摘 要：農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)改革旨在破除制度路徑依賴(lài)，盤(pán)活農(nóng)村閑置資產(chǎn)。從安徽金寨和江西余江兩地的試點(diǎn)觀(guān)察中，不難看出，以行政主導(dǎo)調(diào)控為模塊構(gòu)成的金寨模式和以?xún)?nèi)生主體自治為模塊構(gòu)成的余江樣板均取得顯著成果，但其供給后發(fā)驅(qū)動(dòng)不足、標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值分類(lèi)簡(jiǎn)化、保障銜接機(jī)制弱化、盤(pán)活利用效果欠佳等困局是影響兩地農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)良性循環(huán)的發(fā)展桎梏。在推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)以供給多元化、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化、保障同步化、盤(pán)活體系化作為破局措施，架構(gòu)出一套凸顯農(nóng)民主體地位、疏通市場(chǎng)參與通道、健全財(cái)政兜底保障三位一體的宅基地有償退出新機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地制度；有償退出；農(nóng)村土地制度改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 - 5381（2024）01 - 0092- 14

一、引言

農(nóng)村宅基地制度改革是持續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵一環(huán)[1]，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然舉措。2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》首次明確提出，探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)戶(hù)房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)戶(hù)房屋使用權(quán)。從2019年到2023年連續(xù)五年的中央一號(hào)文件均提出“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”。

作為農(nóng)村宅基地制度改革的重要組成部分，農(nóng)村宅基地有償退出制度改革自然受到學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注，學(xué)者從不同維度探討農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)改革：農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)探索應(yīng)兼顧福利保障與價(jià)值流通間的動(dòng)態(tài)平衡[2]；區(qū)位稟賦不同的東、中、西部，農(nóng)村宅基地有償退出模式也應(yīng)不同[3]；應(yīng)注意農(nóng)村其他配套機(jī)制改革協(xié)同推進(jìn)[4]；不同治理結(jié)構(gòu)下農(nóng)村宅基地有償退出模式各有其優(yōu)缺點(diǎn)[5]；應(yīng)當(dāng)按照“試點(diǎn)—評(píng)估—推廣—調(diào)整”模式逐步推進(jìn)宅基地有償退出[6]；以鄉(xiāng)村振興為導(dǎo)向，優(yōu)化當(dāng)下農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)路徑[7]；確立市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)進(jìn)程中的決定性作用[8]。

作為破解“兩權(quán)分離”制度路徑依賴(lài)、落實(shí)“三權(quán)分置”政策的實(shí)踐舉措，農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)的實(shí)踐意義在于：一是落實(shí)農(nóng)村宅基地所有權(quán)，凸顯鄉(xiāng)村自治主體性地位。例如，安徽金寨和江西余江兩地農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)就遵循了明確主體、細(xì)化權(quán)能、完善自治的思路，積極探索落實(shí)農(nóng)村宅基地所有權(quán)，重塑集體經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)[9]，強(qiáng)權(quán)賦能，以化解主體虛化與權(quán)能受限問(wèn)題[10]。二是保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，做實(shí)居住保障價(jià)值功能。在上述兩地試點(diǎn)中，均在確權(quán)登記、明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)、多元保障的路徑指引下，厘清宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)利邊界及其內(nèi)部權(quán)屬架構(gòu)，旨在保障并強(qiáng)化集體組織成員土地權(quán)利的同時(shí)，暢通身份福利保障與物權(quán)價(jià)值流動(dòng)兩相分離通道，賦予宅基地使用權(quán)更加充分的物權(quán)屬性。三是適度放活宅基地使用權(quán)，逐步凸顯其財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性。宅基地使用權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，兼顧盤(pán)活利用與擴(kuò)權(quán)賦能。金寨和余江兩地基于產(chǎn)業(yè)融合、資本參與，擴(kuò)大用途、適度突破的市場(chǎng)化思路，在農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)實(shí)踐中創(chuàng)新多元退出盤(pán)活形式，適度擴(kuò)大放松用途范圍管制[11]，旨在賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性收益的同時(shí)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，助力鄉(xiāng)村振興。

二、農(nóng)村宅基地有償退出改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

中部地區(qū)作為我國(guó)農(nóng)業(yè)大省的集中聚合區(qū)和主要產(chǎn)糧區(qū)，復(fù)雜的地緣自然環(huán)境、多元的人文社會(huì)環(huán)境、單一的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等特性又決定了中部地區(qū)農(nóng)村土地制度有償退出試點(diǎn)改革的特殊性和復(fù)雜性。[12]安徽金寨和江西余江作為中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)第一輪、第二輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，兩地基于地緣自然環(huán)境與人文社會(huì)環(huán)境的相似背景，在堅(jiān)持一戶(hù)一宅、面積法定，尊重意愿、有償退出的原則指引下，探索出兩種截然不同的宅基地有償退出模式，即以自上而下的行政主導(dǎo)調(diào)控為核心的金寨模式和以自下而上的鄉(xiāng)村主體自治為構(gòu)成核心的余江模式。具體而言，前者的成功之處在于借助地方政府在資源統(tǒng)籌配置中的協(xié)調(diào)作用，以宅改為主線(xiàn)，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)、舊村改造和鄉(xiāng)村振興等項(xiàng)目，突破政策屬性間的隱形壁壘，將政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為資金優(yōu)勢(shì)，形成以宅改促發(fā)展，發(fā)展助宅改的改革新格局，后者的成功之處在于顯化鄉(xiāng)村自治的主體性地位，以村民事務(wù)理事會(huì)的成員構(gòu)成平衡為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)發(fā)揮熟人社會(huì)、道德輿論、村規(guī)民約等軟機(jī)制，借以激發(fā)群眾主體內(nèi)生動(dòng)力并以權(quán)限下沉、黨員示范，廣發(fā)宣傳、理事執(zhí)行的方式，形成了成本投入低、改革成效好的余江模式?？梢哉f(shuō)，雖然金寨模式與余江模式在農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)實(shí)踐中各有千秋，但二者均脫胎于中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的宏觀(guān)環(huán)境背景之下，對(duì)中部其他傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)試行以宅改有償退出為出發(fā)點(diǎn)，助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，具有十分顯著的現(xiàn)實(shí)可行性和發(fā)展必然性。

（一）農(nóng)村宅基地有償退出改革試點(diǎn)的金寨經(jīng)驗(yàn)——行政主導(dǎo)型

解決農(nóng)村宅基地低效利用、粗放無(wú)序，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)有序退出，完善住房保障問(wèn)題是金寨縣推行農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革的關(guān)鍵所在。金寨縣基于摸底排查、明晰現(xiàn)實(shí)，規(guī)劃引領(lǐng)、有序集中，政策疊加、有償退出的工作思路，發(fā)揮政策多、扶持多的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，破除不同政策屬性隱形壁壘，加大政策資金重組整合力度，形成以宅改為主線(xiàn)，將移民搬遷、扶貧搬遷、農(nóng)村危房改造和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等政策相結(jié)合的創(chuàng)新機(jī)制。金寨縣為引導(dǎo)農(nóng)民自愿有序退出農(nóng)村宅基地，先后出臺(tái)《金寨縣農(nóng)村宅基地自愿退出獎(jiǎng)勵(lì)扶持辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《扶持辦法》）、《金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法（試行）》、《金寨縣農(nóng)村宅基地退出工作流程》等配套制度，逐步架構(gòu)起以“貨幣補(bǔ)償+政策疊加”為主要特色的有償退出機(jī)制。

