張干群

(山東建筑大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南 250101)

0 引言

2022年末，我國60歲及以上人口數(shù)量為28 004萬人，占全國總?cè)丝诘?9.8%，其中65歲及以上人口20 978萬人，占全國總?cè)丝诘?4.9%，我國已經(jīng)進入深度老齡化社會①。日益增加的老年人口比例與老年人口數(shù)量引發(fā)養(yǎng)老服務(wù)需要的激增，如何滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需要是當下社會面臨的一個重要問題。面對老齡化社會的現(xiàn)實境況，我國政府積極回應(yīng)，主動承擔起養(yǎng)老服務(wù)供給的責任[1]，不斷完善包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的公共政策、擴大養(yǎng)老服務(wù)供給等，養(yǎng)老服務(wù)中的政府供給問題成為學(xué)界關(guān)注的重要話題。有關(guān)政府養(yǎng)老服務(wù)供給的文獻集中于養(yǎng)老服務(wù)的政府供給責任[2]、供給模式[3]等方面。已有研究認為，養(yǎng)老服務(wù)是準公共物品，政府有責任供給養(yǎng)老服務(wù)，但受不同發(fā)展階段的政治、經(jīng)濟、社會和主要的福利指導(dǎo)思想的影響，政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中扮演的角色和承擔的責任處在動態(tài)循環(huán)往復(fù)中。S省于1994年便進入老齡化社會，比我國進入老齡化社會的時間提前了6 a，且S省老年人口比例、老年人撫養(yǎng)比等情況與全國的情況比較一致。作為走在老齡化程度前列的省份，S省在政府養(yǎng)老服務(wù)供給政策、實踐等方面對其他地方有先行先試的引領(lǐng)作用。本研究基于內(nèi)容分析法，對養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)政策文本進行內(nèi)容分析，歸納養(yǎng)老服務(wù)政策的內(nèi)容維度，并以此為分析框架對統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報、政府網(wǎng)站等公開數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，了解政府養(yǎng)老服務(wù)供給的特征，總結(jié)政府養(yǎng)老服務(wù)供給特點，以優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)政策，提升老年人生活質(zhì)量。

1 政府養(yǎng)老服務(wù)供給政策的內(nèi)容分析

1.1 文本選擇

本研究全面收集并篩選了2000—2020年S省政府、S省民政廳、S省人社廳、S省老齡辦等部門公開發(fā)布的39份有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的政策文本，使用內(nèi)容分析法，利用質(zhì)性分析軟件NVivo 12對39份政策文本進行編碼和確定節(jié)點，分析S省養(yǎng)老服務(wù)政策。

1.2 文本分析

首先，逐句閱讀政策文本，將39份政策文本導(dǎo)入NVivo 12，由兩名相關(guān)領(lǐng)域的研究者對文本進行認真閱讀，熟悉文本內(nèi)容并形成初步的編碼內(nèi)容。

其次，對文本進行編碼。借助扎根理論的編碼方法對文本進行編碼[4]，編碼的標準是相關(guān)詞語或者內(nèi)容出現(xiàn)的頻率，假若某一概念或主題屢次出現(xiàn)在政策文本中，形成了一定的意義范式，那么這些主題就應(yīng)該被關(guān)注[5]。開放式編碼屬于第一階段，主要是為了形成意義，對出現(xiàn)頻率較高和關(guān)鍵的詞語進行標記、編碼、初步歸納，此階段共得到1 875個開放式編碼參考點，63個主題(二級子節(jié)點)。編碼的第二環(huán)節(jié)是軸心式編碼，軸心式編碼的目的是形成概念詞，具體做法是對開放式編碼進一步歸納、概括，合并意義相同或相近的編碼，梳理開放編碼中的層次關(guān)系，賦予概念詞更多的解釋力，更加精準全面地描述現(xiàn)象。經(jīng)過軸心式編碼得到20個主題(一級子節(jié)點)，包括養(yǎng)老服務(wù)模式、養(yǎng)老服務(wù)體系、養(yǎng)老服務(wù)人才體系建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資金補助規(guī)定、政府購買服務(wù)辦法、財政金融政策支持、政府兜底救助、日常照料服務(wù)、養(yǎng)老護理照料供給、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、照料機構(gòu)質(zhì)量規(guī)范、文體娛樂與精神慰藉服務(wù)、機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施、居家養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)公共設(shè)施、信息化建設(shè)補貼、信息化平臺建設(shè)、“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”等。最后進入選擇式編碼，任務(wù)是形成核心類別，根據(jù)軸心式編碼的結(jié)果凝練更具概括性和解釋性的主題，高度抽象后通過更小的范疇以展現(xiàn)所要描述的概念。此階段得出S省養(yǎng)老服務(wù)政策文本的五大重要主題(父節(jié)點)：養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃、養(yǎng)老服務(wù)財政支持、生活照料養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)、信息化養(yǎng)老服務(wù)。

