摘要：長三角地區(qū)水環(huán)境治理情勢復(fù)雜，地方政府是水環(huán)境治理的主要力量，地方政府水環(huán)境治理能否達(dá)成協(xié)同受多方面因素影響，而地方政府協(xié)同是長三角水環(huán)境治理的關(guān)鍵。文章通過設(shè)計(jì)水環(huán)境府際協(xié)同治理影響因素分析框架，進(jìn)行案例分析，同時(shí)將根因分析法引入問題研究，用親和圖、魚骨圖、帕累托分析圖等工具，探析水環(huán)境府際協(xié)同治理主要影響因素，并根據(jù)因素?cái)?shù)量占比進(jìn)行次序排列。研究發(fā)現(xiàn)，合作治理機(jī)制、制度設(shè)計(jì)、社會(huì)參與等是影響水環(huán)境府際協(xié)同治理的重要因素。因此，建議構(gòu)建合作治理機(jī)制、完善協(xié)同制度、鼓勵(lì)企業(yè)與社會(huì)公眾參與治理、法律協(xié)同、技術(shù)協(xié)同。研究結(jié)果可豐富環(huán)境協(xié)同治理的理論研究視角，為地方政府水環(huán)境治理實(shí)踐提供一定參考。

關(guān)鍵詞：長三角;水環(huán)境治理;府際協(xié)同;影響因素;根因分析法

中圖分類號：X321;X55;D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）01-0108-09

1 問題提出

中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》[1]，對長三角水環(huán)境協(xié)同治理提出了更高的要求。長三角地區(qū)水環(huán)境治理涉及跨行政區(qū)域，河流支流污染、湖泊污染、近海水域污染等水環(huán)境治理問題上都存在治理難題[2]。因此，突出推進(jìn)多元協(xié)作、協(xié)調(diào)配合的協(xié)同治理在環(huán)境治理領(lǐng)域顯得尤為重要[3]。

政府在中國情境下是水環(huán)境治理的主導(dǎo)力量[4]，在治理行動(dòng)落實(shí)過程中，地方政府之間的協(xié)同能否達(dá)成受到多方面因素的影響。學(xué)者們對于環(huán)境協(xié)同治理影響因素的研究主要涉及兩個(gè)方面：一方面從環(huán)境治理主體的角度，研究社會(huì)公眾[5]、企業(yè)[6]、非政府組織[7]等主體與政府協(xié)同治理，進(jìn)而研究對協(xié)同治理效果的影響;另一方面從協(xié)同治理成效著手，進(jìn)行影響因素研究，有從成本效益[8]、測量協(xié)同度[9]、治理效果與作用路徑[10]等角度，探究對協(xié)同治理效果產(chǎn)生影響的不同因素。

已有研究對府際協(xié)同治理影響因素的深入研究相對較少，那么長三角區(qū)域水環(huán)境府際協(xié)同受哪些因素的影響？ 在現(xiàn)實(shí)協(xié)同案例中，這些因素影響程度是否存在差異？ 本文以長三角地區(qū)協(xié)同案例為水環(huán)境治理研究對象，以府際協(xié)同為核心對跨行政區(qū)域協(xié)同治理的影響因素及其影響程度差異進(jìn)行研究，使促進(jìn)府際協(xié)同的相關(guān)治理措施更有針對性，同時(shí)也彌補(bǔ)相關(guān)研究內(nèi)容上對于水環(huán)境府際協(xié)同影響因素分析的不足。

2 文獻(xiàn)回顧

2.1 理論基礎(chǔ)

水環(huán)境具有流動(dòng)性，是跨界特性最為典型的領(lǐng)域之一[11]，因水環(huán)境特性其治理強(qiáng)調(diào)地方政府之間的協(xié)同與整體性治理[12]，這正與重視治理主體平等合作、突破界限、整合資源的協(xié)同治理理論相契合[13]。府際協(xié)同研究源于協(xié)同治理理論，在跨區(qū)域的公共治理問題中，地方政府需要進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)治理效率最大化[14]。