1.政府主導(dǎo)，規(guī)劃管控

試點(diǎn)改革之初，金寨縣針對(duì)農(nóng)村宅基地低效利用、粗放無(wú)序，布點(diǎn)分散、交通不便等難題，在前期摸底排查、查清存量的基礎(chǔ)上，編制農(nóng)村土地集約利用和村莊布局規(guī)劃，實(shí)行“1+X”的規(guī)劃布點(diǎn)空間格局，即按照1個(gè)中心村，配比不超過(guò)3個(gè)自然村的原則，在縣域范圍內(nèi)規(guī)劃183個(gè)中心村，保留397個(gè)自然村，引導(dǎo)退出農(nóng)戶(hù)向城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、規(guī)劃居民點(diǎn)有序集中。

2.政策疊加，獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合

根據(jù)《扶持辦法》規(guī)定，金寨縣針對(duì)符合自愿有償退出范圍且有退出意向的農(nóng)戶(hù)，采取補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的雙重機(jī)制，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如表1所示：

根據(jù)《扶持辦法》規(guī)定，金寨縣針對(duì)選擇進(jìn)城入鎮(zhèn)購(gòu)置商品房或是向規(guī)劃居民點(diǎn)聚集的退出農(nóng)戶(hù)，也給予不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策，具體獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)如表2所示：

值得注意的是，在金寨縣推行農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)時(shí)期，恰逢脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵時(shí)期。按照“兩不愁三保障”標(biāo)準(zhǔn)，如何有效保障貧困戶(hù)、移民戶(hù)以及長(zhǎng)期居住于農(nóng)村三房（土坯房、磚木房、磚瓦房）農(nóng)戶(hù)的住有所居問(wèn)題是金寨縣推進(jìn)試點(diǎn)改革進(jìn)程中所面臨的關(guān)鍵性問(wèn)題?；诖耍鹫h創(chuàng)造性地把宅改與易地扶貧搬遷、水庫(kù)移民搬遷政策等多項(xiàng)惠農(nóng)政策捆綁在一起，形成制度推力[13]，具體扶持標(biāo)準(zhǔn)如表3所示：

3.資金來(lái)源，增減掛鉤

如前所述，金寨縣作為安徽省面積最大、人口最多的山區(qū)貧困縣，既要負(fù)擔(dān)規(guī)劃居民點(diǎn)建新拆舊的施工成本與農(nóng)村宅基地騰退復(fù)墾的維護(hù)整治成本，又要以貨幣形式向退出農(nóng)戶(hù)支付退出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。據(jù)統(tǒng)計(jì)，貧困戶(hù)、移民戶(hù)約占金寨縣農(nóng)村宅基地自愿有償退出農(nóng)戶(hù)的75%。若是宅改補(bǔ)償疊加各類(lèi)政策補(bǔ)助，每戶(hù)最高可以獲得20萬(wàn)元以上的補(bǔ)償，但事實(shí)上，金寨縣試點(diǎn)改革能夠釋放出如此豐厚的改革紅利，僅靠市縣鄉(xiāng)三級(jí)地方財(cái)政投入，難以有效滿(mǎn)足其資金需求。是故，其宅改試點(diǎn)資金來(lái)源主要有三類(lèi)：一是國(guó)家層面所給予的各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策；二是安徽省財(cái)政為其設(shè)立的1.15億元專(zhuān)項(xiàng)資金；三是以土地增減掛鉤的方式，將宅基地騰退復(fù)墾節(jié)余用地指標(biāo)，以48萬(wàn)元/畝的價(jià)格在省級(jí)交易平臺(tái)進(jìn)行流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，反哺宅改?？梢哉f(shuō)，金寨縣農(nóng)村宅基地試點(diǎn)改革的成功在很大程度上離不開(kāi)第三類(lèi)資金的支持。截至2019年末，金寨縣通過(guò)增減掛鉤方式在省級(jí)交易平臺(tái)成功交易畝數(shù)達(dá)20670余畝，交易金額達(dá)90.16億元。[14]

4.退出保障，獎(jiǎng)勵(lì)幫扶

根據(jù)《扶持辦法》規(guī)定，金寨縣對(duì)退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶(hù)，采取以貨幣激勵(lì)參保為主，就業(yè)援助為輔的退出保障機(jī)制。一方面，金寨縣鼓勵(lì)退出且已進(jìn)城入鎮(zhèn)的農(nóng)戶(hù)參加社會(huì)保險(xiǎn)，并給予相應(yīng)的貨幣獎(jiǎng)勵(lì)：自愿參保的退出農(nóng)戶(hù)，一次性給予3000元獎(jiǎng)勵(lì)；一次性繳滿(mǎn)15年的退出農(nóng)戶(hù)給予10000元的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，則是對(duì)退地農(nóng)戶(hù)開(kāi)展技能培訓(xùn)與就業(yè)援助。

總體而言，金寨縣農(nóng)村宅基地自愿有償退出機(jī)制的形成探索是以脫貧攻堅(jiān)為導(dǎo)向，完善老區(qū)貧困人口住房保障，以助力精準(zhǔn)脫貧為主要舉措，以土地增減掛鉤為政策性工具，將宅改與其他扶貧惠農(nóng)政策相結(jié)合，最大限度地發(fā)揮出政策疊加的制度推力。截至2019年末，全縣范圍內(nèi)自愿有償退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶(hù)約為4.4萬(wàn)戶(hù)，累計(jì)騰退復(fù)墾農(nóng)村宅基地4.85萬(wàn)畝，新增居民安置點(diǎn)485個(gè)。[14]此外，根據(jù)《金寨縣城總體規(guī)劃（2013—2030年）》可知，金寨縣通過(guò)改革規(guī)劃后，在全縣村莊用地5.99萬(wàn)畝空間范圍內(nèi)，不僅能夠滿(mǎn)足全縣36.5萬(wàn)人的住房需求，而且也從根本上改變了過(guò)去農(nóng)村宅基地布點(diǎn)雜亂、閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村宅基地有償退出改革試點(diǎn)的余江經(jīng)驗(yàn)——村民自治型

余江區(qū)成為首輪農(nóng)村宅基地試點(diǎn)改革地區(qū)以后，針對(duì)行政區(qū)劃內(nèi)農(nóng)村地區(qū)普遍存在“一戶(hù)多宅”、超標(biāo)超占、規(guī)劃雜亂、用地粗放低效、村莊空心化程度高等現(xiàn)象，余江區(qū)采取“戶(hù)有所居，用退有償、規(guī)劃管控，嚴(yán)格規(guī)范，擇位競(jìng)價(jià)、集約利用，只做減法、不做加法”的思路，在規(guī)章制度層面逐漸搭建起區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）三級(jí)農(nóng)村宅基地制度機(jī)制，具體規(guī)章機(jī)制層級(jí)如表4所示：

