陳智華?鄭少霞?嚴嘉尉

在我國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化的背景下，保障性租賃住房對貫徹黨中央“房住不炒”定位以及實現(xiàn)“租購并舉”戰(zhàn)略部署具有重大支撐作用。本研究基于國有土地使用權(quán)作價出資（入股）政策，以廣州市為例，提出以作價出資（入股）方式為保障性租賃住房提供用地保障的建議，以及探索與TOD模式開發(fā)相結(jié)合的思路，旨在為推動廣州市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型發(fā)展做出貢獻。

一、項目背景

為了進一步推動保障性住房體系建設(shè)，2023年8月國家出臺《國務(wù)院關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2023〕14號），要求做好政策銜接“協(xié)調(diào)好保障性住房與商品住房、保障性租賃住房等的關(guān)系”，這意味著我國住房供應(yīng)體系將發(fā)生顯著變化，“商品房+保障房”雙軌制正逐步形成，這將對房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生重大影響。

然而在推進保障性租賃住房建設(shè)過程中，廣州市面臨著用地保障的巨大挑戰(zhàn)。雖然逐步擴大來源渠道，但在實際上用地指標依然稀缺，我們?nèi)孕璩掷m(xù)研究和探索新的用地保障政策和機制。

二、以作價出資（入股）配置用地的基本邏輯

國有土地使用權(quán)作價出資（入股）從最早為解決國有企業(yè)改制資產(chǎn)處置的問題，逐步擴展到一級市場供應(yīng)土地，并可運用在保障性租賃住房的用地保障方面。雖然其上位法依據(jù)充分，但由于缺乏具體實操技術(shù)指引和后續(xù)監(jiān)管機制，影響該制度的適用。

（一）政策體系牽引

2016年八部委發(fā)布的《關(guān)于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）提出支持市、縣人民政府通過以作價出資（入股）的方式供應(yīng)土地，以支持保障性安居工程等項目的實施?！懂a(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號）對以作價出資（入股）方式供應(yīng)國有建設(shè)用地使用權(quán)的使用范圍進行了明確，其中特別強調(diào)支持各地以作價出資（入股）方式，提供用地保障支持保障性安居工程等項目的建設(shè)，以促進與社會資本共同投資和建設(shè)。早在2012年，廣東省下發(fā)《廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案》（粵府辦〔2012〕12號），提及可采取作價入股等有償使用方式支持保障公租房的建設(shè)。但國家層面尚未就一級市場中以作價出資（入股）方式配置土地出臺詳細操作性規(guī)定，市縣地方政府作為一級市場供應(yīng)主體，擔憂在實踐中對政策的理解和把握不夠精準，仍不敢邁出實質(zhì)性的一步。

（二）資金需求驅(qū)動

1.住房建設(shè)面臨巨大資金壓力

2021年廣州市發(fā)布《關(guān)于進一步加強住房保障工作的意見》（穗府辦〔2021〕6號），提出到2025年全面完成66萬套保障房建設(shè)籌集任務(wù)（保障性租賃住房60萬套），拿下廣東省超過50%的指標。在現(xiàn)有的投融資模式下，廣州市保障性租賃住房建設(shè)面臨著土地成本、融資渠道和運營效率等方面的挑戰(zhàn)：一是地方政府財力有限。政府難以提供足夠資金支持保障性租賃住房項目的建設(shè)、運營和管理，資金供給不足；二是拿地成本較高。高昂的土地成本增加投資主體對項目的總投資額，進而增加項目的風險和財務(wù)壓力；三是市場主體對保障性租賃住房參與建設(shè)、投資意愿不強。2023年乃至未來很長一段時間，在防風險、支持剛性和改善性住房、因城施策的房地產(chǎn)市場背景下，保障性租賃住房相對于商品房來說，其融資受限、投資回報率較低、資金回報周期較長。

2.作價出資（入股）為三方提供保障

國有土地使用權(quán)作價出資（入股）作為國有土地有償使用方式之一，能夠較好地為投資企業(yè)、政府、金融機構(gòu)利益主體提供保障。

（1）企業(yè)層面

通過國有土地使用權(quán)作價出資（入股）方式拿地能夠極大提高企業(yè)投入保障性租賃住房建設(shè)的信心，有利于功能性企業(yè)承擔更多社會責任，提供合理價格的住房供給，促進社會的平等和穩(wěn)定發(fā)展。第一，極大降低拿地成本。企業(yè)取得土地使用權(quán)的同時，免除支付土地出讓金，將土地納入國家的出資權(quán)益范疇，從而獲得土地用于基本建設(shè)；第二，提高融資效率。企業(yè)通過作價出資（入股）土地進行融資，可以快速獲取項目建設(shè)所需資金，加快項目建設(shè)進度，縮短項目周期；第三，助力項目實現(xiàn)資本化運作和規(guī)模化發(fā)展，提高企業(yè)的市場影響力和競爭優(yōu)勢。

