摘 要：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)我國(guó)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)合規(guī)和推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程具有重要意義。近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)基層治理的重視和鄉(xiāng)村振興工作的深入，對(duì)身處執(zhí)政最前端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成為審計(jì)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。文章探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作存在的問(wèn)題，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制以及國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)制度與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作密切結(jié)合，進(jìn)行深入思考，希望能為新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì) 審計(jì)監(jiān)督基層治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）03-126-06

一、引言

隨著我國(guó)對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入，越來(lái)越多的資金、資源和政策被投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展水平。

2021年4月28日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，指出基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。在我國(guó)的國(guó)家治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政權(quán)組織，它一頭連著城市，一頭連著農(nóng)村，在整個(gè)國(guó)家治理體系中起著基礎(chǔ)性的作用，是基層治理的重要組織者。而基層干部是基層治理的“神經(jīng)”，基層干部的權(quán)力運(yùn)行與職能履行，是充分發(fā)揮基層治理效能的基礎(chǔ)。

在這樣的背景下，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，積極開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作具有重要意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作風(fēng)、約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權(quán)力、防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部腐敗等方面都發(fā)揮了積極的作用，是一項(xiàng)關(guān)乎黨和國(guó)家“三農(nóng)”政策的執(zhí)行，關(guān)乎農(nóng)村地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，關(guān)乎廣大農(nóng)民切身利益和社會(huì)大局穩(wěn)定的重要工作。

基于此，本文在基層治理的視角下開(kāi)展對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的研究，為我國(guó)提高基層治理水平、改進(jìn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作提供借鑒。

二、基層治理視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部特點(diǎn)

（一）權(quán)責(zé)不等

權(quán)責(zé)不等的現(xiàn)象是由壓力型體制和“屬地管理”等體制機(jī)制造成的。壓力型體制就是一級(jí)政治組織，比如縣或者鄉(xiāng)，為追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與超越，達(dá)成上級(jí)布置的各種目標(biāo)，采用的數(shù)量化任務(wù)分解的管理模式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系?？h級(jí)政府和其職能部門(mén)將其責(zé)任通過(guò)行政鏈條分解給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政資金劃歸縣級(jí)政府管理，縣級(jí)政府在預(yù)算編制、財(cái)政收付等方面掌握著絕對(duì)的權(quán)力和資源，而稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎沒(méi)有自主創(chuàng)收的空間，既沒(méi)有事權(quán)，也沒(méi)有財(cái)權(quán)，這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)責(zé)失衡。

同時(shí)，我國(guó)的行政管理實(shí)行的是“屬地管理”和“職能管理”并行。一方面“誰(shuí)的地盤(pán)誰(shuí)負(fù)責(zé)”，另一方面“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，也就造成了我國(guó)基層治理中的“條塊矛盾”問(wèn)題。職能部門(mén)即“條”，通過(guò)各種各樣的“責(zé)任狀”，將本職能部門(mén)的各項(xiàng)任務(wù)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，比如水利部門(mén)的河道管理任務(wù)、國(guó)土資源局查處違法占地的任務(wù)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的安全生產(chǎn)管理任務(wù)和環(huán)保局的污染治理任務(wù)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)著各項(xiàng)任務(wù)的執(zhí)行，但是在2021年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）修訂以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無(wú)行政事務(wù)的執(zhí)法權(quán)，也沒(méi)有相關(guān)的技術(shù)能力，而上述任務(wù)一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或者無(wú)法通過(guò)考核，相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部又會(huì)被追責(zé)，這就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部處于“不管失職，欲管無(wú)權(quán)”的尷尬境地。在2021年新修訂的《行政處罰法》中，建立了“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”的制度?！缎姓幜P法》自2021年7月15日實(shí)施之后，各地展開(kāi)了將行政處罰權(quán)下放至基層的實(shí)踐探索。行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是為了通過(guò)行政執(zhí)法重心和資源的下移，從根本上解決“管得著的看不見(jiàn)”“看得見(jiàn)的管不著”的基層社會(huì)治理困局，其下放將在一定程度上緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不等的問(wèn)題，但是該制度目前還在探索當(dāng)中，關(guān)于下放權(quán)力的種類(lèi)還沒(méi)有明確的規(guī)定，權(quán)力下放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否有效承接，是否會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題，都是有待驗(yàn)證的?？偟膩?lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最后一級(jí)政府，還是具有顯著的權(quán)責(zé)不等的特征。

（二）職能泛化

根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有7項(xiàng)職能，但是在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“應(yīng)該干什么”，很大程度上取決于上級(jí)政府安排的事項(xiàng)和上級(jí)政府各職能部門(mén)的“責(zé)任狀”?；谏鲜龅膲毫π腕w制和“屬地管理”原則，上級(jí)政府的責(zé)任下壓和各職能部門(mén)的責(zé)任轉(zhuǎn)移導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍越來(lái)越廣，對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)民生等各個(gè)方面“無(wú)所不管”，農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理、安全生產(chǎn)、規(guī)劃建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)、公共安全、防災(zāi)減災(zāi)等各個(gè)事項(xiàng)“無(wú)所不包”，也就是基層干部口中的“上面千條線，下面一根針”。

