季 潔

內(nèi)容提要：共同富裕的實(shí)現(xiàn)依托于生產(chǎn)增長與分配正義的融合，是一個(gè)以“蛋糕”做大做好為基礎(chǔ)，繼而注重切好分好的良性循環(huán)。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，無論是生產(chǎn)層面的量性與質(zhì)性目標(biāo)，抑或分配層面的公平性與公正性要求，均有賴于公共財(cái)政資金的支撐與調(diào)控。然而，我國非公債型政府投融資工具不足、對(duì)公共財(cái)政慣性依賴、財(cái)政雙層委托代理的治理困境與權(quán)力配置失衡的自利驅(qū)動(dòng)，成為公共基礎(chǔ)設(shè)施助力共同富裕實(shí)現(xiàn)的阻礙?；A(chǔ)設(shè)施公募REITs 的啟動(dòng)為公共基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)性融資與資金退出提供通道，具有填補(bǔ)非公債式政府融資工具、釋放沉淀資金緩解財(cái)政重壓、錨定價(jià)值保障財(cái)政精準(zhǔn)投入，以及信息披露助力財(cái)政權(quán)責(zé)配置的價(jià)值功能。在推進(jìn)共同富裕實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程中，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 為財(cái)政調(diào)控提供了一個(gè)類別化、拓展化、市場(chǎng)化和精準(zhǔn)化的方案，其思路可延伸至他類公共產(chǎn)品的差異化財(cái)政調(diào)控，以更大程度滿足生產(chǎn)與分配的雙層調(diào)控需求。

一、研究背景

黨的二十大報(bào)告明確指出，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，強(qiáng)調(diào)首先通過全國人民共同奮斗把“蛋糕”做大做好，然后通過合理的制度安排正確處理增長和分配關(guān)系，把“蛋糕”切好分好。區(qū)別于自由主義經(jīng)濟(jì)和福利主義經(jīng)濟(jì)對(duì)生產(chǎn)增長或分配正義的片面?zhèn)戎兀瑘?jiān)持創(chuàng)造財(cái)富與分配財(cái)富相結(jié)合始終是我國推進(jìn)共同富裕的重要實(shí)踐范疇。經(jīng)過改革開放四十余年的發(fā)展，我國基礎(chǔ)設(shè)施的“蛋糕”逐步做大，在“量”上形成了大批基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)①截至2021 年底，我國綜合交通網(wǎng)總里程已經(jīng)突破600 萬千米，220 千伏及以上輸電線路84.3 萬千米，光纜線路總長度達(dá)到5481 萬千米，高鐵、高速公路、電網(wǎng)、4G 網(wǎng)絡(luò)規(guī)模等長期穩(wěn)居世界第一。參見《國家發(fā)改委政研室國家發(fā)展改革委新聞發(fā)布會(huì)介紹重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)情況》，國家發(fā)展改革委網(wǎng)站，https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/wszb/jsjc ssjcygqk/?code=&state=123。。然而，我國當(dāng)前人均基礎(chǔ)設(shè)施存量相當(dāng)于西方發(fā)達(dá)國家的20%—30%，并且在交通、水利、能源、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍存在不少短板①《國家統(tǒng)計(jì)局局長就2022 年全年國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況答記者問》，國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，https://www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202302/t20230202_1896734.html。。因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依舊有賴于財(cái)政資金長期投入，同時(shí)需通過財(cái)政合理預(yù)算與轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行調(diào)控以提升基礎(chǔ)設(shè)施分配領(lǐng)域的公正與公平。

目前，我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，各地財(cái)政壓力明顯。從地方政府財(cái)政收入與債務(wù)余額雙重角度比較，2022 年在我國36 個(gè)省級(jí)行政區(qū)與計(jì)劃單列市中，地方財(cái)政收入與債務(wù)余額差額為負(fù)值的已達(dá)到32 個(gè)②指在36 個(gè)省級(jí)行政區(qū)及單列市中，除上海市、江蘇省、廈門市和深圳市4 個(gè)省市外的32 個(gè)省市，具體為北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、大連市、吉林省、黑龍江省、浙江省、寧波市、安徽省、福建省、江西省、山東省、青島市、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)。根據(jù)中國地方政府債券信息公開平臺(tái)年度數(shù)據(jù)中的“分地區(qū)—債務(wù)余額”（http://www.celma.org.cn/ndsj/index.jhtml）計(jì)算得出，數(shù)據(jù)截至2024 年2 月。，較2021 年和2020 年分別增加4 個(gè)和5 個(gè)，且有33 個(gè)省市的差額絕對(duì)值已經(jīng)呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)③指在36 個(gè)省級(jí)行政區(qū)及單列市中，除上海市、寧波市和廈門市（圖中標(biāo)注▲）3 省市外的33 個(gè)省市，具體為北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、大連市、吉林省、黑龍江省、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、青島市、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、深圳市、廣西壯族自治區(qū)、海南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)。根據(jù)中國地方政府債券信息公開平臺(tái)年度數(shù)據(jù)中的“分地區(qū)—債務(wù)余額”（http://www.celma.org.cn/ndsj/index.jhtml）計(jì)算得出，數(shù)據(jù)截至2024 年2 月。，各地杠桿率不斷走高，負(fù)債空間逐步收窄，加劇了基礎(chǔ)設(shè)施分配的區(qū)域生產(chǎn)與分配差距問題（如圖1）。

圖1 我國各省市財(cái)政收入與債務(wù)余額的差額統(tǒng)計(jì)圖（2015—2022 年）

為深度契合共同富裕、共享發(fā)展的時(shí)代需求，緩解基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的財(cái)政壓力，暢通投融資循環(huán)路徑，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公募不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（Real Estate Investment Trusts，下文簡(jiǎn)稱“REITs”）①我國基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 指，依法向社會(huì)投資者公開募集資金形成基金財(cái)產(chǎn)，通過基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券等特殊目的載體持有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由基金管理人等主動(dòng)管理運(yùn)營上述基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并將產(chǎn)生的絕大部分收益分配給投資者的標(biāo)準(zhǔn)化金融產(chǎn)品。參見：上海證券交易所官網(wǎng)“基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs”專欄，http：//edu.sse.com.cn/REITS。于2020 年正式啟動(dòng)，試點(diǎn)領(lǐng)域聚焦產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高速公路、環(huán)保領(lǐng)域等具有穩(wěn)定、持續(xù)現(xiàn)金流的公益類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。中國證監(jiān)會(huì)2023 年系統(tǒng)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，將大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 常態(tài)化發(fā)展。2023 年12 月，財(cái)政部聯(lián)合人力資源社會(huì)保障部起草《全國社會(huì)保障基金境內(nèi)投資管理辦法（征求意見稿）》，擬將公募REITs 正式納入社?；鹜顿Y范圍。

作為非公債形式政府融資工具，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 具有盤活資產(chǎn)、緩釋財(cái)政壓力和信用風(fēng)險(xiǎn)等多重功能（尹李峰等，2021），對(duì)有效盤活基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量資產(chǎn)、降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義?，F(xiàn)有學(xué)術(shù)研究大多集中于基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 的運(yùn)行與治理機(jī)制，以及共同富裕中財(cái)政調(diào)控路徑的研究。本文致力于基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 對(duì)于財(cái)政調(diào)控質(zhì)效的融合性研究，相信這一角度的探索性研究將有助于多元化塑造我國共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中的財(cái)政調(diào)控路徑。

