邵騰偉 王堃

摘要：丘陵山區(qū)耕地面積、農(nóng)作物播種面積均占全國(guó)耕地面積及農(nóng)作物播種面積的1/3，涉及農(nóng)業(yè)人口近3億人，研究如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)至關(guān)重要。從丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的內(nèi)在邏輯出發(fā)，比較分析“改地宜機(jī)”與“以機(jī)適地”，探討丘陵山區(qū)從“以機(jī)適地”到“改地宜機(jī)”的農(nóng)業(yè)機(jī)械化轉(zhuǎn)換動(dòng)力，結(jié)合Hotelling模型測(cè)算政府支持丘陵山地“改地宜機(jī)”的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)國(guó)內(nèi)外案例進(jìn)行分析解讀。研究表明，“以機(jī)適地”的小型化農(nóng)機(jī)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率改進(jìn)有限，丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的根本出路在于“改地宜機(jī)”為大動(dòng)力、高效率農(nóng)機(jī)作業(yè)創(chuàng)造土地條件。為提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與“改地宜機(jī)”意愿，政府應(yīng)根據(jù)宜機(jī)化改造耕地條件采取差異化財(cái)政補(bǔ)貼，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“改地宜機(jī)”投入成本、縮短投資回本年限，其中坡度在2°以下、2°～6°、6°～15°的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別為15000元/hm2、30000元/hm2和45000元/hm2，對(duì)坡度超過(guò)15°以土地原則應(yīng)退耕還林還草，不宜高成本進(jìn)行宜機(jī)化改造。針對(duì)國(guó)內(nèi)外丘陵山區(qū)“改地宜機(jī)”的農(nóng)業(yè)機(jī)械化經(jīng)驗(yàn)及存在的問(wèn)題，提出積極穩(wěn)妥推進(jìn)丘陵山區(qū)“改地宜機(jī)”的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：丘陵山區(qū)；改地宜機(jī)；以機(jī)適地；農(nóng)業(yè)機(jī)械化；Hotelling模型

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.3? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：2095-5553 （2024） 03-0269-09

Path optimization of agricultural mechanization in hilly areas from “adapting to land conditions with machinery” to “farmland construction suitable for mechanization”

Shao Tengwei， Wang Kun

（Institute of Chengdu-Chongqing Economic Zone Development， ?Chongqing Technology and Business UniversityChongqing， 400067， China）

Abstract：

The cultivated land area and crop sown area in hilly and mountainous areas account for one third of the cultivated land area and the sown area of crops in the country， involving nearly 300 million agricultural population. Therefore， it is very important to study how to promote agricultural mechanization to realize agricultural power. Starting from the internal logic of agricultural mechanization development in hilly and mountainous areas， this paper compares and analyzes the cases of “farmland construction suitable for mechanization” and “adapting to land conditions with machinery ” and discusses the transformation power of agricultural mechanization from “adapting to land conditions with machinery” to “farmland construction suitable for mechanization”， ?calculates the subsidy standard of government support for “farmland construction suitable for mechanization” in combination with Hotelling model， and analyzes and interprets domestic and foreign cases. The research shows that the miniature agricultural machinery of “adapting to land conditions with machinery” has limited improvement of agricultural productivity， and the fundamental way for agricultural modernization and building agricultural power in hilly and mountainous areas lies in case of “farmland construction suitable for mechanization” to create land conditions for large power and high efficient agricultural machinery operation. In order to improve the willingness of agricultural operators to participate in the case of “farmland construction suitable for mechanization”， the government should adopt differentiated financial subsidies according to the machine conditions， reduce the input cost of agricultural operators of “farmland construction suitable for mechanization”， shorten the investment back to the fixed number of year. Among them， the subsidy standards for the slope below 2°， 2°-6°， 6°-15°are 15000 yuan/hm2， 30000 yuan/hm2 and 45000 yuan/hm2， respectively， the land principle for slope over 15°should be returned to forest and grass， and it is not appropriate to carry out high-cost mechanical transformation. In view of the agricultural mechanization experience and existing problems of “farmland construction suitable for mechanization” in hilly and mountainous areas at home and abroad， this paper puts forward the countermeasures and suggestions for actively and steadily promoting the case of “farmland construction suitable for mechanization” in the hilly and mountainous areas.

Keywords：hilly and mountainous areas; farmland construction suitable for mechanization; adapting to land conditions with machinery; agricultural mechanization; Hotelling model

0 引言

高度發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的顯著特征和建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的本質(zhì)要求。改革開(kāi)放后隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化推進(jìn)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化在市場(chǎng)需求誘致性變遷與政府強(qiáng)制性制度變遷驅(qū)動(dòng)下飛速發(fā)展［1］，我國(guó)農(nóng)業(yè)開(kāi)始由“人口過(guò)密化”向“機(jī)械化”緩慢轉(zhuǎn)變［2］。東北、華北、長(zhǎng)江中下游等平原地區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化率已達(dá)95%，為保障我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品有效供給、全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。但平原只占我國(guó)耕地少數(shù)，占國(guó)土面積69%、耕地面積34.62%、擁有53%農(nóng)村人口、覆蓋19個(gè)省級(jí)行政區(qū)1429個(gè)縣的丘陵山區(qū)整體農(nóng)機(jī)化水平低于50%［3］，特別是可以耕種兩季或三季的西南丘陵山區(qū)耕種收綜合機(jī)械化還不到30%，隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)機(jī)會(huì)成本攀升導(dǎo)致耕地撂荒日益增多，丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化已成為我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、保障糧食安全、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中必須解決的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

學(xué)術(shù)上有兩種關(guān)于丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的主流觀點(diǎn)。一是主張通過(guò)研發(fā)小型農(nóng)機(jī)適應(yīng)丘陵山區(qū)復(fù)雜地形條件的“以機(jī)適地”［4］；另一觀點(diǎn)是改善丘陵山區(qū)耕地農(nóng)機(jī)作業(yè)條件以適應(yīng)高效率大中型農(nóng)機(jī)的“改地宜機(jī)”［5， 6］。從實(shí)踐效果看，“以機(jī)適地”的農(nóng)機(jī)工作效率低、作業(yè)條件差，只能部分替代人畜勞動(dòng)力，是丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)化的過(guò)渡形式和權(quán)宜之計(jì)［7］，適合高附加值特色效益農(nóng)業(yè)［8］；隨著農(nóng)村勞動(dòng)力稀缺，勞動(dòng)機(jī)會(huì)成本不斷攀升，丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的根本出路還是“改地宜機(jī)”，主動(dòng)解決丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)作業(yè)條件差的問(wèn)題［9］。目前有關(guān)丘陵山區(qū)“改地宜機(jī)”的研究?jī)?nèi)容涉及地方性標(biāo)桿案例分析［10， 11］、國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)總結(jié)［12， 13］、存在問(wèn)題及對(duì)策［14， 15］等方面，總體上屬于經(jīng)驗(yàn)研究或宏觀研究，缺少對(duì)“以機(jī)適地”與“改地宜機(jī)”的比較分析、行為動(dòng)機(jī)分析和轉(zhuǎn)換機(jī)制分析。本文通過(guò)丘陵山區(qū)“以機(jī)適地”與“改地宜機(jī)”的路徑分析和條件分析，探究在什么樣的情況下經(jīng)濟(jì)主體會(huì)采取從“以機(jī)適地”到“改地宜機(jī)”的行為傾向，以期望對(duì)政府后續(xù)相關(guān)政策制定提供邊際參考。

