郭雅寧

摘要：社會組織參與應急治理、與政府合作救災已經(jīng)成為當前我國災害管理制度建設的一項重要內(nèi)容。本文對我國公共危機治理過程中政府與社會組織協(xié)作的發(fā)展歷程進行總結(jié)歸納，分析政社協(xié)作治災中存在的問題，并提出完善路徑，以期為雙方協(xié)作提質(zhì)增效。

關鍵詞：應急治理；社會組織；協(xié)同治理

隨著社會發(fā)展的復雜性和多樣性增加，公共危機的發(fā)生頻率和影響范圍也在不斷擴大，這給政府的應急治理能力帶來了嚴峻的考驗。近年來，社會組織在災害的應急救援中逐漸發(fā)揮越來越重要的作用，憑借其靈活的運行機制，為救災提供各方面的幫助。2022年6月，國家減災委印發(fā)的 《“十四五”國家綜合防災減災規(guī)劃》強調(diào)，到2025年基本建立統(tǒng)籌高效、職責明確、防治結(jié)合、社會參與、與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展相協(xié)調(diào)的自然災害防治體系。[1]復雜的災害應對工作需要政社之間有效合作與良性互動，因此，深入研究政府與社會組織在應急治理中的合作模式和路徑具有重要的理論和實際意義。

一、應急治理中政社協(xié)作的發(fā)展歷程

通過梳理分析幾起大型災害救助中政府與社會組織協(xié)作情況和相關政策文件，可以將我國政府與社會組織在應急治理領域的協(xié)作分為以下幾個階段。

（一）初期階段 （2000—2007年）

改革開放后，面對復雜的社會形式和多樣化的公民需求，政府需要一個新的機構(gòu)協(xié)助處理問題，社會組織應運而生。[2]公眾自發(fā)組織起來形成一個團體，參與協(xié)調(diào)社會利益和資源分配。在危機管理領域，政府和社會組織的協(xié)作還比較稚嫩，處于初期階段，僅僅是在危機發(fā)生時雙方協(xié)作籌集款物。

例如，2003年 “SARS疫情”期間，一些新成立的社會組織積極號召社會捐款捐物，與政府及其他社會力量協(xié)調(diào)合作，組織動員志愿者參與疫情防控工作、開展病毒傳播防控研究等。政府開始意識到社會組織在災害應對中的潛力，但當時雙方的合作局限在較低層次。

（二）發(fā)展階段 （2008—2013年）

2008年的汶川地震是新中國成立以來破壞性最強的大地震。全國各地的志愿者和社會組織奔赴現(xiàn)場，積極救援，成為中國社會力量參與重大災害救援的歷史轉(zhuǎn)折點。[3]過去，社會組織參與救災規(guī)模較小，且分散在不同地區(qū)，通常屬于社會自助形式。汶川地震后，災區(qū)和國內(nèi)其他相對發(fā)達地區(qū)共出現(xiàn)了約20次大規(guī)模的社會組織聯(lián)合救災行動。[4]但在政社合作方面，社會組織主要是根據(jù)政府的指令進行資源調(diào)度和開展行動，雙方之間 “管控—依附”關系明顯，合作過程中也因缺乏制度化的規(guī)范，呈現(xiàn)混亂局面。2013年雅安地震救援中政社合作有了進一步的發(fā)展。社會組織間建立了聯(lián)合行動大本營，并與團委和政府對接，由團委統(tǒng)一對接管理社會組織，[5]社會組織按照團委和政府的指示，協(xié)助政府救災而不是涌入一線，一定程度上彌補了民政部門救災能力不足的缺口。此后政府也更加重視與社會組織的協(xié)作，著手建立更多的合作框架，鼓勵社會組織參與應急管理工作，并提高了社會組織的合法地位。