二、共同富裕目標(biāo)下基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 化解財(cái)政調(diào)控難題的理論路徑

（一）共同富裕目標(biāo)機(jī)制的雙重理論厘清

1.黨的理論發(fā)展中的共同富裕目標(biāo)機(jī)制

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，共同富裕的內(nèi)涵更加豐富，共同富裕的難點(diǎn)和重點(diǎn)逐步發(fā)生轉(zhuǎn)向（孫璐偉，2022）。黨的理論發(fā)展中的共同富裕目標(biāo)機(jī)制可沿時(shí)間主線分為三個(gè)階段：

第一階段為萌芽探索期，指新中國成立初期至改革開放前（1949—1978 年）。該階段共同富裕的群體指向?yàn)椤稗r(nóng)民”，目標(biāo)重心為“擺脫貧困”，路徑則是“鼓勵(lì)生產(chǎn)”。這一時(shí)期，毛澤東同志率先提出共同富裕內(nèi)涵時(shí)強(qiáng)調(diào)“這個(gè)富，是共同的富，這個(gè)強(qiáng)，是共同的強(qiáng)”②毛澤東：《毛澤東文集》第6 卷，人民出版社1999 年版，第495 頁。。1953 年《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》首次以中央文件形式提出“共同富?！?，即“使農(nóng)民能夠逐步完全擺脫貧困的狀況而取得共同富裕和普遍繁榮的生活”③中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第4 冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1993 年版，第661—662 頁。。

第二個(gè)階段為橫向拓展期，指改革開放后至黨的十八大召開前（1978—2012 年）。該階段共同富裕的群體指向已拓展為“全體人民”“全體社會(huì)成員”，目標(biāo)重心橫向延伸至“物質(zhì)和文化的雙重提升”，方案采取“先富帶領(lǐng)后富”，路徑主要為“基本公共服務(wù)均等化，加大收入分配調(diào)節(jié)力度”。這一時(shí)期的共同富裕不再局限于外在的“物質(zhì)”層面，而是拓展到內(nèi)在的精神層面的共同富裕。1984年10 月黨的十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》和1985 年9 月《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》均強(qiáng)調(diào)“不斷提高人民的物質(zhì)文化生活水平”④中共中央文獻(xiàn)研究室：《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》中，中央文獻(xiàn)出版社2011 年版，第64、279 頁。，使共同富裕的內(nèi)涵由單一物質(zhì)層面向物質(zhì)與精神的雙向視角充實(shí)。

第三階段為系統(tǒng)豐富期，指黨的十八大至今。該階段共同富裕的目標(biāo)蘊(yùn)含著明確的計(jì)劃性，共同富裕的對(duì)象群體強(qiáng)調(diào)“一個(gè)都不能少”，目標(biāo)重心全面拓展至“堅(jiān)持人的全面發(fā)展”，路徑則更為具體而多元，“精準(zhǔn)扶貧”“鄉(xiāng)村振興”“縮小收入差距”等多管齊下。黨的十九大更是明確了共同富裕的新時(shí)代內(nèi)涵，將共同富裕的內(nèi)涵與“實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”“社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”之間的關(guān)系闡述得更為明確（林兆木，2022）。2021 年8 月，習(xí)近平總書記深刻闡釋了新時(shí)期的共同富裕的“全體性”“全面性”“合理差異性”①習(xí)近平：《扎實(shí)推動(dòng)共同富裕》，《求是》2021 年第20 期。。

2.學(xué)術(shù)理論認(rèn)知中的共同富裕目標(biāo)機(jī)制

自20 世紀(jì)70 年代起，我國學(xué)術(shù)界對(duì)于共同富裕的研究文獻(xiàn)量開始緩慢遞增，于1994 年、2012年和2018 年形成三次小高峰；2022 年是我國“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的交匯之年，該主題文獻(xiàn)量形成井噴之勢(shì)②檢索中國知網(wǎng)（https：//kns.cnki.net/）“共同富裕”主題，得到1994 年文獻(xiàn)833 篇，2012 年文獻(xiàn)908 篇，2018 年文獻(xiàn)978 篇，2022 年文獻(xiàn)1.03 萬篇。訪問日期：2024-1-21。。以改革開放為學(xué)術(shù)界認(rèn)知的分界點(diǎn)，改革開放前對(duì)于“共同富?！蹦繕?biāo)的認(rèn)知集中于“解放生產(chǎn)力，使全體農(nóng)村人民富裕起來”（李成貴，1975）；改革開放后理論界對(duì)于共同富裕的理解趨于全方位客觀與理性，消除了共同富裕就是“絕對(duì)平均”的片面定性，將共同富裕目標(biāo)定位于“普遍富?；A(chǔ)上的差別富?！保ɡ钴婛i，2021）。這一對(duì)于共同富裕目標(biāo)機(jī)制的理論認(rèn)知主要集中于三個(gè)視角。

第一個(gè)視角是“二維認(rèn)知”。該視角的觀點(diǎn)均將共同富裕拆分為兩層要義進(jìn)行解釋。第一類主張共同富裕包含“共同”和“富?！眱蓚€(gè)方面內(nèi)容，其中“富?！斌w現(xiàn)了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平，表現(xiàn)為社會(huì)財(cái)富數(shù)量的充沛；“共同”體現(xiàn)著社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)，反映了財(cái)富分配的結(jié)果（崔友平，2023）。第二類主張共同富裕包含“物質(zhì)富?！焙汀熬窀辉！眱煞矫?，其中物質(zhì)生活富裕是精神生活富裕的前提，精神生活富裕會(huì)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、物質(zhì)生活富裕提供價(jià)值導(dǎo)向、精神動(dòng)力和智力支持（劉向軍，2023）。第三類主張認(rèn)為共同富裕可通過“生產(chǎn)”（做大蛋糕）和“分配”（分好蛋糕）兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)。共同富裕反映的是人們?cè)谖镔|(zhì)財(cái)富占有和收入分配方面的相對(duì)關(guān)系和狀況（邱海平，2016）。生產(chǎn)財(cái)富并非共同富裕的全部要義，收入分配制度將財(cái)產(chǎn)占有進(jìn)行合理改善與調(diào)節(jié)，以使財(cái)產(chǎn)占有和收入的差距控制在合理的限度之內(nèi)，是共同富裕中公平與效率關(guān)系的重要詮釋。

以二維認(rèn)知視角為基礎(chǔ)逐步延展，理論界形成了共同富裕目標(biāo)機(jī)制的“四維認(rèn)知”與“多維認(rèn)知”。四維認(rèn)知中，共同富裕是全民富裕、全面富裕、漸進(jìn)富裕、共建富裕（李海艦、杜爽，2021）。學(xué)者們對(duì)于四維認(rèn)知的具體表述雖各不相同，但均關(guān)注到了富裕范圍的全體性，群體對(duì)象的全部性，領(lǐng)域內(nèi)容的全面性和富裕實(shí)現(xiàn)的階段性。多維認(rèn)知較之于二維和四維認(rèn)知，對(duì)于共同富裕的評(píng)判被賦予了更全面的衡量指標(biāo)。其中“社會(huì)整體進(jìn)入富裕社會(huì)、全體人民都富裕、全面富裕、消除了兩極分化但存在合理差距的普遍富裕”是共同富裕的四個(gè)重要特征，而對(duì)于共同富裕的衡量則依托于12個(gè)具體的指標(biāo)（李軍鵬，2021）。