在處理這些紛繁事務(wù)的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還要應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)政府各種各樣的考核，任何一個(gè)來(lái)自上級(jí)部門(mén)的檢查，都足以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)動(dòng)一切人力和資源來(lái)應(yīng)對(duì)。這其中，還有很多考核設(shè)置了“一票否決制”，比如信訪一票否決、環(huán)保一票否決、安全生產(chǎn)一票否決、黨風(fēng)廉政一票否決等，這些任務(wù)一旦不達(dá)標(biāo)，就視作全年工作成績(jī)?yōu)榱?，不得給予相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)和先進(jìn)稱(chēng)號(hào)。這些“一票否決制”使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作呈現(xiàn)出泛中心化的特征，環(huán)保、國(guó)土資源、糧食生產(chǎn)、生產(chǎn)安全等，沒(méi)有非中心和非重點(diǎn)的事項(xiàng)，凡是上級(jí)下發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)全部是中心任務(wù)和重點(diǎn)任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作泛中心化，絕大部分時(shí)間、精力和資源都被花在了完成上級(jí)布置的各種工作，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的壓力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)真正事關(guān)群眾利益的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻無(wú)力回應(yīng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了自主開(kāi)展工作的主動(dòng)性。

（三）深入基層

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身處基層，每天直接面對(duì)人民群眾，直接面對(duì)各種“矛盾”與“問(wèn)題”，既是黨的各項(xiàng)方針政策在基層的具體執(zhí)行者，也是向上反映民眾心聲的反饋者，他們的很多工作都與人民群眾息息相關(guān)，而人民群眾，不是一個(gè)人，是一群人。當(dāng)下，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，國(guó)家惠農(nóng)政策越來(lái)越多，群眾的利益訴求和價(jià)值取向也日趨多樣化，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作也帶來(lái)了更多的挑戰(zhàn)。

相比于上級(jí)政府和職能部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部所面臨的老百姓生活中很多日常小事、生活瑣事、不常發(fā)生的偶然事件等，都不存在預(yù)備方案，也沒(méi)有相關(guān)的制度文件可以參考，只能在實(shí)際發(fā)生時(shí)進(jìn)行靈活處理，一事一議。因此，如何與群眾打好交道成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必修的課題。與此同時(shí)，“三農(nóng)”政策的落實(shí)一直是黨和國(guó)家高度關(guān)注的發(fā)展問(wèn)題，作為我國(guó)最為基層、與農(nóng)民聯(lián)系最緊密的基層政府，其是否能將有關(guān)政策措施嚴(yán)格執(zhí)行、將專(zhuān)項(xiàng)資金落實(shí)到位，都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政水平以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力有著直接的關(guān)系。

（四）職責(zé)不分

縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和縣級(jí)政府各職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部（即縣直管干部）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般是黨政分設(shè)，然而政府職能部門(mén)黨政分設(shè)的現(xiàn)象已經(jīng)越來(lái)越少見(jiàn)。政府職能部門(mén)通常是非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，設(shè)立黨組，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》的有關(guān)規(guī)定，黨組書(shū)記一般由本單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，主要負(fù)責(zé)人不是黨員或者由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)兼任以及因其他情況不宜擔(dān)任的，黨組書(shū)記、主要負(fù)責(zé)人可以分設(shè)?？梢钥闯?，政府職能部門(mén)黨政一般不分設(shè)不僅是精簡(jiǎn)干部團(tuán)隊(duì)的需求，也是國(guó)家相關(guān)制度的規(guī)定。

與之相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般是黨政干部分設(shè)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由兩名領(lǐng)導(dǎo)干部分別擔(dān)任。在實(shí)際工作中，黨委書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)有名義上的職責(zé)分工制度，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)事務(wù)的決策一般是集體決策，由黨政領(lǐng)導(dǎo)班子一起開(kāi)會(huì)決定，通常是領(lǐng)導(dǎo)班子擰成一股力量為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干活，這就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部各自的職責(zé)往往是不明確的。

（五）薪資有限

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的薪資待遇水平普遍比較低，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多駐扎在農(nóng)村，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在偏遠(yuǎn)的山區(qū)，這就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作環(huán)境也比較艱苦。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升空間也比較有限。一方面，與縣直機(jī)關(guān)相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與上級(jí)機(jī)關(guān)的溝通交流比較局限于任務(wù)下發(fā)和接受檢查，交流渠道狹窄；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升受到年齡、身份、性別以及資歷等多方面的影響，特別是越來(lái)越年輕化的干部提拔條件。在多重因素的作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每天要面對(duì)各種各樣的任務(wù)與考核，承受巨大的壓力，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的工作激情。

三、基層治理視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在的問(wèn)題

在基層治理視角下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作存在的問(wèn)題不僅與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部及其工作的特點(diǎn)有關(guān)，還與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、審計(jì)方法和審計(jì)技術(shù)等環(huán)境因素有關(guān)。本文綜合以上因素，按照審計(jì)流程的先后順序總結(jié)了以下問(wèn)題。