（三）深化階段 （2014年以后）

《中國社會組織報告 （2022）》顯示，截至2021年年底，全國社會組織總量已經(jīng)高達90萬。[6]2014年新疆、云南和甘肅等地相繼發(fā)生了地質(zhì)災害，在每次災害救助中都能看到社會組織的身影。這些災害事件促使政府開始認真關注社會組織相關政策法規(guī)的制定。中共中央也因此推出了多項鼓勵社會組織發(fā)展的政策指導文件，如 《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》明確了社會組織在應對重大災害中的重要地位和輔助救災的重要作用。政府鼓勵社會組織參與應急預案的制定和風險評估。在這一時期，由于社會組織的發(fā)展不平衡，成熟度各異，政府與社會組織的關系可以理解為引導和被引導的關系。盡管合作關系還未完全成熟，但這種關系在我國政府和社會組織的發(fā)展歷程中算是一項重大的進步。

2016年阜寧發(fā)生風災，鑒于之前救災經(jīng)驗，阜寧縣團委迅速成立了 “6·23”社會組織聯(lián)絡服務中心，對進入災區(qū)的社會組織進行登記管理，協(xié)調(diào)指揮。此外，派單制的實施也使社會組織參與救災變得井然有序。2020年新冠疫情期間，政社合作更加強調(diào)現(xiàn)代化的應急管理，包括信息技術的應用、智能化救援等，雙方共同運用數(shù)字技術，進行病毒檢測和篩選、資金和防疫物資的募集、心理疏導等，為取得抗疫勝利做出了重要貢獻。

二、應急治理中政社協(xié)作的困境

通過以上梳理，可以看出政社協(xié)作在一次次的災害應對中逐漸優(yōu)化。然而這種合作并非毫無瑕疵，仍然面臨一些亟待突破的困境。

（一）協(xié)作缺乏制度化和常態(tài)化

從現(xiàn)有政府與社會組織的災害應急經(jīng)驗來看，一般在災害發(fā)生時會成立協(xié)調(diào)中心。[7]如四川九寨溝地震中成立了 “8·8”社會組織和志愿者協(xié)調(diào)中心；河南鄭州 “7·20”特大暴雨災害應對中成立了 “社會組織和志愿者7·20洪災救援協(xié)調(diào)組”。這些協(xié)調(diào)中心的設立有利于對接應急工作、整合救災資源和促進政府與社會組織之間的互動。[8]然而目前來看，這種協(xié)調(diào)中心仍作為災后的臨時突生組織發(fā)揮作用，政府與社會組織之間缺乏制度化和常態(tài)化的協(xié)作機制。這種情況導致災害發(fā)生時需要浪費大量時間去建立協(xié)調(diào)中心，并且對涌入災區(qū)的社會組織缺乏提前了解，在一定程度上限制了政府與社會組織合作的內(nèi)容。

（二）信息溝通共享機制不健全

信息的溝通和共享是政府與社會組織達到有效協(xié)同的關鍵，在突發(fā)事件治理中起著至關重要的作用。但我國的現(xiàn)實情況是，還未建成全國統(tǒng)一的應急信息共享平臺，政府與社會組織只有在緊急情況時才進行大量的溝通和交流，平時的互動極其有限。由于缺乏信息溝通和共享的平臺，信息閉塞，社會組織只能通過媒體網(wǎng)絡獲得碎片化信息，[9]或者依靠自身力量深入災區(qū)一線獲取相關信息，導致社會組織應有的補充性作用得不到充分發(fā)揮，在救援過程中呈現(xiàn)無序混亂的情況。雙方在組織和資源配置方面的信息盲區(qū)，也使在應對突發(fā)公共事件中難以形成分工協(xié)作的格局，[10]不能通過合作發(fā)揮各自的優(yōu)勢，影響救援效果。

（三）缺乏合作治理的合法性保障機制

第一，現(xiàn)階段，我國相關的災害應急管理法律文件中對社會組織參與救災做了一些規(guī)定，但總體來說還只是一些宏觀的籠統(tǒng)的規(guī)定，尚未明確社會組織在突發(fā)公共危機事件中的參與機制、處理權力和工作制度，使社會組織參與救災缺乏制度化渠道和明晰的主體地位；第二，政社應急協(xié)同也沒有法律文件對雙方的合作方式、內(nèi)容、權責關系以及社會組織志愿服務保障等方面作出明確規(guī)定；第三，我國政府對社會組織實施雙重管理體制，社會組織要想取得合法地位，不僅要受登記機關的管理，還要受業(yè)務主管單位的管理，社會組織的登記難度較大。