3.共同富裕目標(biāo)機(jī)制的構(gòu)成

通過梳理共同富裕目標(biāo)機(jī)制的理論發(fā)展與演變，可以將共識(shí)性內(nèi)容進(jìn)行融合，提煉出共同富裕的目標(biāo)機(jī)制與對(duì)應(yīng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制（如表1 所示）。目標(biāo)機(jī)制中的第一級(jí)目標(biāo)包含“共同”與“富?！眱蓚€(gè)方面，是對(duì)生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)關(guān)系的雙層設(shè)定。第二級(jí)目標(biāo)中的“共同”指標(biāo)細(xì)化為“全體人民”的群體范圍和“惠及共享”的共同結(jié)果，強(qiáng)調(diào)共同富裕的目標(biāo)是全面的、全體的、全方位的、共享的；“富?！奔?xì)化為“物質(zhì)富?！迸c“精神富?！?，表明共同富裕是一種外在財(cái)富與內(nèi)在精神的多層構(gòu)成。第三級(jí)目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制中的“生產(chǎn)”與“分配”相對(duì)應(yīng)，注重個(gè)體之間的平等，以及基于區(qū)域、個(gè)性、需求的差異性公平；同時(shí)強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)平等，盡可能補(bǔ)足因起點(diǎn)不同所帶來的共享阻礙，在惠及共享的同時(shí)允許并承認(rèn)合理差距的客觀存在?！拔镔|(zhì)富?！睉?yīng)既關(guān)注到量性目標(biāo)的物質(zhì)充沛，也注重質(zhì)性目標(biāo)的財(cái)富高質(zhì)量；“精神富裕”指應(yīng)在量性目標(biāo)中注重精神的富足，在質(zhì)性目標(biāo)中注重社會(huì)文明和自身文明的不斷進(jìn)步與提升。在目標(biāo)機(jī)制的第三級(jí)目標(biāo)之下，更多指標(biāo)可對(duì)其進(jìn)行衡量與評(píng)判；與目標(biāo)機(jī)制相協(xié)調(diào)的是實(shí)現(xiàn)機(jī)制的設(shè)計(jì)與匹配，生產(chǎn)與分配為第一級(jí)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，層層深入最終形成與目標(biāo)同向的可操作機(jī)制。

表1 共同富裕目標(biāo)機(jī)制

（二）共同富裕目標(biāo)下基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 的理論機(jī)理

1.共同富裕目標(biāo)下公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與財(cái)政調(diào)控的關(guān)系

與共同富裕目標(biāo)機(jī)制相對(duì)應(yīng)，立足于中國特色社會(huì)主義本質(zhì)要求，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域助力共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)蘊(yùn)含著雙層內(nèi)涵（如圖2）：一為公共基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)層面（即將蛋糕做大做好）。其中“做大”為量性目標(biāo)，需要拓展基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道減輕財(cái)政壓力，同時(shí)增加新型基礎(chǔ)設(shè)施供給；“做好”是質(zhì)性目標(biāo)，亟需實(shí)現(xiàn)運(yùn)營優(yōu)化、老舊基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)迭代以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展。二為公共基礎(chǔ)設(shè)施分配層面（即將蛋糕切好分好）?！扒泻谩睆?qiáng)調(diào)公正性目標(biāo)，注重合理平衡預(yù)算設(shè)置，補(bǔ)足生態(tài)環(huán)保、公共醫(yī)療、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施短板；“分好”注重公平性目標(biāo)，調(diào)整區(qū)域、城鄉(xiāng)間差異分配，實(shí)現(xiàn)供需平衡?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、微觀投資效益不顯著的特征，是典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公共財(cái)政資金是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源（時(shí)現(xiàn)，2016）。

圖2 共同富裕目標(biāo)機(jī)制下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與財(cái)政調(diào)控關(guān)系

2.基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 推進(jìn)共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的理論邏輯

（1）生產(chǎn)層面的理論邏輯

第一，公共財(cái)產(chǎn)下私權(quán)讓渡的雙重構(gòu)造。共同富裕目標(biāo)下生產(chǎn)層面中量性與質(zhì)性目標(biāo)均以財(cái)政資金為支撐，而財(cái)政資金作為公共財(cái)產(chǎn)，源自于公眾對(duì)于私人財(cái)產(chǎn)的讓渡，其以稅費(fèi)為主要轉(zhuǎn)化途徑，具有強(qiáng)制性和無償性。從權(quán)利轉(zhuǎn)化視角來看，公共財(cái)產(chǎn)權(quán)來自私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的讓與，個(gè)人以犧牲私權(quán)為前提換取公共產(chǎn)品及社會(huì)福利的享有權(quán)。與強(qiáng)制性和無償性的私權(quán)讓與對(duì)應(yīng)，私權(quán)讓渡的另一種模式表現(xiàn)為主動(dòng)性和有償性。公共基礎(chǔ)設(shè)施是一種典型的公共產(chǎn)品，依靠公共財(cái)產(chǎn)投資建設(shè)，為公眾生產(chǎn)生活提供便利。公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)體現(xiàn)出“私人—國家—公眾”的財(cái)富流動(dòng)過程。在這一過程中，前一階段具有強(qiáng)制性，此時(shí)強(qiáng)制性表現(xiàn)為強(qiáng)制的公權(quán)力和私主體納稅義務(wù)并行，政府憑借公權(quán)力向?qū)λ街黧w的勞動(dòng)收入、資本收益或財(cái)產(chǎn)征稅，稅收收入構(gòu)成了國家財(cái)政收入主要來源，財(cái)富由私人向國家層面流動(dòng)；第二階段具有被動(dòng)性，此種被動(dòng)性體現(xiàn)為公眾能享受到的公共財(cái)產(chǎn)類型、數(shù)量、質(zhì)量，依賴于國家所生產(chǎn)、提供的客觀現(xiàn)實(shí)，有賴于當(dāng)期國家宏觀計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算、地方財(cái)力基礎(chǔ)。因此，在該類財(cái)富流動(dòng)過程中私主體的主觀積極性難以被激發(fā)，基于委托代理關(guān)系，政府承擔(dān)起“代民理財(cái)”的角色，需盡到代理人的勤勉義務(wù)。