1 丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展內(nèi)在邏輯

1.1 建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的必然要求

建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的基本要求，從全球農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的情況來(lái)看，美國(guó)、加拿大、澳大利亞、以色列和荷蘭等國(guó)家的農(nóng)業(yè)機(jī)械化率已經(jīng)達(dá)到95%以上，即使丘陵山地占70%以上的日本農(nóng)業(yè)機(jī)械化率也達(dá)到90%，高度發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化是世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的共同特征和底線要求［16］。沒(méi)有農(nóng)業(yè)機(jī)械化就沒(méi)有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)也就無(wú)從談起［17］。根據(jù)舒爾茨改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)理論，建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)需要農(nóng)機(jī)、人才等現(xiàn)代生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，降低勞動(dòng)強(qiáng)度［18］。我國(guó)必須加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展，特別是要盡快補(bǔ)齊丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化短板［19］。

1.2 保障糧食安全的必然要求

我國(guó)糧食總產(chǎn)量已連續(xù)8年期穩(wěn)定在6.5×1011kg以上，口糧已得到保障，但是每年還有約1×1011kg飼料糧依靠進(jìn)口，進(jìn)口量約占全球糧食貿(mào)易額的1/3，在飼料糧上缺少安全保障［20］。全球動(dòng)蕩下區(qū)域外國(guó)際糧食供應(yīng)鏈面臨困境，與此同時(shí)區(qū)域內(nèi)受工業(yè)化和城鎮(zhèn)化影響農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大幅度減少，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)積極性低，需要調(diào)整的不僅僅是種植結(jié)構(gòu)，還有農(nóng)民種糧積極性［21］，特別是占我國(guó)耕地34.62%的丘陵山區(qū)地塊狹小、農(nóng)機(jī)作業(yè)范圍受限，農(nóng)民寧愿棄耕撂荒也不耕種，給國(guó)家糧食安全造成重要隱患［9］。

1.3 全面鄉(xiāng)村振興的必然要求

在當(dāng)前農(nóng)機(jī)化進(jìn)程中，丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力問(wèn)題成為關(guān)鍵難題。第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員銳減、農(nóng)業(yè)機(jī)械化滯后導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)人接續(xù)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)逐漸衰退，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村的二、三產(chǎn)業(yè)。黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨的二十大報(bào)告明確全面推進(jìn)該戰(zhàn)略。通過(guò)對(duì)丘陵山區(qū)進(jìn)行農(nóng)機(jī)化改革，向鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)引入現(xiàn)代生產(chǎn)要素，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)形成，從“生產(chǎn)發(fā)展”轉(zhuǎn)向“產(chǎn)業(yè)興旺”，增加農(nóng)民增收途徑，從根本上防止耕地“非糧化”［22］，體現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)適應(yīng)市場(chǎng)需求變化、加速升級(jí)優(yōu)化、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合的新要求。丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提升作為鄉(xiāng)村振興的實(shí)際切入點(diǎn)，為依賴農(nóng)業(yè)的丘陵山區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興注入現(xiàn)代化先進(jìn)生產(chǎn)要素，為全面推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略增添新動(dòng)能［23］。

1.4 工業(yè)化城鎮(zhèn)化信息化驅(qū)動(dòng)

城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的虹吸，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移不可避免，導(dǎo)致丘陵山區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力急劇減少、大量耕地撂荒。2003年到2021年中國(guó)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)從3.6204×108人下降到1.7072×108人，降幅52.8%，但農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值相對(duì)指數(shù)（上年為100）從2003年的100.5上升到2021年的104.5（圖1），農(nóng)業(yè)發(fā)展主要依靠農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程的推動(dòng)［24］。農(nóng)業(yè)機(jī)械化的本質(zhì)是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的“再造”與“反哺”［2］。丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)的前途在于少人化的機(jī)械化，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化的加速推進(jìn)為丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化提供物質(zhì)技術(shù)條件和寬松社會(huì)環(huán)境。

2 丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)化路徑分析

2.1 “以機(jī)適地”農(nóng)業(yè)機(jī)械化道路

丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化道路分兩種，一是改變農(nóng)機(jī)以主動(dòng)適應(yīng)丘陵山區(qū)崎嶇、陡峭不平的自然土地資源現(xiàn)狀。例如以丘陵山地為主的重慶，重慶的耕種收綜合機(jī)械化率從2007的13.23%上升到2016的45%［25］，并于2022年達(dá)54.9%；農(nóng)業(yè)機(jī)械化總動(dòng)力從2003年的6960kW上升至2021年的15320kW，年均增速達(dá)4.02%。政策補(bǔ)貼下重慶市的微耕機(jī)得到廣泛應(yīng)用，但后期機(jī)耕率與機(jī)播率、機(jī)收率差距較大，且隨著市場(chǎng)發(fā)展依靠研發(fā)適應(yīng)丘陵山區(qū)多樣化地形地貌的農(nóng)機(jī)工作后續(xù)推進(jìn)工作艱難，持續(xù)性的政策補(bǔ)貼下產(chǎn)業(yè)形成嚴(yán)重依賴外界補(bǔ)給以至于無(wú)法依靠自身獨(dú)立發(fā)展的畸形狀態(tài)，以機(jī)適地道路發(fā)展逐漸出現(xiàn)堵點(diǎn)。

