［摘 要］規(guī)范體系的邊界劃分是編纂黨的組織法規(guī)法典首先要明確的問題。黨的組織法規(guī)法典的規(guī)范體系可以從黨的選舉類、組織類、象征標(biāo)志類和組織工作類法規(guī)進(jìn)行定位，宜選擇“中法典”的編纂思路，對黨的選舉類、組織類和組織工作類法規(guī)進(jìn)行法典化。黨的組織法規(guī)與其他領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍劃分是法典規(guī)范體系的外在限定，決定著法典規(guī)范體系的內(nèi)容取舍，為此需要厘清黨的組織法規(guī)與其他領(lǐng)域法規(guī)的界限。黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的立規(guī)限度應(yīng)以法規(guī)是否頻繁變動、調(diào)整領(lǐng)域是否具有局限性、是否具有試行期限、是否屬于細(xì)密配套性法規(guī)、是否在適用主體上具有特定性及適用空間領(lǐng)域具有特定性等為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考量，在此基礎(chǔ)上合理界定法典規(guī)范體系的立規(guī)限度，最終形成邊界清晰、規(guī)范內(nèi)容完整和內(nèi)外協(xié)調(diào)的黨的組織法規(guī)法典。

［關(guān)鍵詞］黨的組織體系；黨的組織法規(guī)；黨的組織法規(guī)法典；法典編纂；規(guī)范體系

中圖分類號：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2024）01-0003-11

一、問題的提出

法典是我們查找、學(xué)習(xí)、運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)最集中最權(quán)威的規(guī)范集群，是我們近距離切身感受黨內(nèi)法規(guī)制度成果的主要鑰匙［1］。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023-2027年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要（2023-2027年）》）提出黨的組織法規(guī)法典化的立規(guī)計(jì)劃，一個(gè)不同于國法領(lǐng)域的新的法典化領(lǐng)域被開啟。編纂黨的組織法規(guī)法典主要面對兩大難題，需要理論上給予充分回應(yīng)并最大限度形成共識：一是編纂黨的組織法規(guī)法典的必要性與可行性是否具備，這是從價(jià)值層面對黨的組織法規(guī)法典化的“時(shí)機(jī)之問”；二是如何編纂黨的組織法規(guī)法典，這是從方法層面對黨的組織法規(guī)法典化的“技術(shù)之問”。

圍繞黨的組織法規(guī)法典的“時(shí)機(jī)之問”和“技術(shù)之問”，學(xué)界展開了初步討論。就法典化的“時(shí)機(jī)之問”而言，它主要包括法典化的必要性與可行性兩方面，這是編纂黨的組織法規(guī)法典面臨的第一個(gè)問題，只有在理論上充分證成法典化的必要性與可行性，才能順利開啟法典化的“技術(shù)之問”。當(dāng)前關(guān)于黨的組織法規(guī)法典的“時(shí)機(jī)之問”多集中于從整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)法典化的視角闡述必要性與可行性。有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)法典化有利于解決規(guī)范之間的交叉重疊和矛盾沖突，提高黨內(nèi)法規(guī)的公開力度［2］。有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)法典化在深入推進(jìn)依規(guī)治黨、更好保障依法治國和推動交叉學(xué)科發(fā)展等方面具有重要價(jià)值［3］。還有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)法典化是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系高質(zhì)量發(fā)展的重要方式［4］。不僅如此，在反對黨內(nèi)法規(guī)法典化的學(xué)者看來，雖然其不主張黨內(nèi)法規(guī)法典化，但未否定黨內(nèi)法規(guī)法典化在完善黨內(nèi)法規(guī)體系方面的重要價(jià)值［5］。就法典化的“技術(shù)之問”而言，主要包括法典模式、立規(guī)路徑、體例結(jié)構(gòu)等內(nèi)容?，F(xiàn)有研究主要就法典的模式選擇提供了體系型、適度體系型和匯編型三種方案。有學(xué)者提出“總則+分則”的編纂思路，先制定總則，再以黨的組織法規(guī)體系化為法典分編分階段推進(jìn)［6］。還有學(xué)者認(rèn)為黨的組織法規(guī)法典的體例結(jié)構(gòu)應(yīng)采用“總則+分則”的模式，并對分則的設(shè)計(jì)進(jìn)行了安排①。

《規(guī)劃綱要（2023-2027年）》正式提出探索黨的組織法規(guī)法典化，為黨的組織法規(guī)法典化乃至其他黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域法典化提供了發(fā)展契機(jī)。因此，黨的組織法規(guī)法典化不僅需要繼續(xù)在“時(shí)機(jī)之問”上深入探討，還需要超越“時(shí)機(jī)之問”，邁向“技術(shù)之問”，進(jìn)而提升黨的組織法規(guī)法典化的質(zhì)量。邁向“技術(shù)之問”的黨的組織法規(guī)法典化面臨的首要問題是確定黨的組織法規(guī)法典所要涵蓋規(guī)范體系的邊界范圍，而當(dāng)前學(xué)術(shù)界尚未對這一問題進(jìn)行回應(yīng)。鑒于此，本文將對這一問題進(jìn)行深入探討，從而為黨的組織法規(guī)法典化打通“最初一公里”。

二、黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的應(yīng)然定位

黨的組織法規(guī)是規(guī)范各級各類黨組織的設(shè)立、職責(zé)及運(yùn)作過程等內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，這就限定了黨的組織法規(guī)的調(diào)整范圍主要是對黨的組織的調(diào)整。

根據(jù)“馬克思主義理論研究和建設(shè)工程項(xiàng)目”《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》教材對“黨的組織法規(guī)”的分類，黨的組織法規(guī)從規(guī)范對象的層級可以劃分為中央組織法規(guī)、地方組織法規(guī)和基層組織法規(guī)三類；從規(guī)范主體的類型可以劃分為黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)組織法規(guī)、執(zhí)行機(jī)關(guān)組織法規(guī)和監(jiān)督機(jī)關(guān)組織法規(guī)；從規(guī)范性質(zhì)特點(diǎn)可以劃分為實(shí)體性與程序性組織法規(guī)，實(shí)體性組織法規(guī)如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡稱《黨組工作條例》）等規(guī)范各級各類黨組織的設(shè)立、職責(zé)及運(yùn)作過程的黨內(nèi)法規(guī)，程序性組織法規(guī)如《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》（以下簡稱《基層組織選舉工作條例》）等選舉類的黨內(nèi)法規(guī)；從規(guī)范的內(nèi)容來看，黨的組織法規(guī)可以劃分為選舉類、組織類和象征標(biāo)志類法規(guī)［7］（P138-140），上述分類揭示了黨的組織法規(guī)還包括選舉類法規(guī)和象征標(biāo)志類法規(guī)。2021年由中共中央辦公廳法規(guī)局整理出版的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》

