期，土地承包權(quán)“有實(shí)無名”，即無須在法律上對其加以規(guī)定。從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地經(jīng)營權(quán)，并使土地承包權(quán)有法律之名，是為了更好地保障承包戶的權(quán)益。若不是物權(quán)化土地經(jīng)營權(quán)，土地承包權(quán)就無須在法律層面顯現(xiàn)。一味追求土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，可能會稀釋承包戶的權(quán)利。顯化土地承包權(quán)，意在表明流轉(zhuǎn)合同關(guān)系終止或承包期屆滿后，承包戶將自動(dòng)獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。

為更好地保障農(nóng)民的土地權(quán)益，土地承包權(quán)不宜做寬泛解讀。如果土地承包權(quán)的權(quán)利范圍過大，不僅可能導(dǎo)致權(quán)利不清晰，還可能阻礙土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。本研究認(rèn)為鑒于當(dāng)前土地仍然具有社會福利和基本保障功能，有必要保留農(nóng)戶承包土地的權(quán)利，因此，土地承包權(quán)宜界定為資格權(quán)，指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包本集體經(jīng)濟(jì)組織土地的權(quán)利。此界定方式貼合了《土地承包法》第9條關(guān)于“保留土地承包權(quán)”的含義。有土地承包權(quán)不一定有土地承包經(jīng)營權(quán)。若某承包戶轉(zhuǎn)讓了土地承包經(jīng)營權(quán)，則其將失去土地承包經(jīng)營權(quán)，但該承包戶仍具有土地承包權(quán)，在承包期屆滿后有權(quán)利再承包土地?！锻恋爻邪ā返?9條規(guī)定集體預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、開墾新增地、收回和交回的承包地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或承包給新增人口，這也能體現(xiàn)土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)是兩種不同的權(quán)利。當(dāng)然，隨著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，未來承包權(quán)的福利性質(zhì)可能會消失，承包權(quán)的性質(zhì)也會隨之改變，乃至消失，但這不會影響本集體農(nóng)戶獲得包括土地租金在內(nèi)的集體收益的權(quán)利。

1.4土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)之爭

針對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，已有研究形成了債權(quán)論、物權(quán)論、二元論3種代表性觀點(diǎn)。第一，“債權(quán)論”基于現(xiàn)行的法律框架（“一物一權(quán)”的原則、他物權(quán)生成邏輯等）得出土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)為“債權(quán)”［22-24］。有學(xué)者還認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)沒必要非得物權(quán)化［25］，物權(quán)與債權(quán)功能各有不同、各有長短，兩者無高下之分［26］。第二，“物權(quán)論”從權(quán)利功能（如促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)或者抵押）的角度，主張將土地經(jīng)營權(quán)界定為“物權(quán)”［27-29］。第三，土地流轉(zhuǎn)方式和合約形式?jīng)Q定了土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，土地經(jīng)營權(quán)可能是物權(quán)，也可能是債權(quán)［30-31］。根據(jù)流轉(zhuǎn)方式，轉(zhuǎn)包、出租和入股所產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)界定為債權(quán)，互換和轉(zhuǎn)讓所產(chǎn)生的可界定為物權(quán)［32］。不過，互換和轉(zhuǎn)讓只發(fā)生在集體內(nèi)部，且這兩種形式并不多見，也未突破“兩權(quán)分離”的架構(gòu)，因而，轉(zhuǎn)讓、互換無須建立在“三權(quán)分置”之上。根據(jù)流轉(zhuǎn)期限，有研究認(rèn)為可將流轉(zhuǎn)期限在5年及以上的土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，不足5年的界定為債權(quán)［6，33］。

“二元論”在相關(guān)法律中皆有體現(xiàn)?！睹穹ǖ洹返?41條規(guī)定“流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記”，《土地承包法》第41條也有類似規(guī)定?！锻恋爻邪ā愤€進(jìn)一步賦予了土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的權(quán)能。以5年流轉(zhuǎn)期限為權(quán)利性質(zhì)的判定標(biāo)準(zhǔn)缺乏足夠的依據(jù)，究其原因：第一，現(xiàn)實(shí)中很多物品的使用年限不超過5年，但不代表對這些物品的所有權(quán)不是物權(quán)。第二，當(dāng)前租金支付方式一般為年付制，合約期限長只表示經(jīng)營主體擁有優(yōu)先租入權(quán)。甚至，流轉(zhuǎn)期限越短，租金給付越徹底，經(jīng)營主體越能獲得完整的經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化程度反而更高。

綜上，實(shí)際運(yùn)行的產(chǎn)權(quán)與法律上的產(chǎn)權(quán)不完全相同，法律上所認(rèn)可的物權(quán)性能會因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中流轉(zhuǎn)合約不穩(wěn)定而無法發(fā)揮。同時(shí)，不能將手段當(dāng)成目的，突破現(xiàn)行法律框架也可以在“兩權(quán)分離”的架構(gòu)下進(jìn)行，如允許集體外的主體能直接購得集體土地的使用權(quán)等。可見，“三權(quán)分置”的理論邏輯及集體土地產(chǎn)權(quán)的改革方向仍需進(jìn)一步地探明。

2“兩權(quán)分離”形式與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)演進(jìn)