在工作分配機(jī)制上，架構(gòu)出五級(jí)聯(lián)動(dòng)工作分工機(jī)制：區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村級(jí)實(shí)施、群眾主體的工作機(jī)制。并且，在試點(diǎn)改革過(guò)程中，余江區(qū)堅(jiān)持以宅改為主線(xiàn)，同步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、土地整治、精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)等惠民工程，打造出以一改促六化為特色的余江模式。

1.村民自治，理事執(zhí)行

余江區(qū)在探索設(shè)立農(nóng)村宅基地自愿有償退出、完善農(nóng)民退出權(quán)益保障機(jī)制進(jìn)程中，注重職級(jí)分工的底層設(shè)計(jì)，遵循還權(quán)于民、村民自治，穩(wěn)步推進(jìn)、村組落實(shí)的思路，在全區(qū)1040個(gè)自然村落中通過(guò)優(yōu)化人員組成架構(gòu)配比，明確宅改權(quán)責(zé)分工界限的方式，成立村民事務(wù)理事會(huì)，負(fù)責(zé)具體落實(shí)宅改試點(diǎn)各項(xiàng)工作。一方面，在人員組成架構(gòu)配比上，既注重成員選舉的過(guò)程民主，又強(qiáng)調(diào)成員代表的內(nèi)部平衡。對(duì)于前者而言，村民理事是通過(guò)公開(kāi)選舉或者民意推薦的形式所產(chǎn)生，后者則注重村莊內(nèi)部的權(quán)益平衡，其成員組成不僅包括黨員干部、兩委成員，而且還有鄉(xiāng)賢能人。另一方面，在宅改權(quán)責(zé)分工界限上，區(qū)（縣）層面上的規(guī)章制度給予了村民理事會(huì)12項(xiàng)權(quán)利和15項(xiàng)職責(zé)，其中就包括農(nóng)村宅基地有償退出范圍申請(qǐng)審批、退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商確定及退出驗(yàn)收操作實(shí)施細(xì)則等權(quán)利，引導(dǎo)理事會(huì)因地制宜，制定符合本集體組織內(nèi)部實(shí)際的宅改退出實(shí)施方案。以洪橋村為例，該村理事會(huì)在推進(jìn)宅改試點(diǎn)進(jìn)程中充分發(fā)揮鄉(xiāng)村熟人社會(huì)約束的軟作用，堅(jiān)持“一族一理事”原則，靈活吸收理事會(huì)成員，先后制定20余項(xiàng)具體措施，保證宅改工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

2.退出補(bǔ)償，自治協(xié)商

根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，余江區(qū)農(nóng)村宅基地有償退出范圍主要包括：一戶(hù)多宅超出部分且在村莊布點(diǎn)規(guī)劃內(nèi)，無(wú)法在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)且有退出意愿的，可有償退出；集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人通過(guò)合法方式占有宅基地且其他戶(hù)均有退出意愿的，原則上必須退出；一戶(hù)一宅及一戶(hù)多宅愿意全部退出，允許有償退出且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上浮20%。但是，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具體認(rèn)定上，余江區(qū)基于平衡村落間的實(shí)際情況，僅在區(qū)（縣）層面上，規(guī)定退出補(bǔ)償金額的浮動(dòng)區(qū)間，具體如表5所示：

允許村民理事會(huì)在綜合考量本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部各方面因素的基礎(chǔ)上，與意向有償退出農(nóng)戶(hù)在標(biāo)準(zhǔn)浮動(dòng)區(qū)間內(nèi)敲定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以宋家村為例，在該村退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定上，對(duì)農(nóng)村住房，依照其房屋完整度確定退出標(biāo)準(zhǔn)：40-60元/m2；廚房或者其他農(nóng)家附屬設(shè)施，按照該建筑物占地面積確定退出標(biāo)準(zhǔn)：10-30元/m2。

3.補(bǔ)償資金，內(nèi)生來(lái)源

與金寨縣宅改退出補(bǔ)償資金來(lái)源渠道不同的是，余江區(qū)注重發(fā)揮鄉(xiāng)村社會(huì)自治的內(nèi)生機(jī)制來(lái)處理和解決其試點(diǎn)改革進(jìn)程中的“錢(qián)袋子”。其農(nóng)村宅基地有償退出補(bǔ)償資金大致有以下來(lái)源：一是有償使用費(fèi)。根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，對(duì)于超出“一戶(hù)一宅，標(biāo)準(zhǔn)面積”的農(nóng)村宅基地實(shí)行的是四級(jí)累進(jìn)收費(fèi)制，即超出標(biāo)準(zhǔn)面積50m2以?xún)?nèi)的農(nóng)村宅基地，按每年10元/m2收取為基準(zhǔn)，設(shè)立四級(jí)階梯累進(jìn)式收費(fèi)浮動(dòng)區(qū)間，即以每超出50m2為幅度，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提升5元/m2。并且，《暫行辦法》細(xì)化了非本集體組織成員占有并使用宅基地的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即通過(guò)繼承方式取得的，按照最低標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用；通過(guò)繼承以外的其他合法方式取得的，按最高標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用。截至2020年8月，余江區(qū)共計(jì)收取有償使用費(fèi)1144萬(wàn)元[15]。二是擇位競(jìng)價(jià)費(fèi)。根據(jù)《農(nóng)村宅基地?fù)裎桓?jìng)價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)于參與競(jìng)拍的農(nóng)村宅基地，應(yīng)以該競(jìng)拍土地的面積大小、地理區(qū)位及相關(guān)成本投入等因素為參照，村民理事會(huì)確定起拍價(jià)：耕地≥280元/m2、旱地≥160元/m2、其他土地≥100元/m2，三年為限，標(biāo)準(zhǔn)浮動(dòng)就高不就低[16]。三是鄉(xiāng)賢捐資墊資。截至2019年6月，先后已有50多位鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)投身宅改，共計(jì)捐資墊資5500余萬(wàn)元。四是江西省財(cái)政為其設(shè)立的3000萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)資金。五是土地整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等惠農(nóng)政策扶持傾斜。