（2）政府層面

首先，擴大有償使用范圍。政府作價出資土地于本級的國有公司，其權(quán)益由政府指定機構(gòu)履行出資人責任，土地使用權(quán)價值轉(zhuǎn)化為政府對企業(yè)出資的國家資本金或股本金，實現(xiàn)土地資源的合理利用和價值最大化；其次，引導(dǎo)社會資本進入公共服務(wù)項目。通過吸引社會資本，發(fā)揮社會資本的投資能力和市場經(jīng)驗，實現(xiàn)改善保障性租賃住房項目的建設(shè)、運營和管理條件；再次，加快構(gòu)建“租購并舉”住房體系進程。通過支持保障性租賃住房的發(fā)展，減緩“剛性”購房需求釋放的節(jié)奏，與保障性住房、商品房銷售等形成互補；最后，促進產(chǎn)城融合，增強城市吸引力。通過在城市核心功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等地方配建保障性租賃住房，滿足高端人才的住房需求，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和住房的有機融合。

（3）金融機構(gòu)層面

2021年6月，《國家發(fā)展改革委關(guān)于進一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點工作的通知》（發(fā)改投資〔2021〕958號）已將各直轄市及人口凈流入大城市的保障性租賃住房項目等9大類，納入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs試點項目范疇。一方面，基于保障性租賃住房REITs作為權(quán)益型的成熟資產(chǎn)持有平臺，不僅可以盤活租賃住房企業(yè)的存量資產(chǎn)，以經(jīng)營現(xiàn)金流證券化的方式使企業(yè)獲得融資；另一方面，由于保障性租賃住房項目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流、租金收益，加上國有土地使用權(quán)作價出資（入股）政策的保障，為金融機構(gòu)等投資主體提供更多可選擇的投資機會，能夠較大程度引導(dǎo)金融資源向住房租賃領(lǐng)域傾斜。此外，根據(jù)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕34號）的指示，以作價出資（入股）方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)。這為金融機構(gòu)提供更多的擔保選擇和信貸保障，增強金融機構(gòu)參與保障性租賃住房項目的信心。

（三）建設(shè)美好社會的需要

2022年我國人口“61年來首次負增長”，標志著人口負增長時代開啟，這一現(xiàn)象對我國城鎮(zhèn)化進程和房地產(chǎn)業(yè)將產(chǎn)生深遠影響。盡管城鎮(zhèn)住房總量足夠，但結(jié)構(gòu)性短缺和市民安居壓力仍然存在，主要集中在一二線城市。如北京、上海、廣州、深圳等地持續(xù)吸引人口流入，新市民、青年人等群體更傾向于先通過租房方式作為大城市拼搏奮斗的起點，并且對多樣化、品質(zhì)化的家庭型租賃需求日益提高，保障性租賃住房具備租金水平較低且房屋質(zhì)量較高等優(yōu)勢，滿足上述群體需求。中共中央政治局會議于2023年7月提出適時調(diào)整優(yōu)化房地產(chǎn)政策，重點任務(wù)之一是完善住房保障體系，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。為實現(xiàn)這一目標，實行作價出資（入股）的配置方式將為保障性租賃住房建設(shè)在用地保障、資金支持、投融資等方面提供強有力支持。

三、以作價出資（入股）配置用地實施路徑探討

（一）完善作價出資（入股）機制流程

參考國有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓等流程進行操作，完善一級市場中以作價出資（入股）方式配置土地的操作性規(guī)定。

（二）加強全生命周期監(jiān)管和風險把控

一是建立健全土地作價出資（入股）集體決策機制。市、縣兩級政府建立健全由政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，發(fā)展改革、經(jīng)信、財政、規(guī)劃、自然資源、住建、環(huán)保、商務(wù)、公共資源交易等部門參與的保障性租賃住房用地作價出資（入股）集體決策機制，并可根據(jù)地區(qū)實際情況增加成員單位，共同審議土地作價出資（入股）方案，協(xié)調(diào)解決相關(guān)事項。

