姜芳茗 錢嘉曙 陳健松 張清宇 唐 闊 蔣洪強(qiáng) 蔣 超 鄧勁松#

(1.浙江大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院,浙江 杭州 310058;2.浙江生態(tài)文明研究院,浙江 湖州 313300;3.浙江省杭州生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心,浙江 杭州 310012;4.生態(tài)環(huán)境部土壤與農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管技術(shù)中心,北京 100012;5.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院,北京 100012)

由于我國城市化的快速推進(jìn),大量工業(yè)企業(yè)搬遷所造成的污染地塊數(shù)量眾多、環(huán)境問題突出[1]?！笆奈濉逼陂g,各地有關(guān)部門加嚴(yán)了建設(shè)用地準(zhǔn)入管理。據(jù)《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》報(bào)道,截止2020年,生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)對2萬多個(gè)地塊開展了調(diào)查,并且將900多個(gè)地塊列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄。一方面,在我國當(dāng)前建設(shè)用地緊缺的情況下,大量污染地塊“棄而未用”是對土地資源的浪費(fèi);另一方面,在污染地塊再利用的過程中遺留的污染物可能通過呼吸、皮膚接觸等方式直接或間接進(jìn)入人體,對人體健康產(chǎn)生威脅[2]。因此,政府對污染地塊利用與管理非常重視,資金投入力度不斷加大。2016—2022年,中央財(cái)政累計(jì)投入土壤污染防治專項(xiàng)資金285億元[3]。然而,由于中國污染地塊管理歷史較短,存在污染地塊修復(fù)耗資巨大、治理技術(shù)指導(dǎo)缺位、管理績效評(píng)價(jià)體系不完善等問題,導(dǎo)致污染地塊治理效率低下、治理效果參差不齊[4]。為提高污染地塊管理效率,建立科學(xué)合理的污染地塊治理績效評(píng)價(jià)體系十分必要。但我國目前缺乏污染地塊治理績效的定量評(píng)價(jià)方法,因此難以對不同地塊的治理效果進(jìn)行比較。從地塊尺度上升到區(qū)縣尺度更是對于區(qū)域制定有效的管理政策具有十分重要的指導(dǎo)意義。

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)能夠較好地處理多投入多產(chǎn)出系統(tǒng)的評(píng)價(jià)問題[5]。近年來,DEA在環(huán)境績效評(píng)價(jià)領(lǐng)域應(yīng)用較多,包括環(huán)境效率評(píng)價(jià)[6-8]、碳排放績效評(píng)價(jià)[9-11]、綠色發(fā)展效率評(píng)價(jià)[12-15]。隨著DEA基礎(chǔ)模型發(fā)展出大量新的測度方法,特別是距離函數(shù)模型中基于松弛變量的測度(SBM)模型及超效率SBM模型在環(huán)境效率的評(píng)價(jià)研究中得到廣泛應(yīng)用[16-17],解決了投入與產(chǎn)出間的非徑向問題,實(shí)現(xiàn)了有效決策單元間的績效可比性[18-19]。本研究提出將超效率SBM模型應(yīng)用于污染地塊治理績效評(píng)價(jià),從投入、期望產(chǎn)出、非期望產(chǎn)出3個(gè)角度選取具體評(píng)價(jià)指標(biāo),并定量計(jì)算被評(píng)價(jià)污染地塊治理后的績效,為未來污染地塊管理提供參考。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 污染地塊治理績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建

污染地塊治理屬于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)的生產(chǎn)要素理論指出,資本和勞動(dòng)是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)投入的重要組成要素。本研究采用污染地塊治理的工程總費(fèi)用表征資本投入,采用污染地塊治理的工程勞動(dòng)定員表征勞動(dòng)投入。另外,考慮到時(shí)力也是生產(chǎn)要素之一,且在污染地塊治理工程中與能源消耗、污染物排放等相關(guān)性較高,因此本研究將時(shí)力也納入投入指標(biāo),用污染地塊治理的工程工期進(jìn)行表征。

污染地塊治理的期望產(chǎn)出有經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益兩個(gè)方面,經(jīng)濟(jì)效益體現(xiàn)在污染地塊治理前后的地價(jià)提升上,環(huán)境效益體現(xiàn)在污染土壤的凈化上。本研究以污染地塊治理后的可出讓價(jià)格表征經(jīng)濟(jì)效益,以工程的土壤修復(fù)方量表征環(huán)境效益。