4.退出保障，政策優(yōu)惠

首先，余江區(qū)為鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地，對(duì)于一次性自愿有償退出全部農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶(hù)，不僅其退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上浮20%，而且可以享受購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策，即在劃定縣域范圍內(nèi)享受600-800元/m2的購(gòu)房補(bǔ)貼。其次，根據(jù)余江區(qū)制定的《農(nóng)村村民退出宅基地進(jìn)城購(gòu)買(mǎi)安置房方案》規(guī)定，已退地進(jìn)城農(nóng)戶(hù)可按安置工程建造成本價(jià)選購(gòu)房屋，并且明確列出各個(gè)安置小區(qū)的地理區(qū)位、房源渠道、申購(gòu)價(jià)格等細(xì)節(jié)。再次，為消除進(jìn)城農(nóng)戶(hù)的后顧之憂(yōu)，有效保障“退出去，回得來(lái)”的目標(biāo)，一方面，余江區(qū)采取以時(shí)間換空間的方式，允許退地農(nóng)戶(hù)保留原先集體成員待遇不變，15年后自主選擇是否回村；另一方面，為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)參與宅改的積極性和主動(dòng)性，在余江區(qū)制定的《深化農(nóng)村宅基地制度促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)施方案》中明確規(guī)定，對(duì)已進(jìn)城入鎮(zhèn)的退地農(nóng)戶(hù)在醫(yī)療保障、子女教育、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

總體而言，余江縣（區(qū)）農(nóng)村宅基地自愿有償退出機(jī)制的實(shí)踐探索是以凸顯鄉(xiāng)村自治主體性為導(dǎo)向，通過(guò)下放改革權(quán)限與管理職責(zé)，賦予村民理事會(huì)以實(shí)施主體地位并借助村莊社會(huì)內(nèi)生機(jī)制的軟作用，推動(dòng)宅改利益沖突博弈格局向內(nèi)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)成本低、阻力小、適用面廣的改革目標(biāo)。

（三）兩地農(nóng)村宅基地自愿有償退出改革試點(diǎn)的成效審視

制度改革的邏輯起點(diǎn)在于轉(zhuǎn)效能、破壁壘，提升其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部循環(huán)適配性。探索農(nóng)村宅基地有償退出，改變過(guò)去農(nóng)村宅基地低效利用、粗放無(wú)序，長(zhǎng)期閑置、管理滯后等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是農(nóng)村宅基地制度改革的動(dòng)因所在。通過(guò)上述兩地實(shí)踐比較，不難發(fā)現(xiàn)，安徽金寨和江西余江兩地在主導(dǎo)類(lèi)型、改革方向、試點(diǎn)舉措、資金來(lái)源、經(jīng)濟(jì)成本、適用契合度等方面存在較為明顯的差異性。

從兩地宅改試點(diǎn)退出補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)踐來(lái)看，對(duì)以安徽金寨為實(shí)踐代表，以土地增減掛鉤政策為制度內(nèi)核的行政主導(dǎo)模式而言，看似農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的合理顯化，但實(shí)質(zhì)上是以用地指標(biāo)為流轉(zhuǎn)媒介，通過(guò)土地增減掛鉤方式，實(shí)現(xiàn)地方土地財(cái)政有針對(duì)性的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支付[5]：即是以土地增減掛鉤為政策性工具，在宅基地退出補(bǔ)償實(shí)踐中釋放出頗豐的經(jīng)濟(jì)紅利，但其實(shí)際上是借助于地方行政調(diào)控力量的非顯性支配力所實(shí)現(xiàn)的資金統(tǒng)一調(diào)配供給，即土地指標(biāo)交易價(jià)并非市場(chǎng)主體自由定價(jià)的結(jié)果，而是行政指導(dǎo)價(jià)；項(xiàng)目實(shí)施區(qū)劃選定也并非市場(chǎng)主體自由協(xié)商的結(jié)果，而是基于安徽省內(nèi)不同地區(qū)對(duì)土地需求程度高低的現(xiàn)實(shí)需求?；诖耍鹫脑圏c(diǎn)退出補(bǔ)償模式的本質(zhì)在于通過(guò)高昂的成本經(jīng)濟(jì)投入，在短期內(nèi)解決長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村宅基地管理滯后、效能失靈、粗放無(wú)序等制度適用困局，但其退出補(bǔ)償制度構(gòu)成的行政主導(dǎo)性、高成本性等特性決定了該模式在適用契合度上的有限性，即僅適用于特定場(chǎng)域背景下的少數(shù)村莊，并不具備解決現(xiàn)行背景下絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)普遍存在的宅基地閑置浪費(fèi)、粗放低效、配置失靈等問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)可能性。

對(duì)以江西余江為實(shí)踐代表、以凸顯鄉(xiāng)村自治主體性為內(nèi)核的自治主導(dǎo)型模式而言，其在宅改退出試點(diǎn)實(shí)踐路徑選擇上，是以權(quán)限下沉、理事執(zhí)行為模塊構(gòu)成的自治協(xié)商機(jī)制，即在試點(diǎn)實(shí)踐中注重凸顯鄉(xiāng)村自治在宅改退出實(shí)踐中的主體性地位，借力于鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生機(jī)制的“軟作用”來(lái)解決試點(diǎn)實(shí)踐階段余江農(nóng)村地區(qū)普遍存在的農(nóng)地農(nóng)宅低效利用、閑置浪費(fèi)、粗放無(wú)序、布點(diǎn)雜亂等問(wèn)題?；诖?，余江宅改試點(diǎn)退出補(bǔ)償模式的核心在于賦予理事會(huì)以自治主體地位來(lái)激發(fā)農(nóng)民個(gè)體參與試點(diǎn)改革實(shí)踐的積極性和主動(dòng)性，借以降低因改革連鎖反應(yīng)所產(chǎn)生的矛盾對(duì)沖壓力和層級(jí)適行阻力，實(shí)現(xiàn)退出補(bǔ)償利益博弈格局的向內(nèi)轉(zhuǎn)變[17]。并且，余江區(qū)在宅基地退出補(bǔ)償實(shí)踐中以較低的成本經(jīng)濟(jì)投入推動(dòng)改革，既解決了過(guò)去粗放無(wú)序、布點(diǎn)雜亂、閑置浪費(fèi)等宅基地利用規(guī)范性欠佳的問(wèn)題，又在優(yōu)化村莊土地空間規(guī)劃布點(diǎn)配置的基礎(chǔ)上，遵循規(guī)范增量、盤(pán)活存量原則，不僅最大限度地保障了現(xiàn)有農(nóng)村人口和將來(lái)返鄉(xiāng)人口的居住穩(wěn)定性權(quán)利，而且也為村莊未來(lái)10—15年的發(fā)展建設(shè)預(yù)留了充足的土地資源。是故，余江宅改退出補(bǔ)償模式的自治主體性與較低成本投入等特性決定了其在適用契合度上的普遍性，為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)改革實(shí)踐提供了現(xiàn)實(shí)可行性。

三、農(nóng)村宅基地有償退出改革的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)實(shí)踐作為解決實(shí)然制度背景下農(nóng)村宅基地利用規(guī)范性欠佳與集約效能收益轉(zhuǎn)化不足等問(wèn)題的創(chuàng)新之舉，其退出范圍認(rèn)定、標(biāo)準(zhǔn)明晰以及權(quán)益保障等構(gòu)成是其試點(diǎn)實(shí)踐應(yīng)用的核心所在。雖然兩地積極探索農(nóng)村宅基地自愿有償退出這一路徑，但隨著試點(diǎn)退出補(bǔ)償實(shí)踐的持續(xù)深化，兩地均在資金供給、標(biāo)注分類(lèi)、機(jī)制銜接以及盤(pán)活整治等方面存在一定程度的困局。