（一）審計(jì)計(jì)劃過(guò)于依賴(lài)領(lǐng)導(dǎo)干部離任

縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)普遍存在“先離后審”和“逢離必審”的問(wèn)題，大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部離任，對(duì)應(yīng)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目的大規(guī)模增加，這種現(xiàn)象使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在嚴(yán)重的滯后性，難以起到震懾和監(jiān)督的作用，基本也不會(huì)對(duì)干部的任免產(chǎn)生影響。與此同時(shí)，很多縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)沒(méi)有在制定審計(jì)計(jì)劃時(shí)對(duì)任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行特別考慮，缺乏對(duì)任中審計(jì)的重視。例如，在上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要求每年進(jìn)行一個(gè)自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)項(xiàng)目的情況下，如果有領(lǐng)導(dǎo)干部離任，就會(huì)選一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)的“一審兩果”審計(jì)；如果沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)干部離任，為了充分利用審計(jì)資源，一般會(huì)安排一個(gè)任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)的“一審兩果”審計(jì)。也就是說(shuō)，任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目往往是“順便”進(jìn)行的，這既不符合2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“兩辦新規(guī)”）中領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任要“以任職期間審計(jì)為主”的要求，也難以發(fā)揮任中審計(jì)的過(guò)程監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。

（二）審計(jì)方案與實(shí)際審計(jì)內(nèi)容兩張皮

根據(jù)上述分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有著職能泛化、工作瑣碎的特點(diǎn)，這就導(dǎo)致審計(jì)人員在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，涉及的審計(jì)內(nèi)容是非常綜合的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中包含了傳統(tǒng)的財(cái)政收支審計(jì)的內(nèi)容，同時(shí)還包含了對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策、黨風(fēng)廉政建設(shè)、地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)等工作相關(guān)內(nèi)容的審計(jì)。另外，在2021年《行政處罰法》修訂，各地開(kāi)始進(jìn)行行政處罰權(quán)下沉基層的探索這個(gè)大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中還應(yīng)該增加對(duì)于行政處罰權(quán)運(yùn)行過(guò)程中涉及的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，比如罰款收繳的真實(shí)性、合法性，相關(guān)票據(jù)是否對(duì)應(yīng)、是否合規(guī)等。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍廣泛且審計(jì)內(nèi)容非常復(fù)雜，在具體的審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，還要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行分析，更是增加了其復(fù)雜性。同時(shí)，審計(jì)內(nèi)容的復(fù)雜性又導(dǎo)致了審計(jì)方法的綜合性，除了檢查法、比率分析法等普通的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)方法之外，還必須綜合運(yùn)用詢(xún)問(wèn)、座談、群眾調(diào)查甚至數(shù)據(jù)分析、高科技技術(shù)進(jìn)行審計(jì)，從而達(dá)到審計(jì)最終的目的與效果。

一般情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)方案比較充實(shí)完整，涵蓋了上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履職范圍的各個(gè)方面。但是其實(shí)際審計(jì)內(nèi)容往往較為單一，財(cái)政財(cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范情況相關(guān)的問(wèn)題占據(jù)主導(dǎo)地位，反映的問(wèn)題更多是財(cái)務(wù)上的問(wèn)題，上升不到領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行的層面。這與縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員數(shù)量與項(xiàng)目數(shù)量之間的巨大差距有著密切的關(guān)系，審計(jì)力量不足導(dǎo)致審計(jì)人員不得不將審計(jì)資源向?qū)徲?jì)流程相對(duì)成熟、調(diào)查取證相對(duì)方便的財(cái)政財(cái)務(wù)收支方面傾斜，在面對(duì)更復(fù)雜的審計(jì)內(nèi)容時(shí)，也很難有時(shí)間鉆研全面的審計(jì)方法，深入挖掘?qū)徲?jì)證據(jù)，只能做一些表面工作來(lái)豐富審計(jì)內(nèi)容。

（三）調(diào)查取證受限于干部群眾配合度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的人民政府，是政府和農(nóng)村社會(huì)最直接的接觸面，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的很多工作是為了解決農(nóng)民的所想、所求、所盼和所難。雖然農(nóng)村居民的素質(zhì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有所提高，但是相比來(lái)說(shuō)，農(nóng)村居民的文化程度還是普遍偏低。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在與農(nóng)民打交道時(shí)要講究方式方法，審計(jì)人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)取證的過(guò)程中也要講究方式方法，并且，很大程度上來(lái)說(shuō)，審計(jì)人員能否獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)，取決于相關(guān)的群眾是否能提供有效的信息。