業(yè)界在分析以機(jī)適地道路出現(xiàn)的局限性時(shí)主要將原因歸結(jié)于農(nóng)機(jī)研發(fā)不足和農(nóng)機(jī)供給不足。但現(xiàn)實(shí)情況并非如此，農(nóng)機(jī)研發(fā)方面，新中國(guó)成立初我國(guó)就開(kāi)始走工業(yè)化道路，改革開(kāi)放前工業(yè)化重心就是建立以輕工業(yè)與農(nóng)業(yè)機(jī)械制造為主的生產(chǎn)道路，1952年成立機(jī)械化農(nóng)業(yè)學(xué)院進(jìn)行農(nóng)機(jī)研究，于1952年成立機(jī)械化農(nóng)業(yè)學(xué)院以專(zhuān)門(mén)進(jìn)行農(nóng)機(jī)研究，20世紀(jì)50年代到60年代我國(guó)機(jī)耕水平由5.8％上升到18％，且后續(xù)逐步上升，在2022年達(dá)到72%，全國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到62.4%，參考吳曉通［26］計(jì)算農(nóng)業(yè)科研資金和人力投入，其中農(nóng)業(yè)科研資金投入為R & D經(jīng)費(fèi)支出乘以農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值除以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，同理得農(nóng)業(yè)研發(fā)人力投入，根據(jù)此方法計(jì)算出的中國(guó)2021年農(nóng)業(yè)科研資金投入為2212.34億元，同年美國(guó)農(nóng)業(yè)科研資金投入為507.67億元，日本農(nóng)業(yè)科研資金投入為123.08億元，可見(jiàn)中國(guó)目前在農(nóng)業(yè)研發(fā)方面的投入并不低；農(nóng)機(jī)供給方面，我國(guó)農(nóng)機(jī)總動(dòng)力和持有量都不低，農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力由1978年的1.17499×108kW提升至2021年的1.077643×109kW，年增速達(dá)5.17%，小型拖拉機(jī)保有量年增長(zhǎng)率達(dá)5.85%（圖2），由圖2并結(jié)合張宗毅等［9］的研究可知從2018年后以我國(guó)西南地區(qū)四川、重慶、貴州為代表的丘陵山區(qū)小型拖拉機(jī)的市場(chǎng)需求量開(kāi)始逐年萎縮，反倒是大動(dòng)力、高效率的大型拖拉機(jī)的市場(chǎng)需求開(kāi)始逐年增加，但由于我國(guó)農(nóng)機(jī)總動(dòng)力以小型拖拉機(jī)為主，大型拖拉機(jī)在我國(guó)農(nóng)機(jī)總動(dòng)力中的占比小，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)機(jī)占有量雖然在2021年達(dá)到2400萬(wàn)臺(tái)，超過(guò)以大型拖拉機(jī)動(dòng)力為主的美國(guó)500多萬(wàn)臺(tái)，但我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平卻遠(yuǎn)低于美國(guó)。由此可見(jiàn)，研發(fā)投入與農(nóng)機(jī)供給不足都不是我國(guó)丘陵山區(qū)無(wú)法深入農(nóng)業(yè)機(jī)械化的主要原因，而是小型農(nóng)機(jī)本身的低效率造成低性能與低性價(jià)比，導(dǎo)致市場(chǎng)與消費(fèi)者無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身“效用或利潤(rùn)最大化”而被迫選擇放棄。

2.2 “改地宜機(jī)”農(nóng)業(yè)機(jī)械化道路

另一種是以解決丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)作業(yè)條件為核心的道路，即人為的為農(nóng)機(jī)在丘陵山區(qū)的作業(yè)制造耕作環(huán)境。隨著以機(jī)適地道路在丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)化中高級(jí)階段出現(xiàn)邊際貢獻(xiàn)逐漸下降現(xiàn)象與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐步走向規(guī)?；男滦娃r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，社會(huì)各界都需要新的方式來(lái)提升機(jī)械化水平。通過(guò)對(duì)丘陵山區(qū)地形地貌“連接地塊、消除死角、并小為大、優(yōu)化布局”等內(nèi)容建設(shè)，對(duì)耕地坡度、細(xì)碎度、基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改善，可以讓大中型農(nóng)機(jī)具進(jìn)行耕作而形成規(guī)模化種植。該方案的核心思想是“丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化受限的主要因素并非在于機(jī)器或機(jī)械技術(shù)融合，而是由于自然條件的制約”。

“改地宜機(jī)”是我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要內(nèi)容。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)旨在通過(guò)土木工程手段將耕地打造成機(jī)械化高、旱澇保收的集中連片良田，涵蓋土地平整、灌溉排水、田間道路和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多方面內(nèi)容。然而我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在投入標(biāo)準(zhǔn)方面存在不足，早期建設(shè)主要集中在平原等平坦地區(qū)，且土地平整方面的投入主要依賴資金緊缺的地方政府，導(dǎo)致部分土地平整工程進(jìn)展緩慢。隨著建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，剩余待建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田集中于地勢(shì)陡峭、分散且基礎(chǔ)設(shè)施不足的丘陵山地，使得宜機(jī)化成為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要瓶頸。2015年重慶市開(kāi)始將丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的重心從“以機(jī)適地”轉(zhuǎn)向“改地宜機(jī)”，2020年中央一號(hào)文件首次提出“支持丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造”，截至2022年底重慶市已對(duì)73khm2農(nóng)田進(jìn)行宜機(jī)化改造。

2.3 以機(jī)適地與改地宜機(jī)比較

以機(jī)適地是初期提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化的工作思路，能借助農(nóng)村富裕勞動(dòng)力提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平；但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力日益稀缺的情況倒逼效率低、作業(yè)條件差的小動(dòng)力農(nóng)機(jī)轉(zhuǎn)型升級(jí)為高效率、大馬力農(nóng)機(jī)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化開(kāi)始向?yàn)楦咝阅苻r(nóng)機(jī)應(yīng)用創(chuàng)造土壤條件轉(zhuǎn)變（表1）。立足國(guó)情，我國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占比由1952年的83.5%下降到2021年的22.9%，就目前農(nóng)業(yè)作業(yè)條件及帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益對(duì)新時(shí)代下的年輕人并沒(méi)有吸引力，甚至對(duì)農(nóng)戶的印象就刻板地停留在“貧窮”層面，貧可以理解為沒(méi)有錢(qián)，但窮意味著沒(méi)有路，長(zhǎng)期必然造成大量土地撂荒，危及國(guó)家糧食安全，所以改善丘陵山區(qū)土地條件、推進(jìn)丘陵山區(qū)細(xì)碎土地規(guī)?；羞B片勢(shì)在必行。