基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 以資產(chǎn)證券化為媒介，依托金融市場(chǎng)創(chuàng)造交易平臺(tái)，使投資者可以在目標(biāo)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營中獲益，引導(dǎo)社會(huì)資金主動(dòng)參與基礎(chǔ)設(shè)施投融資，與運(yùn)用財(cái)政資金進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“私人—國家—公眾”財(cái)富流動(dòng)不同，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 形成了“私人—基金—私人”的財(cái)富流轉(zhuǎn)過程，收益具有特定性。為保障基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 能夠?yàn)樗街黧w的私權(quán)讓渡獲得穩(wěn)定收益，《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《公募REITs 指引》）在項(xiàng)目收入結(jié)構(gòu)和收益分配方面均有明確規(guī)范。在項(xiàng)目收入結(jié)構(gòu)方面，基金管理人主動(dòng)運(yùn)營管理基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以獲取基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目租金、收費(fèi)等穩(wěn)定現(xiàn)金流為主要目的①《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》（中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)公告〔2020〕54 號(hào)），中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)網(wǎng)站，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-08/08/content_5533339.htm。；就收益分配而言，基礎(chǔ)設(shè)施基金應(yīng)當(dāng)將90%以上合并后基金年度可供分配金額以現(xiàn)金形式分配給投資者，且收益分配在符合分配條件的情況下每年不得少于1 次。在此激勵(lì)下，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)向基金資產(chǎn)權(quán)的讓渡實(shí)現(xiàn)了主動(dòng)性與有償性。從投資者角度來看，基礎(chǔ)設(shè)施REITs 風(fēng)險(xiǎn)較低、波動(dòng)較小，適合追求長期穩(wěn)定投資收益的個(gè)人或者機(jī)構(gòu)。此次試點(diǎn)也打開了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目各參與主體的退出之門，完成從融資—投資—運(yùn)營—退出的管理閉環(huán)，有利于增強(qiáng)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的興趣（李雪靈、王堯，2021）。

第二，財(cái)稅法律風(fēng)險(xiǎn)溯源性疏解。地方政府通過舉債方式推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，對(duì)快速改善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)起到了重要作用，但國際金融危機(jī)以來，許多地區(qū)政府債務(wù)規(guī)模過快增長形成了較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患（呂鑫等，2022）。專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)正是財(cái)稅法一大風(fēng)險(xiǎn)類型，在政治領(lǐng)域易形成債務(wù)傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域暗含宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)、償還風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、使用風(fēng)險(xiǎn)和撬動(dòng)社會(huì)資本不足風(fēng)險(xiǎn)；在法律層面涉及制度不健全風(fēng)險(xiǎn)、信息披露不足與信息評(píng)級(jí)不完善風(fēng)險(xiǎn)（孫璐偉，2022）。專項(xiàng)債資金是公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的主要來源，專項(xiàng)債的多重風(fēng)險(xiǎn)在具體的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域則表現(xiàn)為建設(shè)與更新資金不足、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施分配差距拉大、債務(wù)循環(huán)信用沖擊、財(cái)政重壓難以釋放。

基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 的試點(diǎn)應(yīng)用可以從兩個(gè)方面對(duì)財(cái)稅法風(fēng)險(xiǎn)起到疏解作用。在地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的背景下，其問題癥結(jié)表現(xiàn)在財(cái)權(quán)小于事權(quán)，地方政府難以就公共事務(wù)提供完全的財(cái)力補(bǔ)充，因此從風(fēng)險(xiǎn)溯源角度而言，地方財(cái)政的開源節(jié)流十分關(guān)鍵。在開源方面，拓展稅基是開源的主要路徑，其依托于稅收收入的增加繼而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金池的增長，根本上則有賴于地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平提升、個(gè)體收入增加?；A(chǔ)設(shè)施公募REITs 為公眾參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資與分享收益提供路徑，公共投資者可通過認(rèn)購基金份額參與收益分配，間接分享我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展的紅利，從而增加個(gè)體收入。與此同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 也成為將儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資的牽引機(jī)制。在節(jié)流方面，節(jié)約地方財(cái)政支出固然重要，但此處所言節(jié)流應(yīng)表現(xiàn)為釋放沉淀的財(cái)政資金，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的良性循環(huán)，完成地方財(cái)政資金的精準(zhǔn)調(diào)控?；A(chǔ)設(shè)施公募REITs 通過結(jié)構(gòu)化融資與資金退出雙重作用，對(duì)沉淀在此次試點(diǎn)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的財(cái)政資金進(jìn)行釋放，并鼓勵(lì)和支持回收資金以資本金注入等方式投入新項(xiàng)目建設(shè)，確保新項(xiàng)目符合國家重大戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等要求①《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改投資〔2021〕958 號(hào)），國家發(fā)展改革委網(wǎng)站，https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202107/t20210702_1285342.html。。從而通過回收資金再投資新項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)財(cái)政開源與節(jié)流的平衡。

Author: Wangheng Chen， Professor at the Department of Philosophy of Wuhan University. His research focused on aesthetics and Chinese philosophy.

（2）分配層面的理論邏輯

第一，利益分享經(jīng)濟(jì)的環(huán)形激勵(lì)。單純的經(jīng)濟(jì)增長與共同富裕并不完全等同，只有建立合理的分配制度和利益分享的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，消除可能出現(xiàn)的兩極分化，才能達(dá)到共同富裕（魏偉，2010）?；A(chǔ)設(shè)施公募REITs 引導(dǎo)社會(huì)個(gè)體資本流入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營領(lǐng)域，在分擔(dān)中央與地方財(cái)政壓力的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)個(gè)體對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施收益的分配與共享。利益分享經(jīng)濟(jì)與利益獨(dú)占經(jīng)濟(jì)相對(duì)，此種利益分享并非對(duì)總量的一次性分享，而是對(duì)每一邊際增量的逐次分享，使經(jīng)濟(jì)個(gè)體在其增產(chǎn)的每一個(gè)量上均看到自己的利益，顯著特點(diǎn)表現(xiàn)為使每一個(gè)體都能與代表國家整體利益的政府和代表局部利益的生產(chǎn)集體分享利益、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)（李炳炎，2006）。利益分享順應(yīng)“共享改革開放成果，實(shí)現(xiàn)共同富?！钡幕具壿嫞鲝埥⒁环N新的協(xié)調(diào)利益分配關(guān)系，在該關(guān)系中個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)與整體利益的實(shí)現(xiàn)呈現(xiàn)一種正向相關(guān)關(guān)系，在肯定經(jīng)濟(jì)個(gè)體具有差異性、自主性和特殊經(jīng)濟(jì)利益要求的前提下，強(qiáng)化個(gè)體的權(quán)力、義務(wù)和利益，促進(jìn)個(gè)體主人翁意識(shí)和行為，為實(shí)現(xiàn)自身的分享利益，主動(dòng)參與利益總量增長的貢獻(xiàn)之中。

基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 以公募為手段，公眾為主要投資者之一，為社會(huì)個(gè)體攜資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營提供了一個(gè)入口，實(shí)現(xiàn)與公共財(cái)政共享基礎(chǔ)設(shè)施利益。此處利益共享具有正向利益與負(fù)向利益的雙面性。其中正向利益指對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 產(chǎn)生收益的分配與獲取，負(fù)向收益指投資者也需承擔(dān)基金收益下滑、運(yùn)營不利的成本。此次基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 試點(diǎn)，為保障項(xiàng)目質(zhì)量，有效防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，在制度設(shè)計(jì)上嚴(yán)把底層資產(chǎn)質(zhì)量關(guān)，篩選出權(quán)屬清晰、手續(xù)完備、運(yùn)營模式成熟的底層資產(chǎn)，保障基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 項(xiàng)目具備持續(xù)、穩(wěn)定的收益和現(xiàn)金流，并且收益分配比例要求不低于基金年度可供分配金額的90%，注重基金項(xiàng)目商業(yè)性與標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施公益性的統(tǒng)一?？梢娀A(chǔ)設(shè)施公募REITs 依托基金結(jié)構(gòu)在吸收公眾資金的同時(shí)，以運(yùn)營為路徑為投資者創(chuàng)造收益，試點(diǎn)領(lǐng)域效益將進(jìn)一步擴(kuò)大參與的吸引力，形成“參與—收益—再參與/參與—收益”的環(huán)形激勵(lì)。在共同富裕的實(shí)現(xiàn)機(jī)理中，只有當(dāng)人們具備影響“蛋糕”分配的能力和資格時(shí)，才會(huì)更加積極地去創(chuàng)造和生產(chǎn)“蛋糕”（史瑞杰，2021）。分配機(jī)制的合理運(yùn)作以及參與分配權(quán)的賦予，將會(huì)使分配收益轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)領(lǐng)域的強(qiáng)大動(dòng)力。