與此同時(shí)，審計(jì)人員在開(kāi)展審計(jì)時(shí)會(huì)面臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部配合積極性不高的問(wèn)題。例如上述“先離后審”和“逢離必審”的問(wèn)題，審計(jì)人員開(kāi)展審計(jì)時(shí)，上一任干部已經(jīng)離任，現(xiàn)任干部工作繁忙，認(rèn)為審計(jì)的事項(xiàng)與其沒(méi)有多大關(guān)系，在配合上不積極、不主動(dòng)，給審計(jì)人員的調(diào)查取證工作帶來(lái)不便。同理，對(duì)于任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍認(rèn)為離任時(shí)才需要進(jìn)行審計(jì)，任中進(jìn)行審計(jì)會(huì)給他們繁忙的工作帶來(lái)負(fù)擔(dān)，更何況正常的工作都做不完，何來(lái)的精力配合審計(jì)機(jī)關(guān)完成審計(jì)和整改。這樣的情況也使得審計(jì)人員的調(diào)查取證受到更多的限制。

（四）審計(jì)責(zé)任認(rèn)定難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)畫(huà)像

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中責(zé)任認(rèn)定難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)畫(huà)像的問(wèn)題可以從體制機(jī)制困局和缺乏指標(biāo)體系兩個(gè)角度來(lái)分析。

1.體制機(jī)制困局。首先是該不該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)。根據(jù)上文的分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍面臨著權(quán)責(zé)不等問(wèn)題，基于此，審計(jì)人員對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，就需要分析領(lǐng)導(dǎo)干部是真的“不作為”，還是實(shí)質(zhì)上“難作為”。亦即，該問(wèn)題鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否有權(quán)力、有能力解決，“不作為”是能為而不為。與之相比，如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部簽署了“責(zé)任狀”，也盡力在完成任務(wù)，但是由于沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)、沒(méi)有相關(guān)的技術(shù)能力，或者出現(xiàn)不可抗力因素，導(dǎo)致確實(shí)無(wú)法完成的工作，這是“難作為”。審計(jì)人員據(jù)此給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部定責(zé)為“不作為”，顯然是有失公允的。

其次是黨政干部之間責(zé)任如何劃分。由上文可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般情況下都是黨政分設(shè)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，通常是黨政干部同步審計(jì)。與此同時(shí)，黨政干部的職責(zé)分工往往又是不明確的，作為“一把手”的黨委書(shū)記，雖然很少直接參與事務(wù)的執(zhí)行，但卻是決策主導(dǎo)者。在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“三重一大”事務(wù)必須通過(guò)黨委會(huì)或黨委擴(kuò)大會(huì)議進(jìn)行民主決策，只有決策通過(guò)之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)才能在“三重一大”決策事項(xiàng)上簽字。其中，黨委會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員參加的會(huì)，這意味著非黨委委員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，比如非黨委委員的副鎮(zhèn)長(zhǎng)、人大主席和副主席等無(wú)法參加。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并非通過(guò)黨委、政府和人大的聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行決策，而是通過(guò)黨委擴(kuò)大會(huì)議將非黨委委員的班子成員擴(kuò)進(jìn)黨委，再進(jìn)行決策。然而，無(wú)論是黨委會(huì)還是黨委擴(kuò)大會(huì)，黨委書(shū)記都是實(shí)際召集人、會(huì)議主持人和最終決策人，是否在實(shí)際上起到?jīng)Q定性的作用，就是審計(jì)人員在責(zé)任認(rèn)定時(shí)需要思考的問(wèn)題。

2.缺乏指標(biāo)體系。我國(guó)目前沒(méi)有制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中責(zé)任界定相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這導(dǎo)致審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)往往傾向于依賴(lài)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行主觀判斷。審計(jì)人員在判斷時(shí)采用“排除法”，首先根據(jù)兩辦新規(guī)中的標(biāo)準(zhǔn)，判斷是否屬于直接責(zé)任，如果不屬于，則是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但是在實(shí)務(wù)中，由于審計(jì)取證存在局限性，直接責(zé)任的后果又相對(duì)嚴(yán)重，審計(jì)人員在界定直接責(zé)任時(shí)往往比較謹(jǐn)慎，經(jīng)常出現(xiàn)只要與兩位干部職責(zé)范圍均相關(guān)，就采取一刀切的方式將責(zé)任平攤至兩位干部頭上的情況，也就是黨政干部都承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（五）審計(jì)結(jié)果對(duì)外公開(kāi)的范圍較狹窄

審計(jì)結(jié)果公開(kāi)對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)及審計(jì)工作的監(jiān)督、促進(jìn)審計(jì)工作的整改落實(shí)、在社會(huì)公眾中樹(shù)立審計(jì)的權(quán)威形象具有重要的意義。但是，很多縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告等審計(jì)結(jié)論性文書(shū)只是按照規(guī)定程序報(bào)同級(jí)審計(jì)委員會(huì)，按照干部管理權(quán)限送組織部門(mén)。根據(jù)工作需要，送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等聯(lián)席會(huì)議其他成員單位、有關(guān)主管部門(mén)，其審計(jì)結(jié)果一般只限于在政府內(nèi)部流通，沒(méi)有向社會(huì)公示，政府部門(mén)網(wǎng)站上也沒(méi)有相關(guān)的信息，社會(huì)知曉度低。