國內(nèi)關(guān)于水環(huán)境協(xié)同治理研究，學(xué)者們主要從協(xié)同學(xué)[15]、多中心治理[16]、整體性治理[17]等視角進(jìn)行探索，總體上來說，趨向于認(rèn)同以地方政府為主導(dǎo)、多主體共同參與的水環(huán)境治理。

水環(huán)境府際協(xié)同治理研究主要有以下幾個(gè)方面：一是關(guān)于水環(huán)境府際協(xié)同治理面臨的困難。目前水環(huán)境的府際協(xié)同治理，主要面臨行政區(qū)域分割[18]、外部性難以界定責(zé)任方[19]、利益博弈[20]等制約。二是關(guān)于水環(huán)境府際協(xié)同治理面臨的困難提出相應(yīng)的對策建議。主要有建立健全法律法規(guī)[21]、強(qiáng)化制度保障[22]、優(yōu)化政府之間的協(xié)調(diào)、生態(tài)補(bǔ)償、信息共享等合作機(jī)制[23]。三是關(guān)于地方水環(huán)境治理實(shí)踐方面的研究。學(xué)者們主要結(jié)合京津冀地區(qū)、珠三角地區(qū)、長三角地區(qū)的治理實(shí)踐進(jìn)行分析，從中分析出存在的問題，并提出相應(yīng)的對策建議。關(guān)于長三角地區(qū)的水環(huán)境府際協(xié)同治理研究，學(xué)者們認(rèn)為主要存在地方政府協(xié)同目標(biāo)與行為差異、社會(huì)參與度不高等問題，并提出以政府為主導(dǎo)、以府際協(xié)商為特征的治理模式[24-25]。但是針對長三角區(qū)域水環(huán)境府際協(xié)同治理的影響因素研究相對較少，大部分是在研究水環(huán)境治理面臨的問題、相應(yīng)的對策時(shí)，有部分內(nèi)容涉及。

2.2 分析框架設(shè)計(jì)

2.2.1 政治因素的影響

來自中央政府的政策法規(guī)制定、制度安排等，可以對府際協(xié)同產(chǎn)生積極推動(dòng)影響[26]。黨政領(lǐng)導(dǎo)下的河長制，對水環(huán)境治理起到了積極作用[27]。因此，政治因素能夠影響水環(huán)境府際協(xié)同治理。

2.2.2 社會(huì)因素的影響

朱喜群[28]認(rèn)為應(yīng)該完善環(huán)境治理社會(huì)參與機(jī)制，讓企業(yè)、社會(huì)組織、公眾都能參與到流域環(huán)境治理中。余敏江等[7]認(rèn)為長三角水環(huán)境的有效治理離不開社會(huì)力量的參與。可見，社會(huì)因素能夠影響水環(huán)境府際協(xié)同治理。

2.2.3 管理因素的影響

Ansell等[29]認(rèn)為信任和共享理解是協(xié)同主體達(dá)成協(xié)作的基礎(chǔ)，是影響協(xié)同過程的關(guān)鍵要素。有學(xué)者認(rèn)為增加地方政府之間的溝通、建立合作關(guān)系，是水環(huán)境協(xié)同治理的必經(jīng)之路[30-31]。徐艷晴等[32]構(gòu)建了水環(huán)境跨部門協(xié)同機(jī)制，認(rèn)為應(yīng)注重程序性機(jī)制中的要素研究，程序性機(jī)制要素有管理程序、規(guī)則、激勵(lì)與問責(zé)工具等?？梢姽芾硪蛩赜绊懰h(huán)境府際協(xié)同治理。

2.2.4 法律因素的影響

楊妍等[33]提出要建立可操作性的流域污染防治法律體系。王玉明[21]認(rèn)為建立區(qū)域性的法律體系是環(huán)境府際協(xié)同治理的基石。因此，法律因素影響水環(huán)境府際協(xié)同治理。