在治理污染地塊產(chǎn)出期望產(chǎn)品的同時(shí),環(huán)境污染作為非期望產(chǎn)品也隨之產(chǎn)生,因此本研究將表征環(huán)境污染的指標(biāo)也納入指標(biāo)體系中。污染地塊治理中產(chǎn)生的工程固廢、污(廢)水和生活垃圾對環(huán)境有較大影響,且其產(chǎn)生量都有明確的計(jì)算方法,因此本研究將這3個(gè)產(chǎn)生量作為非期望產(chǎn)出指標(biāo)。

污染地塊治理績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系如表1所示。

表1 污染地塊治理績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系Table 1 Evaluation index system of contaminated site treatment performance

1.2 污染地塊治理績效評(píng)價(jià)模型

在MaxDEA 8 Ultra軟件中導(dǎo)入污染地塊的投入數(shù)據(jù)、期望產(chǎn)出數(shù)據(jù)和非期望產(chǎn)出數(shù)據(jù),選擇超效率SBM模型計(jì)算績效,并且得到每個(gè)指標(biāo)的非徑向改進(jìn)值,然后將每個(gè)指標(biāo)的非徑向改進(jìn)值與指標(biāo)原始值相比得到每個(gè)指標(biāo)的冗余率。

區(qū)縣尺度的污染地塊治理績效為該區(qū)縣內(nèi)評(píng)價(jià)的各污染地塊治理績效的平均值。

1.3 污染地塊治理績效的影響因素分析

地塊尺度的影響因素主要考慮各指標(biāo)的冗余率。

區(qū)縣尺度的影響因素根據(jù)前人研究,主要考慮經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)保力度、區(qū)域面積、地區(qū)人口、規(guī)模工業(yè)、地理位置7個(gè)方面[20-26],具體因素如表2所示。

表2 區(qū)縣尺度的污染地塊治理績效影響因素Table 2 Influencing factors of contaminated site treatment performance at the county scale

定量指標(biāo)與績效的相關(guān)性采用Pearson相關(guān)性分析,定性指標(biāo)與績效的相關(guān)性采用Kendall等級(jí)相關(guān)系數(shù)分析。

1.4 數(shù)據(jù)來源

通過建設(shè)用地土壤環(huán)境信息公示平臺(tái)、豆丁網(wǎng)、天眼查以及百度文庫等網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái),以“污染場地”“污染場地修復(fù)”“污染場地管理”“污染場地治理”為關(guān)鍵詞,搜索污染地塊治理工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告或效果評(píng)估報(bào)告,并篩選出包含本研究所設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)的報(bào)告。截至2022年6月,共搜索到40個(gè)污染地塊治理工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告或效果評(píng)估報(bào)告,這40個(gè)污染地塊治理工程包含了不同污染類型、不同治理方式,且區(qū)域覆蓋面廣,能夠在一定程度上體現(xiàn)中國污染地塊的治理現(xiàn)狀?？沙鲎寖r(jià)格數(shù)據(jù)為來源于自然資源部官網(wǎng)公開的“全國征地區(qū)片綜合地價(jià)信息”模塊(http://gsgk.mnr.gov.cn/tdsc/qpdj)(2022年)的地價(jià)數(shù)據(jù)。表2中經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)來源于各地市城市統(tǒng)計(jì)年鑒。

2 結(jié)果與分析

2.1 績效測算結(jié)果

本研究搜集到的40個(gè)污染地塊治理工程涉及全國33個(gè)區(qū)縣。在地塊尺度,有23個(gè)污染地塊的治理績效大于等于1,污染地塊治理績效較高的工程主要分布在山東省、河北省及湖南省中南部,其中以山東省、河北省為中心的高績效區(qū)域呈東南—西北走向的帶狀分布,而以湖南省中南部為中心的高績效區(qū)域則呈均勻擴(kuò)散狀分布;污染地塊治理績效較低的工程主要零星分布于重慶市、湖南省等華中地區(qū)及東南沿海地區(qū)。在區(qū)縣尺度,有18個(gè)區(qū)縣的污染地塊治理績效大于等于1,其中山東省淄博市張店區(qū)的績效最高,達(dá)到了13.793,重慶市永川區(qū)的績效最低,僅為0.097。

