［摘 要］為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，提高政府服務(wù)效率和質(zhì)量，政府主動(dòng)在公共行政領(lǐng)域引入數(shù)字技術(shù)，“自動(dòng)化行政”應(yīng)運(yùn)而生。自動(dòng)化行政在提升辦理行政業(yè)務(wù)便捷性的同時(shí)，因法律語(yǔ)言與機(jī)器語(yǔ)言無(wú)法完全對(duì)應(yīng)、自動(dòng)化行政領(lǐng)域的立法欠缺、算法黑箱、算法運(yùn)算的瞬時(shí)性及模型訓(xùn)練的海量數(shù)據(jù)需求、算法歧視等因素，侵害了相對(duì)人的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)和聽證權(quán)的行使，使個(gè)人信息權(quán)與平等權(quán)的保護(hù)面臨困境。現(xiàn)階段可考慮通過(guò)完善行政實(shí)體法與程序法規(guī)制自動(dòng)化行政，設(shè)置基本程序要求并細(xì)化各類自動(dòng)化行政的程序來(lái)規(guī)范執(zhí)法流程，優(yōu)化事后救濟(jì)制度來(lái)推進(jìn)自動(dòng)化行政在法治軌道上發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化行政中相對(duì)人權(quán)利的全方位保障。

［關(guān)鍵詞］自動(dòng)化行政；法治政府?dāng)?shù)字化；行政相對(duì)人；權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2024）01-0055-11

一、問(wèn)題的提出

近幾年，我國(guó)先后出臺(tái)了一系列文件①

推進(jìn)行政管理領(lǐng)域的數(shù)字化、自動(dòng)化轉(zhuǎn)型，以期提升行政服務(wù)的高效便捷性。自動(dòng)化行政是人工智能或自動(dòng)化系統(tǒng)介入公共行政領(lǐng)域運(yùn)用算法規(guī)則對(duì)傳統(tǒng)行政行為進(jìn)行的部分或全部的技術(shù)性還原，其本質(zhì)是自動(dòng)化系統(tǒng)對(duì)行政權(quán)行使的算法表達(dá)。自動(dòng)化行政在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為人工智能或自動(dòng)化系統(tǒng)取代行政工作人員參與部分或全部傳統(tǒng)行政程序的行政活動(dòng)［1］。目前，自動(dòng)化行政中常運(yùn)用的算法模型為：“采集數(shù)據(jù)

—匹配條件—做出結(jié)果”，這種反應(yīng)類算法模型具有較強(qiáng)的工具性特征，常被應(yīng)用于行政業(yè)務(wù)檢索、行政審批及交通違章執(zhí)法領(lǐng)域。除反應(yīng)型算法模型外，為實(shí)現(xiàn)對(duì)治理對(duì)象的預(yù)測(cè)，自動(dòng)化行政中還引入了預(yù)測(cè)型算法模型，行政主體運(yùn)用該算法模型可以從以往的歷史數(shù)據(jù)中預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)，提前引導(dǎo)與部署行政活動(dòng)［2］。根據(jù)自動(dòng)化系統(tǒng)中算法模型的工作原理，自動(dòng)化行政的運(yùn)行機(jī)制可大致歸納為三個(gè)步驟：數(shù)據(jù)輸入、數(shù)據(jù)處理與結(jié)果輸出。相較于傳統(tǒng)行政行為各項(xiàng)流程步驟，以上三個(gè)步驟通過(guò)簡(jiǎn)化行政程序極大地提升了行政執(zhí)法效率，也使行政服務(wù)變得更加便民。

行政權(quán)與科技的碰撞、結(jié)合，開拓了新型高效快捷的行政權(quán)力行使方式——自動(dòng)化行政，其將傳統(tǒng)行政行為部分或全部交由以算法為基礎(chǔ)的智能機(jī)器操作，是對(duì)傳統(tǒng)行政行為的變革性重塑。

雖然自動(dòng)化在行政領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用為行政主體與行政相對(duì)人帶來(lái)了諸多便利，但法律語(yǔ)言與機(jī)器語(yǔ)言不能實(shí)現(xiàn)完全契合的問(wèn)題、法律滯后性引起的自動(dòng)化行政領(lǐng)域存在的法律空白問(wèn)題，使自動(dòng)化行政的合法性面臨諸多質(zhì)疑。此外，由于我國(guó)自動(dòng)化行政尚處于發(fā)展完善階段，有關(guān)自動(dòng)化行政的立法、執(zhí)法程序及救濟(jì)制度尚不成熟完備，自動(dòng)化行政在改變傳統(tǒng)行政模式的同時(shí)也會(huì)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利產(chǎn)生侵害。在自動(dòng)化行政中，“算法黑箱”使相對(duì)人的知情權(quán)被變相剝奪；瞬時(shí)性與預(yù)設(shè)的模式化流程壓縮簡(jiǎn)化了大量傳統(tǒng)行政執(zhí)法流程，相對(duì)人陳述申辯權(quán)和聽證權(quán)被弱化；大量數(shù)據(jù)需求及自動(dòng)化行政領(lǐng)域行政主體收集相對(duì)人信息的法律規(guī)制的欠缺使相對(duì)人個(gè)人信息泄露風(fēng)險(xiǎn)增大；算法歧視使相對(duì)人的平等權(quán)在自動(dòng)化行政中被蠶食。在行政法律關(guān)系中，行政相對(duì)人是天然處于弱勢(shì)地位的一方。雖然效率與公正是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，但應(yīng)當(dāng)明確的是，在沒(méi)有法律特殊規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)

不能僅為提升行政效率、節(jié)約行政人工成本而侵害行政相對(duì)人權(quán)利。因此，如何避免自動(dòng)化行政對(duì)相對(duì)人權(quán)利的侵害，落實(shí)自動(dòng)化行政中相對(duì)人權(quán)利的全方位保障，是促進(jìn)自動(dòng)化行政完善發(fā)展必須要思考的問(wèn)題。

二、自動(dòng)化行政對(duì)相對(duì)人權(quán)利之侵害

行政相對(duì)人是行政法律關(guān)系中不可缺少的一方，也是政府行使行政權(quán)所直接影響的對(duì)象。雖然各類模式下的自動(dòng)化行政在自動(dòng)化技術(shù)的輔助下通過(guò)改變行政權(quán)的行使方式使傳統(tǒng)行政行為突破了固有局限性，但行政相對(duì)人諸多權(quán)利在自動(dòng)化行政中也面臨著被侵害的危險(xiǎn)。

（一）自動(dòng)化行政變相剝奪相對(duì)人知情權(quán)

從現(xiàn)實(shí)需求和立法發(fā)展來(lái)看，為平衡行政主體與行政相對(duì)人在資源、信息上的不對(duì)稱，保障行政相對(duì)人的權(quán)利，各國(guó)法律法規(guī)普遍會(huì)賦予處于弱勢(shì)地位的相對(duì)人知情權(quán)。在自動(dòng)化行政中，算法的復(fù)雜專業(yè)性及機(jī)器學(xué)習(xí)模型的黑箱特性使行政決策過(guò)程缺乏透明度，政府信息公開及告知、說(shuō)明理由程序的開展均面臨困境。

1.政府信息公開面臨法益沖突權(quán)衡的困境。隨著各地以“數(shù)字政府”和“智慧政府”為建設(shè)目標(biāo)推行多領(lǐng)域、全流程的數(shù)據(jù)化、電子化工作的深入開展［3］，相較于傳統(tǒng)行政公開政府信息的方式、速度、范圍等，行政機(jī)關(guān)在自動(dòng)化行政中通過(guò)利用反應(yīng)型算法提供檢索引擎及快速輸出結(jié)果，使政府信息公開的效率與范圍均得到了極大的提升。

政府信息公開是現(xiàn)代行政法治中至關(guān)重要的一項(xiàng)原則。政府信息公開涵蓋了政府機(jī)關(guān)主動(dòng)披露政府信息、回應(yīng)公眾查詢需求、接受公眾參與行政管理等諸多方面，其