2.2.5 技術(shù)因素的影響

顏海娜等[34]在分析水環(huán)境跨部門協(xié)同治理時(shí)，認(rèn)為技術(shù)因素影響愈發(fā)重要。吳月[35]認(rèn)為要將技術(shù)手段嵌入到水環(huán)境協(xié)同治理中，能夠提高治理效率?？梢?，技術(shù)因素影響水環(huán)境府際協(xié)同治理。在前人研究基礎(chǔ)上，可知水環(huán)境府際協(xié)同治理涉及眾多影響因素。根據(jù)以上分析，將水環(huán)境府際協(xié)同治理影響因素分為5類形成分析框架（圖1）。

3 研究方法

根因分析法最早是美國航天局運(yùn)用在火箭設(shè)計(jì)和發(fā)射研究領(lǐng)域，隨后被廣泛運(yùn)用于機(jī)械制造、航天工程、項(xiàng)目管理等領(lǐng)域，應(yīng)用范圍較廣，能從多維度分析事件發(fā)生的主要因素和其他影響因素[36]。根因分析法適用范圍較廣，研究體系漸趨成熟，可嘗試用于分析環(huán)境治理問題。

根因分析法關(guān)注事件的同時(shí)，重視事件背后的細(xì)小因素的總結(jié)，不斷系統(tǒng)分析事件背后發(fā)生的過程和脈絡(luò)，探求事件發(fā)展良好態(tài)勢背后的影響因素。鑒于地方政府水環(huán)境協(xié)同治理受內(nèi)外部多維度因素的影響，通過根因分析法總結(jié)推動(dòng)地方政府水環(huán)境治理府際協(xié)同的內(nèi)外部動(dòng)因，對于明晰水環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制和過程的演化脈絡(luò)至關(guān)重要。整體而言，上述主要理論為進(jìn)一步分析水環(huán)境府際協(xié)同治理提供了理論基礎(chǔ)。

本文的研究設(shè)計(jì)基本路線為：以問題的提出為始，在搜集相關(guān)目標(biāo)案例資料的基礎(chǔ)上，進(jìn)行整理分類，運(yùn)用根因分析法選取親和圖對地方政府水環(huán)境府際協(xié)同治理影響因素?cái)?shù)量、類屬進(jìn)行有效識別和區(qū)分;運(yùn)用魚骨圖統(tǒng)計(jì)相對應(yīng)頻次，并展示其所占比重，運(yùn)用帕累托圖分析探析水環(huán)境府際協(xié)同治理主要驅(qū)動(dòng)因素的組合;最終得出研究結(jié)果與啟示。本文運(yùn)用根因分析法對水環(huán)境府際協(xié)同治理影響因素?cái)?shù)量、類型、各因素重要性進(jìn)行系統(tǒng)性分析的過程，本文的分析流程如圖2所示。

4 研究設(shè)計(jì)

4.1 數(shù)據(jù)收集

4.1.1 案例資料收集

本文按照時(shí)間先后順序選取2015 年1月至2023年1月，9個(gè)長三角區(qū)域水環(huán)境府際協(xié)同治理的典型案例。通過中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)、上海市生態(tài)環(huán)境局官網(wǎng)、江蘇省生態(tài)環(huán)境廳官網(wǎng)、浙江省生態(tài)環(huán)境廳官網(wǎng)、安徽省生態(tài)環(huán)境廳官網(wǎng)進(jìn)行搜索，案例之間發(fā)展脈絡(luò)完整，府際協(xié)同主要驅(qū)動(dòng)因素已明確，保證本文研究基礎(chǔ)的有效性。經(jīng)過人工研讀篩選，剔除不符合研究主題、重復(fù)信息，選取詳見表1。

4.1.2 文獻(xiàn)資料收集

研究進(jìn)一步采集期刊論文作為數(shù)據(jù)來源。為保證本文數(shù)據(jù)完整與論證有效性，通過檢索有關(guān)水環(huán)境治理的文章，從中篩選出有關(guān)長三角水環(huán)境協(xié)同治理的文章，隨后整理其中列舉的地方政府府際協(xié)同治理有關(guān)影響因素，形成本文的研究初始數(shù)據(jù)庫。