2.1“兩權(quán)分離”形式：市場交易與無償分配

產(chǎn)權(quán)是由社會強(qiáng)制執(zhí)行的、對資源多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利，某項(xiàng)標(biāo)的產(chǎn)權(quán)通常有3個(gè)特征：一是多維性。多維性首先體現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利束構(gòu)成，其次表現(xiàn)為一項(xiàng)權(quán)利束可由多個(gè)子權(quán)利組成，如土地使用權(quán)包括地下、地面、地上等多個(gè)維度的權(quán)利。二是可分性。產(chǎn)權(quán)的多維性決定了產(chǎn)權(quán)的可分性。產(chǎn)權(quán)可分是指權(quán)利束的分離或一項(xiàng)權(quán)利束分割成多個(gè)子權(quán)利。三是動(dòng)態(tài)性。產(chǎn)權(quán)界定受資源稀缺性、產(chǎn)權(quán)取得方式、政治制度、非正式制度等因素的影響。這些因素的差異和變化決定了產(chǎn)權(quán)不僅是依存的，還是動(dòng)態(tài)的［34］。比如，在自由契約、政府干預(yù)市場交易、政府直接分配3種產(chǎn)權(quán)取得方式中，后兩種中嵌入了國家意志，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度會隨著國家意志的變化而改變［35］。

產(chǎn)權(quán)可分性使得公有產(chǎn)權(quán)能通過產(chǎn)權(quán)細(xì)分建立起個(gè)人化的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)細(xì)分是指權(quán)利束的分離和權(quán)利束子權(quán)利的分割［36］。城市土地與農(nóng)地?zé)o不是基于“兩權(quán)分離”（所有權(quán)與使用權(quán)分離）建立起了個(gè)體化的產(chǎn)權(quán)（圖1），但兩者的“兩權(quán)分離”方式卻顯著不同。城市地權(quán)的“兩權(quán)分離”主要依靠市場機(jī)制，在土地一級市場上借助“招拍掛”界定產(chǎn)權(quán)。通過市場機(jī)制獲得的產(chǎn)權(quán)必然也能通過市場機(jī)制再配置，如在土地二級市場上企業(yè)利用土地使用權(quán)的抵押實(shí)現(xiàn)土地資本化?？梢?，城市地權(quán)經(jīng)“兩權(quán)分離”之后無須再細(xì)分，就能發(fā)揮市場機(jī)制的作用。農(nóng)地的“兩權(quán)分離”基于無償均等分配。應(yīng)該指出，在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民種植土地需要繳納公糧或農(nóng)業(yè)稅。但是，政府同樣可以向私有財(cái)產(chǎn)（如房產(chǎn)）征稅，因此，農(nóng)民繳納公糧或農(nóng)業(yè)稅與土地“無償均等分配”沒有必然聯(lián)系。文中“無償”的含義類似于稅收無償性的含義（指政府向公民征稅時(shí)，無須向公民直接償還），指農(nóng)戶在獲得地權(quán)時(shí)沒有向發(fā)包方直接支付代價(jià)?！盁o償”決定了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定的其他3方面特征。

首先，“無償”導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)具有身份屬性。資源的利用若無競爭準(zhǔn)則可依，建立起權(quán)利的排他性，則資源會成為公共資源，從而引起公地悲劇。無償排除了價(jià)格作為競爭準(zhǔn)則，從而需要依據(jù)其他競爭準(zhǔn)則（如武力、年齡、性別等），此準(zhǔn)則就是基于戶籍的成員權(quán)和“先到先得”的準(zhǔn)則（這就解釋了嫁進(jìn)來的媳婦不能立即獲得產(chǎn)權(quán)）?？梢姡跓o償分配界定的產(chǎn)權(quán)天然具有身份屬性。

其次，“無償”決定著“均等”。市場機(jī)制的優(yōu)勢在于能夠通過價(jià)格和競爭機(jī)制，揭示經(jīng)營主體的生產(chǎn)力和匹配最優(yōu)利用方式，但無償分配不具有這樣的信息優(yōu)勢，此時(shí)產(chǎn)權(quán)分配主體（發(fā)包方）只能根據(jù)家庭人口數(shù)判斷勞動(dòng)生產(chǎn)率。給定其他條件，家庭人數(shù)越多，土地邊際產(chǎn)值越高，家庭人均耕地面積相等能使每個(gè)家庭的土地邊際產(chǎn)值趨于相等。因此，根據(jù)家庭人口數(shù)均等分配土地，是無償分配下保證土地利用效率不至于過低的一種手段。可見，無償分配下，均等分配看似只是基于“公平”的考量，實(shí)則具有“效率”的含義。

再者，“無償”對產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度有負(fù)面影響。雖然“無償”使農(nóng)戶獲取地權(quán)時(shí)無須直接支付代價(jià)，但導(dǎo)致了地權(quán)供需雙方（政府與農(nóng)民）的地位不平等?！盁o償”相當(dāng)于“贈與”，其所形成產(chǎn)權(quán)合約如同單務(wù)合同。城市土地的“兩權(quán)分離”基于市場機(jī)制，合約的訂立遵循自愿、平等、等價(jià)原則，由此具有雙務(wù)合同的性質(zhì)。由于對產(chǎn)權(quán)供方的約束上單務(wù)合同弱于雙務(wù)合同，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)度不及城市土地。

2.2成員權(quán)制約下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的限度

盡管成員權(quán)的限制可以避免公地悲劇的發(fā)生，但對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了3方面的不利影響。

首先，產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定。一旦土地產(chǎn)權(quán)被嵌入了均等分配的基因，人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)會催生土地調(diào)整，這對投資和地權(quán)交易會產(chǎn)生不利影響。盡管土地調(diào)整已受到法律層面的嚴(yán)格限制，但現(xiàn)實(shí)中屢見不鮮。同時(shí)，農(nóng)民對土地調(diào)整的需求并非因“離農(nóng)”就一定下降。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)民要求土地調(diào)整既可能是因?yàn)樾枰恋厥褂脵?quán)，也可能是索要土地收益權(quán)。對于土地已大面積流轉(zhuǎn)的村莊，地少（人均耕地少）農(nóng)民或許不再需要更多的土地使用權(quán)，但卻期望通過土地調(diào)整獲得更多的土地收益權(quán)（土地租金）。