最直接的目的在于公開行政機(jī)關(guān)作出行政決定的緣由，使行政相對(duì)人能夠通過(guò)已經(jīng)公開的政府信息來(lái)規(guī)劃其生活并決定其與政府交涉時(shí)采用的方式方法。因自動(dòng)化行政中自動(dòng)化決策系統(tǒng)的算法運(yùn)作與影響相對(duì)人權(quán)益的行政決策息息相關(guān)，行政相對(duì)人有權(quán)知悉了解能夠?qū)ψ陨頇?quán)益產(chǎn)生確切影響的自動(dòng)化決策系統(tǒng)運(yùn)行的底層邏輯。目前，自動(dòng)化行政中所應(yīng)用的自動(dòng)化決策系統(tǒng)多數(shù)是由政府委托私營(yíng)企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)研發(fā)或者運(yùn)營(yíng)的，技術(shù)供應(yīng)者通常以“商業(yè)秘密”為由拒絕向行政相對(duì)人與社會(huì)公眾公開自動(dòng)化決策系統(tǒng)運(yùn)行的內(nèi)部機(jī)理［4］。因此，行政相對(duì)人對(duì)自動(dòng)化決策系統(tǒng)的信息知情權(quán)與技術(shù)提供方的“商業(yè)秘密”保護(hù)之間便產(chǎn)生了不可避免的法益沖突。因自動(dòng)化決策系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)所依賴的是提前設(shè)定的技術(shù)參數(shù)與代碼規(guī)則等具有專業(yè)性的機(jī)器語(yǔ)言，直接公開這些信息對(duì)行政相對(duì)人知情權(quán)的保障并不具有實(shí)質(zhì)性意義。在大量的算法運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，自動(dòng)化行政削弱了傳統(tǒng)行政法賦予的行政相對(duì)人的知情權(quán)。平衡自動(dòng)化技術(shù)提供方“商業(yè)秘密”保護(hù)與行政相對(duì)人知情權(quán)保障之間的利益沖突是政府信息公開領(lǐng)域需要突破的桎梏。

2.告知、說(shuō)明理由面臨難以落實(shí)的困境。在傳統(tǒng)行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)需要履行的告知義務(wù)是指行政主體在作出行政行為之前，應(yīng)向相對(duì)人通告行政行為的內(nèi)容、依據(jù)、理由、程序、期限及相對(duì)人依法享有的權(quán)利等；說(shuō)明理由則要求行政主體在作出行政行為時(shí)，向行政相對(duì)人與利害相關(guān)人解釋其所作行為的事實(shí)法律依據(jù)，以及通過(guò)推理或裁量得出結(jié)論之間的內(nèi)在聯(lián)系［5］。

告知、說(shuō)明理由在行政執(zhí)法過(guò)程中具有保障行政相對(duì)人的知情權(quán)，規(guī)范執(zhí)法行為的重要作用。

在二者的共同作用下，行政相對(duì)人的知情權(quán)才能在行政主體作出影響自身權(quán)益的行政行為時(shí)得到充分的保障。

自動(dòng)化行政決策系統(tǒng)主要通過(guò)算法模型與代碼規(guī)則的運(yùn)作來(lái)得到行政決定，此過(guò)程不僅增加了行政主體履行告知、說(shuō)明理由這一職責(zé)的難度，還使行政相對(duì)人難以了解、知悉支撐自動(dòng)化系統(tǒng)作出影響其合法權(quán)益決定的具體緣由。導(dǎo)致此種困境的原因有三個(gè)。一是自動(dòng)化系統(tǒng)運(yùn)作的高效性使告知、說(shuō)明理由程序在無(wú)人工參與的環(huán)節(jié)里被悄無(wú)聲息地淹沒(méi)于算法、代碼的運(yùn)算過(guò)程中。二是由于行政相對(duì)人與行政管理人員并非都具備正確理解自動(dòng)化決策系統(tǒng)運(yùn)作原理的專業(yè)能力，所以直接告知行政相對(duì)人行政決定作出所依據(jù)的代碼規(guī)則等信息并不能真正達(dá)到“告知、說(shuō)明”的目的。三是自動(dòng)化決策系統(tǒng)作出行政決定的流程有別于傳統(tǒng)行政行為，“算法黑箱”使行政主體無(wú)法向行政相對(duì)人清晰地提供自動(dòng)化行政決策系統(tǒng)所得到的分析結(jié)果背后的邏輯與依據(jù)，行政管理人員難以用傳統(tǒng)方式向相對(duì)人解釋說(shuō)明該系統(tǒng)輸入的內(nèi)容與得到的結(jié)果之間的因果關(guān)系。上述諸多因素的共同作用使自動(dòng)化行政難以實(shí)現(xiàn)行政權(quán)行使的可視化，增加了行政權(quán)行使的神秘性。而相對(duì)人知情權(quán)被消解的同時(shí)也使其難以對(duì)自動(dòng)化行政進(jìn)一步進(jìn)行評(píng)判與監(jiān)督。

（二）自動(dòng)化行政弱化相對(duì)人陳述申辯權(quán)與聽證權(quán)

現(xiàn)代法治中的正當(dāng)程序除了要求行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人權(quán)利的行政決定時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取相對(duì)人的陳述申辯，針對(duì)一些特殊的行政行為，行政機(jī)關(guān)還需依法開展聽證活動(dòng)以保障行政相對(duì)人能夠切實(shí)參與到行政決定作出的過(guò)程之中。但是，已被模式化的自動(dòng)化系統(tǒng)在進(jìn)行輸入、處理與輸出的瞬時(shí)性運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，傳統(tǒng)法律對(duì)行政執(zhí)法人員設(shè)置的諸多正當(dāng)程序要求被簡(jiǎn)化、省略，這一變化使行政相對(duì)人在自動(dòng)化行政中的參與度大大降低。

1.瞬時(shí)性使相對(duì)人的陳述申辯權(quán)被弱化。陳述申辯權(quán)是相對(duì)人表達(dá)自我主張的權(quán)利，是行政主體根據(jù)案件特殊性作出合理且公正的決定的保證。在傳統(tǒng)行政中，陳述申辯權(quán)不僅能保障公民在行政決定作出前切實(shí)參與能直接影響自己權(quán)益的行政行為，而且有助于行政機(jī)關(guān)在充分考慮個(gè)案情況下作出正確的行政行為或行政決定。

自動(dòng)化決策系統(tǒng)最突出的優(yōu)點(diǎn)是能夠高效地得出決策結(jié)果，但其效率的提升往往以壓縮或削減原有的程序步驟為代價(jià)。因算法運(yùn)算具有瞬時(shí)性，在自動(dòng)化設(shè)備代替人作出部分或完整的行政行為時(shí)，相對(duì)人的陳述申辯權(quán)也被高效運(yùn)轉(zhuǎn)的代碼規(guī)則所吞噬。例如，在交通執(zhí)法領(lǐng)域中廣泛應(yīng)用的“行人闖紅燈自動(dòng)抓拍系統(tǒng)”，其在抓拍與曝光違法事實(shí)時(shí)便無(wú)法像交警執(zhí)法一樣執(zhí)行聽取行政相對(duì)人陳述申辯的程序。此外，雖然自動(dòng)化切實(shí)提高了公共行政的辦事效率，但因自動(dòng)化決策系統(tǒng)自身的機(jī)械性，對(duì)于未提前預(yù)設(shè)的突發(fā)特殊狀況其難以自如應(yīng)對(duì)，經(jīng)技術(shù)人員事先嚴(yán)格設(shè)定的模式化的自動(dòng)化決策系統(tǒng)也天然地欠缺與行政相對(duì)人進(jìn)行信息交互和處理特殊個(gè)案的能力［6］，相對(duì)人在自動(dòng)化行政中難以通過(guò)陳述申辯表達(dá)自我主張。這些問(wèn)題將導(dǎo)致自動(dòng)化行政決策結(jié)果缺乏對(duì)個(gè)案情況的充分考慮。如何在利用快速運(yùn)轉(zhuǎn)的算法程序提升行政效率的同時(shí)充分保障行政相對(duì)人能通過(guò)行使陳述申辯權(quán)表達(dá)個(gè)人意見，是自動(dòng)化行政在未來(lái)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題之一。