在提升農(nóng)機(jī)化率遭遇瓶頸情境下，人們開(kāi)始思考一個(gè)問(wèn)題：“以機(jī)適地”的必要性在短期內(nèi)并不能完全否認(rèn)，就算是在“改地宜機(jī)”過(guò)程重，“以機(jī)適地”也往往能夠使“改地宜機(jī)”推進(jìn)的難度降低，且南方丘陵山地存在地形地貌復(fù)雜、土壤黏性強(qiáng)、水田泥腳深等突出問(wèn)題，單靠引進(jìn)北方大動(dòng)力農(nóng)機(jī)并不能完全解決南方丘陵山區(qū)的農(nóng)機(jī)化問(wèn)題，南方部分地域仍然更適合依靠研發(fā)針對(duì)性、多樣性的農(nóng)機(jī)具“以機(jī)適地”，特別是需要開(kāi)發(fā)適應(yīng)南方丘陵山區(qū)土壤黏重條件下機(jī)耕、機(jī)播的輕質(zhì)新型農(nóng)機(jī)；隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)逐步代替小農(nóng)戶細(xì)碎化小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，遵循循序漸進(jìn)、因地制宜、量力而行、久久為功原則，根據(jù)土地自然條件、干部群眾積極性、地方是否具有承包轉(zhuǎn)讓條件、財(cái)政支持力度，通過(guò)“改地宜機(jī)”持續(xù)改善丘陵山區(qū)土地平整度和交通便利性，為寬底盤(pán)、大動(dòng)力、高性能農(nóng)機(jī)推廣應(yīng)用創(chuàng)造條件，則是我們需要從長(zhǎng)計(jì)議的戰(zhàn)略定力。

3 從以機(jī)適地到改地宜機(jī)的路徑轉(zhuǎn)換

3.1 路徑轉(zhuǎn)換的驅(qū)動(dòng)力量

根據(jù)推拉理論，丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)化從“以機(jī)適地”到“改地宜機(jī)”驅(qū)動(dòng)力可分為內(nèi)部推力和外部拉力。內(nèi)部推力緣于我國(guó)農(nóng)業(yè)從勞動(dòng)密集型向機(jī)械密集型轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放后大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到邊際收益高的二三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力減少，機(jī)會(huì)成本上升倒逼農(nóng)業(yè)采用機(jī)器替代人工進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)以獲取經(jīng)濟(jì)效益。外部拉力為政府政策支持與社會(huì)認(rèn)知對(duì)道路轉(zhuǎn)變的影響。政府政策支持包括兩個(gè)方面：一是制定和實(shí)施項(xiàng)目補(bǔ)貼政策，確保改地宜機(jī)推進(jìn)；二是作為中間人將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與項(xiàng)目地合作社進(jìn)行資源整合，確保宜機(jī)化改造順利開(kāi)展。社會(huì)認(rèn)知是指對(duì)從“以機(jī)適地”到“改地宜機(jī)”道路轉(zhuǎn)變過(guò)程的科普，引導(dǎo)群眾認(rèn)知改變，也為后續(xù)依靠群眾監(jiān)督建后管理打下基礎(chǔ)。

考慮到內(nèi)部推力主要靠市場(chǎng)機(jī)制作用，可以人為干預(yù)的只有外部政策拉力?；诖艘際otelling模型，對(duì)具有橫向差異性的“以機(jī)適地”與“改地適機(jī)”兩條道路進(jìn)行分析，并在此過(guò)程中對(duì)國(guó)家有關(guān)農(nóng)機(jī)、農(nóng)田宜機(jī)化改造財(cái)政補(bǔ)貼政策的相關(guān)補(bǔ)貼基準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，進(jìn)一步研究丘陵山區(qū)的經(jīng)濟(jì)主體在什么情況下會(huì)傾向選擇對(duì)農(nóng)田進(jìn)行改造。假設(shè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體均勻分布在［0，1］區(qū)間內(nèi)的線型雙寡頭市場(chǎng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在市場(chǎng)中的位置為x∈［0，1］，左端位置0表示以機(jī)適地Fs道路，右端位置1表示改地宜機(jī)Fd道路（圖3）。假設(shè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體單位面積農(nóng)業(yè)機(jī)械化支付成本Ci（i=s、d），滿足Cd＞Cs。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從x點(diǎn)處出發(fā)在Fs與Fd之間選擇農(nóng)業(yè)機(jī)械化實(shí)現(xiàn)路徑。假設(shè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的初始效用U足夠大，與Fs、Fd距離hx2與h（1-x）2表示農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體選擇不同農(nóng)機(jī)化道路的效用損失，即實(shí)際與理想之間的偏差，h表示單位偏好成本，h＞0。假設(shè)Ri（i=s、d）表示單位耕地面積機(jī)械化后降本增產(chǎn)增加的收益，設(shè)ΔR=Rd-Rs表示單位耕地面積采取“改地宜機(jī)”比采取“以機(jī)適地”增加的收益。假設(shè)Bi（i=s、d）表示分?jǐn)偟絾挝桓孛娣e的機(jī)械化全部成本，ΔB=Bd-Bs表示單位耕地面積采取“改地宜機(jī)”比采取“以機(jī)適地”增加的成本。假設(shè)政府只對(duì)“改地宜機(jī)”進(jìn)行補(bǔ)貼，單位耕地面積的補(bǔ)貼金額T=ρ（Bd-Bs），ρ表示補(bǔ)貼程度ρ∈［0，1］，滿足Cd+T=Bd、Cs=Bs。

假設(shè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在x點(diǎn)處到Fs、Fd選擇丘陵山區(qū)以機(jī)適地與改地宜機(jī)的最終凈效用相同，即有

U+Rs-Cs-hx2=U+Rd-Cd+T-h（1-x）2（1）

由式（1）可得Fs的需求量

Ns=∫x0dx=x=（1-2ρ）ΔB-ΔR+h2h（2）

Fd的需求量Nd=∫1xdx=1-x=（2ρ-1）ΔB+ΔR+h2h（3）

由式（3）可得аNdаρ>0、аNdаΔR>0，這表明隨著補(bǔ)貼比例的增加、單位耕地面積“改地宜機(jī)”比“以機(jī)適地”增加的收益越多，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從“以機(jī)適地”向“改地宜機(jī)”轉(zhuǎn)變的概率就越大。

3.2 政府改地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算

丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造勢(shì)在必行，但要考慮投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)性，滿足農(nóng)田宜機(jī)化改造產(chǎn)生的凈現(xiàn)金流NPV>0，即

NPV=∑CFt（1+r）-t=∑Rt-Ct（1+r）t≥0， t=1，2，…，n（4）

式中：CFt——丘陵山地從農(nóng)田宜機(jī)化改造起產(chǎn)生的現(xiàn)金流，是現(xiàn)金流入Rt和現(xiàn)金流出Ct的差額；r——貼現(xiàn)率。

宜機(jī)化改造的資金投入主要涵蓋兩個(gè)方面：農(nóng)田建設(shè)和建后管護(hù)。在農(nóng)田新建方面，資金投入記為Cm，建設(shè)范圍包括農(nóng)田水利設(shè)施改造、土壤改良、農(nóng)田防護(hù)等配套措施。至于建后管護(hù)，費(fèi)用標(biāo)記為Ce，主要覆蓋工程建設(shè)完成后的保障和財(cái)產(chǎn)維護(hù)。從國(guó)內(nèi)引入保險(xiǎn)機(jī)制的情況來(lái)看，建后管護(hù)的年均每hm2保費(fèi)約為3000元左右。