其次，產(chǎn)權(quán)交易封閉化。如果某農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體外的主體，那么下一輪承包時(shí)本集體可以分配的土地就會減少，由此，集體其他農(nóng)戶就會反對轉(zhuǎn)讓。即便對于集體內(nèi)的交易，土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓或互換仍會面臨某些限制。據(jù)觀察，集體內(nèi)交易中有些是出于建設(shè)住宅或廠房的需要，這同樣會降低下輪承包時(shí)可分配的耕地面積。因此，這類交易也不完全是一種私人決策，仍需征得集體大多數(shù)成員的同意。相比于私人決策，集體決策的交易費(fèi)用會高很多?？梢?，成員權(quán)的“枷鎖”導(dǎo)致地權(quán)交易面臨不菲的交易成本。

最后，產(chǎn)權(quán)交易非市場化。一是，土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓不是一種基于私人決策的市場交易。土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)界定不當(dāng)或不清是外部性產(chǎn)生的根本原因。在成員權(quán)的制約下，某一農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)很有可能會損害本集體其他成員（包括未來成員）的利益，導(dǎo)致地權(quán)交易難以通過市場機(jī)制完成。二是，土地流轉(zhuǎn)難以替代土地調(diào)整。即便交易費(fèi)用為零，土地調(diào)整與土地流轉(zhuǎn)都能實(shí)現(xiàn)土地最優(yōu)配置，但兩者在收入分配上的巨大差異會導(dǎo)致地少農(nóng)戶尋求土地調(diào)整，這會抑制土地流轉(zhuǎn)市場的功效。

綜上，初始土地使用權(quán)的取得方式?jīng)Q定了后續(xù)的變遷路徑。同樣是基于“兩權(quán)分離”，以市場機(jī)制獲得的土地使用權(quán)，無須再產(chǎn)權(quán)細(xì)分，但以無償分配取得的土地使用權(quán)，卻需要產(chǎn)權(quán)再造，“三權(quán)分置”由此應(yīng)運(yùn)而生。

3農(nóng)地“三權(quán)分置”的本質(zhì)及困境

3.1農(nóng)地“三權(quán)分置”的本質(zhì)：權(quán)利的分離與剝離

3.1.1農(nóng)地“三權(quán)分置”的本質(zhì)

農(nóng)地“三權(quán)分置”派生出了土地經(jīng)營權(quán)，并使土地承包權(quán)有了法律之名，造成土地承包經(jīng)營權(quán)分成土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的表象，由此，“三權(quán)分置”看似“兩權(quán)分離”一般。然而，兩者卻有本質(zhì)差異。

第一，“兩權(quán)分離”屬于產(chǎn)權(quán)細(xì)分，“三權(quán)分置”卻不是?！皟蓹?quán)分離”是所有權(quán)與使用權(quán)的分離，屬于產(chǎn)權(quán)細(xì)分的范疇。土地承包權(quán)作為資格權(quán)，既不是地權(quán)的某項(xiàng)權(quán)利束，也不是某項(xiàng)權(quán)利束的子權(quán)利。土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)不必然合為一項(xiàng)權(quán)利。3項(xiàng)權(quán)利中，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，而承包權(quán)屬于人身權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是一種被綁定了人身權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置其實(shí)是將捆綁在地權(quán)上的資格權(quán)加以剝離，使土地經(jīng)營權(quán)成為一項(xiàng)純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)。同時(shí)，兩權(quán)分離時(shí)期，土地承包權(quán)只是“有實(shí)無名”而已，因此，土地承包權(quán)并不是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離而來。

第二，兩者在功能上存在一定差異?！皟蓹?quán)分離”是在產(chǎn)權(quán)模糊下建立起了個(gè)人化產(chǎn)權(quán)，這要求土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離并由不同主體占有。由于土地承包經(jīng)營權(quán)已是明晰的（只是權(quán)能受限），所以“三權(quán)分置”并非在于產(chǎn)權(quán)主體的模糊?！皟蓹?quán)分離”是在產(chǎn)權(quán)公有的情況下建立一個(gè)個(gè)人化的產(chǎn)權(quán)，而“三權(quán)分置”是在個(gè)人化的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上再創(chuàng)造出一個(gè)個(gè)人化的產(chǎn)權(quán)。同時(shí)，權(quán)利分置不等于權(quán)利分開，獨(dú)立出來的經(jīng)營權(quán)（能進(jìn)行抵押融資）可繼續(xù)由承包權(quán)人享有。

3.1.2農(nóng)地“三權(quán)分置”的功效

首先，“三權(quán)分置”能降低土地調(diào)整的不利影響。在“三權(quán)分置”的視野下，土地調(diào)整可被分成3種：一是，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)聯(lián)動(dòng)調(diào)整；二是，土地承包權(quán)調(diào)整、土地經(jīng)營權(quán)不調(diào)整；三是，土地承包權(quán)不調(diào)整、土地經(jīng)營權(quán)調(diào)整。鑒于土地調(diào)整主要與承包關(guān)系變動(dòng)有關(guān)，所以第三類土地調(diào)整比較少見。第二類土地調(diào)整不影響土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，由此，第二類土地調(diào)整或許可以成為兼顧效率與公平的制度安排。如果土地經(jīng)營權(quán)屬于非承包權(quán)人（實(shí)際經(jīng)營主體）所有，則可基于土地股份制或利益補(bǔ)償機(jī)制，以股權(quán)或收益權(quán)變更替代承包權(quán)調(diào)整，從而能確保土地經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定?？梢姡瑯?gòu)建合理的產(chǎn)權(quán)組織形式，能使“三權(quán)分置”降低土地調(diào)整的危害。