2.預(yù)設(shè)的模式化流程使相對(duì)人的聽證權(quán)被弱化。自然正義原則要求國(guó)家機(jī)關(guān)在作出對(duì)他人的不利決定時(shí)應(yīng)聽取當(dāng)事人的意見。在行政法領(lǐng)域，聽證程序便是為聽取利害關(guān)系人意見所設(shè)置的程序，該程序充分體現(xiàn)了自然正義原則的要求。廣義的“聽證”包括前文所提到的陳述申辯［7］（P230），狹義的“聽證”特指行政機(jī)關(guān)通過(guò)“聽證會(huì)”方式聽取當(dāng)事人意見的程序。本文采用的是狹義的聽證。

聽證程序要求作出行政決定的行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人與中立第三方的共同參與。在自動(dòng)化行政中，自動(dòng)化行政決策系統(tǒng)主要是通過(guò)預(yù)設(shè)的算法模型與代碼規(guī)則得出分析結(jié)果，現(xiàn)有技術(shù)難以使三方共同參與的聽證程序?qū)崿F(xiàn)完全自動(dòng)化。并且，因自動(dòng)化行政的算法決策程序主要是由政府或者技術(shù)提供方設(shè)計(jì)與控制，技術(shù)的壟斷客觀增加了相對(duì)人聽證權(quán)行使的難度。此外，自動(dòng)化行政中行政相對(duì)人聽證權(quán)的保障面臨挑戰(zhàn)：一方面，若在既定的程序中設(shè)置傳統(tǒng)的聽證流程，因預(yù)設(shè)的算法模型難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)情況，相對(duì)人使用自然語(yǔ)言表達(dá)的意見和想法是否能被準(zhǔn)確轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)語(yǔ)言無(wú)法保證，相對(duì)人的意見是否真正能夠?qū)ψ詣?dòng)化行政決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響也無(wú)法保證；另一方面，因?yàn)樽詣?dòng)化程序的專業(yè)性、技術(shù)性，相對(duì)人不易察覺(jué)此類權(quán)利減損，或者即使察覺(jué)也無(wú)法進(jìn)行反駁與維權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，需要進(jìn)行聽證的行政行為往往對(duì)公民、法人和其他組織利益產(chǎn)生重大影響。若此類行政行為經(jīng)自動(dòng)化后卻無(wú)法保障行政相對(duì)人聽證權(quán)的行使，必將使公眾利益被置于極其危險(xiǎn)的境地。

（三）自動(dòng)化行政易使相對(duì)人個(gè)人信息權(quán)被侵害

從法學(xué)角度看，個(gè)人信息是公民的一項(xiàng)重要權(quán)益，兼具身份與財(cái)產(chǎn)雙重屬性［8］。在行政管理領(lǐng)域，從出生到死亡，公民在辦理行政業(yè)務(wù)時(shí)常被不同行政機(jī)關(guān)要求填寫各種個(gè)人信息，行政機(jī)關(guān)的公共管理職能使其處于能夠掌握收集大量個(gè)人數(shù)據(jù)的天然優(yōu)勢(shì)地位。因自動(dòng)化行政決策系統(tǒng)需要大量數(shù)據(jù)進(jìn)行訓(xùn)練“喂養(yǎng)”，隨著大數(shù)據(jù)和人臉識(shí)別技術(shù)等新興技術(shù)在自動(dòng)化行政中的廣泛應(yīng)用，若行政機(jī)關(guān)不能保證其所收集數(shù)據(jù)的安全性，大量行政相對(duì)人的個(gè)人信息將面臨被泄露、被濫用與被侵犯的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

1.立法的欠缺使相對(duì)人個(gè)人信息權(quán)的保護(hù)落空。自21世紀(jì)計(jì)算機(jī)技術(shù)空前發(fā)展以來(lái)，數(shù)字時(shí)代人們收集、分析和處理信息的能力得到質(zhì)的提升，個(gè)人信息的儲(chǔ)存與收集管理越來(lái)越趨于數(shù)據(jù)化，數(shù)字化的個(gè)人信息日益成為蘊(yùn)含巨大利益的資源寶庫(kù)。

我國(guó)正在加快建設(shè)完善的個(gè)人信息保護(hù)法律體系。2021年頒布的《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱為《個(gè)人信息保護(hù)法》）是我國(guó)首部有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的專門立法。除該部專門立法外，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》，以及一些部門規(guī)章和地方性法規(guī)均對(duì)個(gè)人信息保護(hù)作了規(guī)定。雖然我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法律體系已初具規(guī)模，但關(guān)于自動(dòng)化行政中公民個(gè)人信息保護(hù)的直接規(guī)定寥寥無(wú)幾。數(shù)字時(shí)代數(shù)據(jù)化的個(gè)人信息所蘊(yùn)含的潛在價(jià)值誘使一些人通過(guò)各種途徑獲取大量個(gè)人信息以謀取非法利益。行政機(jī)關(guān)在采集行政相對(duì)人個(gè)人信息時(shí)代表的是國(guó)家形象，若由行政機(jī)關(guān)收集的個(gè)人信息出現(xiàn)泄露，那么不止行政相對(duì)人的個(gè)人信息權(quán)會(huì)被侵害，公民對(duì)國(guó)家也會(huì)產(chǎn)生信任危機(jī)。因我國(guó)法律法規(guī)尚未針對(duì)通過(guò)自動(dòng)化行政收集、存儲(chǔ)個(gè)人信息的保護(hù)作出直接規(guī)定，此領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)只能參照既有的少數(shù)相關(guān)規(guī)定。當(dāng)自動(dòng)化行政中收集、處理的大量行政相對(duì)人的個(gè)人信息面臨被泄露、被侵權(quán)的情況時(shí)，這種欠缺直接明確的頂層立法制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)狀顯然不利于行政相對(duì)人個(gè)人信息的保護(hù)。

2.大量數(shù)據(jù)需求使政府收集、處理個(gè)人信息限度隨意擴(kuò)張。自動(dòng)化行政決策系統(tǒng)的運(yùn)行測(cè)試需要大量的數(shù)據(jù)供養(yǎng)。算法運(yùn)算在提高行政效率的同時(shí)可能超越法定權(quán)限過(guò)度收集、處理個(gè)人信息，而公眾基于對(duì)行政主體的信任往往會(huì)默認(rèn)其收集行為的正當(dāng)性與合法性。

由我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》第十三條《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第十三條：“符合下列情形之一的，個(gè)人信息處理者方可處理個(gè)人信息：（一）取得個(gè)人的同意；（二）為訂立、履行個(gè)人作為一方當(dāng)事人的合同所必需，或者按照依法制定的勞動(dòng)規(guī)章制度和依法簽訂的集體合同實(shí)施人力資源管理所必需；（三）為履行法定職責(zé)或者法定義務(wù)所必需；（四）為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，或者緊急情況下為保護(hù)自然人的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全所必需；（五）為公共利益實(shí)施新聞報(bào)道、輿論監(jiān)督等行為，在合理的范圍內(nèi)處理個(gè)人信息；（六）依照本法規(guī)定在合理的范圍內(nèi)處理個(gè)人自行公開或者其他已經(jīng)合法公開的個(gè)人信息；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。依照本法其他有關(guān)規(guī)定，處理個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)取得個(gè)人同意，但是有前款第二項(xiàng)至第七項(xiàng)規(guī)定情形的，不需取得個(gè)人同意。”可知，“告知、同意”是合法處理個(gè)人信息的前提條件。2017年，浙江制定并出臺(tái)了我國(guó)第一部公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)政府規(guī)章——《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》，但在國(guó)家層面尚未針對(duì)政府如何使用公民信息數(shù)據(jù)作出詳細(xì)的法律規(guī)定。在數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，以往的法律均未針對(duì)自動(dòng)化行政中政府收集、處理個(gè)人信息的限度作出明確規(guī)定，現(xiàn)有的個(gè)人信息保護(hù)方法尚不足以確保行政機(jī)關(guān)在自動(dòng)化行政中所收集與處理的相對(duì)人個(gè)人信息的數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)［9］。從政府部門為實(shí)現(xiàn)交通違章領(lǐng)域的社會(huì)治理的便捷而廣泛設(shè)立監(jiān)控極大地侵犯了公民對(duì)于公共空間的“合理隱私期待”［10］這一現(xiàn)狀可知，行政相對(duì)人在現(xiàn)實(shí)生活中往往基于多種原因在無(wú)意識(shí)情況下向行政機(jī)關(guān)提交了大量的個(gè)人信息，但這種習(xí)慣性服從行為不能用來(lái)證明行政相對(duì)人對(duì)政府收集與處理此類個(gè)人信息是知情且同意的。此外，自動(dòng)化行政在擴(kuò)張政府收集個(gè)人信息范圍的同時(shí)，增加了政府在收集、存儲(chǔ)、處理與轉(zhuǎn)出個(gè)人信息過(guò)程中的泄露風(fēng)險(xiǎn)。