1.3 信效度檢驗

為確保研究結(jié)果的科學(xué)嚴謹性，減少質(zhì)性編碼結(jié)果的主觀性，本研究對編碼的信效度進行了檢驗。將兩位研究者獨立進行的所有編碼進行比較對照，將比對結(jié)果作為檢驗研究信度的參考依據(jù)。采用NVivo 12中的“編碼比較”功能，通過編碼一致百分比衡量原始材料編碼的一致程度，并且通過Kappa系數(shù)和一致性百分比加以表征。通常認為，一致百分比在70%以上、Kappa系數(shù)為0.8～1表示編碼具有較高的一致性[6]。本研究將兩位研究者的編碼進行比對，檢驗的結(jié)果見表1，結(jié)果顯示本研究編碼的一致性百分比均高于93%，Kappa系數(shù)在0.82以上，表明本次編碼具有較好的信效度。

表1 養(yǎng)老服務(wù)政策編碼一致性檢驗

1.4 養(yǎng)老服務(wù)政策的五大維度

本研究對39項養(yǎng)老服務(wù)政策進行了內(nèi)容分析，根據(jù)扎根理論的研究程序?qū)φ呶谋具M行自下而上的編碼后，將養(yǎng)老服務(wù)政策的主要內(nèi)容歸納為五個維度：養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃、養(yǎng)老服務(wù)財政支持、生活照料養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)以及信息化養(yǎng)老服務(wù)，它們反映了目前政府養(yǎng)老服務(wù)供給的主要內(nèi)容。

1.4.1 養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃

養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃主要是S省在中央相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)政策的指導(dǎo)下執(zhí)行或制定本省養(yǎng)老服務(wù)制度和政策的措施和行動，是落實國家養(yǎng)老服務(wù)基本主張、開展具體養(yǎng)老服務(wù)的執(zhí)行依據(jù)和行動指南。本研究對養(yǎng)老服務(wù)政策文本進行內(nèi)容分析的結(jié)果表明，養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃主要包括養(yǎng)老服務(wù)模式、養(yǎng)老服務(wù)體系、養(yǎng)老服務(wù)人才體系建設(shè)及養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展四個方面，編碼信息情況見表2。

表2 養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃信息編碼表

1.4.2 養(yǎng)老服務(wù)財政支持

養(yǎng)老服務(wù)財政支持是政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域進行的財政補助和財政政策支持等，主要的形式有資金補助規(guī)定、政府購買服務(wù)辦法、財政金融政策支持、政府兜底救助等，內(nèi)容分析的編碼情況見表3。

表3 養(yǎng)老服務(wù)財政支持信息編碼表

1.4.3 生活照料養(yǎng)老服務(wù)

生活照料養(yǎng)老服務(wù)是面向老年人開展的與直接服務(wù)相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)，主要包括日常照料服務(wù)、養(yǎng)老護理照料供給、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、照料機構(gòu)質(zhì)量規(guī)范、文體娛樂與精神慰藉服務(wù)等，編碼情況見表4。

表4 生活照料養(yǎng)老服務(wù)信息編碼表

1.4.4 養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)

養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)是指政府為建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系而提供的基本養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，包括機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施、居家養(yǎng)老設(shè)施和除此之外的養(yǎng)老服務(wù)公共設(shè)施，編碼情況見表5。

表5 養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)信息編碼表

1.4.5 信息化養(yǎng)老服務(wù)

信息化養(yǎng)老服務(wù)旨在滿足老年人在數(shù)字化社會獲得便捷和整合性養(yǎng)老服務(wù)的需要，包括信息化建設(shè)補貼、信息化平臺建設(shè)以及“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”等，編碼情況見表6。

表6 信息化養(yǎng)老服務(wù)信息編碼表

2 政府供給養(yǎng)老服務(wù)的特征

本研究對2000—2020年的中國統(tǒng)計年鑒、中國民政統(tǒng)計年鑒、中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒、S省統(tǒng)計年鑒、S省政府、S省民政廳等部門公開數(shù)據(jù)進行了整理和分析，同時借鑒使用了其他研究者的研究中的一些有價值的數(shù)據(jù)。研究發(fā)現(xiàn)政府的養(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)出以下五大特征。