四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的建議

（一）提高審計(jì)主客體的政治站位

一方面，作為審計(jì)主體的審計(jì)機(jī)關(guān)需要提高自身的政治站位。審計(jì)機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)，是黨的工作部門(mén)，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)提高自己的政治站位，提升政治素養(yǎng)，促進(jìn)審計(jì)工作的高質(zhì)量發(fā)展。第一，要把講政治貫穿審計(jì)工作的始終，把黨中央對(duì)審計(jì)工作的要求貫穿制定審計(jì)計(jì)劃、開(kāi)展審計(jì)項(xiàng)目、完成審計(jì)工作的全過(guò)程，始終保持政治方向正確，善于用政治的眼光分析經(jīng)濟(jì)上反映的問(wèn)題，善于從普遍存在或苗頭性的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題中發(fā)現(xiàn)政治方面的端倪，在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的過(guò)程中體現(xiàn)政治導(dǎo)向和政治要求，不但要做專(zhuān)業(yè)上的內(nèi)行人，還要做政治上的明白人。第二，要堅(jiān)持黨的根本宗旨，通過(guò)高質(zhì)量的審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，維護(hù)廣大人民群眾的根本利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部是各項(xiàng)民生政策“最后一公里”的執(zhí)行者，而實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)機(jī)關(guān)，就是這“最后一公里”的“守門(mén)人”，審計(jì)人員要提高政治敏銳性和政治責(zé)任感，敢于執(zhí)法，堅(jiān)決反映和糾正損害人民群眾利益的執(zhí)政行為，真正地為國(guó)而審，為民而計(jì)。

另一方面，作為被審計(jì)對(duì)象的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部需要提高政治站位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)以高度政治使命感和責(zé)任感投入到工作崗位中，始終牢記為人民服務(wù)是工作的根本，而積極配合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作以及后續(xù)的審計(jì)整改，是發(fā)現(xiàn)工作中存在的問(wèn)題，更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的關(guān)鍵。與此同時(shí)，我們應(yīng)該意識(shí)到，只是加強(qiáng)干部的政治建設(shè)，無(wú)法從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)的體制性困局，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更根本性的、更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的體制性改革。首先，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與其職責(zé)相匹配的財(cái)權(quán)、人權(quán)和事權(quán)，使其權(quán)力和責(zé)任處于相對(duì)平衡的狀態(tài)。其次，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自主發(fā)揮的空間，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)盡量減少各種各樣的考核和檢查，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將大部分工作時(shí)間花費(fèi)在應(yīng)付檢查上，鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮主觀能動(dòng)性，自主帶領(lǐng)轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，積極探索社會(huì)監(jiān)督和民眾監(jiān)督的渠道，讓領(lǐng)導(dǎo)干部的工作更符合人民群眾的利益。最后，要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資待遇、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作環(huán)境并優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升渠道，激發(fā)干部的積極性。

（二）建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)體系

在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)中，如何科學(xué)合理地認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任始終是一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)，現(xiàn)行法律法規(guī)中相關(guān)指標(biāo)體系的欠缺導(dǎo)致審計(jì)人員在審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)過(guò)于依賴(lài)職業(yè)判斷。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系，出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，評(píng)價(jià)體系和細(xì)則制定的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個(gè)方面：

1.指標(biāo)選擇的靈活性。一方面，地區(qū)之間存在差異?？紤]到審計(jì)評(píng)價(jià)體系需要結(jié)合各地的實(shí)際情況和特色才能做到真正的全面客觀，在制定相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重靈活性，可以多納入一些可供選擇的指標(biāo)，以方便各地結(jié)合實(shí)際情況制定區(qū)域性的細(xì)則。另一方面，時(shí)期之間存在差異。社會(huì)在不停地發(fā)展，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目的時(shí)間跨度往往是比較長(zhǎng)的，領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展程度和國(guó)家各個(gè)方面政策的走向都在不斷地變化，審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇也需要進(jìn)行相應(yīng)的改變，以適應(yīng)每個(gè)時(shí)期的評(píng)價(jià)需求。

2.定性與定量相結(jié)合，盡可能量化指標(biāo)。當(dāng)前有部分地區(qū)自行制定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但是這些指標(biāo)體系還是以定性指標(biāo)為主要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，部分定量指標(biāo)主要是一些經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，用來(lái)作為參考，起到輔助評(píng)價(jià)的作用，導(dǎo)致這樣的指標(biāo)體系無(wú)法從本質(zhì)上降低審計(jì)人員主觀判斷對(duì)審計(jì)評(píng)價(jià)的影響。具體來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有具體的量化指標(biāo)作為評(píng)價(jià)依據(jù)，審計(jì)人員根據(jù)這些定性的指標(biāo)做評(píng)價(jià)，其實(shí)主要依賴(lài)的還是職業(yè)判斷和審計(jì)習(xí)慣，會(huì)出現(xiàn)很多模糊的判斷，比如較好地完成了工作任務(wù)、較好地履行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任等。因此，在建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，要在定性指標(biāo)與定量指標(biāo)結(jié)合使用的基礎(chǔ)上，盡可能地量化指標(biāo)，能用具體數(shù)值衡量的就用定量指標(biāo)，確實(shí)無(wú)法衡量的，就按照每個(gè)指標(biāo)的重要性和影響程度，賦予不同的權(quán)重以達(dá)到盡可能量化定性指標(biāo)的目的。通過(guò)這種方式，可以搭建出科學(xué)、適當(dāng)、客觀且全面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，幫助審計(jì)人員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)。