二是建立部門聯(lián)動監(jiān)管機制。按照“誰提出、誰監(jiān)管”的原則，關(guān)聯(lián)部門提出控制指標、建設(shè)標準、容積率、建筑系數(shù)、建筑方式、綠地率、投資強度、產(chǎn)出效率和節(jié)能、環(huán)保等作為土地作價出資（入股）條件的，應(yīng)要求土地取得人在取得作價出資（入股）土地后向其提交項目用地發(fā)展承諾書，作為自然資源主管部門簽訂土地作價出資（入股）合同的前提條件和關(guān)聯(lián)部門開展后續(xù)監(jiān)管工作的監(jiān)管依據(jù)。

三是加強土地出讓環(huán)境安全管理。地塊應(yīng)當在土地作價出資（入股）前完成場地環(huán)境調(diào)查和風險評估工作；經(jīng)場地環(huán)境調(diào)查和風險評估確定為被污染場地的，應(yīng)當明確治理修復(fù)責任主體并編制治理修復(fù)方案，未進行場地環(huán)境調(diào)查及風險評估、未明確治理修復(fù)責任主體的，禁止進行土地作價出資（入股）。

（三）多措并舉促進市場主體投資運營積極性

做好租賃產(chǎn)品，僅靠政府支持是不現(xiàn)實的，更重要的是讓市場機制發(fā)揮作用?！蛾P(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2023〕14號）提出探索與房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展相適應(yīng)的金融服務(wù)模式，這對為市場主體提供更加靈活和適應(yīng)需求的金融服務(wù)提出更高要求。首先，在資金來源上，建議從給予財政資金補助、支持銀行業(yè)金融機機構(gòu)提供長期貸款、推進以保障性租賃住房為基礎(chǔ)資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、將保障性安居工程納入專項債券支持領(lǐng)域4個方面打通多元化融資渠道；在稅費上，建議免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費，并對符合條件的出租住房征收1.5%的增值稅和4%的房產(chǎn)稅；在租金設(shè)定上，可結(jié)合當?shù)厥袌鐾愖≌饨鹉甓葷q跌幅水平設(shè)定年漲幅上限，并與企業(yè)債務(wù)成本相匹配；在合作模式上，建立公私合營、PPP模式等多元合作模式，吸引社會資本參與保障性租賃住房的建設(shè)運營。

（四）與TOD模式結(jié)合開發(fā)的探討

目前保障性租賃住房已經(jīng)從托底型保障逐步演化為發(fā)展型保障，這種轉(zhuǎn)變意味著保障性租賃住房不僅僅是提供住房保障，更要注重舒適、便利和可持續(xù)發(fā)展的居住環(huán)境，滿足人們對高品質(zhì)生活的追求。因此在選址時需綜合考慮住房舒適度、工作地距離、交通便利性等因素，提高項目的吸引力。而與選址、區(qū)位息息相關(guān)的是TOD模式。廣州市可借鑒國內(nèi)外相關(guān)成熟技術(shù)經(jīng)驗，結(jié)合廣州地域特色，采用作價出資（入股）配置用地、TOD模式與保障性租賃住房建設(shè)三者相融合的方式。在完善國有土地使用權(quán)作價出資（入股）供地政策的基礎(chǔ)上，綜合考慮住房需求、工作地距離以及區(qū)位與公共交通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)合，以實現(xiàn)住房租賃人員的便捷通勤。建議廣州市在未來規(guī)劃中采取“地鐵+物業(yè)+保障性租賃住房建設(shè)”的投融資模式，實現(xiàn)地鐵沿線土地的市場化運作，以推動保障性租賃住房建設(shè)與公共交通發(fā)展的有機結(jié)合。

結(jié)語：

國有土地使用權(quán)作價出資（入股）作為增存供應(yīng)的思路已具備充分的上位法支撐，并且對政府、企業(yè)和金融機構(gòu)均具備天然的優(yōu)勢。為了配套住房制度并適應(yīng)開發(fā)建設(shè)方式，廣州市應(yīng)盡快制定和發(fā)布與之相符的國有土地使用權(quán)作價出資（入股）一級土地供應(yīng)政策，完善出讓、租賃、租讓結(jié)合、混合空間出讓、作價出資（入股）多元化土地利用和供應(yīng)模式。此外，可以結(jié)合TOD模式進行保障性租賃住房選址和區(qū)位規(guī)劃，以實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)利用。這樣的綜合策略將有助于推動廣州市的可持續(xù)發(fā)展，提供多樣化的住房選擇，并滿足居民對高品質(zhì)生活的需求。