其次，設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)突破了集體成員權(quán)的限制。任何非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員均可以依法合規(guī)地獲得土地經(jīng)營權(quán)，使得產(chǎn)權(quán)交易不再封閉。因而，設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)能進(jìn)一步釋放土地生產(chǎn)力，該效果能否實(shí)現(xiàn)取決于土地經(jīng)營權(quán)能否發(fā)展成具有完整權(quán)利束的產(chǎn)權(quán)。

3.2土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)再辨析：物權(quán)與債權(quán)

實(shí)踐中存在多種性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)的取得方式，可以將土地經(jīng)營權(quán)分成承包型與流轉(zhuǎn)型。進(jìn)一步依據(jù)流轉(zhuǎn)方式，流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)又能被分成多個(gè)類型。根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，土地流轉(zhuǎn)包括出租（轉(zhuǎn)包）、入股、其他方式，其中出租（轉(zhuǎn)包）“是指承包方將部分或者全部土地經(jīng)營權(quán)，租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”，入股是指“承包方將部分或者全部土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)出資，成為公司、合作經(jīng)濟(jì)組織等股東或者成員，并用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”?？傮w來看，土地經(jīng)營權(quán)有承包型、出租型、入股型3種類別（圖2）。

3.2.1承包型土地經(jīng)營權(quán)

承包型土地經(jīng)營權(quán)仍由承包權(quán)人所有。由于承包權(quán)人擁有承包期內(nèi)完整的土地經(jīng)營權(quán)，所以這類土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能最完整，其物權(quán)性質(zhì)最明顯。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)“分置但不分開”是一種重要的“三權(quán)分置”形式，其在開展面向普通農(nóng)戶的農(nóng)地抵押貸款中發(fā)揮了重要作用。由于土地經(jīng)營權(quán)的處置不受集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的束縛，普通農(nóng)戶以自有一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，不僅可以確保農(nóng)戶不會喪失承包權(quán)，也會使得抵押承諾更可信［37］。然而，此類土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值低，導(dǎo)致建立在其上的“三權(quán)分置”難以充分激活土地要素市場。

3.2.2出租型土地經(jīng)營權(quán)

出租型土地經(jīng)營權(quán)是否具有物權(quán)性質(zhì)取決于流轉(zhuǎn)合約的期限和穩(wěn)定性。《民法典》規(guī)定流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營權(quán)能被申請登記。誠然，“三權(quán)分置”要建立在長期合約的基礎(chǔ)上，但是合約期限長不代表土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定。第一，實(shí)踐中租金支付方式一般為“年付制”，期限長只代表經(jīng)營主體擁有優(yōu)先租入權(quán)。2020年中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，雖然租出和租入的平均年限達(dá)到12年和8年，但一年一付的租金支付方式占比84%左右（表1）?？梢?，絕大多數(shù)經(jīng)營主體并不擁有流轉(zhuǎn)期限內(nèi)完整的土地經(jīng)營權(quán)。第二，期限越長的合約更可能遭受外部沖擊。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)的影響，在租金年付制下，合約關(guān)系破裂的可能性越大。第三，實(shí)踐中流轉(zhuǎn)合約的期限其實(shí)不算長。與土地承包經(jīng)營權(quán)30年期限和城市土地使用權(quán)至少40年期限相比，當(dāng)前出租型土地經(jīng)營權(quán)的年限短得多。此種情形下，即便法律層面將土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，物權(quán)屬性的價(jià)值也會隨著合約的快速屆滿而消失殆盡。由于合約形式是市場交易的結(jié)果，當(dāng)前的合約形式又不能被定性為低效率的制度安排?？梢?，在當(dāng)前產(chǎn)權(quán)組織形式下，出租型土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)，這不會因?yàn)楹霞s期限的延長而發(fā)生根本性改變。

3.2.3入股型土地經(jīng)營權(quán)

入股型土地經(jīng)營權(quán)兼有承包型和出租型的性質(zhì)（混合型）。理論上，如果承包權(quán)人將土地經(jīng)營權(quán)入股成立公司或者合作組織，那么承包權(quán)人就是組織的所有權(quán)人，這些組織自然就擁有了完整的土地經(jīng)營權(quán)。此時(shí)，入股型土地經(jīng)營權(quán)就是物權(quán)。然而，實(shí)踐中，土地股份制改革并非全是農(nóng)民自愿交易的結(jié)果，帶有強(qiáng)制性制度變遷的屬性。對于農(nóng)民而言，入股為分成合約，出租屬于固定租約，這兩種合約在產(chǎn)權(quán)架構(gòu)上沒有本質(zhì)的不同。尤其當(dāng)承包權(quán)人不參與經(jīng)營時(shí)，兩者的差異就更不明顯。因此，入股型土地經(jīng)營權(quán)看似屬于公司或者合作組織所有，實(shí)則這些組織只是擁有土地經(jīng)營權(quán)的優(yōu)先使用權(quán)。在農(nóng)民租金（分紅）得不到兌現(xiàn)時(shí)，農(nóng)民可攜地退出，不會承擔(dān)經(jīng)營失敗或信貸違約的連帶責(zé)任?？梢姡F(xiàn)實(shí)中，入股型土地經(jīng)營權(quán)更可能是債權(quán)。

由于土地流轉(zhuǎn)是“三權(quán)分置”的主要實(shí)踐場域［38］，流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)是土地經(jīng)營權(quán)的主要形態(tài)。當(dāng)經(jīng)營主體擁有的產(chǎn)權(quán)不完整時(shí)，其決策通常不是最優(yōu)的。為此，需要增強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。然而，賦權(quán)強(qiáng)能會受到流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性的掣肘。