（2021年版）②對黨的組織法規(guī)的分類是將《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》（以下簡稱《組織工作條例》）作為“黨的組織工作”類法規(guī)納入黨的組織法規(guī)，這一分類方法又將黨的組織法規(guī)的范圍進(jìn)行了擴(kuò)容，包含黨的組織工作類法規(guī)。至此，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》教材和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（2021年版）對“黨的組織法規(guī)”的分類，黨的組織法規(guī)法典的組織規(guī)范體系可以定位為四類：選舉類規(guī)范、黨的組織類規(guī)范、組織工作類規(guī)范、象征標(biāo)志類規(guī)范。那么，黨的組織法規(guī)法典對上述四類規(guī)范該如何定位與選擇？黨的組織法規(guī)法典是將上述四類規(guī)范全部法典化，還是將四類法規(guī)中的兩種或三種法規(guī)法典化，抑或選擇黨的組織類法規(guī)法典化這三種方案構(gòu)想實(shí)際上也是黨的組織法規(guī)法典編纂思路的體現(xiàn)：倘若選擇對黨的組織法規(guī)規(guī)范體系全部法典化實(shí)際上是一種“大法典”編纂思路；若將四類黨的組織法規(guī)中的兩種或三種法規(guī)法典化則是一種“中法典”編纂思路；如果選擇黨的組織類規(guī)范進(jìn)行法典化則是一種“小法典”編纂思路。本文擬在三種編纂思路的基礎(chǔ)上，就編纂黨的組織法規(guī)法典如何作出選擇展開探討④。

①肖金明提出設(shè)立總則編、中央組織編、地方組織編、基層組織編、黨組編、黨的工作機(jī)關(guān)編、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)編、組織選舉編、機(jī)構(gòu)編制編、黨的干部編、附則等十一編。蔣清華認(rèn)為黨的組織法規(guī)法典的分則部分不包括“機(jī)構(gòu)編制、黨的干部”等內(nèi)容。

②根據(jù)編者說明，2021年中共中央辦公廳法規(guī)局出版的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》收錄的范圍是在1949年10月到2021年6月出臺的黨內(nèi)法規(guī)。因后文還需要對其他幾部匯編進(jìn)行梳理，所以使用“（2021年版）”以示區(qū)分。

③文中會在此處直接提出選擇黨的組織類規(guī)范體系法典化，是因?yàn)閺狞h的組織法規(guī)的“權(quán)威概念”（“馬克思主義理論研究和建設(shè)工程項(xiàng)目”《黨的法規(guī)學(xué)》教材定義）中可知，黨的組織法規(guī)是用來規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)等內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，這是從當(dāng)前黨的組織法規(guī)調(diào)整范圍的角度提出的一種方案。

④這里所說的“大法典”“中法典”與“小法典”僅是指上文根據(jù)“馬克思主義理論研究和建設(shè)工程項(xiàng)目”《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》教材和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（2021年版）對“黨的組織法規(guī)”的分類得出黨的組織法規(guī)法典的規(guī)范體系由四類構(gòu)成，本文據(jù)此構(gòu)成設(shè)計(jì)了三種法典編纂思路，“大法典”“中法典”與“小法典”分別代表的是三種黨的組織法規(guī)法典的組織規(guī)范體系，并不意味著黨的組織法規(guī)法典的范圍，或者說黨的組織法規(guī)法典的規(guī)范內(nèi)容僅僅局限于選舉類規(guī)范、黨的組織類規(guī)范、組織工作類規(guī)范、象征標(biāo)志類規(guī)范。未來，還可以考慮在黨的組織法規(guī)法典中增加黨員、干部類法規(guī)等內(nèi)容。

（一）三種法典編纂方案及其差異

第一種方案是編纂黨的組織法規(guī)法典的“小法典”思路?！靶》ǖ洹本幾敕桨傅暮诵闹鲝埵侵竷H對黨的組織類法規(guī)進(jìn)行法典化，不包括上述提到的另外三種規(guī)范體系，即不包括選舉類、組織工作類和象征標(biāo)志類的規(guī)范。黨的組織類法規(guī)具有明顯的限定，專指規(guī)范黨的各級各類組織的設(shè)立、職責(zé)及運(yùn)行過程等內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，這是黨的組織法規(guī)在“1+4”體系中最為核心的存在價(jià)值，旨在為黨組織實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動提供組織制度基礎(chǔ)。

在這個(gè)意義上可以說黨的組織類法規(guī)是黨的組織法規(guī)體系最基本最重要的部分，涵蓋黨的組織體系中所有組織形態(tài)，包括黨的中央組織、地方組織、基層組織、黨組、工作機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)等組織形態(tài)。

第二種方案是編纂黨的組織法規(guī)法典的“大法典”思路?！按蠓ǖ洹本幾敕桨傅暮诵闹鲝埵侵笇h的選舉類、組織工作類和象征標(biāo)志類、組織類法規(guī)進(jìn)行法典化。“大法典”思路可以說是涵蓋范圍比較全面的一種方案，不僅將黨的組織類法規(guī)這一最基本的法規(guī)類型納入法典，還將選舉類法規(guī)、組織工作類法規(guī)和象征標(biāo)志類法規(guī)一道納入法典，在這一編纂思路下，使法典的規(guī)范體系看起來更加完整。

第三種方案是編纂黨的組織法規(guī)法典的“中法典”思路?！爸蟹ǖ洹本幾敕桨傅暮诵闹鲝埵侵笇h的組織類、黨的選舉類、組織工作類和象征標(biāo)志類法規(guī)進(jìn)行有選擇的法典化。值得注意的是，“中法典”思路會存在集中排列組合的問題，即哪幾類法規(guī)組合在一起編纂成法典。從“大法典”和“小法典”的思路看，無論是選擇第一種方案還是第二種方案，均不否定黨的組織類法規(guī)是黨的組織法規(guī)法典的最基本內(nèi)容，這意味著黨的組織類法規(guī)必然是黨的組織法規(guī)法典的規(guī)范內(nèi)容，這是編纂黨的組織法規(guī)法典應(yīng)當(dāng)形成的基本共識。那么，在“中法典”編纂思路下，哪一類或哪幾類法規(guī)同黨的組織類法規(guī)一起法典化，進(jìn)而構(gòu)成黨的組織法規(guī)法典的補(bǔ)充規(guī)范內(nèi)容？

三種法典編纂思路，盡管在黨的組織法規(guī)法典是否包含選舉類、組織工作類和象征標(biāo)志類的規(guī)范方面存在分歧，但并不否認(rèn)黨的組織類法規(guī)是黨的組織法規(guī)法典的最基本內(nèi)容。三種法典編纂方案的差異在于選舉類、組織工作類和象征標(biāo)志類的規(guī)范是不是黨的組織法規(guī)法典的基本內(nèi)容。

（二）應(yīng)然定位：黨的組織法規(guī)法典是“中法典”