第二，共富權(quán)實(shí)現(xiàn)的新時(shí)代融合。從“權(quán)利供需的平衡性”原則出發(fā)，國家是共富權(quán)制度的供給主體，共富權(quán)的實(shí)現(xiàn)不僅要發(fā)揮一次分配過程中勞動(dòng)者共同奮斗的基礎(chǔ)性作用，更要發(fā)揮以政府為主體的二次分配的關(guān)鍵性作用（楊文圣、李旭東，2022）。政府為主體的二次分配方式主要表現(xiàn)為通過修橋鋪路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)間接造福全體人民，而尚未充分直接惠及公民個(gè)人（徐海燕，2022）。細(xì)化至基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中共富權(quán)的落實(shí)，共同富裕目標(biāo)下的“蛋糕”分配蘊(yùn)含兩層內(nèi)涵，一為使用層面，使人民共享愈加完備的基礎(chǔ)設(shè)施所帶來的生活便利；另為收益層面，使人民能夠分享基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營所帶來的物質(zhì)紅利。前者從體驗(yàn)角度提升了人民生產(chǎn)生活的便捷感，是源自于體感至內(nèi)心的共富權(quán)獲得；后者從現(xiàn)實(shí)層面增加了人民群眾的可支配收入，是來自財(cái)產(chǎn)層面的共富權(quán)體驗(yàn)。新時(shí)代背景下，地方財(cái)力差異是客觀的、短時(shí)間難以消弭的現(xiàn)實(shí)，共富權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要立足于該現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)開辟路徑，需綜合運(yùn)用使用層面與收益層面的兩種途徑，實(shí)現(xiàn)共富權(quán)與新時(shí)代背景的精準(zhǔn)融合。

具體而言，財(cái)政實(shí)力欠缺的區(qū)域，在使用層面尚且無法為公眾提供便捷的基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 的引入為該地區(qū)公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施融資路徑的同時(shí)，可以為區(qū)域內(nèi)公眾帶來物質(zhì)收益，最終彌補(bǔ)使用層面的便利度，實(shí)現(xiàn)使用層面與收益層面的共富。與此同時(shí)，財(cái)政實(shí)力欠缺的區(qū)域公眾依舊可通過金融方式參與基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 的認(rèn)購，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域投資與收益，盡管無法在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)使用層面的共富感，卻可通過資金收益提升共富權(quán)的落實(shí)。相較于股票、債權(quán)類投資工具，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 將資金投向擁有穩(wěn)定、持續(xù)現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目作為底層基礎(chǔ)資產(chǎn)，以底層資產(chǎn)的經(jīng)營和物業(yè)資產(chǎn)作為收益來源，具有相對(duì)明確的現(xiàn)金流預(yù)期和較高的分紅比例。基于該種持續(xù)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 填補(bǔ)了當(dāng)前公共基礎(chǔ)設(shè)施金融產(chǎn)品的空白，利用期限配置與資金流動(dòng)，為差異化財(cái)政區(qū)域公眾提供了共富權(quán)的新時(shí)代選項(xiàng)。

三、共同富裕目標(biāo)下基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 對(duì)財(cái)政困境破局的現(xiàn)實(shí)思路

（一）基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域財(cái)稅調(diào)控與共同富裕目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)錯(cuò)位

1.非公債型政府投融資工具不足

對(duì)于公債型政府投融資工具的依賴與共同富裕目標(biāo)機(jī)制中的“惠及共享”和“物質(zhì)富?！蹦繕?biāo)形成錯(cuò)位。一方面，發(fā)債是地方政府籌措基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要方式（王樺宇，2017），但各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，債務(wù)承受能力的差異使得該類投融資模式下的各地居民所享有和享受的基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量差異較大。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施地方債具有“借短債，投長資”的特征，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有典型的資本密集屬性，資金需求量大，投資建設(shè)周期較長，亟需其他財(cái)政收入彌補(bǔ)，加大了財(cái)政壓力與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于公共財(cái)政形成慣性消耗主要基于三點(diǎn)原因：第一，基礎(chǔ)設(shè)施具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，私人往往因欠缺獲利性拒絕涉足該領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施的供給主要由中央及各級(jí)地方財(cái)政資金承擔(dān)。第二，基礎(chǔ)設(shè)施與土地的雙向推動(dòng)關(guān)系使基礎(chǔ)設(shè)施與公共財(cái)政緊密聯(lián)系?；A(chǔ)設(shè)施以土地這一物質(zhì)基礎(chǔ)為重心，地方政府以土地出讓收入等支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與擴(kuò)張；土地也有待基礎(chǔ)設(shè)施建成與完善繼而促進(jìn)土地增值。第三，基礎(chǔ)設(shè)施類型界分不明導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施向公共產(chǎn)品“逃逸”，形成公共財(cái)政包攬的局面。這種對(duì)于公共財(cái)政的依賴與慣性消耗也限制了其他對(duì)于財(cái)政擁有真實(shí)需求的公共領(lǐng)域的資金保障。

3.財(cái)政雙層委托代理的治理困境

財(cái)政雙層委托代理的治理困境導(dǎo)致對(duì)財(cái)政調(diào)控的約束力減弱，與共同富裕中的各項(xiàng)目標(biāo)息息相關(guān)。其中，第一層委托代理關(guān)系存在于政府與公民之間，公民作為納稅人以繳納稅款形式構(gòu)成財(cái)政資金池，政府接受公民的委托，代理納稅主體行使管理、支出、分配財(cái)政收入的權(quán)利，運(yùn)用財(cái)政資金為納稅主體投資基礎(chǔ)設(shè)施，使納稅主體能夠受益于基礎(chǔ)設(shè)施的便利性。但是從主體權(quán)力視角審度該層委托代理關(guān)系，“強(qiáng)代理，弱委托”特征明顯，權(quán)力對(duì)權(quán)利的弱制約使得財(cái)政預(yù)算合理性、分配合法性、信息獲取方面存在治理風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投資與獲益的不對(duì)等。第二層委托代理關(guān)系存在于政府與內(nèi)部職能部門之間，該種委托代理關(guān)系具有內(nèi)部性和密閉性，監(jiān)管主體設(shè)定與層級(jí)掛鉤，橫向與縱向委托代理信息不對(duì)稱，尤其財(cái)政部門在基礎(chǔ)設(shè)施后續(xù)建設(shè)過程中往往處于信息劣勢(shì)地位，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政投入、運(yùn)營、回收的資金鏈實(shí)時(shí)跟進(jìn)。上述兩層委托代理關(guān)系中的治理困局，損害了全民財(cái)富的積累和運(yùn)用機(jī)制，不利于公民對(duì)于政府運(yùn)用財(cái)政資金的信任，更不易于社會(huì)形成積極的治理態(tài)勢(shì)。