宜機(jī)化改造的收益增加Rt包括作物增產(chǎn)收益和生產(chǎn)成本節(jié)約。據(jù)測(cè)算宜機(jī)化改造改善土壤條件后糧食產(chǎn)能增加10%～20％，糧食產(chǎn)量提高1500 kg/hm2左右，農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力提升，受災(zāi)面積和程度同比減少。宜機(jī)化改造后的成本節(jié)約包括水、肥、藥、人工，以節(jié)省人工為例，丘陵山地“以機(jī)適地”采用微型機(jī)作業(yè)，一天耕作面積0.3 hm2，遠(yuǎn)低于宜機(jī)化改造后大型農(nóng)機(jī)日均作業(yè)6.67 hm2，僅這一項(xiàng)節(jié)約機(jī)手勞務(wù)費(fèi)近1500元/hm2。由于宜機(jī)化后集中連片，適合大型機(jī)械規(guī)?；?jīng)營(yíng)，若改造后的土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，農(nóng)戶增加土地租金6000元/hm2左右。

根據(jù)上述分析，可估算出農(nóng)田宜機(jī)化改造后的現(xiàn)金流變化（表2）。

若管護(hù)不到位農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施使用壽命通常只有5年，管護(hù)到位則可以長(zhǎng)期正常使用。貼現(xiàn)率r取10年期國(guó)債利率2.88%，并將表2的數(shù)據(jù)代入式（4），可得

NPV=3 0002.88%-C0≈104175-Cm≥0（5）

由式（5）可以看出，只要Cm≤104175，宜機(jī)化改造在經(jīng)濟(jì)上就可實(shí)施。從目前情況來(lái)看，丘陵山地宜機(jī)化改造主要集中在15°以下耕地，現(xiàn)有相關(guān)改造案例中耕地坡度在2°以下的通常成本在30000元/hm2左右，坡度在2°～6°之間的耕地在45000元/hm2左右，而6°～15°成本則為60000元/hm2，根據(jù)式（5）可知，改造成本均低于104175元/hm2即可有營(yíng)收。但是從經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)田建設(shè)的投入決策是能盡快收回投入本金且回報(bào)率高于10年期國(guó)債。實(shí)踐中一般實(shí)體企業(yè)要求8年投資回本、內(nèi)含報(bào)酬率IRR在10%左右。

NPV=∑8t=0CFt（1+IRR）-t=3000［1-（1+10%）-8］10%-C0（6）

由式（6）式得C0≤15990，表明經(jīng)營(yíng)主體對(duì)宜機(jī)化改造愿意投入的資本為15990元/hm2。這與耕地坡度在2°以下、2°～6°、6°～15°的實(shí)際改造成本在30000元/hm2、45000元/hm2、60000元/hm2左右相比存在明顯差距，需要政府對(duì)坡度在2°以下、2°～6°和6°～15°耕地宜機(jī)化改造分別提供15000元/hm2、30000元/hm2和45000元/hm2補(bǔ)貼補(bǔ)齊超出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投入意愿部分。

丘陵山地宜機(jī)化改造具有正外部性，政府進(jìn)行補(bǔ)貼是其履行公共管理職能的體現(xiàn)，有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)增收以及改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的脆弱性，進(jìn)而增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)保障功能。在實(shí)際操作中，政府的投入還可以通過(guò)土地發(fā)展權(quán)異地交易獲得補(bǔ)償，具體表現(xiàn)為新增耕地指標(biāo)收入、增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)收入、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易收入等。丘陵山地宜機(jī)化改造后往往能增加一些耕地面積，從四川中江、蓬溪、武勝和重慶墊江、永川、忠縣等地的幾宗宜機(jī)化改造項(xiàng)目調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，有些項(xiàng)目新增耕地面積達(dá)10%以上，但大多數(shù)項(xiàng)目新增耕地面積在7%左右，遵循謹(jǐn)慎性原則，本文取宜機(jī)化改造后新增耕地面積比例為7%。新增耕地指標(biāo)交易價(jià)格在東部發(fā)達(dá)省市為150～225萬(wàn)元/hm2、中西部欠發(fā)達(dá)省市為45～75萬(wàn)元/hm2，新增糧食產(chǎn)能指標(biāo)交易價(jià)格在東部發(fā)達(dá)省市為15～75萬(wàn)元/hm2、中西部欠發(fā)達(dá)省市為45000～75000元/hm2?？紤]到宜機(jī)化改造主要在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，新增耕地指標(biāo)取37.5萬(wàn)元/hm2、新糧食產(chǎn)能指標(biāo)按4.5萬(wàn)元/hm2，這樣每hm2地宜機(jī)化改造后可獲得土地發(fā)展權(quán)交易款37.5×7%+4.5≈7.5萬(wàn)元，基本上可以覆蓋政府對(duì)農(nóng)田宜機(jī)化改造的補(bǔ)貼支出。

4 丘陵山區(qū)改地宜機(jī)實(shí)證分析

4.1 “改地宜機(jī)”的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

日本和韓國(guó)是山地農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度較高的國(guó)家。日本丘陵山區(qū)占國(guó)土面積約80%，目前日本已將全程機(jī)械化推廣至經(jīng)濟(jì)作物。韓國(guó)2/3國(guó)土為丘陵山地，通過(guò)60年的土地改良和整理，截至2017年水稻種植、插秧和收割的機(jī)械化率都達(dá)到100%。

財(cái)政支持方面，日本農(nóng)田建設(shè)平均投入超過(guò)69萬(wàn)元/hm2［4］，80%以上由政府承擔(dān)，其中面積較大的農(nóng)田建設(shè)投入政府承擔(dān)96%，工程有效長(zhǎng)達(dá)30～50年。韓國(guó)政府承擔(dān)小型農(nóng)田建設(shè)全部投入，在1962—2006期間對(duì)農(nóng)田建設(shè)的財(cái)政投入高達(dá)11.48萬(wàn)億韓元，其中80％是中央政府直接投入［10］。韓國(guó)將政府補(bǔ)貼與相關(guān)部門(mén)低息貸款相結(jié)合促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，政府通過(guò)適當(dāng)提高合作社和具有一定規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼比例，確保宜機(jī)化改造的集中連片土地掌握在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體手中。