湖南省是全國土壤污染治理的先行省份之一。本研究選取的40個(gè)污染地塊治理工程中有21個(gè)位于湖南省,占比最大,超過了50%。對湖南省的污染地塊治理績效進(jìn)行進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn),有10個(gè)污染地塊的治理績效大于等于1,空間上呈現(xiàn)“中部地區(qū)績效高,東西兩側(cè)績效低”的分布狀態(tài),高績效區(qū)縣主要分布在婁底市及其周邊區(qū)域、岳陽市北部和懷化市西北部,低績效區(qū)縣則在湘西州、懷化市南部和株洲市以北,湘西州保靖縣的污染地塊治理績效最低,僅為0.100。

2.2 影響因素分析

2.2.1 地塊尺度的影響因素

地塊尺度的影響因素各指標(biāo)冗余率的描述性統(tǒng)計(jì)及其與污染地塊治理績效相關(guān)性分析結(jié)果如表3所示。

表3 地塊尺度的影響因素指標(biāo)冗余率描述性統(tǒng)計(jì)及其與污染地塊治理績效的相關(guān)系數(shù)Table 3 Descriptive statistics of redundancy rate of influencing factor indexes at the site scale and coefficient with contaminated site treatment performance

從投入指標(biāo)來看,污染地塊治理主要存在著資金投入不足、時(shí)間投入過短、人員投入過少的問題,特別是資金投入不足和時(shí)間投入過短的問題較為突出,根據(jù)冗余率數(shù)據(jù)分析,污染地塊治理所需投入的工程總費(fèi)用應(yīng)增加31.1%,工程工期需補(bǔ)充20.6%,工程勞動(dòng)定員僅個(gè)別污染地塊治理工程存在不足。需要注意的是,投入指標(biāo)的變異系數(shù)較高,尤其是工程工期達(dá)到了11.709,說明不同的污染地塊所需調(diào)整的工程工期差異較大,需要因地制宜地根據(jù)實(shí)際情況合理制定,而非直接照搬其他工程。

從產(chǎn)出指標(biāo)來看,在期望產(chǎn)出方面仍有很大提升空間,而在非期望產(chǎn)出方面需要進(jìn)一步控制污染排放。具體而言,污染地塊治理后的可出讓價(jià)格和土壤修復(fù)方量的冗余率平均值分別為3.630、2.341,這意味著當(dāng)前我國污染地塊治理的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益尚未達(dá)到預(yù)期,可出讓價(jià)格尚需提升363.0%,土壤修復(fù)方量尚需提升234.1%;工程固廢產(chǎn)生量、污(廢)水產(chǎn)生量、生活垃圾產(chǎn)生量還需要進(jìn)一步削減,表明在治理污染地塊時(shí),工程過程產(chǎn)生的污染物治理效果仍有待提高,污染地塊的治理效率仍比較低下。

地塊尺度的影響因素各指標(biāo)冗余率與污染地塊治理績效的相關(guān)性分析發(fā)現(xiàn),工程固廢產(chǎn)生量、污(廢)水產(chǎn)生量、生活垃圾產(chǎn)生量與污染地塊績效在p<0.05的水平下呈顯著正相關(guān),進(jìn)一步說明非期望產(chǎn)出方面需要加強(qiáng)控制。

2.2.2 區(qū)縣尺度的影響因素

區(qū)縣尺度的污染地塊治理績效與影響因素的相關(guān)性分析結(jié)果如表4所示。結(jié)果表明,工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例和年末總?cè)丝趯ξ廴镜貕K治理績效具有顯著(在p<0.05的水平下)正向效應(yīng),它們的相關(guān)系數(shù)分別為0.257、0.195。由此可見,工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例對區(qū)縣尺度的污染地塊治理績效具有顯著正向影響,即工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例越大,治理績效越高。分析發(fā)現(xiàn),在工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例較高的地區(qū),由于污染控制技術(shù)先進(jìn)、治理經(jīng)驗(yàn)和能力成熟,從而往往具有規(guī)模效應(yīng),取得較高的污染地塊治理績效。年末總?cè)丝谂c污染地塊治理績效也存在顯著正相關(guān),即年末總?cè)丝谠蕉嗟膮^(qū)縣,其污染地塊治理績效越高,因?yàn)槿丝谂c經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體上是相輔相成的,經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以促進(jìn)人口流入,從而擴(kuò)大當(dāng)?shù)匚廴镜貕K治理的人才儲(chǔ)備,因此有利于取得較高的污染地塊治理績效。