法典的編纂是為了提高規(guī)范的體系化，破解規(guī)范“碎片化”困境，這是法典編纂的主要價(jià)值追求，這一定位決定了黨的組織法規(guī)法典的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是完備的和自洽的。一方面，黨的組織法規(guī)法典內(nèi)容的完備性意味著黨的組織法規(guī)法典在總體上不存在明顯的規(guī)則漏洞和法規(guī)缺位，黨的組織法規(guī)法典能夠?yàn)辄h的組織法規(guī)體系建設(shè)提供一個(gè)系統(tǒng)性的解決方案；另一方面，黨的組織法規(guī)法典內(nèi)容的自洽性意味著黨的組織法規(guī)法典體系的各個(gè)規(guī)范構(gòu)成，包括總則編和分則編、原則和規(guī)則、具體規(guī)則之間具有嚴(yán)密性、相呼應(yīng)性、互補(bǔ)性，不存在具體規(guī)則上重復(fù)、不統(tǒng)一、不確定等問題。

與“大法典”“中法典”“小法典”編纂方案的主要差異相對應(yīng)，黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的應(yīng)然定位就轉(zhuǎn)化為是否包括選舉類法規(guī)、是否包括組織工作類法規(guī)、是否包括象征標(biāo)志類法規(guī)三個(gè)方面的爭議。如果這三個(gè)方面的法規(guī)連同黨的組織類法規(guī)都適合納入法典的規(guī)范體系，則契合“大法典”的核心要求，黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的應(yīng)然定位是“大法典”；如果這三個(gè)方面的法規(guī)有一個(gè)或者兩個(gè)連同黨的組織類法規(guī)適合納入法典的規(guī)范體系，則契合“中法典”的核心要求，黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的應(yīng)然定位是“中法典”；如果這三個(gè)方面的法規(guī)沒有一個(gè)能夠連同黨的組織類法規(guī)納入法典的規(guī)范體系，則契合“小法典”的核心要求，黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的應(yīng)然定位是“小法典”。

1.從是否包括選舉類法規(guī)來判斷。一是從選舉類法規(guī)內(nèi)容看，選舉類法規(guī)是黨的組織法規(guī)的組成部分，是黨的組織類法規(guī)的基礎(chǔ)。如果缺少選舉類法規(guī)的基本內(nèi)容，黨的組織法規(guī)法典則是不完整且名不副實(shí)的。尤其是各級代表大會代表、各類委員會委員和候補(bǔ)委員、常務(wù)委員、副書記、書記等依賴于選舉類法規(guī)的確認(rèn)，選舉類法規(guī)有助于確保上述黨務(wù)關(guān)系主體的產(chǎn)生具有合法性，是各類黨組織設(shè)立的基礎(chǔ)，因此有必要將選舉類法規(guī)納入黨的組織法規(guī)法典。二是從體系化的角度看，也有必要將選舉類法規(guī)納入黨的組織法規(guī)法典，以消除黨的組織法規(guī)體系化建設(shè)面臨的規(guī)范重復(fù)、分散化的困境。從選舉類法規(guī)和黨的組織類法規(guī)的具體內(nèi)容看，以《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（以下簡稱《地方組織選舉工作條例》）為例，其主要規(guī)定了各級代表大會、委員會及其委員、候補(bǔ)委員、常務(wù)委員、副書記和書記的產(chǎn)生，而《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（以下簡稱《地方委員會工作條例》）第二章的“組織和成員”的產(chǎn)生與《地方組織選舉工作條例》的內(nèi)容存在重復(fù)性規(guī)定。不僅如此，《基層組織選舉工作條例》與普通高等學(xué)校基層組織、國有企業(yè)基層組織、農(nóng)村基層組織、黨和國家機(jī)關(guān)基層組織、支部等組織的設(shè)置產(chǎn)生也在內(nèi)容上存在較多重復(fù)。因此，從完善黨的組織法規(guī)體系的角度，將選舉類法規(guī)納入黨的組織法規(guī)法典，能夠提升黨的組織法規(guī)體系化建設(shè)和系統(tǒng)化建設(shè)。

2.從是否包括組織工作類法規(guī)來判斷。一是從體系化的角度看，黨的組織法規(guī)法典應(yīng)當(dāng)吸收組織工作類法規(guī)，否則將面臨法典不能促進(jìn)黨的組織法規(guī)體系化的質(zhì)疑。

從《組織工作條例》第2條對“黨的組織工作”的界定看，黨的組織工作主要包括黨的組織體系建設(shè)、人才和黨員隊(duì)伍建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)等主要內(nèi)容，一方面表明黨的組織體系建設(shè)與黨的組織工作不是一種并列關(guān)系，而是一種包含關(guān)系，是后者對前者的包含；另一方面表明黨的組織體系建設(shè)與黨的組織類法規(guī)內(nèi)容相契合，而黨的組織法規(guī)則能夠?yàn)辄h的組織體系建設(shè)提供充分的制度保障。從《組織工作條例》的謀篇布局看，其第三章“黨的組織體系建設(shè)”第10條規(guī)定了黨的組織架構(gòu)，第11條至第14條分別規(guī)定了黨的中央組織、地方組織、基層組織和黨組等組織的定位與職責(zé)，其內(nèi)容與這四個(gè)組織的工作條例的某些內(nèi)容構(gòu)成重復(fù)。因此，為了消弭黨的組織法規(guī)自身存在的規(guī)范“碎片化”問題，完善黨的組織法規(guī)體系，有必要將組織工作類法規(guī)納入法典進(jìn)行規(guī)范上的整合。二是從功能主義進(jìn)路看，組織工作類法規(guī)的立規(guī)目的是為了貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的組織路線，提高組織工作質(zhì)量，立規(guī)目的蘊(yùn)含了對黨的組織法規(guī)體系性和完備性的要求，倘若將新時(shí)代黨的組織路線和黨的組織工作的具體內(nèi)容逐一拆解，會發(fā)現(xiàn)新時(shí)代黨的組織路線和黨的組織工作同黨的組織法規(guī)體系存在對應(yīng)關(guān)系，這實(shí)質(zhì)上是為黨的組織法規(guī)體系的完善指明了方向。黨的組織法規(guī)法典不僅是對過往黨的組織路線和黨的組織工作建設(shè)成果最具系統(tǒng)化的總結(jié)，更是對新時(shí)代黨的組織路線和黨的組織工作貫徹落實(shí)的最具全面性、系統(tǒng)性的前瞻規(guī)劃，從某種意義上說，黨的組織法規(guī)法典是以制度化形式貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的組織路線和黨的組織工作的最佳方案，而推進(jìn)黨的組織工作制度化正是《組織工作條例》的立規(guī)目的。因此，既然編纂黨的組織法規(guī)法典的目標(biāo)在于貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的組織路線，推進(jìn)黨的組織工作制度化，進(jìn)而提高組織工作質(zhì)量，那么，黨的組織法規(guī)法典就要全面回應(yīng)其提出的制度需求，組織工作類法規(guī)納入法典自是題中應(yīng)有之義。