3.體現(xiàn)評(píng)價(jià)基本原則。無(wú)論是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定還是審計(jì)人員在實(shí)際工作中進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)并遵循以下基本原則：一是明確審計(jì)評(píng)價(jià)范圍。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在時(shí)間維度上的評(píng)價(jià)范圍是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)，在內(nèi)容維度上的評(píng)價(jià)范圍是領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，任何超出任職期間時(shí)限和經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍的事項(xiàng)，都不是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)的界定范圍；二是客觀公正原則。審計(jì)人員要保持客觀公正的立場(chǎng)和態(tài)度，根據(jù)獲取的審計(jì)證據(jù)或者已經(jīng)確認(rèn)的事實(shí)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，要避免以偏概全，不能用單個(gè)事實(shí)或簡(jiǎn)單的一個(gè)指標(biāo)去評(píng)價(jià)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的整體情況，也不能對(duì)審計(jì)中未涉及、依據(jù)不足或證明材料不成立的事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)；三是重要性原則。審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的重要程度判斷是否將其界定為被審計(jì)對(duì)象履職期間的責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容非常繁雜，審計(jì)評(píng)價(jià)并不是審計(jì)結(jié)果的簡(jiǎn)單羅列，或者將審計(jì)工作底稿中發(fā)現(xiàn)的所有問(wèn)題復(fù)制粘貼，而是要將重點(diǎn)的審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)問(wèn)題呈現(xiàn)出來(lái)。對(duì)于重要性，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相關(guān)準(zhǔn)則中并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)人員可以考慮該事項(xiàng)造成了多大的經(jīng)濟(jì)損失、形成了多壞的影響或者有多大的潛在后果等；四是實(shí)質(zhì)性原則。實(shí)質(zhì)性原則就是要堅(jiān)持實(shí)質(zhì)重于形式，在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任界定時(shí)，需要考慮黨委書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在決策和執(zhí)行中的實(shí)質(zhì)行為。黨委書(shū)記是“一把手”，在職責(zé)分工文件中，大多數(shù)事項(xiàng)的執(zhí)行，比如工程招標(biāo)、采購(gòu)招標(biāo)等，都不是黨委書(shū)記的工作，但是其作為“一把手”，可能對(duì)事項(xiàng)的執(zhí)行產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的效果。在這種情況下，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入調(diào)查并做出界定，與黨委書(shū)記關(guān)聯(lián)性越強(qiáng)，越應(yīng)該由黨委書(shū)記承擔(dān)直接責(zé)任。

（三）建立健全審計(jì)結(jié)果公告制度

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度對(duì)于更好地利用審計(jì)結(jié)果、實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)具有積極的意義，但是由于國(guó)家審計(jì)性質(zhì)特殊，涉及到很多國(guó)家秘密，因此，在探索審計(jì)公告制度細(xì)則的過(guò)程中要把握公開(kāi)力度，采用積極的態(tài)度、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于審計(jì)結(jié)果公告的范圍，考慮到審計(jì)機(jī)關(guān)是職能部門(mén)而不是決策部門(mén)，建議在制定有關(guān)細(xì)則時(shí)明確審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的范圍，減輕審計(jì)機(jī)關(guān)判斷涉及秘密不宜公開(kāi)內(nèi)容的壓力，盡量避免審計(jì)機(jī)關(guān)因考慮自身風(fēng)險(xiǎn)而放棄審計(jì)公告的情況，有助于審計(jì)結(jié)果公告制度得到真正的落實(shí)。對(duì)于審計(jì)結(jié)果公告的時(shí)間，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與組織部門(mén)的配合，在組織部門(mén)有調(diào)動(dòng)干部的想法時(shí)，應(yīng)當(dāng)提前委托審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)擬調(diào)動(dòng)的干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，將審計(jì)結(jié)果公告與領(lǐng)導(dǎo)干部考察公告結(jié)合起來(lái)，同步操作，既落實(shí)了審計(jì)結(jié)果公告制度，又避免了“先離后審”的問(wèn)題。同時(shí)，在審計(jì)結(jié)果公告的方式方面，目前實(shí)施了審計(jì)結(jié)果公告制度的審計(jì)機(jī)關(guān)，其信息公布渠道也較為有限，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用好公眾資源，通過(guò)審計(jì)結(jié)果通報(bào)會(huì)、政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)媒體等渠道，逐步擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果公告的受眾，使審計(jì)結(jié)果可以接受更多公眾的監(jiān)督，這樣不僅可以提高國(guó)家審計(jì)的社會(huì)影響力和震懾力，還可以為審計(jì)工作質(zhì)量的提升施加適當(dāng)?shù)膲毫?，形成“審?jì)質(zhì)量越高越透明、越透明審計(jì)質(zhì)量越高”的良性循環(huán)。