3 討論與建議

3.1 我國污染地塊治理績效總體情況分析

根據(jù)區(qū)縣尺度的污染地塊治理績效可將本研究中的33個(gè)區(qū)縣劃分為3個(gè)組別:DEA強(qiáng)有效組、DEA弱有效組和非DEA有效組。DEA強(qiáng)有效組主要有山東省淄博市張店區(qū)、湖南省婁底市婁星區(qū)、北京市通州區(qū)等9個(gè)區(qū)縣,污染地塊治理績效在2.4以上,環(huán)保力度大是這些區(qū)縣的主要特點(diǎn),特別是山東省淄博市、湖南省婁底市的區(qū)縣政府環(huán)保財(cái)政投入相當(dāng)高,政府非常重視當(dāng)?shù)丨h(huán)保產(chǎn)業(yè)。DEA弱有效組包括湖南省湘潭市韶山市、四川省宜賓市珙縣、貴州省貴陽市清鎮(zhèn)市等11個(gè)區(qū)縣,污染地塊治理績效在0.8～2.0,這些區(qū)縣往往都各有自己的弱項(xiàng)。非DEA有效組包括湖南省湘西州保靖縣、湖南省岳陽市湘陰縣、湖南省株洲市石峰區(qū)等13個(gè)區(qū)縣,污染地塊治理績效均在0.8以下,這些區(qū)縣弱項(xiàng)較多,比如湖南省株洲市石峰區(qū)的政府環(huán)保財(cái)政投入和地區(qū)生產(chǎn)總值都較低,也缺乏污染地塊治理方面的人力、經(jīng)驗(yàn)。

具體分析湖南省的污染地塊治理工程,有3個(gè)屬于DEA強(qiáng)有效,這些工程所在區(qū)縣往往地區(qū)生產(chǎn)總值較高,但工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例不高;有7個(gè)屬于DEA弱有效;有11個(gè)屬于非DEA有效。

3.2 對于我國加強(qiáng)污染地塊管理的建議

首先,建議地方政府加強(qiáng)多元資金投入,制定合理的工程工期。已有研究表明,由于我國很多地方高度依賴土地財(cái)政,因此存在不少污染地塊治理工程“趕工期”的問題[27],致使我國污染地塊修復(fù)工期普遍較短,進(jìn)而影響地塊的治理效果,造成污染地塊治理工程出現(xiàn)固廢處理、廢液處理不達(dá)標(biāo)排放的情況,為后期管理風(fēng)險(xiǎn)溢出埋下了隱患。

其次,建議國家先對地方污染地塊治理績效進(jìn)行初步評(píng)估,根據(jù)現(xiàn)狀進(jìn)行分類指導(dǎo)。國外的先進(jìn)績效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)可供地方在污染地塊管理過程的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、信息管理機(jī)制、責(zé)任認(rèn)定程序、風(fēng)險(xiǎn)管理程序、投融資機(jī)制創(chuàng)新模式、公眾參與、信息公開機(jī)制等方面改進(jìn)時(shí)參考。

最后,建議加快制定面向政績考核的、可持續(xù)的污染地塊管理績效評(píng)估機(jī)制,按照“分類分級(jí)分區(qū)”的管理原則對重點(diǎn)行業(yè)、高風(fēng)險(xiǎn)地塊和重點(diǎn)區(qū)域優(yōu)先開展績效評(píng)估,并且將數(shù)字化管理與污染地塊管理充分結(jié)合,實(shí)現(xiàn)污染地塊治理效率全面提升。

4 結(jié) 論

(1) 本研究搜集到全國40個(gè)污染地塊治理工程,涉及33個(gè)區(qū)縣。在地塊尺度,污染地塊治理績效較高的工程主要分布在山東省、河北省及湖南省中南部;污染地塊治理績效較低的工程主要零星分布于重慶市、湖南省等華中地區(qū)及東南沿海地區(qū)。在區(qū)縣尺度,山東省淄博市張店區(qū)的績效最高,達(dá)到13.793,重慶市永川區(qū)的績效最低,僅為0.097。

(2) 分析地塊尺度的污染地塊治理績效影響因素發(fā)現(xiàn),大多存在資金投入不足、時(shí)間投入過短、人員投入過少的問題,期望產(chǎn)出方面仍有很大提升空間,而非期望產(chǎn)出方面需要進(jìn)一步控制污染排放。

(3) 分析區(qū)縣尺度的污染地塊治理績效影響因素表明,工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例和年末總?cè)丝趯ξ廴镜貕K治理績效具有顯著(在p<0.05的水平下)正向效應(yīng),也就是說,經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)人口流入,從而擴(kuò)大當(dāng)?shù)匚廴镜貕K治理的人才儲(chǔ)備,有利于取得較高的污染地塊治理績效。