3.從是否包括象征標(biāo)志類法規(guī)來判斷。從黨的組織法規(guī)法典編纂的定位看，黨的組織法規(guī)法典不應(yīng)包括象征標(biāo)志類法規(guī)。一是象征標(biāo)志類法規(guī)有自己獨(dú)特的適用領(lǐng)域。象征標(biāo)志類法規(guī)是為了發(fā)揮自身所承載的政治功能而制定，同其他類型的規(guī)范相比，具有很強(qiáng)的針對性，是對黨的象征標(biāo)志事項(xiàng)的專門性規(guī)定。倘若將象征標(biāo)志類法規(guī)納入黨的組織法規(guī)法典，只能是在法典的分則編將其獨(dú)立成編，無法同其他類型的法規(guī)通過“提取公因式”的方式進(jìn)行整合，在這種意義上的法典編纂更像是法規(guī)的匯編，其實(shí)際意義將會受到質(zhì)疑。二是體系化是編纂黨的組織法規(guī)法典的主要目的，這是因?yàn)辄h的組織法規(guī)具有“碎片化”特征，主要表現(xiàn)在法規(guī)缺失、內(nèi)容重復(fù)與矛盾等方面，而象征標(biāo)志類法規(guī)并不具有“碎片化”的基本特征，同其他法規(guī)類型基本不存在內(nèi)容上大面積重復(fù)和不一致現(xiàn)象，也就無須通過法典化的路徑解決象征標(biāo)志類法規(guī)本身所不具有的“碎片化”問題，將其強(qiáng)行納入只會減損法典體系的邏輯性。三是從黨的組織法規(guī)的調(diào)整范圍看，黨的各級各類組織的設(shè)立、產(chǎn)生和運(yùn)行程序是黨的組織法規(guī)主要調(diào)整對象，因此，象征標(biāo)志類法規(guī)

不適合被納入黨的組織法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域。從《中國共產(chǎn)黨黨徽黨旗條例》（以下簡稱《黨徽黨旗條例》）的立規(guī)目的看，主要是彰顯黨徽黨旗的政治功能，增強(qiáng)黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力，激發(fā)黨員堅(jiān)定理想信念，與黨的組織法規(guī)的調(diào)整范圍基本沒有關(guān)聯(lián)，倘若將其納入法典就要對黨的組織法規(guī)調(diào)整范圍重新界定，而這一做法又將引起不同觀點(diǎn)的激烈碰撞，難以達(dá)成共識。這是因?yàn)樵邳h的組織法規(guī)領(lǐng)域，許多問題同黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和黨的自身建設(shè)法規(guī)存在很大關(guān)聯(lián)，難以清晰劃定界限。

在黨的組織法規(guī)的調(diào)整范圍存在開放性與模糊性的情況下，無疑會進(jìn)一步增加黨的組織法規(guī)法典的編纂難度與完成時(shí)間。

從體系化的法典編纂目標(biāo)看，黨的組織法規(guī)法典應(yīng)當(dāng)包括選舉類法規(guī)、黨的組織類法規(guī)及組織工作類法規(guī)；從功能主義進(jìn)路看，將組織工作類法規(guī)納入法典不僅是必要的，也是可行的。因此，在這三種編纂方案中，黨的組織法規(guī)法典的規(guī)范體系定位應(yīng)當(dāng)選擇“中法典”方案，規(guī)范體系內(nèi)容主要由選舉類法規(guī)和黨的組織類法規(guī)及組織工作類法規(guī)構(gòu)成。

三、黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的法規(guī)構(gòu)成

確定了黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的定位與選擇并不意味著黨的組織法規(guī)法典的范圍就清晰了，還需要對規(guī)范體系內(nèi)容的前后一致和相互協(xié)調(diào)，以及黨的組織法規(guī)與其他領(lǐng)域法規(guī)的界限進(jìn)行定位，不能簡單地將各類與黨的組織法規(guī)法典相關(guān)的單行黨內(nèi)法規(guī)納入法典并進(jìn)行編排，還需要對現(xiàn)行有效的單行黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行梳理與類型化區(qū)分，通過對單行黨內(nèi)法規(guī)的篩選形成黨的組織法規(guī)法典的清晰邊界。

（一）對現(xiàn)行有效單行黨內(nèi)法規(guī)的梳理

類型化思考方式是規(guī)范法學(xué)的重要研究方法。類型化為大家思考“當(dāng)抽象——一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現(xiàn)象或意義脈絡(luò)的多樣表現(xiàn)形態(tài)時(shí)”［8］提供了一種新的方法，如馬克斯·韋伯將類型化的思考方式引入社會學(xué)，格奧爾格·耶利內(nèi)克將其引入一般國家學(xué)，法學(xué)領(lǐng)域則是由拉德布魯赫將其引入。依拉倫茨之見，概念是可以被定義到某種程度，而類型只能對其描述而不能對其進(jìn)行精準(zhǔn)定義［9］（P100）。類型作為一種開放性與包容性的思維方式［10］，對法典編纂具有重要意義。

本文采用類型化的研究方法，對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1978-1996年）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1996-2000年）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（2001-2007年）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（2007-2012年）及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（2021年版）五部匯編收錄的單行黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分析，進(jìn)而厘清黨的組織類法規(guī)的分布情況。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1978-1996年）是按照黨章的體例結(jié)構(gòu)進(jìn)行匯編的，共收錄黨內(nèi)法規(guī)48件。

1978年-1996年出臺的部分黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范性上欠缺，為了精準(zhǔn)識別黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件，本部分黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)計(jì)時(shí)間范圍限定在1990年7月31日至1996年5月4日，這是因?yàn)?990年7月31日公布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）對黨內(nèi)法規(guī)的名稱、立規(guī)主體等作了明確規(guī)定。為了獲得精準(zhǔn)的研究樣本，本部分將按照《暫行條例》的具體規(guī)定識別黨內(nèi)法規(guī)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1978-1996年）收錄黨章1件；黨員部分收錄5件黨內(nèi)法規(guī)；黨的組織制度領(lǐng)域共有8件黨內(nèi)法規(guī)；黨的中央組織領(lǐng)域暫時(shí)沒有黨內(nèi)法規(guī)收錄；黨的地方組織領(lǐng)域有4件黨內(nèi)法規(guī)；黨的基層組織領(lǐng)域有3件黨內(nèi)法規(guī)；黨的干部領(lǐng)域有8件黨內(nèi)法規(guī)；黨的紀(jì)律領(lǐng)域共有黨內(nèi)法規(guī)7件；黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)領(lǐng)域有11件黨內(nèi)法規(guī)；黨組領(lǐng)域暫無黨內(nèi)法規(guī)收錄；其他領(lǐng)域收錄1件黨內(nèi)法規(guī)。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1996-2000年）是按照黨章的體例結(jié)構(gòu)進(jìn)行匯編的，共收錄黨內(nèi)法規(guī)29件，其中黨章1件；黨的組織制度領(lǐng)域有4件黨內(nèi)法規(guī)；黨的中央組織和地方組織、黨組領(lǐng)域暫無收錄黨內(nèi)法規(guī)；黨的基層組織領(lǐng)域有2件黨內(nèi)法規(guī)；黨的干部領(lǐng)域有7件黨內(nèi)法規(guī)；黨的紀(jì)律領(lǐng)域有10件黨內(nèi)法規(guī)；黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)領(lǐng)域收錄4件黨內(nèi)法規(guī)；其他領(lǐng)域收錄1件黨內(nèi)法規(guī)。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（2001-2007年）是按照黨章的體例結(jié)構(gòu)進(jìn)行匯編的，收錄時(shí)間范圍是2001年至2007年10月，共收錄黨內(nèi)法規(guī)46件，其中黨章1件；黨員領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)1件；黨的組織制度領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)1件；黨的組織領(lǐng)域尚未有黨內(nèi)法規(guī)收錄；黨的干部領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)19件；黨的紀(jì)律領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)15件；黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)7件；其他領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)2件。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（2007-2012年）是按照黨的建設(shè)總體布局進(jìn)行分類匯編的，收錄時(shí)間范圍是2007年10月至2012年11月，共收錄黨內(nèi)法規(guī)49件，其中黨章1件；黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)3件；思想建設(shè)領(lǐng)域尚未有黨內(nèi)法規(guī)收錄；組織建設(shè)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)22件；作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)2件；反腐倡廉建設(shè)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)18件；黨的機(jī)關(guān)工作領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)3件。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（2021年版）是按照“1+4”的體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行匯編的，收錄時(shí)間范圍是1949年10月至2021年6月，共收錄黨內(nèi)法規(guī)183件，其中黨章1件；黨的組織法規(guī)14件；黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)19件；黨的自身建設(shè)法規(guī)89件；黨的監(jiān)督保障法規(guī)60件。