(1)養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃趨向完善和多元

S省在1994年便進入了老齡化社會，養(yǎng)老服務(wù)政策最開始嵌入在老齡事業(yè)、社會化養(yǎng)老等政策中[7]。進入21世紀以后，我國正式進入老齡化社會，養(yǎng)老服務(wù)正式進入到了社會政策領(lǐng)域。本研究將39項政策文本的發(fā)布時間劃分成2010年之前、2011—2015年及2016年以后3個階段。從養(yǎng)老服務(wù)政策數(shù)量上看，這三個時間段內(nèi)政府發(fā)布的養(yǎng)老服務(wù)政策的數(shù)量分別為3項、15項和21項，養(yǎng)老服務(wù)政策數(shù)量增長迅速。從政策內(nèi)容上看，養(yǎng)老服務(wù)政策越來越細化，指標體系越來越健全。養(yǎng)老服務(wù)政策從籠統(tǒng)的社會養(yǎng)老到居家養(yǎng)老、護理型床位等非常具體的政策，表明政府不斷調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)供給思路和關(guān)注重點，以精細化的政策確保養(yǎng)老服務(wù)供給的精準性。養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容上的不斷擴展與變化說明政府不僅擴大了養(yǎng)老服務(wù)的供給內(nèi)容，而且提升了服務(wù)的精細化，充分反映了養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃不斷完善和多元。

(2)養(yǎng)老服務(wù)財政支持擴張與緊縮并存

目前還沒有公開的專門的養(yǎng)老服務(wù)財政支出數(shù)據(jù)，本研究考查了S省的民政事業(yè)費用的絕對支出情況、S省民政事業(yè)費用在全國民政費用支出比例的相對支出情況以及有關(guān)養(yǎng)老補貼等方面的數(shù)據(jù)，以了解政府財政支持情況。2000年以后S省民政事業(yè)費用支出逐漸增加，2016年達到最高點。從S省民政事業(yè)費用支出占全國民政事業(yè)費用支出比例的相對支出看，2016年開始S省民政事業(yè)費用的相對支出開始下降。從養(yǎng)老服務(wù)補貼來看，S省逐年增加養(yǎng)老服務(wù)補貼，以統(tǒng)計口徑一致的2013—2016年數(shù)據(jù)為例，在此期間政府補貼人數(shù)基本維持在每年17萬多人，這一數(shù)字逐年緩慢增加但相對穩(wěn)定。然而，由于老年人口的比例和總數(shù)逐年增加，2013—2016年享受養(yǎng)老服務(wù)補貼的人數(shù)占當年65歲以上老年人口總數(shù)的比例為分別為1.60%、1.42%、1.44%、1.34%，享受補貼的老年人相對數(shù)量下降。由以上數(shù)據(jù)分析，政府在養(yǎng)老服務(wù)財政支持方面顯示出本世紀初的擴張與其后的財政支出緊縮的雙重特點，政府在財政支持方面表現(xiàn)出擴張與緊縮并存的現(xiàn)象。

(3)生活照料養(yǎng)老服務(wù)供給有限

從與生活相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)供給看，2020年末，S省以政府為主要供給主體的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)已覆蓋所有常住老年人群，90%的街道綜合性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、社區(qū)日間照料中心等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與周邊醫(yī)療機構(gòu)實現(xiàn)“嵌入式”發(fā)展或簽約合作，65歲以上老年人健康管理率達到70%②。但現(xiàn)有公開數(shù)據(jù)關(guān)于生活照料服務(wù)相關(guān)的政府養(yǎng)老服務(wù)供給的具體指標很少，且由于統(tǒng)計方法與口徑的原因，年度統(tǒng)計結(jié)果相差較大。目前可觀察的有限統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，政府供給的生活照料服務(wù)內(nèi)容有限、數(shù)量不多，家庭依然是生活照料服務(wù)最主要的供給主體。

(4)養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)供給重點從機構(gòu)轉(zhuǎn)向社區(qū)

機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老是目前三種主要的養(yǎng)老模式，政府在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)中承擔了相應(yīng)的責任[8]。本研究中的39項養(yǎng)老服務(wù)政策，涉及養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等的政策有14項，其中7項關(guān)于機構(gòu)養(yǎng)老模式，7項關(guān)于社區(qū)居家模式。2015年之前S省養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)供給側(cè)重養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，而2016年之后開始的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)改革將養(yǎng)老服務(wù)供給重點由機構(gòu)轉(zhuǎn)向社區(qū)。以最典型的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施——養(yǎng)老床位的建設(shè)看，2013年之前S省的養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)主要表現(xiàn)為養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)不斷增加。之后在我國“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為主導(dǎo)”養(yǎng)老模式的引領(lǐng)下，政府開始調(diào)整社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)床位的設(shè)置，在維持養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)?；静蛔兊幕A(chǔ)上，對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的供給結(jié)構(gòu)進行了較大調(diào)整，2015年S省養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)開始低于社區(qū)養(yǎng)老床位數(shù)量。以上分析看出，政府養(yǎng)老服務(wù)供給從以機構(gòu)為重點轉(zhuǎn)向以社區(qū)為重點的變化趨勢。