本文所選擇文章均為期刊論文或者學(xué)位論文，文章結(jié)構(gòu)完整，有據(jù)可依，保證收集數(shù)據(jù)的有效性。為保證數(shù)據(jù)檢索結(jié)果的全面性，將中國知網(wǎng)（CNKI）作為搜索引擎。隨后以檢索式為“主題=‘長三角’and‘水環(huán)境治理’or‘府際協(xié)同’”，“時(shí)間跨度=‘2005-2023’”，“文獻(xiàn)類型= ‘JournalArticle’or‘JThesis’”進(jìn)行搜索，排除期刊論文及學(xué)位論文以外的文章類型，共得到169條檢索結(jié)果。通過NoteExpress查閱每一項(xiàng)檢索記錄，篩除文中未分析地方政府府際協(xié)同治理影響因素的文章以及全文內(nèi)容極為相似的文章，最終得到63篇數(shù)據(jù)來源的文章。經(jīng)過研讀分析，記錄文章中所列舉影響因素，最終形成本文的基礎(chǔ)研究數(shù)據(jù)。

4.2 數(shù)據(jù)整理

將收集來的兩大來源資料進(jìn)行整理合并。對案例資料進(jìn)行初步篩選，過濾干擾信息，形成案例分析相關(guān)資料文本;對獲取的63篇論文，下載形成一個(gè)文檔數(shù)據(jù)庫。經(jīng)人工篩選，對涉及長三角水環(huán)境府際協(xié)同影響因素內(nèi)容進(jìn)行初步整理。

長三角地區(qū)水系發(fā)達(dá)，水環(huán)境流通，合作治理經(jīng)驗(yàn)相對豐富。長三角地區(qū)地方政府比較重視協(xié)同治理，積極展開協(xié)作行動(dòng)，并通過社會(huì)責(zé)任報(bào)告等披露相關(guān)信息，因此較為容易獲取有效信息，也可對信息進(jìn)行交叉驗(yàn)證，從而提高研究信度。

4.3 數(shù)據(jù)分析

將整理好的資料放入Nvivo12軟件中進(jìn)行分析，對文檔數(shù)據(jù)進(jìn)行研讀、標(biāo)注，將水環(huán)境府際協(xié)同的影響因素進(jìn)行編碼，分類到不同的節(jié)點(diǎn)。根據(jù)前文分析框架，經(jīng)過初步分析，獲得府際協(xié)同治理影響因素條目數(shù)量245條，初步分為5個(gè)類型，分別是政治因素、社會(huì)因素、管理因素、法律因素、技術(shù)因素，本文利用親和圖進(jìn)行分類管理，如圖3所示。

進(jìn)一步借助魚骨圖和帕累托分析，科學(xué)排列這些影響因素并識別主要影響因素。帕累托分析準(zhǔn)則又被稱為二八法則，意為20%的主要原因可以解釋80%的結(jié)果[37]。本文以此準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，將帕累托圖和魚骨圖相結(jié)合，找出府際協(xié)同治理的主要影響因素，并根據(jù)影響因素的占比進(jìn)行組合排列。

在數(shù)據(jù)分析之后，即可進(jìn)行根因識別，進(jìn)一步找出問題主次原因，對水環(huán)境府際協(xié)同治理影響因素的重要性程度進(jìn)行排列（所占百分比），具體步驟為：①先畫出主骨，表示水環(huán)境府際協(xié)同治理影響因素這一事件;②隨后畫出大骨，表示分類后的五大主要因素;③在大骨基礎(chǔ)上，在每一個(gè)大骨下面添加小骨，如政治要素（大骨）下面的中央文件、體制制度因素等都屬于小骨;④統(tǒng)計(jì)每個(gè)大骨所占水環(huán)境府際協(xié)同治理影響因素條目總數(shù)的比重以及各小要因占大骨的比重，結(jié)果如圖4所示。

在魚骨圖的基礎(chǔ)上，將五大影響因素按照數(shù)據(jù)總量的比重依次排列，依帕累托分析，繪制成帕累托圖，柱狀圖表示各類水環(huán)境府際協(xié)同治理影響因素的頻數(shù)，累計(jì)值用上升的曲線表示（圖5）。