通過對上述五部黨內(nèi)法規(guī)匯編的統(tǒng)計(jì)，共梳理出黨內(nèi)法規(guī)355件。為了保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確，在北大法寶、共產(chǎn)黨員網(wǎng)黨章黨規(guī)和中央紀(jì)委國家監(jiān)委黨紀(jì)法規(guī)三大數(shù)據(jù)庫對355件黨內(nèi)法規(guī)時(shí)效性進(jìn)行逐一檢索、比對、篩選，經(jīng)過排除修訂后繼續(xù)有效、難以確定是否有效等，最終得到繼續(xù)有效黨內(nèi)法規(guī)215件（見表1）需要說明兩點(diǎn)：一是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（2021年版）出臺時(shí)間早于《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會工作條例》（中共中央2021年12月24日發(fā)布），為了準(zhǔn)確限定黨的組織法規(guī)法典體系的規(guī)范構(gòu)成，本文將這件法規(guī)統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。二是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1978-1996年）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1996-2000年）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（2001-2007年）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（2007-2012年）收錄的黨內(nèi)法規(guī)因后期修訂會與《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（2021年版）重合，故本文將修訂后的黨內(nèi)法規(guī)均納入《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（2021年版）進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。。

（二）黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的法規(guī)構(gòu)成分析

在上述五部匯編收錄的215件現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)中，還需要進(jìn)一步厘清能夠“裝進(jìn)”黨的組織法規(guī)法典的單行黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量，以及這些法規(guī)的特征和類型。

1.能夠納入黨的組織法規(guī)法典的單行黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量共有17件。

在上述匯編統(tǒng)計(jì)中，13件黨的組織領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)主要有：《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《關(guān)于中共中央紀(jì)委監(jiān)察部派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理試點(diǎn)業(yè)務(wù)工作管理暫行辦法》《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作管理暫行辦法》《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組和各部門黨組紀(jì)檢組（紀(jì)委）若干問題的規(guī)定（試行）》。

黨的組織類法規(guī)分布在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（1978-1996年）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（2001-2007年）和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（2021年版），前者收錄1件黨的組織類法規(guī)，其收錄位置在“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”領(lǐng)域；中者收錄2件黨的組織類法規(guī)，其收錄位置在“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”領(lǐng)域；其余12件均收錄在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（2021年版）中的“黨的組織法規(guī)”領(lǐng)域。黨的選舉類法規(guī)共有3件黨的選舉領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)主要有：《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》。，分布在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》（2007-2012年）和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（2021年版），前者收錄1件，后者收錄2件。黨的組織工作類法規(guī)目前僅有《組織工作條例》1件，被《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》（2021年版）收錄。

2.能夠納入黨的組織法規(guī)法典的單行黨內(nèi)法規(guī)的特征主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是從制定主體的數(shù)量看，可以分為單一制定主體制定的黨內(nèi)法規(guī)和多個(gè)主體聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)。單一制定主體的黨內(nèi)法規(guī)共有15件，涉及主體主要集中在中共中央、中央紀(jì)委；聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)共有2件，均為中央紀(jì)委和監(jiān)察部聯(lián)合制定。二是從效力位階和法規(guī)名稱上看，17件現(xiàn)行有效黨的組織類法規(guī)、選舉類法規(guī)和組織工作類法規(guī)可以劃分為中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)。中央黨內(nèi)法規(guī)共有14件，均為“條例”類型的黨內(nèi)法規(guī)；部委制定的黨的組織法規(guī)共有3件，主要包括“規(guī)定”和“辦法”類型的黨內(nèi)法規(guī)，“規(guī)定”類型的法規(guī)共計(jì)2件，制定主體為中央紀(jì)委，“辦法”類型的法規(guī)共計(jì)1件，制定主體為中央紀(jì)委與監(jiān)察部。三是17件現(xiàn)行有效黨的組織法規(guī)中有7件規(guī)范冠以“試行”和“暫行”標(biāo)識。以“暫行”的形式出現(xiàn)的單行黨的組織類法規(guī)有3件，制定時(shí)間分別是2003年、2004年、2008年；以“試行”的形式出現(xiàn)的單行黨的組織類法規(guī)有4件，制定時(shí)間分別是1991年、2017年、2018年、2019年。根據(jù)2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）第30條規(guī)定，“試行”和“暫行”的黨內(nèi)法規(guī)期限一般不超過5年，從上述“試行”和“暫行”的黨的組織法規(guī)的制定時(shí)間看，有6件法規(guī)超過了“試行”和“暫行”期限的最長期限規(guī)定。

從《規(guī)劃綱要（2023-2027年）》的工作要求看，目前僅明確提出修訂《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》（以下簡稱《工作機(jī)關(guān)條例（試行）》）和《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（以下簡稱《支部工作條例（試行）》），其他5件“試行”和“暫行”的黨內(nèi)法規(guī)尚未被明確納入修訂范圍。