4.權(quán)力配置失衡的自利驅(qū)動(dòng)

我國基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域差距與地方財(cái)政實(shí)力呈正相關(guān)。從表層來看，基礎(chǔ)設(shè)施的分配是一個(gè)“分利”問題，實(shí)質(zhì)上則是“賦權(quán)”后塑造的結(jié)果，故不能僅就分配本身思考解決方案，即不能只在蛋糕的分割上做文章，而必須從生產(chǎn)蛋糕的過程和源頭入手，方能保證分配結(jié)果趨于實(shí)質(zhì)公平和正義（史瑞杰等，2021）。分稅制改革之后，地方政府財(cái)政支出剛性增加，而地方財(cái)政收入減少，究其原因在于地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)配置失衡，忽視了地方事權(quán)范疇的廣泛性與地方財(cái)權(quán)基礎(chǔ)差異之間的平衡性，導(dǎo)致地方政府尤其是財(cái)政優(yōu)勢(shì)地方在公共財(cái)政分配中將視角僅集中于本地區(qū)的發(fā)展，使得基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中東部沿海城市與中西部城市之間，發(fā)達(dá)省份與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間，一、二線城市與三、四線城市之間的基礎(chǔ)設(shè)施分配差異逐步擴(kuò)大。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 推進(jìn)共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)邏輯

基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 以盤活存量資產(chǎn)、促進(jìn)財(cái)政資金良性循環(huán)為主線，推動(dòng)“共同”與“富?！备鲗蛹?jí)目標(biāo)的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，為全體人民可以惠及共享基礎(chǔ)設(shè)施形成的物質(zhì)紅利創(chuàng)造新路徑，提升全體人民依托基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展所感受到的精神收獲與感受。2020 年以來，面對(duì)國際與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)壓力，在“適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施”的發(fā)展導(dǎo)向下，如何拓寬社會(huì)資金投資渠道，盤活存量資產(chǎn)，推動(dòng)形成基礎(chǔ)設(shè)施投資良性循環(huán)迫在眉睫。在此背景下，2020 年4 月中國證監(jiān)會(huì)與國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40 號(hào)），標(biāo)志著我國基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 正式啟動(dòng)。與一般性REITs 相比，我國基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 主要涵蓋交通設(shè)施、市政工程、污染治理、能源基礎(chǔ)設(shè)施、保障性租賃住房、收益較好的旅游基礎(chǔ)設(shè)施，是典型的非商業(yè)性、非住宅類公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，傳統(tǒng)融資模式下該類公共基礎(chǔ)設(shè)施須有賴于財(cái)政資金的投入。

基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 的開啟為沉淀在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域中的財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)良性再循環(huán)提供了方案（如圖3）。在傳統(tǒng)公共基礎(chǔ)設(shè)施融資模式中，中央預(yù)算資金、地方專項(xiàng)債券、政策性銀行支持、PPP 模式、BOT 模式和TOT 模式是常見的財(cái)政型投資方式，該類模式缺乏成熟期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的盤活途徑，導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的投資無法退出，財(cái)政資金無法循環(huán)再利用，迫使地方政府繼續(xù)舉債融資。基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 通過基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券等特殊目的載體間接持有項(xiàng)目公司全部股權(quán)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完全所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)，經(jīng)公眾投資者、網(wǎng)下投資者、戰(zhàn)略配售投資者認(rèn)購后形成資金池。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 提供了財(cái)政資金的退出渠道。通過公募REITs 出售原公共基礎(chǔ)設(shè)施使資產(chǎn)出表，將無流動(dòng)性但擁有穩(wěn)定現(xiàn)金流的公共基礎(chǔ)設(shè)施，通過資產(chǎn)隔離、現(xiàn)金流重組等措施，轉(zhuǎn)化為具有流動(dòng)性的證券，最終達(dá)到盤活資產(chǎn)的目的（余文恭，2022）。REITs 的推出可以吸引社會(huì)資本一同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為國有資本在未來經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)退出提供新的渠道，促進(jìn)了政府財(cái)政的健康、可持續(xù)發(fā)展（蔡建春等，2020）。另一方面，就公共基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)化融資而言，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 屬于直接融資，通過引導(dǎo)民間資本參與項(xiàng)目建設(shè)，并且可通過回購交易實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)化融資①《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金（REITs）業(yè)務(wù)辦法（試行）》，上海證券交易所網(wǎng)站，http：//www.sse.com.cn/lawandrules/sselawsrules/reits/c/5313500.shtml；《深圳證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金業(yè)務(wù)辦法（試行）》，深圳證券交易所網(wǎng)站，https：//docs.static.szse.cn/www/lawrules/rule/allrules/bussiness/W020210129609071678124.pdf。。

圖3 基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 投融資示意圖

1.填補(bǔ)非公債式政府融資工具

基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 作為非公債式政府融資工具，有利于拓展基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)富在數(shù)量與質(zhì)量上形成惠及共享?；A(chǔ)設(shè)施公募REITs 區(qū)別于公債式政府融資工具，其運(yùn)作機(jī)理是打通不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)與證券市場(chǎng)要素流通，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施在資本市場(chǎng)的流動(dòng)性，引導(dǎo)社會(huì)資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資之中，實(shí)現(xiàn)原公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)化融資與財(cái)政投資退出路徑，緩解政府財(cái)務(wù)的杠桿壓力。相較于地方政府債務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 是一種長期投資工具，根據(jù)《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》第18 條，原始權(quán)益人對(duì)其自留20%的基金份額的持有期不低于60 個(gè)月，可推斷出公募REITs 項(xiàng)目的期限至少為五年。較長的期限設(shè)置與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長周期更為匹配，益于有效化解信貸市場(chǎng)期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，國際經(jīng)驗(yàn)表明，規(guī)?；腞EITs 市場(chǎng)能夠拓寬稅基，進(jìn)而增加稅收收入（蔡建春等，2020）。因此，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 作為非公債式政府融資工具的補(bǔ)充，對(duì)于緩解地方政府債務(wù)壓力、補(bǔ)充財(cái)政收入發(fā)揮重要作用。

2.釋放沉淀資金緩解財(cái)政壓力

通過釋放沉淀于存量基礎(chǔ)設(shè)施中的資金，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 將進(jìn)一步緩解地方政府債務(wù)壓力，同時(shí)增加社會(huì)個(gè)體參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)會(huì)，以釋放出的沉淀資金為全體人民建設(shè)更加豐富的公共產(chǎn)品，提升物質(zhì)與精神財(cái)富水平?；诠不A(chǔ)設(shè)施的公益屬性，私人資金缺少進(jìn)入該領(lǐng)域的動(dòng)力與激勵(lì)，致使公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資依賴財(cái)政出資。此次基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 試點(diǎn)正是集中于基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板行業(yè)，優(yōu)先試點(diǎn)市政工程、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施。公募REITs 作為嫁接產(chǎn)業(yè)和社會(huì)資本的標(biāo)準(zhǔn)化工具，具有“輕資產(chǎn)、重運(yùn)營、使用者付費(fèi)”的特征，通過“公開募集—投資建設(shè)—運(yùn)營孵化—成熟退出”閉環(huán)模式，形成盤活存量資產(chǎn)、釋放沉淀資金、投資新增項(xiàng)目的滾動(dòng)開發(fā)循環(huán)（陳鴻祥，2022）。以金融方式將該類流動(dòng)性較弱的公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)性強(qiáng)的金融產(chǎn)品，在資本市場(chǎng)中更廣泛地籌集資本金，進(jìn)行項(xiàng)目后期建設(shè)與運(yùn)營。由此公募REITs 能夠?qū)崿F(xiàn)資產(chǎn)從政府到社會(huì)的承接，從而降低地方政府對(duì)債務(wù)融資的依賴，緩解地方政府壓力（高旭華等，2021）。