數(shù)字化時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)傳播十分迅速，數(shù)據(jù)化后的個(gè)人信息被泄露之后會(huì)以極快的速度在網(wǎng)上傳播，有時(shí)雖然信息的泄露不會(huì)立刻對(duì)信息主體構(gòu)成實(shí)質(zhì)危害，但其帶來(lái)的后續(xù)結(jié)果可能會(huì)一直伴隨信息主體。如2020年初發(fā)生的“武漢返鄉(xiāng)人員名單泄露事件”［11］，行政機(jī)關(guān)為精準(zhǔn)進(jìn)行疫情防控收集了大量個(gè)人信息，但由于內(nèi)部管理及信息處理保存過(guò)程存在疏漏，導(dǎo)致有關(guān)名單信息在網(wǎng)上迅速傳播，使名單上的相關(guān)人員受到大量辱罵。此類情況若處理不當(dāng)，不僅會(huì)造成不良社會(huì)影響，還會(huì)使政府公信力降低。因此，自動(dòng)化行政中行政主體如何合法正當(dāng)?shù)厥占⒈Ｗo(hù)處理公民個(gè)人信息

對(duì)公眾的個(gè)人信息安全與政府形象至關(guān)重要，這也是推進(jìn)自動(dòng)化行政過(guò)程中需要關(guān)注的問(wèn)題。

（四）算法歧視蠶食相對(duì)人的平等權(quán)

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱為《憲法》）第三十三條第二款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。”在行政法中，有關(guān)行政公正原則的規(guī)定是對(duì)《憲法》該條款的細(xì)化與落實(shí)。行政公正原則要求行政機(jī)關(guān)必須平等、無(wú)偏私地行使行政權(quán)力，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)必須對(duì)行政相對(duì)人一視同仁，同等情況同等對(duì)待。自動(dòng)化行政雖然改變了傳統(tǒng)行政的行使方式，但其仍然歸屬于行政行為這一范疇。因此，傳統(tǒng)行政行為與自動(dòng)化行政行為均須遵循行政公正原則。

1.開發(fā)者的個(gè)人歧視蠶食相對(duì)人平等權(quán)。自動(dòng)化行政在行政管理中的大量應(yīng)用使自動(dòng)化決策系統(tǒng)借助深度學(xué)習(xí)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)深深嵌入政府的行政治理，此種轉(zhuǎn)變極大地撼動(dòng)了傳統(tǒng)行政活動(dòng)的運(yùn)行規(guī)律和基本范式［2］。但因?yàn)樽詣?dòng)化行政系統(tǒng)是人為設(shè)計(jì)的，系統(tǒng)開發(fā)者極有可能在無(wú)意識(shí)情況下將個(gè)人固有的價(jià)值與偏見嵌入其設(shè)計(jì)的自動(dòng)化行政系統(tǒng)中［12］，自動(dòng)化行政系統(tǒng)在運(yùn)作時(shí)難免形成歧視。

個(gè)人成長(zhǎng)經(jīng)歷與所處環(huán)境等因素的不同，決定了人與人之間的個(gè)人認(rèn)知必然存在差別，個(gè)人認(rèn)知的差異性催發(fā)了隱性歧視的形成［13］。自動(dòng)化行政系統(tǒng)的技術(shù)開發(fā)者設(shè)計(jì)該系統(tǒng)的工作是與自身所處的外界產(chǎn)生鏈接并會(huì)影響他人權(quán)益的行為，

系統(tǒng)設(shè)計(jì)者往往會(huì)在無(wú)意識(shí)情況下將內(nèi)心中基于個(gè)人認(rèn)知而形成的歧視嵌入其設(shè)計(jì)開發(fā)的自動(dòng)化行政決策系統(tǒng)。除無(wú)意識(shí)地將個(gè)人歧視嵌入自動(dòng)化行政系統(tǒng)外，更應(yīng)警惕的是系統(tǒng)設(shè)計(jì)開發(fā)者為追求自身利益而主動(dòng)將歧視融入自動(dòng)化行政系統(tǒng)。因算法、代碼等計(jì)算機(jī)技術(shù)具有極強(qiáng)的專業(yè)性，非專業(yè)人員很難發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)中暗藏的歧視性語(yǔ)言，加之?dāng)?shù)據(jù)資源蘊(yùn)藏著豐富的價(jià)值，有些人在系統(tǒng)開發(fā)設(shè)計(jì)時(shí)夾帶私貨而使相對(duì)人在自動(dòng)化行政中無(wú)法被平等對(duì)待。無(wú)論是無(wú)意識(shí)地還是刻意地將個(gè)人歧視嵌入自動(dòng)化行政系統(tǒng)，都將蠶食自動(dòng)化行政中相對(duì)人的平等權(quán)，使行政相對(duì)人在此種情形下被迫進(jìn)入被歧視的不平等狀態(tài)。

2.數(shù)據(jù)與技術(shù)歧視蠶食相對(duì)人平等權(quán)。在人們的固有印象中，不具有感情的機(jī)器才是真正能保持中立的裁判者，理由是簡(jiǎn)單的人機(jī)關(guān)系不像人類社會(huì)關(guān)系那么復(fù)雜。算法技術(shù)在政府治理領(lǐng)域中的優(yōu)勢(shì)在于其不僅能提高政府工作效率，而且能通過(guò)利用直觀化的數(shù)據(jù)、精確的代碼語(yǔ)言來(lái)搭建算法模型以避免傳統(tǒng)“人治”的行政文化中不公正現(xiàn)象的出現(xiàn)。

因算法運(yùn)作原理是在數(shù)據(jù)分類的基礎(chǔ)上展開數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)與分析等活動(dòng)的，隨著研究的深入，一些事例逐漸表明算法模型設(shè)計(jì)者進(jìn)行數(shù)據(jù)分析的客觀性與合理性是存疑的，算法中也會(huì)隱藏著數(shù)據(jù)歧視與技術(shù)偏見。相較于個(gè)人歧視，自動(dòng)化系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)歧視與技術(shù)偏見更不易被發(fā)覺(jué)。我國(guó)是人口大國(guó)，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化系統(tǒng)數(shù)據(jù)收集全覆蓋的難度極大，用來(lái)訓(xùn)練算法的數(shù)據(jù)多為在對(duì)算法相對(duì)人進(jìn)行標(biāo)簽分類后收集的樣本與隨機(jī)抽樣獲得的。但無(wú)論是以不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政相對(duì)人分類后取得的樣本數(shù)據(jù)還是隨機(jī)抽樣后得到的數(shù)據(jù)，都將面臨選擇存在偏差、無(wú)法確定數(shù)據(jù)代表性是否充分的問(wèn)題。輸入的數(shù)據(jù)是算法得出結(jié)果的基礎(chǔ)，若自動(dòng)化行政決策系統(tǒng)輸入的原始數(shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)歧視，其產(chǎn)出的決策結(jié)果的公正性也無(wú)法保證。此外，算法技術(shù)的正常運(yùn)作依賴于設(shè)計(jì)人員依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將輸入數(shù)據(jù)進(jìn)行區(qū)分后所編寫的算法模型及代碼規(guī)則，而將算法相對(duì)人標(biāo)簽化的分類標(biāo)準(zhǔn)是否存在差別化對(duì)待也不易被發(fā)現(xiàn)。又因算法的運(yùn)行規(guī)則決定了其輸入的數(shù)據(jù)性質(zhì)會(huì)直接影響其輸出結(jié)果性質(zhì)，所以算法技術(shù)自身的特性使其難以避免技術(shù)歧視。算法技術(shù)自帶的“黑箱”特性又在無(wú)形中提高了外界發(fā)現(xiàn)技術(shù)歧視并糾錯(cuò)的門檻，自動(dòng)化行政中數(shù)據(jù)與技術(shù)歧視不僅極難發(fā)現(xiàn)，其糾錯(cuò)難度也明顯高于傳統(tǒng)行政行為的人為歧視。