（一）農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償資金供給不足

對(duì)于農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐而言，無(wú)論是采取行政調(diào)控機(jī)制的金寨模式還是選取自治協(xié)商機(jī)制的余江樣板，他們?cè)谕顺鲅a(bǔ)償、騰退復(fù)墾、規(guī)劃整治等方面，均對(duì)資金供給的充足性與持續(xù)性提出了較高的要求。安徽金寨和江西余江兩地均屬于中部農(nóng)業(yè)區(qū)，產(chǎn)業(yè)構(gòu)成基礎(chǔ)薄弱，區(qū)位經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)合性也較弱，地方基層政府的財(cái)政實(shí)力與所在村組集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力尚不足以支撐試點(diǎn)退出補(bǔ)償實(shí)踐所需的全部資金需求。與此同時(shí)，兩地均屬于南方山地丘陵地區(qū)，受制于地形區(qū)位分布上的相對(duì)封閉性，土地供需矛盾對(duì)立關(guān)系并不緊張，即在試點(diǎn)改革實(shí)踐中通過(guò)騰退復(fù)墾閑置農(nóng)村宅基地后所剩土地指標(biāo)缺乏迅速變現(xiàn)與流轉(zhuǎn)升值的路徑渠道：

金寨模式的成功之處在于以土地增減掛鉤政策為核心，輔之以大量扶持政策的精準(zhǔn)投放，方才實(shí)現(xiàn)包括省會(huì)合肥在內(nèi)的其他地方土地財(cái)政的定向轉(zhuǎn)移支付。但是，以48萬(wàn)元/畝的高價(jià)進(jìn)行變現(xiàn)流轉(zhuǎn)反哺宅改的做法，無(wú)疑是變相加重了安徽省財(cái)政力量的供給壓力，并不具備資金供給需求度上的持續(xù)性要求。

余江樣板的核心之處在于凸顯村民自治的主體性，實(shí)現(xiàn)宅改工作運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)生性。在上述試點(diǎn)回顧中，余江宅改資金來(lái)源大致有三：一是既存超標(biāo)宅基地的有償使用費(fèi)；二是新增宅基地區(qū)位的競(jìng)價(jià)所得；三是鄉(xiāng)賢能人的捐資墊資所得。雖然，余江的試點(diǎn)實(shí)踐是以較低的成本經(jīng)濟(jì)投入來(lái)實(shí)現(xiàn)改革工作的深入推進(jìn)，但其改革支出所占項(xiàng)目總數(shù)，并不限于宅基地退出補(bǔ)償?shù)呢泿懦杀荆渲羞€包括因不符合村莊空間規(guī)劃而強(qiáng)制拆除清理違規(guī)建筑物的施工成本、宅基地騰退復(fù)墾的整治成本、村落基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善的建造成本以及因宅基地升值分工所產(chǎn)生的收益成本。在上述宅改資金收支項(xiàng)目中，不難發(fā)現(xiàn)，僅靠基層自治組織的資金來(lái)源供給能力來(lái)繼續(xù)推動(dòng)試點(diǎn)改革實(shí)踐的做法，并不具備資金供給需求度上的充足性要求。

（二）農(nóng)村宅基地退出標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)簡(jiǎn)化

外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的迭代轉(zhuǎn)型已然在客觀(guān)上驅(qū)使農(nóng)村宅基地的制度價(jià)值構(gòu)成發(fā)生變化，即在要素流動(dòng)資本化與社會(huì)分工精細(xì)化的雙重作用下，農(nóng)村宅基地制度價(jià)值構(gòu)成的多維化已經(jīng)顯現(xiàn)，即居住穩(wěn)定性?xún)r(jià)值、農(nóng)業(yè)輔助性?xún)r(jià)值、區(qū)位經(jīng)濟(jì)性?xún)r(jià)值以及用途選擇性?xún)r(jià)值[18]。

從上述兩地退出補(bǔ)償試點(diǎn)回顧來(lái)看，對(duì)農(nóng)村宅基地有償退出標(biāo)準(zhǔn)確定，均是以地上房屋的建造結(jié)構(gòu)、占地面積、建筑面積為退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定參照，側(cè)重強(qiáng)調(diào)宅基地居住穩(wěn)定性?xún)r(jià)值在退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)界定中的重要性，并未將宅基地農(nóng)業(yè)輔助性、區(qū)位經(jīng)濟(jì)性以及用途選擇性等價(jià)值要素納入補(bǔ)償參照范圍中。雖然，金寨和余江兩地均屬于中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，土地區(qū)位優(yōu)勢(shì)的外部顯著性偏弱，但并不能以此為由否認(rèn)兩地在土地區(qū)位優(yōu)勢(shì)上的內(nèi)部顯著性，即毗鄰縣（區(qū)）域中心范圍的近郊村以及遠(yuǎn)離縣（區(qū)）域中心且具有旅游資源稟賦的遠(yuǎn)郊村。兩地家庭收入結(jié)構(gòu)分化已然實(shí)現(xiàn)半居半營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變，而兩地在農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的殘缺性抑或是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定上的選擇性漠視，都難以調(diào)動(dòng)上述兩類(lèi)村莊農(nóng)民參與宅改退出的積極性與自愿性。此外，農(nóng)村宅基地的農(nóng)業(yè)輔助性主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)工具收儲(chǔ)、家畜禽類(lèi)飼養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品及相關(guān)副產(chǎn)品簡(jiǎn)易加工等方面，而這對(duì)于內(nèi)部顯著性一般的其他農(nóng)村地區(qū)而言，退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的輔助性?xún)r(jià)值缺位，不僅增加農(nóng)民退出宅基地后從事生產(chǎn)生活的經(jīng)濟(jì)成本，同時(shí)也會(huì)影響到農(nóng)戶(hù)參與宅改的積極性。值得一提的是，雖然在余江宅改試點(diǎn)退出實(shí)踐中，對(duì)農(nóng)村附屬設(shè)施或輔助性住房予以退出補(bǔ)償，但其補(bǔ)償上限過(guò)低（20元/m2），尚不足以抵消因退出宅基地而增加的生產(chǎn)生活成本。