（四）強(qiáng)化審計(jì)資源的吸收與整合

1.整合社會(huì)第三方審計(jì)資源。隨著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋的推進(jìn)，審計(jì)機(jī)關(guān)面臨著越來(lái)越嚴(yán)重的審計(jì)力量不足的問(wèn)題，在這個(gè)問(wèn)題短時(shí)間內(nèi)無(wú)法得到明顯改善的情況下，適時(shí)地引入社會(huì)審計(jì)資源，與第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)即會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行合作成為暫時(shí)緩解這一問(wèn)題的重要手段。但是，由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中涉及到國(guó)家秘密，因此，在引入第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：第一，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行嚴(yán)格審查，審查事務(wù)所的營(yíng)業(yè)資質(zhì)及其審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力和職業(yè)素養(yǎng)，擇優(yōu)進(jìn)行選擇；第二，注意外包業(yè)務(wù)的范圍，應(yīng)當(dāng)將審計(jì)中的非核心業(yè)務(wù)進(jìn)行外包，對(duì)于涉及重大國(guó)家秘密，涉及領(lǐng)導(dǎo)干部廉政監(jiān)督等涉密事項(xiàng)，不得讓外聘人員參與；第三，做好核查工作，對(duì)于事務(wù)所完成的工作，審計(jì)機(jī)關(guān)要進(jìn)行抽查，核查其審計(jì)質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)；第四，在與事務(wù)所合作過(guò)程中做好信息保密工作，在簽署合同階段，就要同時(shí)簽署保密協(xié)議，要求外聘人員承諾保守國(guó)家秘密，在審計(jì)過(guò)程中，外聘人員由審計(jì)機(jī)關(guān)派出的審計(jì)項(xiàng)目組進(jìn)行管理，完成指定任務(wù)后，將設(shè)備和工作資料交還給審計(jì)項(xiàng)目組，并將相關(guān)的電子數(shù)據(jù)進(jìn)行銷(xiāo)毀。另外，地方財(cái)政應(yīng)給予審計(jì)機(jī)關(guān)一定的資金保障，用于聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所。

2.整合被審計(jì)單位內(nèi)審職能。內(nèi)部審計(jì)在我國(guó)國(guó)家監(jiān)督體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，是國(guó)家審計(jì)重要、有力的補(bǔ)充，很多常規(guī)性的監(jiān)管工作需要依靠?jī)?nèi)部審計(jì)來(lái)完成，這也是最長(zhǎng)效的一種監(jiān)督模式。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極探索對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)審職能的整合，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)管合力。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)來(lái)說(shuō)，目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有設(shè)置內(nèi)審職能，或者設(shè)置了內(nèi)審職能但并沒(méi)有實(shí)際地發(fā)揮作用，因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全本單位的內(nèi)審機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)本單位各項(xiàng)事務(wù)的日常監(jiān)督，更好地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的“前哨”作用。而對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)在日常工作中加強(qiáng)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部審計(jì)職能的監(jiān)管，保證其內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量符合審計(jì)機(jī)關(guān)的要求，是審計(jì)機(jī)關(guān)整合內(nèi)部審計(jì)職能、充分利用內(nèi)部審計(jì)工作成果的前提。與此同時(shí)，縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)探索內(nèi)部審計(jì)人才庫(kù)的建立，將所有被審計(jì)單位的內(nèi)部審計(jì)人員進(jìn)行整合，組織一些統(tǒng)一的培訓(xùn)，幫助他們更好地在本單位發(fā)揮內(nèi)審職能，也可以安排有專(zhuān)長(zhǎng)的內(nèi)部審計(jì)人員參加部分審計(jì)項(xiàng)目，比如安排環(huán)保局、資源局、水利局等部門(mén)的人員參加自然資源資產(chǎn)的審計(jì)項(xiàng)目，在整合配置審計(jì)資源方面也形成合力，在審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后，國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)之間也可以共享審計(jì)成果，內(nèi)部審計(jì)可以協(xié)助國(guó)家審計(jì)監(jiān)督后續(xù)的審計(jì)整改，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督效能的最大化。

3.整合人民群眾的力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是與人民群眾最直接對(duì)接的一級(jí)政府，基層人民群眾最了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處理著與人民群眾利益關(guān)系最緊密的公共事務(wù)，人民群眾也最有資格評(píng)價(jià)這些公共事務(wù)是否真正做到了執(zhí)政為民。因此，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步開(kāi)放民眾參與和社會(huì)監(jiān)督，在民意測(cè)評(píng)時(shí)積極傾聽(tīng)普通群眾的聲音，尋求最真實(shí)的反饋，將人民群眾的力量也轉(zhuǎn)化為可整合的審計(jì)資源。