法律法規(guī)方面，日本自1949年頒布《土地改良法》以來(lái)，已實(shí)施八個(gè)土地改良計(jì)劃，并配套推出其他法律法規(guī)，如《農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)法》和《山村振興法》；韓國(guó)自農(nóng)業(yè)機(jī)械化起步以來(lái)，陸續(xù)通過(guò)《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《稅收減免法律條例》《道路交通安全法》《兵役法》等，這些法律都推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展。如《兵役法》規(guī)定農(nóng)機(jī)維修工人可以免除兵役，大大提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的參與度。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，截止2021日本在土地改良事業(yè)計(jì)劃設(shè)計(jì)上出臺(tái)八個(gè)國(guó)標(biāo)，涉及農(nóng)地開(kāi)發(fā)、土地改良、暗渠排水、農(nóng)道、旱田農(nóng)場(chǎng)整備等方面的設(shè)計(jì)基準(zhǔn)。韓國(guó)關(guān)于農(nóng)機(jī)手的培訓(xùn)由上到下可以分為三種水平的訓(xùn)練課程，訓(xùn)練對(duì)象依次為教練或技工、省級(jí)相關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)或操作者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)手，而在售后方面明文規(guī)定農(nóng)機(jī)供應(yīng)商和制造商承擔(dān)售后責(zé)任。

農(nóng)戶參與方面，日本由土地改良區(qū)15戶以上農(nóng)戶組成農(nóng)民自治組織，除一些規(guī)定項(xiàng)目以外，其他項(xiàng)目實(shí)施需經(jīng)組織中2/3農(nóng)戶同意，實(shí)施資金方面農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目占投資比3%～23%，政府對(duì)土地改良項(xiàng)目支持力度也不斷加強(qiáng)，具體表現(xiàn)為對(duì)不同建設(shè)主體、建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，激發(fā)市場(chǎng)活力，提高農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)［27］。

4.2 “改地宜機(jī)”的國(guó)內(nèi)實(shí)踐

中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)從1958年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)地重劃，耕地集中率平均達(dá)到86%，并于2000年左右基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，田塊直接臨路比例幾乎全覆蓋［28］。其他國(guó)內(nèi)丘陵山區(qū)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化起步較晚，但近年來(lái)的努力也取得了顯著成效。農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理司2020年11月發(fā)布的11個(gè)首批丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造典型案例（其中重慶有3個(gè)案例，山西有2個(gè)案例）以及中國(guó)臺(tái)灣的案例如下：

（1）臺(tái)灣：一是對(duì)土地進(jìn)行“農(nóng)地重劃”，擴(kuò)大單個(gè)土地面積，促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)與管理；二是成立農(nóng)會(huì)解決從種植、灌溉到收購(gòu)、包裝、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的組織零散化的問(wèn)題；三是加大對(duì)農(nóng)機(jī)研發(fā)投入，科技對(duì)臺(tái)灣農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展貢獻(xiàn)率高達(dá)60%以上；

（2）重慶：一是在項(xiàng)目對(duì)象選擇上遵循循序漸進(jìn)原則，前期以淺丘坡地地形改造為主；二是依靠合作社或有效市場(chǎng)企業(yè)為媒介，聚集各農(nóng)戶資源以形成“合作社＋農(nóng)戶＋基地”或“企業(yè)＋農(nóng)戶＋合作社”的運(yùn)作模式；三是確保整治內(nèi)容的專(zhuān)業(yè)性與整治模式的多樣性，基于改造項(xiàng)目地的資源稟賦設(shè)置改造方案；

（3）四川：一是土改強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，重視整體規(guī)劃，搞好路網(wǎng)和排灌設(shè)施配套；二是加強(qiáng)前沿科技的運(yùn)用，推進(jìn)智能灌溉系統(tǒng)落地進(jìn)行數(shù)字化灌溉管理；三是注重公眾的參與，鼓勵(lì)群眾監(jiān)督，夯實(shí)群眾基礎(chǔ)；

（4）貴州：一是整合中央和市級(jí)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目資金打捆使用，使各方利益聯(lián)合；二是在政策上完善農(nóng)技推廣和土地宜機(jī)化改造配套政策措施，通過(guò)土地集約化經(jīng)營(yíng)推進(jìn)發(fā)展；三是推行“龍頭企業(yè)＋專(zhuān)業(yè)合作社＋農(nóng)戶”，以龍頭企業(yè)推動(dòng)合作社發(fā)展，培育經(jīng)營(yíng)主體；

（5）廣西：一是堅(jiān)持“普中有特”，因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)，確保改成一片達(dá)標(biāo)一片；二是建立“誰(shuí)用誰(shuí)建、先建后補(bǔ)”等長(zhǎng)期有效機(jī)制，緩解業(yè)主壓力；

（6）湖南：一是對(duì)質(zhì)量嚴(yán)格把控，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程成立工程理事會(huì)，對(duì)各個(gè)施工區(qū)域進(jìn)行技術(shù)管控及質(zhì)量監(jiān)督，對(duì)不達(dá)要求的區(qū)域勒令重新整改；二是明確目標(biāo)建設(shè)內(nèi)容不能“為了改造而改造”，出臺(tái)宜機(jī)化地塊改造的內(nèi)容及技術(shù)要求，明確哪些地不能改，能改造的地又應(yīng)該怎樣改等；三是調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；

（7）安徽：一是將“小改大、坡改緩”宜機(jī)化改造與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)配套實(shí)施；二是提前做好宣傳創(chuàng)造良好的施工環(huán)境；三是施工過(guò)程做到“三同時(shí)”，設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理同時(shí)進(jìn)場(chǎng)確保施工質(zhì)量有效控制；四是充分利用當(dāng)?shù)亻e置勞動(dòng)力開(kāi)展宜機(jī)化改造增加其收入并增強(qiáng)其主人翁意識(shí)；

（8）陜西：一是堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)主體承包實(shí)施宜機(jī)化改造；二是開(kāi)展示范區(qū)帶動(dòng)發(fā)展，改造示范區(qū)以培育典型，引導(dǎo)推進(jìn)；三是對(duì)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施配套“一社一區(qū)”建設(shè)模式，改造一個(gè)區(qū)塊，建設(shè)一個(gè)農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)合作社，服務(wù)作業(yè)一片區(qū)域；

（9）山西：一是按照總體設(shè)計(jì)、挖填平衡的原則將田面坡度改造至5°以下；二是嚴(yán)格遵循“定額補(bǔ)貼、差額自籌”的特點(diǎn)，形成“省級(jí)補(bǔ)貼＋市縣級(jí)配套資金＋主體自籌”格局；三是重視土壤熟化和地力的提升，在改造過(guò)程中對(duì)表面土壤層進(jìn)行剝離和回填，在改造完成后通過(guò)秸稈還田、施有機(jī)肥等提升地力；四是通過(guò)簽訂管理責(zé)任書(shū)加強(qiáng)改后管護(hù)。