(5)信息化養(yǎng)老服務(wù)供給以平臺建設(shè)為主

在養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)方面，政府養(yǎng)老服務(wù)信息化供給體現(xiàn)了以平臺建設(shè)為主的特征。S省建立了以S省養(yǎng)老管理平臺、養(yǎng)老服務(wù)平臺(12349呼叫中心)、S省養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)為支撐，覆蓋全省的“兩臺一網(wǎng)”養(yǎng)老信息系統(tǒng)，并對縣級、市級養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺分別給予100萬元、200萬元的建設(shè)補助，鼓勵信息化平臺的建設(shè)[9]。省級平臺有利于對老年人信息進行宏觀統(tǒng)籌，但是老年人的利用情況并不理想，他們更多使用能夠滿足自身需要的地域性平臺。目前能夠提供老年人基礎(chǔ)性信息、健康信息、服務(wù)需求信息以及提供服務(wù)的各種機構(gòu)信息的平臺數(shù)量少、規(guī)模小、層次低，且此類平臺大多數(shù)為養(yǎng)老機構(gòu)或社區(qū)服務(wù)機構(gòu)自己建立，政府介入不足。

3 結(jié)束語

本研究對S省39份養(yǎng)老服務(wù)政策文本進行了內(nèi)容分析，提出了政府供給養(yǎng)老服務(wù)的五個維度：養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃、養(yǎng)老服務(wù)財政支持、生活照料養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)、信息化養(yǎng)老服務(wù)。以此五維度為框架，通過分析近年政府公開數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中表現(xiàn)出明顯特征：養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃趨向完善和多元，養(yǎng)老服務(wù)財政支持擴張與緊縮并存，生活照料養(yǎng)老服務(wù)供給有限，養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)供給重點從機構(gòu)轉(zhuǎn)向社區(qū)，信息化養(yǎng)老服務(wù)供給以平臺建設(shè)為主。政府應(yīng)進一步完善養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)劃，在已有的頂層設(shè)計基礎(chǔ)上進行細則擬定，確保養(yǎng)老服務(wù)政策的具體施行。政府雖然能夠提供相應(yīng)的公共資源，卻無法完全滿足老年人個性化的養(yǎng)老服務(wù)需求，因此必須由政府、家庭、市場、社會組織等多元主體共同供給養(yǎng)老服務(wù)，政府在其中扮演元治理者角色，在養(yǎng)老服務(wù)供給中居核心與主導(dǎo)地位。另外，在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的初期，我國大力發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)，受老年人養(yǎng)老觀念等因素的影響，養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)了養(yǎng)老床位閑置嚴重的情況，因此要鞏固居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性地位，充分發(fā)揮社區(qū)功能，讓老年人在熟悉的環(huán)境中實現(xiàn)原居安老。

本研究尚存在一些局限。在對公開數(shù)據(jù)進行二次分析時，本研究主要使用了現(xiàn)有統(tǒng)計年鑒、政府工作報告、統(tǒng)計公報、政府網(wǎng)站等公開數(shù)據(jù)，但是受統(tǒng)計口徑的影響，在進行結(jié)論推演時，個別地方使用了替代性的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。同時統(tǒng)計指標的變化讓趨勢分析無法進行，無法對政策實施的效果進行預(yù)測。

本研究探索了政府作為供給主體對養(yǎng)老服務(wù)的供給，可進一步拓展研究工具，對政府養(yǎng)老服務(wù)供給進行追蹤研究，利用動態(tài)數(shù)據(jù)和面板數(shù)據(jù)監(jiān)測養(yǎng)老服務(wù)供給的變化以及養(yǎng)老服務(wù)政策的變遷趨勢。另外，應(yīng)從老年人角度開展養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)查，進而從供需兩方面對養(yǎng)老服務(wù)進行深入分析，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)政策，提高養(yǎng)老服務(wù)資源配置效率。

注釋

①按照聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部劃分老齡社會的標準，當一個國家或地區(qū)65歲及以上人口占比超過7%時，該國家或地區(qū)進入老齡化社會；超過14%進入深度老齡化社會；超過20%則進入超級老齡化社會.

②齊魯壹點.打造居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“齊魯樣板”[EB/OL].http：//www.selectshandong.com/website/article/index/id/16624.%20html.