由圖5可知，管理因素、政治因素、社會(huì)因素包含水環(huán)境府際協(xié)同治理影響因素條目的頻數(shù)分別是134、52、33，這3類影響因素累計(jì)頻數(shù)占水環(huán)境府際協(xié)同治理影響因素條目的89.38%，超過80%。根據(jù)帕累托法則，這3類因素是影響水環(huán)境府際協(xié)同治理的主要因素，也是地方政府在水環(huán)境協(xié)同治理過程中需要優(yōu)先關(guān)注的因素。進(jìn)一步結(jié)合圖4的魚骨圖可以看出：在管理因素中，合作機(jī)制、協(xié)調(diào)溝通、績效評估是相對重要的影響因素;在政治因素中，制度設(shè)計(jì)因素是相對重要的因素;在社會(huì)因素中，公眾參與和市場介入是相對重要的影響因素。

5 結(jié)論與討論

地方政府的水環(huán)境府際協(xié)同治理受管理因素、政治因素、社會(huì)因素、法律因素、技術(shù)因素等多維度因素影響，其中，管理因素、政治因素、社會(huì)因素為主要影響因素。從這幾類因素的收集數(shù)據(jù)可以看出在地方政府水環(huán)境協(xié)同治理過程中，需要重視管理因素的影響，同時(shí)采取積極的合作措施，建立協(xié)同機(jī)制。在水環(huán)境的治理過程中，地方政府一方面需要建立合作機(jī)制、進(jìn)行良好的組織協(xié)調(diào)、開展聯(lián)合行動(dòng);另一方面需要重視中央指示精神，關(guān)注體制制度創(chuàng)新。

根據(jù)以上研究結(jié)論，針對水環(huán)境協(xié)同治理需要重點(diǎn)關(guān)注的影響因素，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行分析，對于水環(huán)境府際協(xié)同治理提出以下建議。

5.1 完善協(xié)同制度

體制制度因素在中國的水環(huán)境治理情境下，可以大大提高水環(huán)境治理工作效率，是環(huán)境治理效果重要的影響因素。河長制最先是由地方試點(diǎn)實(shí)踐，以觀環(huán)境治理效果，隨后由中央批示進(jìn)行推廣到地方。長三角區(qū)域水污染協(xié)作機(jī)制也是由中央部委牽頭建立，促進(jìn)三省一市達(dá)成共識，進(jìn)行水環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)治工作。

中央不是水環(huán)境治理工作的主宰者，是府際協(xié)同的“黏合劑”。水環(huán)境的府際協(xié)同需要合力，中央和省級政府部門可進(jìn)行引導(dǎo)，完善相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，如河長制、生態(tài)補(bǔ)償制度、績效考核制度等，激活水環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，讓跨行政區(qū)域的環(huán)境治理能夠形成制度認(rèn)同，營造良好的合作氛圍。

5.2 推進(jìn)構(gòu)建合作機(jī)制

從本研究結(jié)論可以看出，管理因素在水環(huán)境府際協(xié)同治理中至關(guān)重要。而管理因素中，建立合作機(jī)制是主要因素。聯(lián)合發(fā)布政策文件、信息共享、聯(lián)合行動(dòng)，實(shí)則是在合作機(jī)制之下完成的。長三角地區(qū)對水環(huán)境的協(xié)同治理，逐步探索，初步積累了經(jīng)驗(yàn)。自2016年以來，長三角三省一市和中央部委就推動(dòng)建立了長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)治理工作開展。