三、自動(dòng)化行政中相對(duì)人權(quán)利保護(hù)之路徑

為實(shí)現(xiàn)在自動(dòng)化行政中對(duì)相對(duì)人知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、聽證權(quán)、個(gè)人信息權(quán)與平等權(quán)的全方位保障，可考慮通過(guò)完善行政實(shí)體法與行政程序法對(duì)自動(dòng)化行政進(jìn)行法律規(guī)制，配置基本程序要求并細(xì)化各類自動(dòng)化行政的程序來(lái)規(guī)范執(zhí)法程序，通過(guò)對(duì)事后救濟(jì)進(jìn)行優(yōu)化來(lái)建立完備的自動(dòng)化行政救濟(jì)制度三個(gè)方面來(lái)促進(jìn)自動(dòng)化行政的發(fā)展。

（一）利用行政實(shí)體法與程序法規(guī)制自動(dòng)化行政

法律是約束行政權(quán)的重要準(zhǔn)則，是維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的重要保障，對(duì)行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)具有指引作用。行政法為行政行為的問(wèn)責(zé)和保護(hù)個(gè)人權(quán)益提供了重要框架，但現(xiàn)行行政法規(guī)定的原則及規(guī)則主要以決策是由人而不是由計(jì)算機(jī)作出的為預(yù)設(shè)前提［4］。相關(guān)法律規(guī)范的缺失間接導(dǎo)致自動(dòng)化行政中相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)力度相較于傳統(tǒng)行政有所降低。為回應(yīng)數(shù)字時(shí)代的行政法需求，必須從行政實(shí)體法與行政程序法兩個(gè)維度建立完善的自動(dòng)化行政法律規(guī)范體系，充分發(fā)揮法律的引領(lǐng)作用，推動(dòng)自動(dòng)化行政在法治軌道上進(jìn)一步提升行政服務(wù)質(zhì)量。

1.在實(shí)體法層面清晰定性并完善信息數(shù)據(jù)保護(hù)制度。一是明確自動(dòng)化行政系統(tǒng)的法律地位及該系統(tǒng)所作出的行政行為的法律性質(zhì)。自動(dòng)化行政利用算法技術(shù)改變了原有的“物理政府”的整體架構(gòu)，算法技術(shù)逐漸演化出的自主性讓其在行政決策中的功能發(fā)生了顯著變化，但人工智能在當(dāng)前法秩序中并不能獲得法律主體地位［14］。從法理角度來(lái)看，算法或人工智能本身并不適宜成為追責(zé)主體。行政主體應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立承擔(dān)行政法律責(zé)任的能力，自動(dòng)化行政設(shè)備不具備此能力，不應(yīng)具備行政主體資格。雖然自動(dòng)化行政系統(tǒng)不能單獨(dú)被認(rèn)定為行政主體，但因自動(dòng)化行政行為與傳統(tǒng)行政行為一樣能夠引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅，所以二者在本質(zhì)上并無(wú)不同，自動(dòng)化行政行為與傳統(tǒng)行政行為均歸屬于行政行為的范疇，二者應(yīng)受行政法律規(guī)范的約束。二是完善行政相對(duì)人個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法律制度。公共數(shù)據(jù)是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本元素，公共數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、使用、共享和開放亟待規(guī)范，尤其是數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)，構(gòu)成了數(shù)字政府建設(shè)的重中之重［9］。自動(dòng)化行政所收集與處理的行政相對(duì)人的數(shù)據(jù)信息量多且范圍廣泛，更需通過(guò)法律手段完善行政相對(duì)人數(shù)據(jù)信息保護(hù)制度。因此，在政府信息公開領(lǐng)域，必須加快建立健全自動(dòng)化行政在公開政府信息方面的事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制的相關(guān)法律法規(guī)。為降低自動(dòng)化行政因過(guò)度收集與處理行政相對(duì)人數(shù)據(jù)信息引發(fā)行政恣意、侵犯相對(duì)人隱私權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)通過(guò)法律明確劃定自動(dòng)化行政領(lǐng)域政府收集、處理相對(duì)人個(gè)人信息的范圍。此外，完善的懲處制度可以有效防止相對(duì)人個(gè)人信息的泄露與侵犯，應(yīng)加快建立健全非法泄露相對(duì)人個(gè)人信息的懲處法律法規(guī)體系，對(duì)惡意侵犯?jìng)€(gè)人隱私、販賣個(gè)人信息、損害國(guó)家與社會(huì)公眾利益的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。

2.在程序法層面為自動(dòng)化行政流程設(shè)置法律標(biāo)準(zhǔn)。自動(dòng)化行政在促進(jìn)傳統(tǒng)行政更加智能化的同時(shí)使原有行政程序法規(guī)定的諸多環(huán)節(jié)被壓縮。這一現(xiàn)象在行政審批行為中更為明顯，目前多地政府開展的“最多跑一次”“最多查一次”等行政執(zhí)法改革正在改變著原有行政程序舉證規(guī)范、管轄方式。此外，發(fā)送短信、平臺(tái)通知等方式送達(dá)相對(duì)人有關(guān)信息在自動(dòng)化行政領(lǐng)域十分常見，但此類送達(dá)方式尚未有明確的法律依據(jù)。行政程序法與行政實(shí)體法二者并非對(duì)立關(guān)系，而是相輔相成的關(guān)系。因此，為促進(jìn)自動(dòng)化行政在行政管理領(lǐng)域的合法化、規(guī)范化，在立法層面還應(yīng)一并完善行政程序法中有關(guān)自動(dòng)化行政的內(nèi)容。一是設(shè)置自動(dòng)化行政系統(tǒng)事前合法性審查制度。在自動(dòng)化系統(tǒng)被實(shí)際應(yīng)用于行政活動(dòng)前，通過(guò)集結(jié)自動(dòng)化領(lǐng)域與行政法領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)其設(shè)計(jì)思路、運(yùn)行程序的合法性進(jìn)行聯(lián)合審查以期減少算法歧視的出現(xiàn)，使自動(dòng)化行政流程更加符合法律要求。二是通過(guò)行政程序法的完善為自動(dòng)化行政運(yùn)行流程提供法律依據(jù)。電子方式作出行政行為極大地提升了行政執(zhí)法效益［15］，但現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定電子化送達(dá)的法律地位。明確自動(dòng)化行政的 “送達(dá)”生效規(guī)則，有助于強(qiáng)化行政程序的透明和公正［16］，確保自動(dòng)化行政中新型“送達(dá)”方式的法律效力。在立足于自動(dòng)化行政自身特點(diǎn)的情況下，在法律層面要明確規(guī)定自動(dòng)化行政中相對(duì)人知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、聽證權(quán)的行使規(guī)則與方式，切實(shí)保障行政相對(duì)人在明確知悉影響自身權(quán)利的自動(dòng)化行政行為運(yùn)作原理的基礎(chǔ)上真正有效地參與到自動(dòng)化行政過(guò)程中。三是在法律層面確立對(duì)自動(dòng)化行政系統(tǒng)運(yùn)行數(shù)據(jù)的追蹤制度。通過(guò)對(duì)作出自動(dòng)化行政決策所依據(jù)的事實(shí)和規(guī)范進(jìn)行推理演算跟蹤記錄，實(shí)現(xiàn)對(duì)自動(dòng)化系統(tǒng)通過(guò)算法決策作出行政決定的形成過(guò)程的可追溯性［17］，使自動(dòng)化行政的運(yùn)行能夠?qū)崿F(xiàn)情景再現(xiàn)與事后復(fù)盤。四是建立完善的自動(dòng)化行政程序補(bǔ)正機(jī)制，如明確規(guī)定何時(shí)行政工作人員能夠介入自動(dòng)化行政為行政相對(duì)人提供答疑解惑的行政服務(wù)、行政相對(duì)人的程序性權(quán)利在遭到何種程度的侵害時(shí)能夠申請(qǐng)人工介入自動(dòng)化程序等，確保行政相對(duì)人的程序性權(quán)利在受到侵害時(shí)能夠及時(shí)通過(guò)法定的程序獲得救濟(jì)。