（三）農(nóng)村宅基地退出保障機(jī)制銜接不足

從農(nóng)村宅基地制度構(gòu)成的功能性視角來(lái)看，相關(guān)制度構(gòu)成的功能性早已在創(chuàng)設(shè)之初就已內(nèi)嵌于既存的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之中，其功能導(dǎo)向不外乎兩種：實(shí)現(xiàn)價(jià)值與防范風(fēng)險(xiǎn)。前者指向在于具備實(shí)現(xiàn)農(nóng)民個(gè)體“住有所居”保障性權(quán)利的顯性功能，而后者指向在于側(cè)重強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)民個(gè)體于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的弱質(zhì)性不受侵犯。但是，從金寨和余江兩地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)回顧中，不難看出，他們?cè)谡赝顺龊笙嚓P(guān)權(quán)利保障銜接性上卻存在著機(jī)制配套銜接上的不匹配。機(jī)制構(gòu)成銜接上的內(nèi)部平衡是解決農(nóng)戶(hù)參與試點(diǎn)實(shí)踐的積極性與主動(dòng)性問(wèn)題的前提所在。就金寨試點(diǎn)而言，宅改資金供給分配上的非均衡性勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生機(jī)制組成銜接上的適配性缺陷。由于前期退出補(bǔ)償資金的高成本投入，使得金寨縣在后續(xù)退出權(quán)益保障機(jī)制銜接架構(gòu)方面，未能與集中多元的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制形成良好的實(shí)踐閉環(huán)，而是僅采取鼓勵(lì)與獎(jiǎng)勵(lì)相疊加的方式，引導(dǎo)退出農(nóng)戶(hù)參與社會(huì)保險(xiǎn)，借以填補(bǔ)因退出風(fēng)險(xiǎn)可能造成的權(quán)益損害。余江在宅改退出保障機(jī)制銜接適配性上主要采取兩類(lèi)措施來(lái)解決農(nóng)戶(hù)參與宅改退出試點(diǎn)的主動(dòng)性問(wèn)題，即給予已退出宅改且進(jìn)城入鎮(zhèn)農(nóng)戶(hù)同城鎮(zhèn)居民待遇相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障；允許退出農(nóng)戶(hù)在15年后自主決定是否返鄉(xiāng)居村。正如前文所述，農(nóng)村宅基地的風(fēng)險(xiǎn)防范性功能是農(nóng)民抵制進(jìn)城風(fēng)險(xiǎn)侵襲的最后底牌。雖然余江區(qū)明確規(guī)定，對(duì)全部退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶(hù)須提交穩(wěn)定居所證明方才允許退出，但僅以與城鎮(zhèn)居民同等待遇的社會(huì)保障和15年后自主決定是否返鄉(xiāng)居村作為當(dāng)下農(nóng)村宅改退出保障銜接交換條件，尚不足以調(diào)動(dòng)已在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定居所但須償還購(gòu)房貸款或者收入波動(dòng)性較大的農(nóng)戶(hù)的參與主動(dòng)性。

（四）農(nóng)村宅基地退出盤(pán)活利用效果欠佳

宅基地退出盤(pán)活整治舉措是進(jìn)一步凸顯農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值，解決農(nóng)村宅基地利用規(guī)范性欠佳與集約效能收益轉(zhuǎn)化不足問(wèn)題的關(guān)鍵舉措。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村宅基地受制于制度設(shè)計(jì)上的殘缺性抑或是政策安排上的封閉性，使其早已顯化出的市場(chǎng)活性?xún)r(jià)值一直處于被壓制的失衡狀態(tài)，加之地方財(cái)政供給有限、改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺位、品牌核心效應(yīng)匱乏等原因，致使在試點(diǎn)實(shí)踐中農(nóng)村宅基地退出盤(pán)活利用效能欠佳，未能與前期退出整治環(huán)節(jié)形成良好的閉環(huán)，極易造成農(nóng)村土地資源的二次閑置與浪費(fèi)。

金寨和余江兩地作為試點(diǎn)改革示范區(qū)，可以適度突破制度束縛，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的有限流動(dòng)，但兩地均屬于中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，他們?cè)诋a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及其結(jié)構(gòu)復(fù)合性上的區(qū)位差異分化，使得宅基地在政策安排上的封閉性明顯強(qiáng)于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而這也就意味著通過(guò)退出盤(pán)活利用舉措所產(chǎn)生的土地價(jià)值要素的局部流動(dòng)，并未完全達(dá)到退出盤(pán)活的預(yù)期值。以金寨縣為例，雖然實(shí)現(xiàn)了宅基地退出整治節(jié)余土地指標(biāo)的省域流動(dòng)，看似農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的合理顯化，但實(shí)際上是以行政調(diào)控為內(nèi)核主導(dǎo)的地方土地財(cái)政的定向轉(zhuǎn)移性支付，并未真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在試點(diǎn)改革進(jìn)程中的調(diào)節(jié)作用，其在財(cái)政資金供給分布上的非均衡性與非持續(xù)性，難以有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的最優(yōu)配置；對(duì)以鄉(xiāng)村自治主體為內(nèi)核構(gòu)成的余江模式而言，僅靠村級(jí)內(nèi)生資金供給分配，不僅難以實(shí)現(xiàn)土地資源配置的最優(yōu)化，而且也無(wú)法實(shí)現(xiàn)盤(pán)活效能收益的最大化。

機(jī)制改革的聯(lián)動(dòng)性發(fā)展是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出盤(pán)活效果最優(yōu)化的關(guān)鍵所在。在農(nóng)村土地制度場(chǎng)域的模塊矩陣中，實(shí)施農(nóng)村宅基地與承包地制度的初衷在于保障農(nóng)民實(shí)現(xiàn)居者有其屋和耕者有其田，兩者在功能效用上處于并重狀態(tài)，但從兩地的試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，他們的實(shí)踐導(dǎo)向在于農(nóng)村閑置宅基地及其地上房屋的退出整治，并未涉及農(nóng)村宅基地退出后其承包地的歸屬與利用。對(duì)于農(nóng)民個(gè)體而言，生活方式與生產(chǎn)方式的非協(xié)同性聯(lián)動(dòng)改革，極易影響宅基地退出盤(pán)活利用效能的正向反饋。另外，品牌核心效應(yīng)的匱乏亦是制約宅基地退出盤(pán)活利用效能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的因素之一。金寨和余江兩地農(nóng)村宅基地退出盤(pán)活的路徑方向，或者復(fù)墾耕地，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；或是轉(zhuǎn)變用途，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿或民俗旅游。但實(shí)踐表明，受制于先天地緣自然環(huán)境的影響，兩地不宜發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)項(xiàng)目且部分宅基地退出復(fù)墾后存在不宜耕種的現(xiàn)象，若是一味追究耕地指標(biāo)的線(xiàn)性增加，難免會(huì)造成土地資源的二次浪費(fèi)與閑置，加之城市資本下鄉(xiāng)的非鄉(xiāng)土性，致使鄉(xiāng)村民宿、民宿旅游等第三服務(wù)產(chǎn)業(yè)存在較為嚴(yán)重的品類(lèi)同質(zhì)化與競(jìng)爭(zhēng)惡性化的現(xiàn)象。

四、推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償退出改革的政策建議

在上述兩地試點(diǎn)回顧中，安徽金寨和江西余江作為中部地區(qū)推行農(nóng)村宅基地制度改革的實(shí)踐代表，其退出補(bǔ)償資金供給的充足持續(xù)性和退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)的多元價(jià)值性是解決試點(diǎn)實(shí)踐中農(nóng)民個(gè)體參與宅改退出積極性問(wèn)題的關(guān)鍵所在，而相關(guān)退出保障機(jī)制銜接的兼容適配性與退出盤(pán)活利用效果的顯化最優(yōu)性則是調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與宅改退出主動(dòng)性問(wèn)題的制度保障。于此，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與試點(diǎn)退出的積極性和主動(dòng)性為問(wèn)題導(dǎo)向，以拓寬資金供給來(lái)源、明晰宅基地價(jià)值多元、提升機(jī)制配套的兼容適配性與盤(pán)活效能的最優(yōu)性為路徑舉措，則是解決兩地試點(diǎn)退出實(shí)踐困局的重要方式。