3.3農(nóng)地“三權(quán)分置”的困境：流轉(zhuǎn)合約不穩(wěn)定與產(chǎn)權(quán)主體多重化

3.3.1流轉(zhuǎn)合約不穩(wěn)定

同樣基于市場交易界定的產(chǎn)權(quán)，為何城市土地使用權(quán)能成為物權(quán)，而流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)成為物權(quán)卻如此艱難？這兩類產(chǎn)權(quán)的界定有3點(diǎn)不同：一是，產(chǎn)權(quán)供方不同。城市土地使用權(quán)的供方是公有產(chǎn)權(quán)的所有人，由地方政府作為代理人。由此，一樁交易只涉及一位產(chǎn)權(quán)供方主體，并且供方代理人擁有完整的土地使用權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的供方是普通農(nóng)戶，并且規(guī)模經(jīng)營要求有多位產(chǎn)權(quán)供方主體。基層組織的角色可能是供方的代理人，也可能是流轉(zhuǎn)中介。即便是供方代理人，基層組織也不具有完整的土地使用權(quán)。二是，合約穩(wěn)定性有別。城市土地一般用于工業(yè)、商服、住宅等開發(fā)，這些產(chǎn)業(yè)的長期投資特性決定著土地使用權(quán)必然要長期。同時(shí)，地上不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)一步使土地使用權(quán)人具有持續(xù)經(jīng)營的預(yù)期。相反，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期短得多。生產(chǎn)周期短便于合約關(guān)系的調(diào)整，合約雙方可以在一個(gè)生產(chǎn)周期（如1年）后尋求更有利的安排。因此，即便流轉(zhuǎn)期限很長，經(jīng)營主體也不愿意一次性支付所有年限的租金，這部分解釋了為何租金支付多為“年付制”?？梢?，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期短決定了流轉(zhuǎn)合約期限短。三是，產(chǎn)權(quán)價(jià)值有差異。城市土地使用權(quán)不僅穩(wěn)定而且價(jià)值高，因而能資本化，從而可以追加投資，使土地使用權(quán)更穩(wěn)固。由于農(nóng)地用途受到嚴(yán)格管制，且在流轉(zhuǎn)合約期限短且不穩(wěn)定的制約下，土地經(jīng)營權(quán)難以資本化，地上農(nóng)作物更是難以資本化。經(jīng)營主體很難通過土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資，一次性支付土地租金。可見，流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化面臨“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期短→土地流轉(zhuǎn)合約期限短→土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能弱→土地經(jīng)營權(quán)難被資本化→土地經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定”的不良循環(huán)。

3.3.2產(chǎn)權(quán)主體多重化

“三權(quán)分置”的一個(gè)直接后果是產(chǎn)權(quán)主體多重化，表現(xiàn)在：其一，產(chǎn)生了所有權(quán)人、承包權(quán)人、經(jīng)營權(quán)人3類產(chǎn)權(quán)主體。其二，一份流轉(zhuǎn)合約涉及多位承包權(quán)人。其三，除三類產(chǎn)權(quán)主體外，可能還有承包權(quán)人的代理人。中國戶均土地少且細(xì)碎化不僅決定了規(guī)模經(jīng)營要流轉(zhuǎn)多戶農(nóng)戶的土地，也要求基層組織作為承包權(quán)人的代理人介入流轉(zhuǎn)，降低流轉(zhuǎn)的交易成本。

多重產(chǎn)權(quán)主體易引發(fā)負(fù)外部性。第一，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能增加會影響承包權(quán)人的權(quán)益。土地經(jīng)營權(quán)是否完整取決于轉(zhuǎn)讓權(quán)能是否完整，體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)和抵押兩個(gè)方面。經(jīng)營權(quán)人將土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)給他人，理應(yīng)能提高土地利用效率和保障承包權(quán)人的利益。然而，賦予流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能卻有可能損害承包權(quán)人的利益。當(dāng)前流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)，流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款本質(zhì)上是以承包權(quán)人的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資。一旦遭遇經(jīng)營主體信貸違約，不但土地經(jīng)營權(quán)被迫被處置，而且承包權(quán)人的租金也難以得到有效保障。第二，存在多位承包權(quán)人提高了合約治理的交易成本。如，在股份合作者中，股東多會提高合作的交易成本，且任何一位承包權(quán)人中途退出都會損害經(jīng)營主體的利益。第三，承包權(quán)人與其代理人在目標(biāo)上不完全一致。承包權(quán)人與基層組織之間的委托代理關(guān)系不完全是市場交易的結(jié)果，尤其當(dāng)基層政府面臨規(guī)模經(jīng)營的考核壓力時(shí)，委托代理關(guān)系的建立就具有一定的非自愿性。同時(shí)，由于土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)濟(jì)績效能體現(xiàn)基層組織的政績，所以承包權(quán)人的代理人與土地經(jīng)營權(quán)人可能會（政企）合謀，這也可能不利于保障承包權(quán)人的利益。

綜上，“三權(quán)分置”改革能降低產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定的危害并使產(chǎn)權(quán)交易開放化，但基于土地流轉(zhuǎn)的“三權(quán)分置”面臨合約不穩(wěn)定和產(chǎn)權(quán)主體多重的治理難題，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)難以成為完整產(chǎn)權(quán)（物權(quán)）。因此，需要進(jìn)一步考察農(nóng)地“三權(quán)分置”的優(yōu)化路徑及演進(jìn)方向。

4農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的優(yōu)化路徑及演進(jìn)方向

4.1農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的優(yōu)化路徑：創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)交易及其組織形式

由于承包權(quán)不屬于地權(quán)的一項(xiàng)權(quán)利束，土地經(jīng)營權(quán)不必然從土地承包經(jīng)營權(quán)中分化而來，因此，經(jīng)營主體不一定要基于承包關(guān)系或流轉(zhuǎn)的方式取得土地經(jīng)營權(quán)?？梢?，既可以在現(xiàn)行流轉(zhuǎn)合約框架內(nèi)完善“三權(quán)分置”制度，也可以跳出該框架推進(jìn)“三權(quán)分置”改革。短期或者局部情況來看，農(nóng)地“三權(quán)分置”仍要基于土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)需要適應(yīng)流轉(zhuǎn)合約期限短和不穩(wěn)定的階段特征。