（二）設(shè)置基本程序要求并細(xì)化自動(dòng)化行政程序

隨著行政法理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展，行政程序在輔助行政主體作出行政決定的合法性與合理性方面的功能日益凸顯。

行政程序作為外部性規(guī)范機(jī)制，不僅具有避免行政權(quán)濫用的消極控權(quán)功能，而且還有助推行政權(quán)積極行使的公眾意志形成功能，我國(guó)未來(lái)的法治政府建設(shè)重心應(yīng)轉(zhuǎn)向行政程序機(jī)制的健全發(fā)展［18］。在自動(dòng)化行政系統(tǒng)被廣泛應(yīng)用的時(shí)代，如何通過(guò)規(guī)范自動(dòng)化執(zhí)法程序來(lái)維護(hù)相對(duì)人的權(quán)利也愈發(fā)引起理論界與實(shí)踐領(lǐng)域的關(guān)注。

1.將人為干預(yù)機(jī)制作為基本程序要求。有學(xué)者根據(jù)行政行為的自動(dòng)化程度即機(jī)器對(duì)行政決定的影響程度、適用場(chǎng)景等，將自動(dòng)化行政劃分為自動(dòng)化輔助模式、部分自動(dòng)化模式及完全自動(dòng)化模式。其中，根據(jù)自動(dòng)化系統(tǒng)是否具有行政裁量權(quán)，完全自動(dòng)化模式被具體劃分為有行政裁量權(quán)的完全自動(dòng)化行政及無(wú)行政裁量權(quán)的完全自動(dòng)化行政［19］。相對(duì)于具有裁量空間的行政行為，無(wú)裁量權(quán)的自動(dòng)化行政覆蓋的地域具有擴(kuò)張趨勢(shì)。因?yàn)榧夹g(shù)限制及自動(dòng)化行政制度的不完善，實(shí)踐中尚未出現(xiàn)有行政裁量權(quán)的完全自動(dòng)化行為，如德國(guó)在行政程序法中明確禁止將自動(dòng)化行政適用于具有裁量空間的行政行為［20］。從世界各國(guó)對(duì)有行政裁量權(quán)的完全自動(dòng)化行政均持謹(jǐn)慎態(tài)度這一現(xiàn)象可以看出，現(xiàn)階段自動(dòng)化行政是否能完全脫離人為干預(yù)還有待觀察和考量。根據(jù)自動(dòng)化行政自身特點(diǎn)及對(duì)傳統(tǒng)行政程序的影響，學(xué)界先后提出了“技術(shù)性正當(dāng)程序”“程序性數(shù)據(jù)正當(dāng)程序”和“算法正當(dāng)程序”等方案［21］，試圖調(diào)和自動(dòng)化行政與傳統(tǒng)行政程序正當(dāng)之間的矛盾，解決引入數(shù)字技術(shù)后傳統(tǒng)行政正當(dāng)程序所要求的內(nèi)容被忽視的問(wèn)題。雖然當(dāng)下科技發(fā)展十分迅速，但自動(dòng)化行政尚未發(fā)展至成熟階段，故仍應(yīng)將人為干預(yù)機(jī)制作為各類自動(dòng)化行政模式中的最基本程序要求，使自動(dòng)化行政系統(tǒng)在出現(xiàn)其不能預(yù)見的情況時(shí)存在人工干預(yù)的余地，彌補(bǔ)自動(dòng)化行政程序不能靈活適應(yīng)個(gè)別案件的短板。此外，因一些先進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)并未在全國(guó)范圍內(nèi)普及，一些民眾缺少熟練運(yùn)用自動(dòng)化技術(shù)的能力，為避免相對(duì)人因技術(shù)運(yùn)用能力不足而面臨自身權(quán)利在自動(dòng)化行政應(yīng)用領(lǐng)域被削減的情況出現(xiàn)，可考慮在已被民眾普遍接受或認(rèn)可的行政領(lǐng)域外，

將選擇權(quán)交給行政相對(duì)人。通過(guò)法律賦予行政相對(duì)人在接受行政服務(wù)時(shí)擁有選擇自動(dòng)化行政或傳統(tǒng)人工服務(wù)行政的權(quán)利，保證相對(duì)人能根據(jù)自我意愿選擇對(duì)自己更為有利和便捷的行政流程。

2.根據(jù)行政行為的自動(dòng)化程度設(shè)置不同程序規(guī)范。普適性的程序規(guī)范不僅無(wú)法針對(duì)不同種類的自動(dòng)化行政所面臨的現(xiàn)實(shí)困境“對(duì)癥下藥”，還有可能限制自動(dòng)化行政自身優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，應(yīng)針對(duì)不同類型的自動(dòng)化行政設(shè)置與其相適應(yīng)的行政程序規(guī)范。一是針對(duì)輔助型自動(dòng)化行政與部分自動(dòng)化行政，可考慮以信息公開的方式事先告知行政相對(duì)人自動(dòng)化技術(shù)在行政行為中的參與情況來(lái)保護(hù)相對(duì)人知情權(quán)。相較于輔助型自動(dòng)化行政，部分自動(dòng)化行政的自動(dòng)化程度更高。隨著自動(dòng)化程度的提升，相對(duì)人知情權(quán)被“算法黑箱”所蒙蔽的風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增大。簡(jiǎn)單地公布自動(dòng)化系統(tǒng)的算法信息并不能真正使相對(duì)人理解算法的運(yùn)行過(guò)程與自動(dòng)化決策作出的邏輯，因此必須加強(qiáng)自動(dòng)化行政中行政機(jī)關(guān)的解釋說(shuō)明義務(wù)［22］。為提防自動(dòng)化系統(tǒng)對(duì)相對(duì)人權(quán)利的侵害，還應(yīng)設(shè)置決策前充分說(shuō)明理由、聽取當(dāng)事人陳述申辯的程序要素。對(duì)于法律賦予相對(duì)人聽證權(quán)的行政行為，必須依法向相對(duì)人提供申請(qǐng)聽證的途徑。二是由于無(wú)裁量權(quán)的完全自動(dòng)化行政作出行政決定的過(guò)程基本排除了人工參與，規(guī)制該類自動(dòng)化行政的程序要素基本上只能從事前或事后進(jìn)行配置。可考慮通過(guò)信息公開途徑針對(duì)完全自動(dòng)化行政決策系統(tǒng)的運(yùn)行邏輯等重要信息進(jìn)行公開，在事前保護(hù)相對(duì)人的知情權(quán)；

通過(guò)對(duì)系統(tǒng)的多次檢測(cè)與模擬訓(xùn)練盡量降低算法歧視情況的發(fā)生率，在事前保護(hù)相對(duì)人的平等權(quán)；通過(guò)在復(fù)雜性、爭(zhēng)議性較大的自動(dòng)化行政行為中設(shè)置相對(duì)人可隨時(shí)選擇人工服務(wù)介入的程序，在事中保障相對(duì)人的權(quán)利。因完全自動(dòng)化行政極易壓縮相對(duì)人的陳述申辯權(quán)和聽證權(quán)，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響重大的行政行為，可考慮在事前賦予行政相對(duì)人選擇人工行政服務(wù)的權(quán)利。若相對(duì)人自愿選擇自動(dòng)化行政服務(wù)，事后必須為相對(duì)人設(shè)置提出異議與申訴的程序。三是有裁量權(quán)的完全自動(dòng)化行政在程序上除設(shè)置上述要求外，還應(yīng)針對(duì)其裁量權(quán)配置更為詳細(xì)與完善的程序。因涉及行政裁量權(quán)的運(yùn)用，在將該類行政行為自動(dòng)化之前應(yīng)通過(guò)專家研討、網(wǎng)絡(luò)征集意見、區(qū)域試點(diǎn)及聽證會(huì)等方式進(jìn)行充分的事前研究、廣泛聽取各方意見，確保人工干預(yù)可以隨時(shí)進(jìn)入自動(dòng)化程序，以避免行政機(jī)關(guān)無(wú)法充分履行法定的告知與說(shuō)明理由義務(wù)的情況出現(xiàn)。通過(guò)建立在內(nèi)部的行政主體督察糾錯(cuò)機(jī)制及外部的公眾監(jiān)督機(jī)制，