（五）關(guān)注行政處罰權(quán)下沉的影響

2021年《行政處罰法》修訂將行政處罰權(quán)下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，是當(dāng)前縱深推進(jìn)“放管服”的時(shí)代背景下，我國(guó)行政執(zhí)法體制改革的一大重要嘗試，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)人員，應(yīng)當(dāng)在以后的審計(jì)工作中關(guān)注當(dāng)?shù)匦姓幜P權(quán)下沉的情況，并考慮該變化對(duì)審計(jì)工作的影響。對(duì)于已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施相關(guān)政策的地區(qū)，一方面，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)在制定審計(jì)內(nèi)容時(shí)增加對(duì)行政處罰權(quán)相關(guān)的審計(jì)，關(guān)注與鄉(xiāng)鎮(zhèn)承權(quán)相關(guān)的業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的合理性；另一方面，審計(jì)人員在審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)要考慮行政處罰權(quán)下沉對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的影響，是否起到了促進(jìn)作用或造成了經(jīng)濟(jì)后果等。

第一，關(guān)注行政處罰相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的完整性。既然有了行政處罰權(quán)，就要有相關(guān)的案卷及案卷管理制度，審計(jì)人員要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否制定了相關(guān)的案卷管理制度、制度是否符合規(guī)定以及案卷編號(hào)有無(wú)重復(fù)或斷號(hào)的情況，同時(shí)，還要分析案卷中是否合理記載了行政執(zhí)法流程，相關(guān)的文書(shū)和審批（下轉(zhuǎn)第133頁(yè)）（上接第130頁(yè)）是否齊全。

第二，關(guān)注行政處罰相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。一方面，行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)都有相關(guān)的規(guī)定，要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施行政處罰時(shí)是否嚴(yán)格遵守了法律法規(guī)的規(guī)定，有無(wú)自行降低或提高處罰標(biāo)準(zhǔn)的情況；另一方面，對(duì)于有自由裁量權(quán)的處罰事項(xiàng)，要關(guān)注其數(shù)額的確定是否提供了合理的理由和佐證材料。

第三，關(guān)注行政罰款收繳的真實(shí)性。主要是檢查行政處罰決定書(shū)的金額與處罰票據(jù)的金額是否對(duì)應(yīng)，行政處罰是否嚴(yán)格遵守“票款分離”和“罰繳分離”的相關(guān)規(guī)定、是否涉及私自收取或侵占罰款的情況以及未罰款的執(zhí)法案卷是否存在應(yīng)罰未罰現(xiàn)象。

第四，關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承權(quán)情況。行政處罰權(quán)的下沉并不能簡(jiǎn)單地等同于權(quán)力的全面下放，需要考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承接能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否有效承接直接關(guān)系到行政處罰權(quán)下沉的良性運(yùn)行。因此，審計(jì)人員要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承權(quán)情況，特別是近幾年該政策還在探索的過(guò)程中，對(duì)于什么樣的權(quán)力可以下放以及不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和發(fā)展情況與權(quán)力下放類(lèi)型的對(duì)應(yīng)關(guān)系等均沒(méi)有明確的規(guī)定，需要各地區(qū)在實(shí)踐中慢慢摸索。審計(jì)人員在這個(gè)過(guò)程中要發(fā)揮相應(yīng)的作用，關(guān)注與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承權(quán)相關(guān)的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在“只罰不管”“濫用執(zhí)法權(quán)”等違規(guī)行為以及是否產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)后果。

第五，關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)承權(quán)經(jīng)費(fèi)的使用情況。行政處罰權(quán)的下放必然涉及到執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，而有效承權(quán)需要足夠的經(jīng)費(fèi)作為保障，既然有了這一部分資金預(yù)算，審計(jì)人員就要關(guān)注這部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用情況，避免出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者領(lǐng)導(dǎo)干部在沒(méi)有經(jīng)過(guò)允許的情況下將財(cái)政資金私自使用或者挪作他用的現(xiàn)象，造成資金管理混亂。同時(shí)，承權(quán)經(jīng)費(fèi)的支出和行政罰款的收入應(yīng)當(dāng)符合“收支兩條線”的基本要求，收是收，支是支，不得相互混淆。

參考文獻(xiàn)：

[1] 榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革[M].中央編譯出版社，1998.

[2] 徐曉明.行政處罰權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道制度的內(nèi)在取向及實(shí)施路徑[J].中州學(xué)刊，2022（04）：43-49.

[3] 周少來(lái).鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制性困局及其應(yīng)對(duì)[J].社會(huì)科學(xué)文摘，2020（01）：57-60.

[4] 賈云潔，孫鏡軒.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展：困境與消解[J].審計(jì)月刊，2020（08）：14-17.

[5] 王樂(lè)青，宋夏云.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋的現(xiàn)狀與改進(jìn)對(duì)策研究[J].財(cái)會(huì)通訊，2021（23）：115-118.

[6] 譚瓊.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)思考[J].審計(jì)月刊，2021（12）：15-16.

（作者單位：蓋子瑞，北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院 北京 101312，安永華明會(huì)計(jì)師事務(wù)所 北京 100005；何敬，北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院 北京 101312）

［作者簡(jiǎn)介：蓋子瑞，安永華明會(huì)計(jì)師事務(wù)所初級(jí)審計(jì)顧問(wèn)；何敬，北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院副研究員。］（責(zé)編：賈偉）