（一）供給多元化，做實(shí)資產(chǎn)屬性

一是遵循“三權(quán)分置”頂層路徑設(shè)計(jì)，落實(shí)農(nóng)戶(hù)成員資格認(rèn)定，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)身份性與財(cái)產(chǎn)性的權(quán)屬分離。中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題的現(xiàn)狀傾向在于重物不重權(quán)，即僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶(hù)占有并使用土地的事實(shí)狀態(tài)，忽視了農(nóng)民對(duì)占有使用土地所享有的權(quán)利。正因如此，在“三權(quán)分置”權(quán)屬框架下，落實(shí)農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)進(jìn)程中農(nóng)戶(hù)資格認(rèn)定，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)益身份性與財(cái)產(chǎn)性的兩相分離，放活宅基地資產(chǎn)流通屬性，疏通農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償供給來(lái)源通道。二是完善多元供給參與中層路徑設(shè)計(jì)，凸顯市場(chǎng)在要素價(jià)值流動(dòng)中的配置作用，吸引市場(chǎng)主體參與共治。如前所述，供給驅(qū)動(dòng)的內(nèi)生局限是影響兩地試點(diǎn)改革良性循環(huán)的桎梏。而創(chuàng)新補(bǔ)償供給來(lái)源多樣化的市場(chǎng)新機(jī)制，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系與地方企業(yè)定點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)參與機(jī)制，搭建供給需求交易轉(zhuǎn)化平臺(tái)，打好資金優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)疊加組合拳，凸顯供給驅(qū)動(dòng)多元的市場(chǎng)化。三是完善兜底保障底層路徑設(shè)計(jì)，發(fā)揮公共財(cái)政與集體資產(chǎn)公益性作用，保障農(nóng)戶(hù)退出權(quán)益與退出整治并行。中層路徑設(shè)計(jì)的市場(chǎng)化在拓寬宅改資金供給面的同時(shí)，也會(huì)因其自身規(guī)律運(yùn)行的周期性與波動(dòng)性而在農(nóng)戶(hù)退出權(quán)益保障過(guò)程中產(chǎn)生一定的改革風(fēng)險(xiǎn)。是故，整合專(zhuān)項(xiàng)扶持資金兜底保障機(jī)制，確保農(nóng)戶(hù)退出基本權(quán)益最低值，凸顯供給驅(qū)動(dòng)多元的保障性。

（二）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化，維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益

一是厘清農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償價(jià)值類(lèi)別。一方面，外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的迭代轉(zhuǎn)型必然會(huì)驅(qū)動(dòng)制度場(chǎng)域矩陣中相關(guān)功能價(jià)值構(gòu)成的多維演變。對(duì)于農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償價(jià)值認(rèn)定而言，其區(qū)位經(jīng)濟(jì)性、用途選擇性及農(nóng)業(yè)輔助性等價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定歸屬，既是對(duì)農(nóng)村客觀(guān)經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展的基本遵循，也是賦予農(nóng)村居民更多財(cái)產(chǎn)性收益的積極回應(yīng)。另一方面，還應(yīng)參照國(guó)有建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償附加機(jī)制，即因退出宅基地所造成的搬遷費(fèi)用、臨時(shí)安置補(bǔ)償及退出宅基地所造成的停產(chǎn)停業(yè)損失。二是構(gòu)建市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估公示異議機(jī)制。2018年中央一號(hào)文件明確規(guī)定，保障農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。一方面，對(duì)農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制的構(gòu)成，應(yīng)在尊重農(nóng)民主體意愿和價(jià)值要素市場(chǎng)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，由地方政府牽頭組織相應(yīng)資質(zhì)的房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中所確定的征收評(píng)估辦法予以評(píng)估確定并對(duì)評(píng)估結(jié)構(gòu)予以公示；另一方面，還應(yīng)健全完備的異議處理機(jī)制，尊重退出農(nóng)戶(hù)合理訴求，弱化行政公權(quán)的強(qiáng)制干預(yù)。三是創(chuàng)新土地增值收益回流引導(dǎo)機(jī)制。一方面，疏通農(nóng)村宅基地用途轉(zhuǎn)化循環(huán)機(jī)制，當(dāng)農(nóng)民改變宅基地用途，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)時(shí)，其土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，反之亦然；另一方面，完善級(jí)差收益比例分配機(jī)制，保障農(nóng)民個(gè)體和村民集體土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值歸位，維護(hù)地方政府、村民集體和農(nóng)民個(gè)體間的動(dòng)態(tài)平衡。

（三）保障同步化，解決退出之憂(yōu)

一是構(gòu)建多元鄉(xiāng)村居所保障機(jī)制。一方面，創(chuàng)新鄉(xiāng)村居所市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，活化鄉(xiāng)村農(nóng)地財(cái)產(chǎn)屬性。隨著逆城市化趨勢(shì)的日趨加重，在保障并改善鄉(xiāng)村居所條件的基礎(chǔ)上，可以由農(nóng)民以宅基地折價(jià)入股，通過(guò)村集體統(tǒng)一聯(lián)建、集中管理，采取或租或售的方式，滿(mǎn)足城市居民對(duì)鄉(xiāng)村田園生活的價(jià)值追求。另一方面，還應(yīng)鞏固鄉(xiāng)村居所穩(wěn)定保障機(jī)制，保障村莊內(nèi)部鰥、寡、孤、獨(dú)等群體的居住需求。對(duì)于農(nóng)民個(gè)體而言，在城鄉(xiāng)社會(huì)保障尚未實(shí)現(xiàn)同步化之前，農(nóng)村宅基地及其地上建筑物便是其實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)的最大保障。而鄉(xiāng)村居所穩(wěn)定保障機(jī)制的構(gòu)建完善，既可以有效維護(hù)農(nóng)村宅基地退出改革后鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定，也對(duì)農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)的后發(fā)驅(qū)動(dòng)具有積極作用[19]。二是匹配進(jìn)城綜合保障銜接機(jī)制。一方面，應(yīng)改革現(xiàn)行戶(hù)籍管理制度，消除退地進(jìn)城入鎮(zhèn)農(nóng)戶(hù)與城市居民在身份認(rèn)同上的差異性，強(qiáng)化其在農(nóng)民市民化過(guò)程中的認(rèn)同感和歸屬感；另一方面，應(yīng)予提升待遇保障銜接機(jī)制上的兼容適配性，消除兩者在機(jī)制匹配上的差異性，提升農(nóng)民退地進(jìn)城入鎮(zhèn)的安全感與可控感。三是健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估防范和資格認(rèn)定留存機(jī)制。一方面，聚焦于農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)實(shí)踐中可能存在的利益沖突與層級(jí)阻力，健全事前評(píng)估、事中預(yù)警與事后防范機(jī)制，借以降低因利益沖突和層級(jí)阻力而誘發(fā)群體性事件的可能性；另一方面，加快農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”探索步伐，完善退出農(nóng)戶(hù)資格認(rèn)定留存機(jī)制，保存農(nóng)民群體的鄉(xiāng)愁，實(shí)現(xiàn)“退出去，回得來(lái)”的發(fā)展目標(biāo)。