4.3 “改地宜機(jī)”的現(xiàn)實(shí)困境

4.3.1 建設(shè)前期存在的問(wèn)題

1） 配套法律法規(guī)有待完善。我國(guó)2004年出臺(tái)《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》，對(duì)農(nóng)機(jī)開(kāi)發(fā)、質(zhì)量監(jiān)管、農(nóng)機(jī)推廣以及農(nóng)機(jī)購(gòu)置政策進(jìn)行了制度規(guī)范；2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造工作指引（試行）》，該指引強(qiáng)調(diào)了在丘陵山區(qū)推進(jìn)田間機(jī)耕道和農(nóng)田作業(yè)設(shè)施的建設(shè)。然而在涉及丘陵山區(qū)農(nóng)田改造后的土地管理方面未能做出明確規(guī)定，這導(dǎo)致部分土地存在“建設(shè)而不善治”的情況；2014年頒布《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》，并于2022年再次修訂，增加“多元參與”原則，鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)資本參與建設(shè)。與日本和韓國(guó)相比，我國(guó)“宜機(jī)化”改造的法律法規(guī)還比較粗略，需要在實(shí)踐中不斷完善。

2） 項(xiàng)目資金來(lái)源渠道單一。目前有關(guān)丘陵山區(qū)宜機(jī)化改造項(xiàng)目依舊由政府主導(dǎo)或牽頭，政府的財(cái)政補(bǔ)貼占整個(gè)項(xiàng)目投入資金的50％以上。多數(shù)省份對(duì)丘陵山地宜機(jī)化改造執(zhí)行的是22500元/hm2的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入標(biāo)準(zhǔn)，由中央、省、市縣級(jí)財(cái)政分別承擔(dān)15000元、6000元、1500元，但丘陵山地宜機(jī)化改造成本要45000元/hm2左右［7］，一些地方甚至要超過(guò)75000元/hm2，需要廣泛吸納社會(huì)資本彌補(bǔ)資金需求缺口。如湖南慈利改造67hm2山地總投資350萬(wàn)元，依靠政府投入50萬(wàn)元撬動(dòng)農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)合作社跟投300多萬(wàn)元，社會(huì)資本和農(nóng)民投入的積極性得到充分釋放，項(xiàng)目改造更加符合農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的種植需要，避免了建后農(nóng)田擱置。

3） 與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃銜接不夠緊密。在宜機(jī)化改造的實(shí)施過(guò)程中，許多部門(mén)并沒(méi)有清楚界定改地是為了“宜機(jī)”還是“宜種”，這導(dǎo)致在進(jìn)行宜機(jī)化改造時(shí)過(guò)于關(guān)注近期的利益而忽視長(zhǎng)期的效益?！度珖?guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》明確建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域、限制區(qū)域和禁止區(qū)域，嚴(yán)禁毀林開(kāi)山造田，防止破壞生態(tài)環(huán)境，但實(shí)踐中水稻上山或毀林改地仍時(shí)有發(fā)生。宜機(jī)化改造一般由政府發(fā)放專(zhuān)項(xiàng)資金或進(jìn)行補(bǔ)貼，社會(huì)主體參與度不高，建設(shè)出來(lái)的項(xiàng)目往往與實(shí)際需求脫節(jié)，有的設(shè)計(jì)內(nèi)容不能滿足群眾生產(chǎn)需要，媒體曝光的甘肅慶陽(yáng)西峰區(qū)項(xiàng)目就是典型例子。

4.3.2 建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題

1） 缺乏統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。2019年《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造工作指引（試行）》出臺(tái)，該指引針對(duì)地塊選擇、改造內(nèi)容和整治標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行規(guī)范，但整體來(lái)看仍然較為簡(jiǎn)略。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的完善才能確保使整個(gè)丘陵山區(qū)宜機(jī)化改造過(guò)程有章可循，有規(guī)可查。例如日本將項(xiàng)目分為農(nóng)區(qū)、耕作區(qū)、耕區(qū)，其中耕區(qū)為最小單位，規(guī)定單位耕區(qū)為寬30m、長(zhǎng)100～150m，面積0.3～0.45hm2。參考重慶市的改造案例對(duì)改造對(duì)象進(jìn)行細(xì)分，對(duì)原始坡度在10°以下連片土地進(jìn)行緩坡旱地改造為條狀或帶狀布局，對(duì)原始坡度在15°～25°的坡地進(jìn)行梯臺(tái)旱地改造成梯臺(tái)面凈寬為5m或8m以方便農(nóng)機(jī)耕作。

2） 對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格貫徹是確保項(xiàng)目建設(shè)優(yōu)質(zhì)的前提，對(duì)施工建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)行是項(xiàng)目建設(shè)成功的必要條件，例如廣西田陽(yáng)在施工時(shí)成立質(zhì)量領(lǐng)導(dǎo)小組，形成監(jiān)督組、監(jiān)理方、施工方三級(jí)質(zhì)量保障體系。在宜機(jī)化改造過(guò)程中有部分項(xiàng)目沒(méi)有按照改造標(biāo)準(zhǔn)或項(xiàng)目設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，造成前期耕地地力下降，甚至存在跑冒滴漏、偷工減料等問(wèn)題，如媒體曝光的江蘇濱?？h項(xiàng)目，最后導(dǎo)致無(wú)法驗(yàn)收、質(zhì)量走樣，造成對(duì)人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。

3） 利益相關(guān)方缺乏協(xié)作。宜機(jī)化改造過(guò)程中有兩種經(jīng)營(yíng)模式：“企業(yè)＋專(zhuān)業(yè)合作社＋農(nóng)戶”或“專(zhuān)業(yè)合作社＋農(nóng)戶”。經(jīng)營(yíng)主體內(nèi)部之間的溝通合作有利于宜機(jī)化建設(shè)的有序推進(jìn)，如貴州仁懷在推動(dòng)高粱生產(chǎn)全程機(jī)械化過(guò)程中采取的是“龍頭企業(yè)+專(zhuān)業(yè)合作社+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中各方多次協(xié)商、通力合作、對(duì)相關(guān)問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)，推動(dòng)項(xiàng)目高質(zhì)量完成。但經(jīng)營(yíng)主體的多樣性導(dǎo)致各主體經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不一致，各方若不能及時(shí)溝通問(wèn)題，則容易導(dǎo)致項(xiàng)目拖延工期、貽誤農(nóng)時(shí)。

4.3.3 改造完成后存在的問(wèn)題

主要是缺乏監(jiān)管與維護(hù)。重建輕管問(wèn)題比較突出，出現(xiàn)“只改不管”、管護(hù)不到位、年久失修等現(xiàn)象。一些宜機(jī)化改造項(xiàng)目由于前期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不到位，建成后沒(méi)有將農(nóng)田及時(shí)投入使用，項(xiàng)目建成后出現(xiàn)閑置或未按照產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進(jìn)行使用，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后成為撂荒地，既影響國(guó)家糧食安全，也導(dǎo)致前期建設(shè)投入沒(méi)法獲得投資回報(bào)。