保障評(píng)估自動(dòng)化行政中算法數(shù)據(jù)信息的可靠性與真實(shí)性，提高公眾信任度［23］。在自動(dòng)化行政應(yīng)用中引入專家定期評(píng)估程序?qū)τ谔嵘詣?dòng)化行政的公正性、充分保障自動(dòng)化行政系統(tǒng)中的算法模型符合正當(dāng)程序要求也是極其重要的。

（三）優(yōu)化自動(dòng)化行政的事后救濟(jì)制度

世界的紛繁復(fù)雜決定了人類不可能為所有的問(wèn)題都預(yù)先設(shè)定好解決方案。因自動(dòng)化系統(tǒng)依賴預(yù)定的算法規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)，其在面對(duì)未被預(yù)設(shè)的情況時(shí)無(wú)法靈活應(yīng)對(duì)便容易生成錯(cuò)誤決策。由于生成錯(cuò)誤決策、瞬時(shí)算法運(yùn)轉(zhuǎn)壓縮正當(dāng)程序在尚未發(fā)展完善的自動(dòng)化行政中是難以規(guī)避的，因此，在完善自動(dòng)化行政領(lǐng)域的立法與規(guī)范執(zhí)法程序的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合自動(dòng)化行政特點(diǎn)為相對(duì)人提供權(quán)利損害的救濟(jì)途徑。

1.明確自動(dòng)化行政審查主體與內(nèi)容并增設(shè)專業(yè)的審查部門。傳統(tǒng)行政行為侵害相對(duì)人權(quán)利后，法律規(guī)定相對(duì)人可以通過(guò)申訴、提起行政復(fù)議與行政訴訟尋求法律救濟(jì)。在自動(dòng)化行政造成相對(duì)人權(quán)益損害時(shí)，相對(duì)人應(yīng)當(dāng)被允許通過(guò)上述途徑獲得救濟(jì)。

但由于自動(dòng)化行政與傳統(tǒng)行政在行為主體、行為方式等方面存在諸多不同，基于傳統(tǒng)行政建立的權(quán)利救濟(jì)模式無(wú)法滿足自動(dòng)化行政中相對(duì)人的現(xiàn)實(shí)需求。

為保障相對(duì)人獲得切實(shí)救濟(jì)，還應(yīng)結(jié)合自動(dòng)化行政特點(diǎn)對(duì)傳統(tǒng)申訴、行政復(fù)議及行政訴訟進(jìn)行一定程度的完善。一是以法律法規(guī)形式明確自動(dòng)化行政審查主體與內(nèi)容，這對(duì)于審查、審判人員確認(rèn)自動(dòng)化行政審查范圍、行政相對(duì)人獲得公正救濟(jì)至關(guān)重要。相較于傳統(tǒng)行政，自動(dòng)化介入行政領(lǐng)域使行政擺脫了完全由人工開展的低效困境。但在自動(dòng)化行政中應(yīng)遵循法律機(jī)制上允許個(gè)體回歸到“人先于一切”的原始初衷，從而使人們不會(huì)受到自動(dòng)化決策的約束［24］。若在行政申訴、復(fù)議與訴訟中再次引入自動(dòng)化系統(tǒng)，則自動(dòng)化行政中出現(xiàn)的算法黑箱、算法歧視等問(wèn)題會(huì)使相對(duì)人的權(quán)利在救濟(jì)過(guò)程中因人工智能的介入而被侵害。因此，針對(duì)自動(dòng)化行政的行政申訴、復(fù)議和訴訟應(yīng)當(dāng)以有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的工作人員作為審查主體，才能確保相對(duì)人的權(quán)利在救濟(jì)時(shí)不會(huì)面臨自動(dòng)化的再次侵害。二是自動(dòng)化系統(tǒng)在自動(dòng)化行政中是否能夠作為行政復(fù)議、行政訴訟的審查對(duì)象尚無(wú)法律明確規(guī)定。行政管理領(lǐng)域所應(yīng)用的自動(dòng)化系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)所針對(duì)的對(duì)象具有不特定性，且自動(dòng)化系統(tǒng)往往被重復(fù)應(yīng)用于某一行政管理過(guò)程。自動(dòng)化系統(tǒng)與行政規(guī)范性文件在可重復(fù)適用及針對(duì)不特定的對(duì)象方面具有相似性。因此，除傳統(tǒng)行政行為所審查的內(nèi)容之外，可考慮通過(guò)法律法規(guī)賦予行政相對(duì)人針對(duì)自動(dòng)化行政所依賴的自動(dòng)化系統(tǒng)及作為其底層邏輯的算法提起附帶性審查的權(quán)利，將自動(dòng)化行政系統(tǒng)及其算法代碼納入行政復(fù)議、行政訴訟的審查范圍。三是因自動(dòng)化行政系統(tǒng)及其算法具有專業(yè)性，在行政復(fù)議與訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員除應(yīng)承擔(dān)行政行為合法性的證明責(zé)任外，還應(yīng)承擔(dān)證明自動(dòng)化行政系統(tǒng)對(duì)行政權(quán)行使的算法表達(dá)符合法律規(guī)定的證明責(zé)任。行政機(jī)關(guān)與人民法院可以通過(guò)廣泛吸納專業(yè)人士來(lái)設(shè)立自動(dòng)化行政審查部門負(fù)責(zé)辨別與判定涉及自動(dòng)化行政的專業(yè)問(wèn)題。在判定自動(dòng)化行政專業(yè)問(wèn)題后，針對(duì)問(wèn)題提出處理建議。申訴機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院應(yīng)分別在申訴、復(fù)議及審判過(guò)程中將自動(dòng)化審查部門的處理意見作為作出申訴決定、復(fù)議決定和行政判決的必要考量因素。若相對(duì)人對(duì)自動(dòng)化審查部門的處理意見有異議，應(yīng)允許行政相對(duì)人自行聘請(qǐng)專家出具處理建議。對(duì)于相對(duì)人自行提供的處理建議，申訴機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院應(yīng)在進(jìn)行審查、考量后決定是否將其作為作出決定、判決的考量因素。若最終未將相對(duì)人提供的處理意見作為考量因素，申訴機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院應(yīng)向行政相對(duì)人釋明緣由。

2.完善自動(dòng)化行政領(lǐng)域的舉證責(zé)任制度與賠償追責(zé)制度。根據(jù)行政正當(dāng)程序原則要求，行政主體需要履行告知、說(shuō)明理由及保障相對(duì)人有效參與行政決策的義務(wù)，若未完全履行上述義務(wù)，行政主體就要依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。當(dāng)自動(dòng)化行政引起行政糾紛時(shí)，必然會(huì)涉及利益各方舉證說(shuō)明與責(zé)任分配的問(wèn)題。在司法救濟(jì)領(lǐng)域，完善的舉證責(zé)任制度與賠償追責(zé)制度便是守護(hù)結(jié)果公正性的最后一道防線。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱為（《行政復(fù)議法》）第四十四條第一款

《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第四十四條第一款：“被申請(qǐng)人對(duì)其作出的行政行為的合法性、適當(dāng)性負(fù)有舉證責(zé)任。”

與《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱為《行政訴訟法》）第三十四條

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十四條：“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)。但是，被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益，第三人提供證據(jù)的除外。”