4.1.1適應(yīng)三權(quán)不完全分置的階段特征，賦予土地經(jīng)營權(quán)有限權(quán)能

沒有必然的理由懷疑土地經(jīng)營權(quán)人想獲得完整的土地經(jīng)營權(quán)。如果土地經(jīng)營權(quán)人一次性支付全部租金，其將獲得完整的土地經(jīng)營權(quán)，但這樣將會極大提高經(jīng)營主體的前期成本和租入門檻。如果交易費(fèi)用為零，租金年付與一次性支付都能使資源配置最優(yōu)。換言之，租金年付作為市場交易的結(jié)果，是交易費(fèi)用最低的合約安排。當(dāng)前流轉(zhuǎn)合約期限短和租金年付有其內(nèi)在的必然性，這決定了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)不完全分置的特征，并進(jìn)一步?jīng)Q定了土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能受限。由于流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)的抵押可能會侵蝕承包權(quán)人的權(quán)益，當(dāng)前流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)能應(yīng)限于再流轉(zhuǎn)的權(quán)利。實(shí)際上，礙于流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性，金融機(jī)構(gòu)在受理土地經(jīng)營權(quán)抵押時(shí)必然會顧及眾多承包權(quán)人的利益或可能的合約糾紛，因而一般不愿接受流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)作為唯一抵押物。

4.1.2創(chuàng)新經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的組織形式，確保土地經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定

長期而言，雖不能斷言流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化是必然趨勢，但確保土地經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定卻是土地資源高效配置的關(guān)鍵。特別是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易遭受自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)，在租金年付下，經(jīng)營主體更可能會退租，這不僅不利于持續(xù)經(jīng)營，還會損害農(nóng)戶的權(quán)益。對此，需要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的組織形式，穩(wěn)定經(jīng)營主體的生產(chǎn)預(yù)期。當(dāng)前大規(guī)模流轉(zhuǎn)多以基層組織為中介，但這些組織缺乏足夠的資本獲得完整的土地經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致承包權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人之間存在債權(quán)債務(wù)關(guān)系，造成承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置不徹底。為此，可以嘗試引入金融中介收購長期的土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)完全分置。金融中介不僅具備收購經(jīng)營權(quán)的資本，同時(shí)還具有儲蓄功能。而農(nóng)民可能不僅希望一次性獲得全部土地租金，也期望這些租金可以保值增值。因此，金融中介可以借助利率激勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)戶將租金儲存在該金融機(jī)構(gòu)，如此，不僅可以使得金融中介獲得完整的土地經(jīng)營權(quán)，也能降低流轉(zhuǎn)的前期投入成本。

4.1.3創(chuàng)新“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)交易形式，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)完全分置

除在現(xiàn)行流轉(zhuǎn)合約框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)完全分置外，還可將“三權(quán)分置”建立在其他產(chǎn)權(quán)交易形式上。由于農(nóng)民退回承包權(quán)意味著不再享有承包權(quán)，所以承包權(quán)退出是一項(xiàng)能實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)徹底分置的產(chǎn)權(quán)交易形式。承包權(quán)退出有長期退出與永久退出兩種形式，“三權(quán)分置”可以建立在長期退出的基礎(chǔ)上。由于承包權(quán)長期退出意味著原承包權(quán)人只是不能享有一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)長期退出與經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)似乎沒有差異，實(shí)際上兩者有著本質(zhì)的不同：在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式下經(jīng)營權(quán)人與承包權(quán)人必然有合約關(guān)系，但在承包權(quán)退出下，兩類產(chǎn)權(quán)主體無此種關(guān)系。不僅如此，下文將指出農(nóng)民退回承包權(quán)后，土地經(jīng)營權(quán)可無須從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離而來，而是直接從集體產(chǎn)權(quán)中加以分離，成為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)。然而，承包權(quán)退出存在一個(gè)“向誰退出”的難題。依照法理，土地承包權(quán)應(yīng)被退回到原集體經(jīng)濟(jì)組織，但實(shí)踐中多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織不是實(shí)體機(jī)構(gòu)，也沒有充足的資金回購承包權(quán)?？梢姡邪鼨?quán)退出也可能需要借助其他組織完成。

值得注意的是，不論是改變經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的組織形式，還是變換“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)交易形式，都需要付出較高的制度變遷成本。因而，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)徹底分置，促使土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化是一項(xiàng)系統(tǒng)性的長期工程。同時(shí)，如果土地經(jīng)營權(quán)能直接從集體產(chǎn)權(quán)分離出來，那么農(nóng)地產(chǎn)權(quán)最終將可能演變?yōu)椤皟蓹?quán)分離”的架構(gòu)。

4.2農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的一個(gè)可能演進(jìn)路徑：從“三權(quán)分置”到“兩權(quán)分離”

農(nóng)地“三權(quán)分置”緣于土地經(jīng)營權(quán)的原始取得須基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)，而且該資格權(quán)不能轉(zhuǎn)讓。資格權(quán)不能轉(zhuǎn)讓不在于法律禁止，而是因?yàn)檗D(zhuǎn)讓會給集體其他成員造成負(fù)外部性，從而無法獲得大多數(shù)成員的同意。倘若某些環(huán)境參數(shù)的變化使轉(zhuǎn)讓的負(fù)外部性降低，并能通過補(bǔ)償進(jìn)行糾正，那么資格權(quán)的轉(zhuǎn)讓就有可能發(fā)生。一旦資格權(quán)能通過市場機(jī)制配置，集體外的主體就能依法合規(guī)地獲得集體土地產(chǎn)權(quán)，到那時(shí)土地經(jīng)營權(quán)或許能直接從集體產(chǎn)權(quán)中分離出來，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)也將從“三權(quán)分置”演變成“兩權(quán)分離”。促成這一產(chǎn)權(quán)制度變遷的極有可能是集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)模的萎縮。