3.能夠納入黨的組織法規(guī)法典的單行黨內(nèi)法規(guī)主要有以下類型。黨的各級組織根據(jù)黨的綱領(lǐng)和黨章等規(guī)定要求，按照民主集中制原則建立黨的中央組織、地方組織、基層組織，這些組織形態(tài)構(gòu)成黨的組織系統(tǒng)。第一類是黨的中央組織，它是中國共產(chǎn)黨的中央一級組織，《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）第三章以6個(gè)條文對中央組織作了集中明確規(guī)定。中央一級的黨組織設(shè)置形式主要包括黨的全國代表大會、中央委員會、中央政治局及其常務(wù)委員會等，當(dāng)前僅就中央委員會制定了1件工作條例，黨的全國代表大會、中央政治局及其常務(wù)委員會等尚未制定相關(guān)工作條例。第二類是黨的地方組織，它是中國共產(chǎn)黨在地方設(shè)立的組織，《黨章》第四章以5個(gè)條文對地方組織作了集中明確規(guī)定。根據(jù)《黨章》和《地方委員會工作條例》的規(guī)定，地方黨組織主要是根據(jù)省市縣的行政區(qū)劃設(shè)置，設(shè)置形式主要包括黨的省、自治區(qū)、直轄市的代表大會和設(shè)區(qū)的市和自治州的代表大會，縣（旗）、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的代表大會，以及由上述代表大會選舉產(chǎn)生的委員會及其常務(wù)委員會。目前在黨的地方組織層面制定了1件工作條例。第三類是黨的基層組織，它是中國共產(chǎn)黨設(shè)立在社會基層組織中的組織，《黨章》第五章以5個(gè)條文對基層組織作了集中明確規(guī)定。根據(jù)《黨章》的規(guī)定，黨的基層組織包括設(shè)立在企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、科研院所、街道組織、社會組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位的組織，黨的基層組織根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經(jīng)批準(zhǔn)可以設(shè)立黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會。目前在黨的基層組織層面制定了5件工作條例，覆蓋范圍包括高等院校、國有企業(yè)、機(jī)關(guān)組織、農(nóng)村基層組織、支部等組織形式。第四類是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，它是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)?！饵h章》第八章以3個(gè)條文對黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)作了集中明確規(guī)定。根據(jù)《黨章》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會工作條例》（以下簡稱《紀(jì)律檢查委員會工作條例》）的規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)包括設(shè)立在中央、地方和基層的委員會，以及各級紀(jì)律檢查委員會監(jiān)察委員會派駐的紀(jì)檢監(jiān)察組和派出的紀(jì)檢監(jiān)察工作委員會。目前主要制定了包括《紀(jì)律檢查委員會工作條例》在內(nèi)的4件法規(guī)。第五類是黨組，它是黨的組織體系中一類特殊的組織形態(tài)，目前就規(guī)范黨組的設(shè)立、職責(zé)與運(yùn)行等制定了《黨組工作條例》?！饵h章》第九章以3個(gè)條文對黨組作了集中明確規(guī)定。根據(jù)《黨章》和《黨組工作條例》的規(guī)定，黨組設(shè)立在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，是黨對非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。第六類是黨的工作機(jī)關(guān)，它是黨實(shí)施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)，目前就規(guī)范工作機(jī)關(guān)的設(shè)立、職責(zé)、決策與執(zhí)行等制定了《工作機(jī)關(guān)條例（試行）》。未來根據(jù)《規(guī)劃綱要（2023-2027年）》的部署，在工作機(jī)關(guān)領(lǐng)域還要制定“新區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)黨的工作委員會工作規(guī)定”以進(jìn)一步規(guī)范派出機(jī)關(guān)的設(shè)立和運(yùn)行。就黨的選舉類法規(guī)看，可以分為三個(gè)類型。第一類是針對地方基層組織選舉制定的《地方組織選舉工作條例》；第二類是針對基層組織選舉制定的《基層組織選舉工作條例》；第三類是規(guī)范黨的代表大會代表任期制定的《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》。

就組織工作類法規(guī)看，目前僅制定了1件《組織工作條例》。

綜上，黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的構(gòu)成范圍體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是由13件黨的組織類法規(guī)為核心內(nèi)容，從縱向看，13件黨的組織類法規(guī)涵蓋了以行政區(qū)劃為主、以單位覆蓋為輔的黨的組織形態(tài)；從橫向看，13件黨的組織類法規(guī)涵蓋了以中央、地方和基層組織及紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)“委員會”為主干，

以黨組、工作機(jī)關(guān)等為補(bǔ)充的黨的組織形態(tài)，實(shí)現(xiàn)了黨的組織類法規(guī)與黨的組織體系相呼應(yīng)。二是由3件選舉類法規(guī)為法典基本內(nèi)容，但目前在選舉類法規(guī)方面還缺少1件中央組織的選舉工作條例，《規(guī)劃綱要（2023-2027年）》將制定中央組織選舉工作的條例納入未來五年的計(jì)劃，這將實(shí)現(xiàn)一級組織一件選舉工作條例的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步健全黨的組織法規(guī)體系。三是由1件組織工作類法規(guī)為補(bǔ)充，從《組織工作條例》的體例結(jié)構(gòu)看，它更像是一部“袖珍”型黨的組織法規(guī)法典，在一定程度上體現(xiàn)了法典的體例結(jié)構(gòu)，為法典的編纂提供了思路引導(dǎo)。

四、黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的立規(guī)限度

任何一部法典均無法事無巨細(xì)地包含法規(guī)之全部，法典的編纂應(yīng)是為了體系化、便利化等目標(biāo)而制定。阿摩司曾經(jīng)指出，以前的法典編纂不是在怯懦中屢屢失敗，就是在過分膽大中失敗［11］（P87）。黨的組織類法規(guī)、選舉類法規(guī)和組織工作類法規(guī)作為承載黨的組織法規(guī)法典范圍的基本共識，實(shí)踐中能夠進(jìn)入法典范圍的單行黨內(nèi)法規(guī)有多少件呢？為此，還需要進(jìn)一步對黨的組織類、選舉類和組織工作類單行黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行識別，以確定黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的立規(guī)限度。

（一）黨的組織法規(guī)法典的規(guī)范體系不包括頻繁變更的法規(guī)

法規(guī)的頻繁變更影響著法典的整體穩(wěn)定，如果將這些頻繁變更的法規(guī)納入黨的組織法規(guī)法典會面臨雙重困境：一是為了維護(hù)法典整體穩(wěn)定性，

可能造成實(shí)踐中需要對相關(guān)條款進(jìn)行修訂時(shí)出現(xiàn)不能及時(shí)修訂的情況；二是及時(shí)修訂了法規(guī)的相關(guān)條款，又會影響法典的穩(wěn)定性。