3.錨定價(jià)值保障財(cái)政精準(zhǔn)投入

借助資本市場(chǎng)機(jī)制，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 突破了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的地域限制，使社會(huì)群體可以跨區(qū)域投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬其獲得物質(zhì)財(cái)富的渠道，并通過嚴(yán)格底層資產(chǎn)篩選保障財(cái)富的收益性。我國基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)長期以來缺乏市場(chǎng)化定價(jià)與交易機(jī)制，對(duì)財(cái)政資金精準(zhǔn)化投入形成阻礙，也進(jìn)一步導(dǎo)致了財(cái)政資金運(yùn)行過程中尋租、貪腐等代理成本的增加，公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的財(cái)政監(jiān)管迫在眉睫。根據(jù)證監(jiān)會(huì)、上海證券交易所與深圳證券交易所的規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 需遵照嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)和上市規(guī)則要求，將目標(biāo)基礎(chǔ)設(shè)施信息及權(quán)益內(nèi)容置于公開市場(chǎng)之中，運(yùn)用資本市場(chǎng)的價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)于目標(biāo)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值的發(fā)現(xiàn)與評(píng)估，為該基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的進(jìn)一步投融資與交易提供了“錨”的功能。具體而言，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 在一級(jí)市場(chǎng)的市場(chǎng)詢價(jià)發(fā)售價(jià)格與該目標(biāo)資產(chǎn)的資本回報(bào)率和凈回收資金相聯(lián)系，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 在二級(jí)市場(chǎng)的交易價(jià)格關(guān)系到目標(biāo)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)再投資收益以及擴(kuò)募的未來價(jià)值。市場(chǎng)對(duì)于目標(biāo)基礎(chǔ)設(shè)施的定價(jià)與評(píng)估，有助于該類別公共基礎(chǔ)設(shè)施在類似區(qū)域投資時(shí)財(cái)政資金在資金量、投資周期、未來估值等方面進(jìn)行參照，減少人為不當(dāng)決策的干預(yù)，保障財(cái)政精準(zhǔn)投入。

4.信息披露助力財(cái)政權(quán)責(zé)配置

基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 通過嚴(yán)格的信息披露規(guī)定為社會(huì)各界呈現(xiàn)出證券的主體面貌，便于投資主體和社會(huì)進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)督，進(jìn)一步推進(jìn)和保障投資人的財(cái)富積累與收益分配。我國基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs注重信息披露機(jī)制，應(yīng)遵守相關(guān)法律法規(guī)，以及證監(jiān)會(huì)、上交所、深交所關(guān)于公募基金信息披露的規(guī)定，并設(shè)定明確的主體披露責(zé)任、途徑與文件要求。此舉有助于對(duì)現(xiàn)有試點(diǎn)領(lǐng)域的公共基礎(chǔ)設(shè)施形成全面的存量評(píng)定和價(jià)值評(píng)估，助力地方政府對(duì)該行業(yè)、該區(qū)域的公共事權(quán)與財(cái)權(quán)再次審度，做好預(yù)算配置，同時(shí)有助于對(duì)未來同領(lǐng)域投資進(jìn)行財(cái)政監(jiān)管。目前，我國《公募REITs 指引》確定了“以信息披露為中心”的原則，確?；疬\(yùn)作公開透明①《關(guān)于制定〈公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）〉的立法說明》，中國政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-08/08/content_5533339.html。。信息披露重點(diǎn)涉及三個(gè)環(huán)節(jié)，首先是份額發(fā)售環(huán)節(jié)中基金招募說明書應(yīng)重點(diǎn)披露目標(biāo)基礎(chǔ)設(shè)施基金整體框架、項(xiàng)目基本信息等，并載明3 年及一期的財(cái)務(wù)報(bào)告及審計(jì)報(bào)告，實(shí)現(xiàn)了對(duì)于該基礎(chǔ)設(shè)施及基金的基礎(chǔ)評(píng)估；其次是在基金運(yùn)作環(huán)節(jié)的重大事項(xiàng)披露，包括現(xiàn)金流能力重大變化、重大交易損失等，便于投資人及時(shí)掌握基金運(yùn)行狀態(tài)；最后，以年報(bào)、半年報(bào)、季報(bào)等定期報(bào)告形式披露項(xiàng)目運(yùn)營情況、財(cái)務(wù)情況、現(xiàn)金流情況，對(duì)投資者資金以及對(duì)投入其中的財(cái)政資金負(fù)責(zé)，保障公眾與相關(guān)利益主體對(duì)于基金運(yùn)作的信息獲取。

四、共同富裕目標(biāo)下我國財(cái)政調(diào)控的優(yōu)化路徑

基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 的啟動(dòng)對(duì)于我國優(yōu)化財(cái)政調(diào)控、助力實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要推動(dòng)作用。在公共基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)層面，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 有助于基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)富量的增加，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供多元化融資渠道，為財(cái)政投資資金提供了退出機(jī)制，同時(shí)引導(dǎo)回收資金用于符合國家重大戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃的新項(xiàng)目建設(shè)；在分配層面，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 成為公眾參與和共享基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營收益的金融化渠道，其投資收益來源一是穩(wěn)定的現(xiàn)金流收益，二是標(biāo)的產(chǎn)品增值收益。與此同時(shí)，非基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 投資者依舊可以分享REITs 標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化運(yùn)營所帶來的生活生產(chǎn)性紅利?；A(chǔ)設(shè)施公募REITs 雖無法替代財(cái)政調(diào)控在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的基礎(chǔ)性地位，但卻發(fā)揮著擴(kuò)融、優(yōu)化、激勵(lì)等多重作用。截至2024 年2 月23 日，共有30 只基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 產(chǎn)品在滬深交易所掛牌上市，總市值約為888.07 億元，當(dāng)日成交額合計(jì)約63166.45 萬元②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)上海證券交易所的“上交所REITs”公眾號(hào)和深圳證券交易所的“深市REITs”公眾號(hào)中“2024年2 月23 日基礎(chǔ)設(shè)施REITs 市場(chǎng)情況”統(tǒng)計(jì)整理所得。。