4.2.1農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步變革的因素：集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)模的萎縮

集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)模的萎縮體現(xiàn)在數(shù)量與結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面。受到非農(nóng)就業(yè)等因素的影響，只有部分成員在集體事務(wù)中發(fā)揮實(shí)際作用，這部分群體以從事農(nóng)業(yè)為主，年齡通常較大。雖然總?cè)藬?shù)減少不代表有實(shí)際影響力的人口規(guī)模下降，但長遠(yuǎn)來看集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)模趨向萎縮。第一，人口出生率下跌，這不僅造成當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)成員的規(guī)模下降，也致使未來實(shí)際參與集體決策和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成員減少。當(dāng)前多數(shù)勞動(dòng)力（如30～50歲人群）出生于計(jì)劃生育政策實(shí)施之后，這部分勞動(dòng)力目前主要從事非農(nóng)就業(yè)，是未來實(shí)際參與村莊事務(wù)的主要成員。

第二，生育成本的增加進(jìn)一步導(dǎo)致人口出生率下降，集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)模將持續(xù)萎縮。從世界范圍來看，人口出生率下降是長期趨勢，中國概莫能外，人口出生率下跌不會因?yàn)椤耙惶フ摺钡膹U止而得到根本性變化。第三，農(nóng)村人口向城市遷移加劇了集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)模的萎縮。當(dāng)前外出務(wù)工人員（尤其是未來的）的學(xué)歷已經(jīng)提升、有一定勞動(dòng)技能、缺乏從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，具有一定的留城能力，因此，未來外出人員回流現(xiàn)象會下降。第四，農(nóng)村人口老齡化將更進(jìn)一步加劇集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)模的萎縮。受人口遷徙的影響，農(nóng)村人口老齡化更為嚴(yán)重，這不僅導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力顯著下降，也導(dǎo)致參與村莊具體事務(wù)的人數(shù)減少。

需要指出，組織成員規(guī)模萎縮不代表組織建設(shè)薄弱?！吨腥A人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》（簡稱《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》）的出臺預(yù)示著集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)會加強(qiáng)，但這難以扭轉(zhuǎn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)模下降的長期趨勢。集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)模萎縮將促使要素重組，表現(xiàn)為大面積的土地流轉(zhuǎn)和機(jī)械替代勞動(dòng)等。要素重組的效果有賴于產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在激勵(lì)。產(chǎn)權(quán)制度變遷的首要?jiǎng)恿κ窍鄬r(jià)格的變化，集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)模的萎縮會改變土地相對于其他要素的價(jià)格，從而可能誘發(fā)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變遷。

4.2.2農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步變革的方向：基于市場機(jī)制的“兩權(quán)分離”

組織成員規(guī)模萎縮會促使集體成員的資格權(quán)從封閉走向開放。在現(xiàn)行流轉(zhuǎn)合約框架下，“三權(quán)分置”改革在村莊公共物品供給等諸多層面還難以發(fā)揮更多的作用。受流轉(zhuǎn)合約期限短和不穩(wěn)定的影響，尤其是集體外的經(jīng)營主體可能只注重短期的私人利益，忽視長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和集體利益。對此，實(shí)踐中有地方通過土地承包權(quán)的市場化改革，吸納集體外的主體成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，破解由承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離引發(fā)的“土地流轉(zhuǎn)困局”（表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)雙方互不信任）。2014年，重慶市梁平縣啟動(dòng)了承包權(quán)“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”模式。在該模式下，首先，一些符合條件的普通農(nóng)戶將土地承包權(quán)有償（3萬元/畝，1畝≈667m2）退回集體。然后，集體外的主體向集體繳納承包費(fèi)（3.45萬元/畝），并依據(jù)《土地承包法》以其他形式承包退出的土地。最后，集體外的主體將戶口遷至該集體所在地，經(jīng)集體成員表決后成為集體成員［39］。成為集體成員的經(jīng)營主體不僅獲得了土地承包權(quán)，還擁有了在集體事務(wù)上的決策權(quán)。

梁平縣的“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”模式表明集體經(jīng)濟(jì)組織從封閉走向開放已悄然發(fā)生。集體經(jīng)濟(jì)組織的開放化管理在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的起草中也得到了一定體現(xiàn)?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第十五條規(guī)定“其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員因生產(chǎn)生活需要或者其他原因確需加入本集體經(jīng)濟(jì)組織的，需經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會四分之三以上成員同意，該成員被視為同時(shí)放棄其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份”，第十六條規(guī)定“非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員長期在本集體經(jīng)濟(jì)組織工作、生活，對集體作出貢獻(xiàn)的，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會四分之三以上成員同意，可以享受本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的部分權(quán)益和福利”?？梢?，法律層面對集體經(jīng)濟(jì)組織的開放持開放態(tài)度，這無疑為土地承包權(quán)市場化改革提供了制度空間。

“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”模式并未突破現(xiàn)行的法律框架，或者說是現(xiàn)行法律框架下的一種迂回做法。該模式的改革路徑是讓集體外的主體成為本集體成員，使其獲得土地承包權(quán)，從而享有土地經(jīng)營權(quán)。梁平縣的“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”模式不同于“三權(quán)分置”改革，在一定程度上退回到了基于無償分配的“兩權(quán)分離”模式。該改革的重點(diǎn)是土地承包權(quán)的市場化，而非土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。集體外的主體成為本集體成員固然能使經(jīng)營主體的個(gè)人利益與集體利益更為一致，但這同時(shí)也提高了獲取土地經(jīng)營權(quán)的成本。實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定主要依據(jù)戶籍，因此，集體外的主體成為本集體成員需要脫離原戶籍，從而需放棄附加在原戶籍上各類權(quán)益，這會導(dǎo)致土地承包權(quán)的市場化不徹底。當(dāng)然，應(yīng)該認(rèn)識到，戶籍限制與承包權(quán)的社會保障功能有關(guān)，即當(dāng)前要保障本集體農(nóng)戶承包土地的權(quán)利。