因此，對可能頻繁變更的法規(guī)進(jìn)入法典的規(guī)范體系要保持審慎。結(jié)合上述17件單行黨的組織法規(guī)看，組織工作法規(guī)中的《組織工作條例》是2021年制定的，從《規(guī)劃綱要（2023-2027年）》看，未來五年將不會對其進(jìn)行修訂完善，可以將其納入法典。在選舉類法規(guī)中，關(guān)于黨的地方組織和基層組織選舉的工作條例均是在2020年制定，而《規(guī)劃綱要（2023-2027年）》在“完善選舉制度”方面尚未明確提及對其修訂，可以考慮將其納入法典。另1件關(guān)于選舉類的法規(guī)是針對黨的代表大會代表的任期規(guī)定，于2008年制定，但從該條例的具體內(nèi)容看，它不僅包括代表任期的規(guī)定，還規(guī)定了代表的權(quán)利與職責(zé)、代表開展工作的方式、代表職責(zé)履行的保障、代表資格的停止與終止等內(nèi)容，規(guī)范的內(nèi)容比較全面具體，可能未來需要對其進(jìn)行修訂完善。從法規(guī)修改頻率的標(biāo)準(zhǔn)看，對這件法規(guī)進(jìn)入法典應(yīng)當(dāng)保持審慎，未來對這類法規(guī)是否能夠進(jìn)入法典還要結(jié)合其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合判斷。在組織類法規(guī)中，經(jīng)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)前后共有5件法規(guī)進(jìn)行修訂完善，累計(jì)修改7次，平均每件法規(guī)修改0.7次。其中，《地方委員會工作條例》和《黨組工作條例》均修改1次，地方組織的法規(guī)共有3件進(jìn)行過修改，累計(jì)修改5次，平均每件法規(guī)修改0.6次，分別是《農(nóng)村基層組織工作條例》修改1次，《黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》和《普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》均進(jìn)行過兩次修改?？陀^地說，在黨的組織類法規(guī)領(lǐng)域，雖然有些法規(guī)進(jìn)行了1次～2次修改，但前后修改的時(shí)間跨度較大，均超過10年才進(jìn)行第一次修改，如地方組織類的3件法規(guī)平均12年才進(jìn)行第一次修改，總體上看，變動的頻率不是很大，不會對法典體系的穩(wěn)定造成大的影響，因此，可以考慮將其納入法典。

（二）黨的組織法規(guī)法典的規(guī)范體系不包括適用頻率較低的法規(guī)

由于適用領(lǐng)域的局限，適用頻率較低的法規(guī)在實(shí)踐中可能不及其他法規(guī)適用頻率高，從某種程度上說，這類法規(guī)的宣示意義可能要強(qiáng)于實(shí)用意義。例如，《黨徽黨旗條例》的宣示意義可能更強(qiáng)，其所承載的政治功能更加明顯，如果將類似于這樣的法規(guī)納入法典可能會造成體系上的矛盾，使這類法規(guī)在法典里顯得格格不入。因?yàn)檫@類法規(guī)如果不能通過“提取公因式”的方法進(jìn)行規(guī)范上的整合，就會出現(xiàn)兩種結(jié)果：一是單獨(dú)作為法典一個(gè)分編存在，這樣會增加法典的體量，不利于法典簡約性地呈現(xiàn)；二是一定程度上會產(chǎn)生法典體系的矛盾，讓法典看起來更像是法規(guī)的匯編。結(jié)合上述17件法規(guī)是否涉及某個(gè)方面的專門性規(guī)定看，黨的組織工作法規(guī)目前僅有1件《組織工作條例》，集中規(guī)定了組織工作的指導(dǎo)思想、基本原則、領(lǐng)導(dǎo)體制和組織部門的主要職責(zé)、黨的組織體系建設(shè)、干部建設(shè)和人才工作等內(nèi)容，在內(nèi)容涵蓋范圍上具有全面性，是對黨的組織工作活動的全面規(guī)范。因此，這類法規(guī)適用頻率高，應(yīng)將其納入法典。從選舉類法規(guī)的適用頻率看，選舉類法規(guī)針對地方組織和基層組織選舉作出全面規(guī)定。黨內(nèi)選舉工作的正常開展事關(guān)黨內(nèi)政治生活建設(shè)，選舉工作的順利進(jìn)行也是發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的重要方式。黨內(nèi)選舉事項(xiàng)眾多，如選舉黨代會代表、委員會委員、候補(bǔ)委員、常務(wù)委員、副書記、書記等事項(xiàng)。因此，選舉類法規(guī)在適用頻率上較高，適合納入法典。就黨的組織類法規(guī)看，黨的組織類法規(guī)基本實(shí)現(xiàn)一類組織有一件法規(guī)對其進(jìn)行全面規(guī)定的目標(biāo)。黨的組織類法規(guī)明確規(guī)定了組織成員、組織職責(zé)、組織原則等內(nèi)容，是各類組織開展工作的基本遵循，其適用頻率較高，因此，可以將其納入法典。

（三）黨的組織法規(guī)法典的規(guī)范體系不包括具有試行和暫行期限的法規(guī)

實(shí)踐中對缺乏成熟的立規(guī)經(jīng)驗(yàn)，但出于規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動的現(xiàn)實(shí)規(guī)則需求，往往采取“試行”或“暫行”形式以應(yīng)對急迫的規(guī)則需求。這些法規(guī)在今后的實(shí)施中還會進(jìn)行不斷的修訂完善，倘若將其納入法典會產(chǎn)生兩種結(jié)果：一是黨的組織法規(guī)法典需要根據(jù)“試行”或“暫行”法規(guī)的修訂完善而不斷進(jìn)行自身的調(diào)整，將會對法典的穩(wěn)定性帶來沖擊；二是為了保持黨的組織法規(guī)法典的相對穩(wěn)定，法典不能過于頻繁地變動，在某種程度上不利于“試行”或“暫行”法規(guī)在今后的及時(shí)調(diào)整，進(jìn)而出現(xiàn)法典的穩(wěn)定性與靈活性的矛盾。

因此，“試行”或“暫行”法規(guī)不宜納入法典。

結(jié)合上述17件法規(guī)看，目前還有7件法規(guī)以“暫行”和“試行”的形式出現(xiàn)，因此，可以暫時(shí)將“暫行”和“試行”的法規(guī)不納入法典體系。對于“暫行”和“試行”法規(guī)可以通過清理、修改等方式對其“去代轉(zhuǎn)正”，也可以在編纂法典時(shí)一并修改，修改后的法規(guī)再次結(jié)合其余入典標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行識別，可以納入法典的則進(jìn)行吸收，不適合納入的可以單行黨內(nèi)法規(guī)存在，或者進(jìn)行廢止，進(jìn)而保證黨的組織法規(guī)法典體系的規(guī)范完整。

（四）黨的組織法規(guī)法典的規(guī)范體系不包括細(xì)密的配套性法規(guī)