5 結(jié)論與啟示

5.1 結(jié)論

“以機(jī)適地”和“改地宜機(jī)”是丘陵山地農(nóng)業(yè)機(jī)械化的兩條基本道路。“以機(jī)適地”是從農(nóng)機(jī)研發(fā)入手通過(guò)農(nóng)機(jī)小型化來(lái)適應(yīng)丘陵山地地形，相當(dāng)于修盤(pán)山曲道，工作效率的改進(jìn)有限；“改地宜機(jī)”是通過(guò)改善農(nóng)機(jī)作業(yè)條件，使丘陵山地用上大動(dòng)力、高效率農(nóng)機(jī)，相當(dāng)于遇水架橋、逢山打洞修高速路，能從根本上掃清丘陵山區(qū)農(nóng)機(jī)化發(fā)展障礙?！案牡匾藱C(jī)”涉及大量土木工程，前期投入成本高，需要政府對(duì)超過(guò)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投入意愿部分提供補(bǔ)貼，考慮到財(cái)政投入有限，應(yīng)依次改造坡度在0°～2°、2°～6°、6°～15°的耕地，對(duì)15°以上土地原則上不改造。但也需要注意對(duì)于短期內(nèi)無(wú)法獲取財(cái)政支持進(jìn)行宜機(jī)化改造的丘陵山地依舊可種植蔬菜、花椒、柑橘、牧草、花卉等機(jī)械化水平較低的經(jīng)濟(jì)作物。

5.2 啟示

1） 加快法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)的制定。丘陵山地農(nóng)機(jī)化前期投入大、耗時(shí)長(zhǎng)，從開(kāi)始改造到基本完成需要有完善的法規(guī)和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)提供保障。如日本的土地改良設(shè)計(jì)包括排水、農(nóng)道、農(nóng)地保護(hù)、農(nóng)田開(kāi)墾、集水利等數(shù)十項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，形成完備的標(biāo)準(zhǔn)體系。在法律法規(guī)上應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》出臺(tái)有利于丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化改造的法規(guī)，在《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》和《丘陵山區(qū)宜機(jī)化地塊整理整治技術(shù)規(guī)范》基礎(chǔ)上細(xì)化丘陵山區(qū)農(nóng)作物種植標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、特色產(chǎn)業(yè)機(jī)械化配套標(biāo)準(zhǔn)、宜機(jī)化改造規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等，用農(nóng)機(jī)標(biāo)準(zhǔn)化帶動(dòng)土地整治的標(biāo)準(zhǔn)化。

2） 資金投入多元化與優(yōu)化。在以往農(nóng)機(jī)化補(bǔ)貼中，政府針對(duì)農(nóng)戶直接開(kāi)展購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼，容易扭曲市場(chǎng)農(nóng)機(jī)價(jià)格，可考慮逐漸將直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)樵黾拥拖①J款，從而減少政府直接投資，增加社會(huì)資本投入?？山梃b韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，降低對(duì)小農(nóng)戶補(bǔ)貼比例，增加合作社或家庭農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼比例，促進(jìn)土地集中化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)田宜機(jī)化改造能夠擴(kuò)大約10%的耕地面積，地方政府應(yīng)被授權(quán)將多余的耕地面積用作占用耕地指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)增減掛鉤的交易，以助力改造資金的籌措。

3） 要堅(jiān)持規(guī)劃先行先易后難漸次推進(jìn)。我國(guó)農(nóng)機(jī)化薄弱區(qū)域主要集中在西南、西北與東南的丘陵山區(qū)，考慮到成本投入與改造難度等原因，優(yōu)先對(duì)15°以下的耕地進(jìn)行改造。從水土保持角度看，25°以上耕地是不宜進(jìn)行耕作的，應(yīng)退耕還林還草；15°～25°之間的耕地應(yīng)以發(fā)展林果業(yè)為主。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，政府補(bǔ)貼到位，但由于農(nóng)戶配套資金不到位，導(dǎo)致宜機(jī)化改造費(fèi)用不足影響工程質(zhì)量的現(xiàn)象依然存在，建議優(yōu)先支持土地集中流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、資金配套到位的宜機(jī)化改造項(xiàng)目。同時(shí)考慮到，財(cái)政資金有限，政府應(yīng)堅(jiān)持先易后難優(yōu)先支持頗多較小的耕地開(kāi)展宜機(jī)化改造。

4） 要堅(jiān)持建管用一體化管理。要堅(jiān)持農(nóng)田建設(shè)與耕地地力提升并重，新建與改造提升并重，拓展建設(shè)規(guī)模與提高建設(shè)質(zhì)量并重，農(nóng)田建設(shè)與管護(hù)利用并重，制定和完善宜機(jī)化改造后的管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)資金，明確管護(hù)主體，壓實(shí)管護(hù)責(zé)任。管護(hù)機(jī)制可探索引入保險(xiǎn)機(jī)制、購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)、委托專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)化方式。嚴(yán)格農(nóng)田宜機(jī)化改造的考核監(jiān)督，壓實(shí)屬地責(zé)任，嚴(yán)查項(xiàng)目工程偷工減料、跑冒滴漏等違法違規(guī)行為，對(duì)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的質(zhì)量不合格、偷工減料、弄虛作假等風(fēng)險(xiǎn)隱患，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、絕不姑息，對(duì)涉嫌違法犯罪依法嚴(yán)懲。

5） 要加強(qiáng)多部門(mén)間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。丘陵山地農(nóng)機(jī)化涉及的水利工程、農(nóng)村道路、土地開(kāi)發(fā)、農(nóng)田整治等多個(gè)部門(mén)，項(xiàng)目的順利實(shí)施需要多個(gè)部門(mén)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，同時(shí)把分散在多個(gè)部門(mén)的資金打捆使用，可以為高標(biāo)準(zhǔn)完成農(nóng)田宜機(jī)化改造提供充足的資金保障，在實(shí)施過(guò)程中可借鑒貴州仁懷案例推行“龍頭企業(yè)＋專(zhuān)業(yè)合作社＋農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，結(jié)合農(nóng)村“三變”改革，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)集中將“農(nóng)民變股東、資金變股金、資源變資產(chǎn)”，讓農(nóng)民以帶土地入股方式參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)社會(huì)資金多元化投入，提高農(nóng)民參與農(nóng)田宜機(jī)化改造的獲得感和積極性。

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基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（19XJY022）;教育部人文社科重點(diǎn)研究基地成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)研究院平臺(tái)開(kāi)放課題（2022KFJJ037）

第一作者：邵騰偉，男，1974年生，重慶人，博士，教授；研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)。E-mail： shaotw@126.com