但是每年召開一次協(xié)作會(huì)議，并未對整體區(qū)域的水環(huán)境治理做系統(tǒng)規(guī)劃。長三角地區(qū)的水環(huán)境治理方式在地區(qū)內(nèi)部存在差異，會(huì)后各地區(qū)還是將主要關(guān)注地區(qū)內(nèi)部的環(huán)境問題，給水環(huán)境府際協(xié)同治理帶來了困難。需要長三角地區(qū)建立更加全面的合作機(jī)制，做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，共同制訂聯(lián)防聯(lián)控治理方案、統(tǒng)一的環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)并達(dá)成共識，有助于環(huán)境治理的監(jiān)督與考核。地方政府要進(jìn)行府際協(xié)同治理，就要重視協(xié)調(diào)組織的成立與合作機(jī)制的建立，協(xié)調(diào)組織是合作機(jī)制建立的保障，也能讓地方政府在后續(xù)的聯(lián)合行動(dòng)中加強(qiáng)交流，為建立長效合作機(jī)制助力。協(xié)調(diào)組織相當(dāng)于各地區(qū)之間的“橋梁”，建立更加通暢的協(xié)調(diào)平臺(tái)，有利于各地區(qū)之間的環(huán)境治理工作信息交流，資源共享，推進(jìn)各省市間的環(huán)境治理一體化進(jìn)程。

5.3 推動(dòng)社會(huì)參與治理

水環(huán)境治理單靠政府部門，是不現(xiàn)實(shí)的，需要聯(lián)合非政府力量進(jìn)行環(huán)境治理。政府可聯(lián)合市場力量開展環(huán)境治理工作，如上海市蘇州河治理是政府主導(dǎo)頭融資建設(shè)開展了三期工程進(jìn)行專項(xiàng)整治，取得較好的治理效果;浙江則是通過引入排污權(quán)交易制度、發(fā)行項(xiàng)目相關(guān)債券、創(chuàng)新投融資方式等[38]，在水環(huán)境治理中發(fā)揮市場導(dǎo)向作用。水環(huán)境治理中的企業(yè)是特殊的，一方面是環(huán)境污染的實(shí)施者;另一方面是環(huán)境治理主體，企業(yè)的環(huán)境之路參與程度對效果有著直接影響。長三角地區(qū)要更好地開展水環(huán)境協(xié)同治理，政府需要利用市場經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)企業(yè)行為。如制定規(guī)范的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，如有違反進(jìn)行處罰;推動(dòng)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，對于采用低能耗生產(chǎn)方式的企業(yè)給予相應(yīng)補(bǔ)貼。長三角地區(qū)政府可以建立更加規(guī)范的市場引入制度，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，探索環(huán)境治理新道路，用市場力量助力環(huán)境治理工作，減輕政府治理工作負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)階段的水環(huán)境治理中，社會(huì)公眾參與程度較低，缺少參與到環(huán)境治理過程的通道。非政府環(huán)保組織目前還處于起步階段，開展行動(dòng)也面臨著人員大量流失、工作過程不規(guī)范等問題。社會(huì)公眾參與，可以對環(huán)境治理工作起到監(jiān)督作用。環(huán)保組織則能夠?qū)Νh(huán)境問題迅速展開行動(dòng)，工作效率很高。長三角地區(qū)政府可以聯(lián)合為社會(huì)公眾和非政府環(huán)保組織提供平臺(tái)支撐，暢通參與渠道，激發(fā)社會(huì)活力，培育環(huán)保組織更加規(guī)范地開展行動(dòng)，讓社會(huì)公眾和非政府環(huán)保組織參與到環(huán)境治理工作中來。

5.4 建立健全法律法規(guī)

中央和地方政府需要完善跨行政區(qū)域環(huán)境治理的法律法規(guī)體系，及時(shí)修訂相關(guān)法規(guī)和條例，為地方政府在水環(huán)境治理中的府際協(xié)同提供立法支持，從而規(guī)范水環(huán)境協(xié)同治理工作的展開。以出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，能夠推動(dòng)為地方政府之間打破行政壁壘，為府際協(xié)同行動(dòng)提供支撐。

5.5 開展技術(shù)協(xié)同

新時(shí)代技術(shù)發(fā)展日新月異，長三角地區(qū)政府可提高技術(shù)應(yīng)用程度，利用高新技術(shù)打破物理空間限制。要實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，地方政府建立合作信息平臺(tái)是發(fā)展之勢。建立信息合作平臺(tái)，地方政府之間可以實(shí)現(xiàn)信息跨行政區(qū)域、跨部門流動(dòng)，大大提高水環(huán)境府際協(xié)同治理效率。

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