細(xì)密的配套性法規(guī)主要是對上位黨內(nèi)法規(guī)的具化作出的配套性法規(guī)，如果將這類配套性法規(guī)納入法典會造成法典規(guī)范體系體量過大。因此，對配套性法規(guī)進(jìn)入法典應(yīng)當(dāng)保持審慎。結(jié)合上述17件單行黨內(nèi)法規(guī)看，黨的組織工作類法規(guī)屬于綜合性基礎(chǔ)主干法規(guī)，并且是以“條例”的形式出現(xiàn)，在內(nèi)容規(guī)范上較為靈活，條文規(guī)定設(shè)置比較抽象。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第5條對名稱的使用規(guī)定來看，“條例”屬于中央黨內(nèi)法規(guī)的專屬名稱，而中央黨內(nèi)法規(guī)需要位階較低的“規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”進(jìn)行配套規(guī)定。因此，“條例”類型的黨內(nèi)法規(guī)不屬于配套性法規(guī)，可以將《組織工作條例》納入法典。就選舉類法規(guī)看，目前僅存的2件選舉工作法規(guī)也是以“條例”形式出現(xiàn)，屬于中央黨內(nèi)法規(guī)，可以將其納入法典。就黨的組織類法規(guī)看，共有10件黨內(nèi)法規(guī)屬于以“條例”形式出現(xiàn)，另有3件黨內(nèi)法規(guī)以“規(guī)定、辦法”的形式出現(xiàn)，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第10條和第11條的規(guī)定，規(guī)定類和辦法類黨內(nèi)法規(guī)分別是對中央黨內(nèi)法規(guī)的配套和就職權(quán)范圍事項(xiàng)和特定事項(xiàng)制定的黨內(nèi)法規(guī)。從這3件黨內(nèi)法規(guī)看，是對派駐紀(jì)檢組和派駐紀(jì)檢工作的規(guī)定，均屬于中央紀(jì)委就職權(quán)范圍事項(xiàng)制定的黨內(nèi)法規(guī)。雖然其在名稱使用上與配套性法規(guī)相同，但其規(guī)范的事項(xiàng)屬于立規(guī)主體的職權(quán)范圍事項(xiàng)，因此，可以將其納入法典。

（五）黨的組織法規(guī)法典的規(guī)范體系不包括適用于特定對象和特定區(qū)域的法規(guī)

針對特定對象適用的黨內(nèi)法規(guī)不具有普適性，而法典的基本規(guī)范具有普適性，如果將這類黨內(nèi)法規(guī)納入法典會造成法典的前后邏輯斷裂，使法典編纂名不副實(shí)。例如，《博士服務(wù)團(tuán)工作管理辦法》是支持西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要制度保障，旨在從中央有關(guān)單位和東部有關(guān)省市選派具有博士學(xué)位的優(yōu)秀人才到西部等地區(qū)服務(wù)鍛煉，適用于中央和東部省市有關(guān)單位具有博士學(xué)位的成員，調(diào)整的對象具有特定性。因此，類似于這類黨內(nèi)法規(guī)就不宜被納入法典。

與特定對象適用相類似，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整空間也具有特定性，即某些黨內(nèi)法規(guī)適用于全國的某些省份或地區(qū)。例如，《“西部之光”訪問學(xué)者培養(yǎng)管理辦法》即是針對西部省區(qū)市和有關(guān)地區(qū)的優(yōu)秀中青年專業(yè)技術(shù)人才進(jìn)行選拔至中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部委及東部地區(qū)的相關(guān)科研、企業(yè)等單位研修而制定的，可以看出該黨規(guī)并不是全國范圍內(nèi)適用。因此，這類黨內(nèi)法規(guī)納入法典也會同調(diào)整對象的特定性一樣造成法典規(guī)范體系的邏輯斷裂。

結(jié)合上述17件法規(guī)看，黨的組織工作類法規(guī)、選舉類法規(guī)和黨的組織類法規(guī)的調(diào)整對象均不具有特定性，在全黨均可適用，因此，可以將其納入法典。

五、結(jié) 語

黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系構(gòu)成、單行黨內(nèi)法規(guī)入典的標(biāo)準(zhǔn)等還有進(jìn)一步斟酌和完善的空間。一是就黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的應(yīng)然定位看，除選擇“中法典”的方案外，可否選擇“小法典”的編纂思路，僅對黨的組織類法規(guī)進(jìn)行法典化，將選舉類法規(guī)和組織工作類法規(guī)通過“提取公因式”的方式將主要內(nèi)容編到黨的組織類法規(guī)中。例如，將《地方組織選舉工作條例》和《組織工作條例》中關(guān)于地方組織的內(nèi)容提取到《地方委員會工作條例》，形成“一領(lǐng)域一規(guī)”，未來還需要在具體設(shè)計(jì)法典的內(nèi)容時(shí)進(jìn)一步研究是否可行。二是對黨的組織法規(guī)法典規(guī)范體系的構(gòu)成梳理是否全面？對上述17件單行黨內(nèi)法規(guī)的類型劃分是否精準(zhǔn)？不同的研究者可能會得出不同的分類結(jié)果，對這個(gè)問題有待進(jìn)一步研究。三是就單行黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)入黨的組織法規(guī)法典的識別標(biāo)準(zhǔn)看，本文提出了六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在此之外，是否存在其他合適的標(biāo)準(zhǔn)？這些標(biāo)準(zhǔn)是適用一個(gè)就可以判別還是適用幾個(gè)進(jìn)行綜合判別？對沒有入典的單行黨內(nèi)法規(guī)，法典與它們的關(guān)系又該如何處理？由此可見，黨的組織法規(guī)法典化不僅是一個(gè)立規(guī)技術(shù)的問題，也是一個(gè)考驗(yàn)理論成熟度的問題，還有很多理論上的問題亟待進(jìn)一步研究。關(guān)于黨的組織法規(guī)法典的討論還未推進(jìn)到具體內(nèi)容和規(guī)范邊界之爭，黨的組織法規(guī)法典的編纂最終還是要回歸到具體的單行黨內(nèi)法規(guī)和具體條文的設(shè)計(jì)與取舍，而本文對黨的組織法規(guī)法典化的范圍研究僅是一個(gè)初步的討論，還有待學(xué)界共同努力為黨的組織法規(guī)法典化提供成熟的學(xué)理支撐。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：陳文杰

The Normative System of the Code of Party’s Organization Regulations：

Proper Orientation， Constitution of Regulations and Limit of Making Regulations

WangLifeng， Xia Qingming

Abstract：

The delimitation of the boundaries of the normative system is the first issue to be clarified in the codification of the code of Party’s organization regulations. The normative system of the code of Party’s organization regulations can be positioned from the Party’s election， organization， symbol and organizational work regulations， and it is appropriate to choose the compilation idea of “Middle code” to codify the Party’s election， organization and organizational work regulations.The division of the scope of adjustment between Party’s organisation regulations and inner-Party regulations of other areas is the outer limit of the normative system of the code， which determines the content of the normative system of the code， and for this reason， it is necessary to clarify the boundaries between Party’s organisation regulations and inner-Party regulations of other areas.

The legislative limits of the normative system of the code of Party’s organization regulations should be considered on the basis of such criteria as whether the regulations are subject to frequent changes， whether there are limitations in the field of adjustment， whether there is a trial period， whether they belong to the detailed supporting regulations， whether they are specific to the subject of application and whether they are specific to the spatial field of application， etc. On this basis， the legislative limits of the normative system of the code should be reasonably defined， so that a code of regulations will be formed with clear boundaries， complete normative content， and internal and external coordination of Party’s organization regulations.

Key words：

Party’s organization system， Party’s organization regulations， code of Party’s organization regulations， codification， normative system