（四）盤(pán)活體系化，提升集約效能

一是因地制宜，創(chuàng)新培育鄉(xiāng)村振興新業(yè)態(tài)。產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升農(nóng)村宅基地退出盤(pán)活利用效能轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。一方面，在整合地緣自然環(huán)境和人文社會(huì)環(huán)境交叉相融的基礎(chǔ)上，大力培育以鄉(xiāng)村民宿集散綜合體和旅居養(yǎng)老綜合體為構(gòu)成特征的二元發(fā)展模式。另一方面，對(duì)于文旅資源稟賦且區(qū)位優(yōu)勢(shì)顯著的農(nóng)村地區(qū)而言，打造集觀(guān)光旅游、特色餐飲、農(nóng)家民宿為一體的綜合體，既可以有效破解農(nóng)村宅基地空間利用規(guī)范欠佳的實(shí)際困局，也有利于拓寬農(nóng)民增收致富新路徑。以浙江烏鎮(zhèn)為例，通過(guò)以舊村空間格局整治改造為始點(diǎn)，遵循整舊如故、以存其真，市場(chǎng)導(dǎo)向、差異創(chuàng)新，文藝交融、展銷(xiāo)結(jié)合的路徑思路，打造出集觀(guān)光、度假、文化、會(huì)展四位一體的綜合體。農(nóng)村宅基地制度價(jià)值構(gòu)成的根本在于居住保障。隨著逆城市化和人口老齡化問(wèn)題的加重，將宅基地居住保障與鄉(xiāng)村旅游相結(jié)合，打造旅居養(yǎng)老服務(wù)綜合體。比如，浙江黃沙村以院落優(yōu)改為目標(biāo)導(dǎo)向，將閑置農(nóng)房改造成示范性養(yǎng)老服務(wù)綜合中心。同時(shí)，在結(jié)合地方土壤狀況、水溫氣候、日照等農(nóng)業(yè)因素，利用退出復(fù)墾為耕地的農(nóng)村宅基地，打造特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀(guān)光農(nóng)業(yè)等復(fù)合型農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，并輔之以電商服務(wù)平臺(tái)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)產(chǎn)品及其相關(guān)副產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)附加值。以廣東陸河縣為例，該地區(qū)將單一傳統(tǒng)種植業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕蓍e觀(guān)光與農(nóng)家體驗(yàn)為特色的復(fù)合型農(nóng)業(yè)。[2]二是人才下鄉(xiāng)，引進(jìn)活化鄉(xiāng)村振興新血液。產(chǎn)業(yè)興旺靠人，生態(tài)宜居靠人，治理有效也離不開(kāi)人的積極作用。吸引人力資本回流下鄉(xiāng)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、提高農(nóng)村宅基地退出盤(pán)活利用效能的關(guān)鍵所在。一方面，村集體組織應(yīng)創(chuàng)新組織架構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展服務(wù)理念，完善政策幫扶機(jī)制矩陣設(shè)計(jì)，發(fā)揮好“前人”帶“后人” 的正向激勵(lì)作用，吸引有情懷、懂技術(shù)、有作為的本村成員和相關(guān)城市資本下鄉(xiāng)投資建設(shè)；另一方面，還應(yīng)注重培育城鎮(zhèn)人力資本與鄉(xiāng)村內(nèi)生風(fēng)土人情間的結(jié)構(gòu)相融性，提升資本價(jià)值要素的鄉(xiāng)土性與土地化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村資源稟賦優(yōu)勢(shì)與資本要素優(yōu)勢(shì)的有機(jī)結(jié)合。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地有償退出改革試點(diǎn)實(shí)踐是持續(xù)深化農(nóng)村宅基地制度改革，盤(pán)活農(nóng)村閑置資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕五位一體目標(biāo)格局的關(guān)鍵發(fā)力點(diǎn)。

從安徽金寨和江西余江的試點(diǎn)退出成效反饋來(lái)看，兩地作為中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的典型代表，在推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)進(jìn)程中審慎突破原有制度路徑依賴(lài)，將國(guó)家政策幫扶與地方農(nóng)村實(shí)際相結(jié)合，建構(gòu)系列配套改革創(chuàng)新機(jī)制，借以凸顯農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)屬性，形成極具特色的金寨模式和余江樣板。但是，兩地在資金供給后發(fā)驅(qū)動(dòng)、退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值分類(lèi)、保障機(jī)制銜接、盤(pán)活利用成效等方面卻存在一定程度的困境，影響農(nóng)村宅基地退出試點(diǎn)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。而農(nóng)村土地資源稟賦的差異性、客觀(guān)經(jīng)濟(jì)水平的區(qū)位性、政策導(dǎo)向分布的地域性以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的復(fù)合性均是影響農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)適宜路徑生成的關(guān)鍵性因素。對(duì)于中部地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償退出改革試點(diǎn)而言，其適宜路徑生成的矩陣設(shè)計(jì)應(yīng)是在“三權(quán)分置”的理論框架下，完善主體自治、市場(chǎng)參與、財(cái)政兜底三位一體的銜接配套，維持居住穩(wěn)定與價(jià)值流通間的動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地制度改革對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)作用。

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Rural Homestead Paid Withdrawal System Reform：

Pilot Experience， Practical Difficulties and Policy

Recommendations

——a Case Study of Anhui Jinzhai County and Jiangxi Yujiang County

Li Ping，Mei Zhi chao，Guo Yanru

（Jingdezhen Ceramic University，Jingdezhen 333403， Jiangxi，China）

Abstract：The pilot reform of paid withdrawal of rural homestead is aimed at breaking the dependence of system path and demonstrating the value liquidity of rural idle assets. From the pilot observation of Jinzhai in Anhui Province and Yujiang in Jiangxi Province， it is not difficult to see that the Jinzhai model composed of administration-led regulation module and Yujiang model composed of endogenous subject autonomy module have achieved remarkable results. However， the lack of latecomer driving supply， simplification of standard value classification， weakening of security linkage mechanism and poor utilization effect are the development shackles that affect the virtuous cycle of paid withdrawal of rural housing land in the two places. In the process of promoting the pilot process of paid withdrawal of rural housing land， we should follow the breaking dimension of supply diversification， standard standardization， guarantee synchronization， and systematization， and construct a new mechanism of paid withdrawal of rural housing land， which shows farmers' main position， dregs the channels of market participation， and perfect the trinity of financial guarantee.

Key words：rural homestead system； paid withdrawal； rural land system reform

責(zé)任編輯：劉有祥 李 慧