目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 已成功在特定類型基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)“破冰”，未來試點(diǎn)項(xiàng)目范圍將不斷拓展。通過對(duì)各類基礎(chǔ)設(shè)施供給主體與主要資金來源的梳理（如表2），可以看出基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 集中在供給主體為政府和混合主體領(lǐng)域，具有較高的財(cái)政依賴程度，特許經(jīng)營權(quán)類REITs 中標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施以政府付費(fèi)（納稅人付費(fèi)）和混合付費(fèi)為主，產(chǎn)權(quán)類REITs 以使用者付費(fèi)和混合付費(fèi)模式為主，產(chǎn)權(quán)類REITs 基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)可參與程度更高。在已上市掛牌的基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs中，產(chǎn)權(quán)類REITs（17 只）較特許經(jīng)營權(quán)類REITs（13 只）數(shù)量更多，其中產(chǎn)權(quán)類REITs 以園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施型為主，特許經(jīng)營權(quán)類REITs 中交通類基礎(chǔ)設(shè)施最多，并且我國基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 正在向消費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)展。基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 底層資產(chǎn)僅為我國現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施存量類別中的一部分，但基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 的施行為財(cái)政調(diào)控提供了一個(gè)類別化、拓展化、市場(chǎng)化和精準(zhǔn)化的思路，該種思路可以延伸至他類公共產(chǎn)品的差異化調(diào)控路徑，以產(chǎn)品屬性、特征為基礎(chǔ)進(jìn)行分類，有利于精準(zhǔn)滿足調(diào)控需求。

表2 各類別基礎(chǔ)設(shè)施供給與資金特征分析表

（一）類別化：差異化財(cái)政調(diào)控匹配產(chǎn)品需求

共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要財(cái)政資金按需調(diào)控，形成與社會(huì)需求相匹配的公共資金供給。類別化財(cái)政調(diào)控需要根據(jù)產(chǎn)品特性進(jìn)行細(xì)化分類，針對(duì)產(chǎn)品需求確定財(cái)政資金投放量、投放領(lǐng)域、投放方式等?；A(chǔ)設(shè)施公募REITs 正是在特定的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入資產(chǎn)證券化手段，為財(cái)政資金提供退出和再融資路徑。區(qū)別于域外的REITs，我國基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 聚焦于特定基礎(chǔ)設(shè)施類別，且要求標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目權(quán)屬清晰、資產(chǎn)范圍明確，故而這是一次符合我國時(shí)代背景和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的產(chǎn)品篩選結(jié)果。延續(xù)該類別化思路，可進(jìn)一步就更多類型的公共產(chǎn)品進(jìn)行差異化調(diào)控，根據(jù)運(yùn)營資金來源可對(duì)使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和合作付費(fèi)進(jìn)行程度細(xì)分，使用者付費(fèi)占比更高的產(chǎn)品往往表明其更能滿足公眾需求。使用者付費(fèi)結(jié)果與使用次數(shù)、程度休戚相關(guān)，即多用多付、少用少付、不用不付，在考量使用成本的基礎(chǔ)上，也會(huì)促使使用者更為理性使用產(chǎn)品，減少過度消耗。根據(jù)產(chǎn)品特性，促進(jìn)資金來源逐漸由“納稅人付費(fèi)”向“使用者付費(fèi)”轉(zhuǎn)變，也可進(jìn)一步降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)與優(yōu)化投入。

（二）拓展化：合理開發(fā)金融工具緩解財(cái)政重?fù)?dān)

共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要財(cái)政實(shí)現(xiàn)公平、公正調(diào)控的同時(shí)，也需要降低和緩解公共產(chǎn)品對(duì)于財(cái)政的依賴度，以免形成政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)層面的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)?；A(chǔ)設(shè)施公募REITs 作為一類具有我國特色的金融工具，借助資本市場(chǎng)公開、透明的市場(chǎng)環(huán)境和機(jī)制設(shè)計(jì)，引導(dǎo)社會(huì)資金參與到公共產(chǎn)品的融資和建設(shè)之中，為政府融資平臺(tái)、城投公司提供標(biāo)準(zhǔn)化退出工具，拓展公共產(chǎn)品投融資思路。合理開發(fā)金融工具緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)，有助于降低地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，激發(fā)公眾參與公共產(chǎn)品建設(shè)，共享新時(shí)代公共產(chǎn)品發(fā)展成果。

（三）市場(chǎng)化：引入市場(chǎng)機(jī)制規(guī)范公共產(chǎn)品定價(jià)

共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要財(cái)政結(jié)合市場(chǎng)信息對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行量性投入，杜絕不合理財(cái)政預(yù)算與支出，更反對(duì)一味通過政府專項(xiàng)債形式籌集資金。將基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 引入開放的市場(chǎng)交易機(jī)制為公共產(chǎn)品進(jìn)行再定價(jià)，為投資者有效監(jiān)督創(chuàng)造條件。以基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 為指引，財(cái)政調(diào)控可借助市場(chǎng)機(jī)制對(duì)相關(guān)公共產(chǎn)品進(jìn)行定價(jià)，便于就同類別公共產(chǎn)品做出評(píng)估，對(duì)于不同區(qū)域、不同規(guī)模的類似產(chǎn)品進(jìn)行估算，有助于保障財(cái)政資金投入和運(yùn)行的公開性，為社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)對(duì)于財(cái)政調(diào)控的資金監(jiān)管提供市場(chǎng)參照，有益于財(cái)政調(diào)控的公平、公正。

（四）精準(zhǔn)化：明確財(cái)政在公共產(chǎn)品分配中的定位

共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于財(cái)政精準(zhǔn)化供給、按需分配，合理、合法形成跨區(qū)域、跨時(shí)間的資金轉(zhuǎn)移。基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 的引入在一定程度上緩解了地方財(cái)政壓力，也進(jìn)一步引發(fā)財(cái)政在公共產(chǎn)品分配中的定位思考。就公共產(chǎn)品生產(chǎn)而言，財(cái)政是資金供給來源，是長期的投入支撐，但受多種因素疊加影響，當(dāng)前我國各地方財(cái)政資金流并不充足；就公共產(chǎn)品分配而言，財(cái)政通過預(yù)算與轉(zhuǎn)移支付對(duì)不同領(lǐng)域和區(qū)域的公共產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)配，但信息不對(duì)稱會(huì)造成分配失誤，區(qū)域財(cái)力差異會(huì)導(dǎo)致分配失衡加重。因此，財(cái)政調(diào)控與市場(chǎng)自發(fā)調(diào)控的邊界十分重要，這一邊界代表了政府宏觀調(diào)控權(quán)的界限，同時(shí)也是市場(chǎng)自由度發(fā)揮的范圍。政府需盡到代理人的誠實(shí)和勤勉義務(wù)，在做好盡職調(diào)研的基礎(chǔ)上形成預(yù)算，按法定程序進(jìn)行調(diào)整，做好內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相融合。

五、余 論

在實(shí)現(xiàn)共同富裕進(jìn)程中，地方政府對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板有強(qiáng)烈訴求，但傳統(tǒng)基建融資模式難以全面破解發(fā)展難題?；A(chǔ)設(shè)施公募REITs 從理論與實(shí)踐層面為實(shí)現(xiàn)資源整合與跨期配置提供了一則進(jìn)路，連接起資金的供給方與需求方，同時(shí)為存量資產(chǎn)提供有效融資與退出機(jī)制，在一定程度上有助于為地方政府開辟新型投融資路徑，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)為公眾參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、分享發(fā)展紅利創(chuàng)造通路。但不容忽略的是，基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 屬于風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，市場(chǎng)波動(dòng)易影響底層資產(chǎn)價(jià)值，多層嵌套式結(jié)構(gòu)也面臨代理成本的增加。作為中國特色社會(huì)主義本質(zhì)要求和中國式現(xiàn)代化重要特征的共同富裕，不能脫離法治而達(dá)致。故而，為更好發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 等金融工具對(duì)于財(cái)政調(diào)控的助力作用，法治意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)并存應(yīng)為作用基底。