更為徹底的市場化改革是土地承包權(quán)市場化與土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化并舉。如，在建立土地承包權(quán)交易市場的同時(shí)，構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)一級市場，通過“招拍掛”等多種機(jī)制賦予經(jīng)濟(jì)主體長期穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)。若集體外的主體能夠在一級市場上直接購得土地經(jīng)營權(quán)，就意味著集體成員身份將不作為初始獲得土地經(jīng)營權(quán)的前置條件，從而徹底實(shí)現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)走向開放，演變成了基于市場交易的“兩權(quán)分離”式架構(gòu)。集體土地經(jīng)營權(quán)“出讓”收入可用于集體收益分享、承包戶損失補(bǔ)償、公共物品供給等。集體外的主體可以選擇通過購買土地承包權(quán)成為集體成員，但“戶（戶籍）產(chǎn)（產(chǎn)權(quán)）分開”，又或當(dāng)經(jīng)營主體的經(jīng)營年限達(dá)到一定周期時(shí)，可以自動(dòng)獲得集體成員資格，享有部分土地承包權(quán)。甚至，可以設(shè)想，未來承包權(quán)的福利性質(zhì)可能會消失，承包權(quán)能基于市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)永久性退出，或者土地承包權(quán)的性質(zhì)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變（又或消失），如演變?yōu)楂@得集體土地收益和參與集體決策的權(quán)利，由此，承包權(quán)的行使不會影響經(jīng)營權(quán)的交易，從而使土地經(jīng)營權(quán)就完全可以在一級市場進(jìn)行交易。總而言之，基于市場機(jī)制直接從集體產(chǎn)權(quán)中分離出土地經(jīng)營權(quán)，也可能是繼“三權(quán)分置”之后農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的改革路徑和方向。

綜上，基于土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)地“三權(quán)分置”可能不是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的終極形式，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)最終還是可能演變?yōu)椤皟蓹?quán)分離”的架構(gòu)（圖3）。一種可能是通過土地承包權(quán)（資格權(quán)）的市場化改革迂回到基于無償分配的“兩權(quán)分離”；另一種可能是基于市場機(jī)制直接從集體產(chǎn)權(quán)中實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離（新“兩權(quán)分離”）。

5結(jié)論

“三權(quán)分置”作為當(dāng)前中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的最主要形態(tài)，在法理上未形成共識，在實(shí)踐中也面臨著諸多困境。為此，需要進(jìn)一步深入剖析農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)在邏輯及改革方向。本研究從比較基于市場交易和無償分配的兩種“兩權(quán)分離”形式入手，對農(nóng)地“兩權(quán)分離”式產(chǎn)權(quán)架構(gòu)進(jìn)行問診，剖析了農(nóng)地“三權(quán)分置”的本質(zhì)、困境、優(yōu)化路徑，探討了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可能的終極形態(tài)。研究得出了以下主要結(jié)論。

首先，“兩權(quán)分離”形式?jīng)Q定了土地產(chǎn)權(quán)的變遷路徑。城市土地產(chǎn)權(quán)在經(jīng)基于市場機(jī)制的“兩權(quán)分離”后無須再細(xì)分，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在經(jīng)基于無償分配的“兩權(quán)分離”后卻需產(chǎn)權(quán)再造?？梢姡r(nóng)地產(chǎn)權(quán)的癥結(jié)不在于“兩權(quán)分離”架構(gòu)本身，而在于“兩權(quán)分離”的形式。

其次，雖然“三權(quán)分置”能降低產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定的危害，并使產(chǎn)權(quán)交易不再封閉，但是基于土地流轉(zhuǎn)的“三權(quán)分置”面臨合約不穩(wěn)定和產(chǎn)權(quán)主體多重性的治理難題，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)難以發(fā)展成具有物權(quán)性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)。

再次，短期或局部來看，農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)需要適應(yīng)流轉(zhuǎn)合約短期化和不穩(wěn)定的階段特征，應(yīng)賦予流轉(zhuǎn)型土地經(jīng)營權(quán)有限權(quán)能。長期而言，可通過改變經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的組織形式，或變換“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)交易形式，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)徹底分置，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。

最后，集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)模的萎縮可能會誘發(fā)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)繼續(xù)變革。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的終極形式可能不是“三權(quán)分置”，最終還是可能演變?yōu)椤皟蓹?quán)分離”。一種可能是通過土地承包權(quán)（資格權(quán)）的市場化改革迂回到基于無償分配的“兩權(quán)分離”，另一種可能是基于市場機(jī)制直接從集體產(chǎn)權(quán)中實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

在可預(yù)期的未來，農(nóng)地還將作為中國很多農(nóng)民的就業(yè)和生活保障。以“三權(quán)分置”作為地權(quán)的基礎(chǔ)架構(gòu)，不僅是為了讓市場機(jī)制在土地資源配置中能真正發(fā)揮決定性作用，還在于能更好地保障農(nóng)戶的基本權(quán)益，這也體現(xiàn)了土地集體所有制的優(yōu)越性。目前，農(nóng)地“三權(quán)分置”還處在初級形態(tài)中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)最終將走向何處仍需進(jìn)一步的探索。同時(shí)，近些年，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)獲得了充足的發(fā)展，構(gòu)成了影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的重要因素，但本研究對此沒有給予應(yīng)有的分析，這為后續(xù)研究提供了重要的研究方向。