規(guī)定可知，除法律另有規(guī)定的，在行政復(fù)議中行政主體對(duì)行政行為的合法性與適當(dāng)性承擔(dān)舉證責(zé)任，在行政訴訟中行政主體對(duì)行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。上述舉證責(zé)任分配與民事訴訟中舉證責(zé)任分配有所不同的根本原因在于民事行為系基于當(dāng)事人合意作出，而行政行為往往是行政主體基于單方面決定而作出的具有強(qiáng)制性的法律行為。為平衡雙方當(dāng)事人之間的舉證責(zé)任，立法者在行政復(fù)議與行政訴訟中減少了處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人的舉證責(zé)任。但根據(jù)《行政復(fù)議法》第四十四條第二款《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第四十四條第二款：“有下列情形之一的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)：（一）認(rèn)為被申請(qǐng)人不履行法定職責(zé)的，提供曾經(jīng)要求被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)的證據(jù)，但是被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)或者申請(qǐng)人因正當(dāng)理由不能提供的除外；（二）提出行政賠償請(qǐng)求的，提供受行政行為侵害而造成損害的證據(jù)，但是因被申請(qǐng)人原因?qū)е律暾?qǐng)人無(wú)法舉證的，由被申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任；（三）法律、法規(guī)規(guī)定需要申請(qǐng)人提供證據(jù)的其他情形。”與《行政訴訟法》第三十八條第二款

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第二款：“在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任?！笨芍蛐姓黧w原因致使相對(duì)人舉證不能的情況出現(xiàn)，行政相對(duì)人在行政復(fù)議中提出行政賠償時(shí)，以及提起行政賠償、行政補(bǔ)償訴訟時(shí)需對(duì)行政行為造成的損害承擔(dān)舉證責(zé)任。但在自動(dòng)化行政中，因?qū)I(yè)技術(shù)壁壘及侵害的隱蔽性等原因，行政相對(duì)人很難像在傳統(tǒng)行政中一樣獲取充分有利的證據(jù)證明自己所遭受的侵害。完善行政復(fù)議與行政訴訟中有關(guān)自動(dòng)化行政舉證責(zé)任制度有助于確保行政復(fù)議決定與行政訴訟判決的公正性。行政主體作為自動(dòng)化行政系統(tǒng)的使用者與控制者在自動(dòng)化行政中具有極大的信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)；行政相對(duì)人作為自動(dòng)化系統(tǒng)的被執(zhí)行者因算法黑箱、技術(shù)壟斷與算法歧視等原因往往處于自身權(quán)利被侵害而不知的狀態(tài)。即使行政相對(duì)人發(fā)現(xiàn)其合法權(quán)益被自動(dòng)化行政所侵害，其收集證據(jù)也面臨著諸多障礙。此種情況下，行政相對(duì)人無(wú)法拿出證據(jù)證明系因行政主體原因而導(dǎo)致其無(wú)法舉證，

故行政相對(duì)人在此情形下便無(wú)法使自身的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移至行政主體一方。

若繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)有法律所規(guī)定，則行政相對(duì)人在此類復(fù)議與訴訟中的舉證責(zé)任明顯偏重。但若將該部分舉證責(zé)任直接轉(zhuǎn)移至行政主體身上又過(guò)于牽強(qiáng)，故可考慮引入中立第三方來(lái)協(xié)助行政相對(duì)人調(diào)取證據(jù)、平衡雙方之間的舉證責(zé)任分配，即在因自動(dòng)化行政造成行政相對(duì)人權(quán)益損害而引起的行政復(fù)議賠償申請(qǐng)與行政賠償訴訟、行政補(bǔ)償訴訟中，行政相對(duì)人對(duì)自動(dòng)化行政造成的損害承擔(dān)舉證責(zé)任；

若相對(duì)人難以進(jìn)行舉證則可向行政復(fù)議機(jī)關(guān)或法院申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)，相關(guān)行政主體必須配合提供有關(guān)證據(jù)。因行政主體原因造成行政相對(duì)人無(wú)法舉證或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)、法院無(wú)法調(diào)取證據(jù)的，行政主體承擔(dān)舉證責(zé)任。

雖然從法學(xué)角度看算法或人工智能本身并不適宜成為追責(zé)主體，但這并不意味著行政主體可以利用自動(dòng)化技術(shù)來(lái)推卸其應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，自動(dòng)化行政若侵害他人合法權(quán)益也應(yīng)依法追究違法者的法律責(zé)任。構(gòu)建并完善自動(dòng)化行政相關(guān)的法律責(zé)任制度，通過(guò)法律規(guī)定明晰行政主體與技術(shù)提供方的責(zé)任權(quán)屬，使被侵權(quán)的相對(duì)人能準(zhǔn)確找到適法的責(zé)任主體，對(duì)相對(duì)人主張權(quán)利和索要賠償十分重要。違法的自動(dòng)化行政行為，其參與主體有時(shí)還會(huì)涉及數(shù)字技術(shù)提供方，自動(dòng)化行政系統(tǒng)出現(xiàn)運(yùn)行偏離法律規(guī)定的現(xiàn)象有時(shí)是因第三方企業(yè)及其工作人員導(dǎo)致的，但現(xiàn)有行政法律尚未明確規(guī)定作為私主體的技術(shù)提供方是否有資格成為自動(dòng)化行政的追責(zé)主體。對(duì)違法自動(dòng)化行政行為進(jìn)行追責(zé)時(shí)，應(yīng)先明確政府與技術(shù)提供方之間的責(zé)任關(guān)系，對(duì)于不同的責(zé)任主體，要確定不同的責(zé)任承擔(dān)方式。在自動(dòng)化行政中行政主體是算法主要使用者，是傳統(tǒng)行政法律關(guān)系中的一方主體，因此對(duì)于自動(dòng)化行政對(duì)相對(duì)人權(quán)利的侵害，可以采取撤銷、變更、確認(rèn)違法與行政賠償?shù)确绞匠袚?dān)停止性、恢復(fù)性或救濟(jì)性的責(zé)任形式。但現(xiàn)有行政法律并未對(duì)自動(dòng)化技術(shù)提供方規(guī)定相關(guān)的行政責(zé)任。自動(dòng)化技術(shù)提供方與行政主體之間往往是基于行政委托或者行政協(xié)議建立雙方之間的法律關(guān)系，技術(shù)提供方與行政相對(duì)人之間并不存在法律意義上的行政法律關(guān)系，因此作為算法使用者兼行政法律關(guān)系一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)由于技術(shù)提供方原因作出的違法行政行為承擔(dān)行政法律責(zé)任，但這并不意味著技術(shù)提供方不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任，為實(shí)現(xiàn)在因技術(shù)提供方過(guò)失而導(dǎo)致行政主體先行代為賠償情況下的公正性，還應(yīng)允許行政主體在與技術(shù)提供方簽訂行政協(xié)議時(shí)有權(quán)通過(guò)約定此類情況責(zé)任承擔(dān)方式、設(shè)置采購(gòu)黑名單和維護(hù)更新條款來(lái)避免賠償時(shí)互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生［25］。行政主體不僅可以基于行政委托或者行政協(xié)議要求技術(shù)提供方承擔(dān)法律責(zé)任，還可以向涉事的技術(shù)提供方主張追償權(quán)。

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責(zé)任編輯：陳文杰

Discussion on the Protection of Relative Rights in Automated Administration

Wang Chunye， Zhou Jiaojiao

Abstract：

In recent years， in order to adapt to the development of the times and improve the efficiency and quality of government services， the government takes the initiative to introduce digital technology in the field of public administration， and “automated administration” comes into being. Automated administration not only improves the convenience of handling administrative business， but also infringes the counterpart’s right to know， the right to make a statement， the right to make a defense， and the right to hear， due to the incompatibility of legal language and machine language， the lack of legislation in the field of automated administration， the black box of algorithm， the instantness of algorithm operation， the massive data demand of model training， and the algorithm discrimination， etc. It also makes the protection of the right to personal information and the right to equality face difficulties. At present， we should regulate automatic administration by improving administrative substantive law and procedural law. To promote the development of automated administration on the track of rule of law， it is necessary to set up basic procedural requirements and refine the procedures of all kinds of automated administration， standardize the law enforcement procedures and optimize the post-relief system， and realize the all-round protection of the rights of the relative person in automated administration.

Key words：

automated administration， digitization of the rule of law government， administrative counterpart， right protection and relief