（四）社會組織能力不足影響協(xié)同

我國大部分社會組織存在兩方面的問題：一是缺少資金支持。目前，我國社會組織逐漸從官辦社團向民間組織轉(zhuǎn)變，政府鼓勵社會組織自負盈虧，財政撥款數(shù)量逐漸減少。一些草根組織社會公信力不強，能籌集到的民間捐贈十分有限。缺少資金支撐，導致社會組織在應急管理的前期準備和后期恢復工作方面存在困難，限制了他們參與應急管理的廣度和深度。[11]二是人力資源缺乏，素質(zhì)參差不齊。社會組織的薪金、福利待遇等很不完善，難以吸引和留住優(yōu)秀人才，因此招募的大部分是缺乏專業(yè)管理經(jīng)驗和技能的人員，無法為社會組織的持續(xù)發(fā)展提供實質(zhì)性的幫助。

三、完善應急治理中政社協(xié)作的舉措

（一）建立常設性的應急救援協(xié)同機構(gòu)

四川省相關部門在梳理反思 “6·24”茂縣和 “8·8”九寨溝兩場自然災害應急救援過程中的問題的基礎上，總結(jié)經(jīng)驗教訓，建立了全國首個省級社會救災統(tǒng)籌中心，負責全省社會力量參與防災減災救災工作的日常協(xié)調(diào)、信息溝通和資源統(tǒng)籌等工作。[12]其他地區(qū)也可以學習四川省的經(jīng)驗做法，設立專門的管理部門統(tǒng)籌管理社會組織，建立由當?shù)孛裾趾蛻惫芾砭譅款^合作、社會組織參與的常設性應急救援協(xié)同機構(gòu)。[13]常設應急救援協(xié)同機構(gòu)在災害發(fā)生時負責協(xié)調(diào)政府與社會組織的應急救援工作，日常負責促進政府與社會組織在應急管理領域的合作。比如，平時可以對有合作意向的社會組織進行登記和報備，共同構(gòu)建人力和物資應急儲備中心，協(xié)調(diào)分配應急物資等，在政府和社會組織之間建立起常態(tài)化的聯(lián)系。

（二）建設暢通的信息溝通共享平臺

政府相關部門與技術人員可以利用信息技術建設信息溝通共享平臺，負責應急信息發(fā)布和合作治理過程的全方位監(jiān)督。平臺由常設應急救援協(xié)同機構(gòu)負責，并將紅十字會等一些社會影響力較大的組織納入平臺，確保信息在多元主體之間的共享性。[14]同時要明確政府與社會組織在平臺中的功能和角色，政府扮演支持者的角色，社會組織則是參與者。社會組織在參與救援時，要服從政府現(xiàn)場救援指揮中心的統(tǒng)一管理，嚴格遵守有序救援、信息保密等相關規(guī)定。[15]此外，社會組織也可以通過平臺將自己收集到的信息以及接收到的公眾需求整合起來，反饋給政府相關部門。信息溝通共享平臺的構(gòu)建可以在很大程度上保證救援行動的有序開展，增進不同主體在應急救災工作中的配合與協(xié)作。

（三）加強合作治理的法治化建設

一要以立法的形式確保社會組織參與危機治理的合法性地位。出臺統(tǒng)一完善的社會組織管理條例，明確社會組織參與應急治理的方式和途徑以及權力、責任和權益保障。同時進一步細化政府與社會組織在危機治理中的權責和關系，在政府指導下，社會組織應該在法律框架下展開相應的管理活動。[16]二要簡化社會組織的注冊流程。政府可以提供一個注冊備案平臺，基本信息核實后滿足條件的社會組織可以獲得特定身份，享受財政和稅收方面的優(yōu)惠政策，但同時也要接受監(jiān)管和社會監(jiān)督。對于暫時不符合條件的組織，政府可以提供培訓和孵化支持，幫助他們具備條件，擴大社會組織的準入渠道。

（四）加強對社會組織的扶持與培育

政府應改變觀念，正視自身在災害治理中的不足，認識到社會組織在應對災害時的優(yōu)勢，以平等的態(tài)度與社會組織合作。第一，加大對社會組織的財稅支持力度。政府應該給予民間組織財稅政策支持，特別是具備公益性質(zhì)的組織，應享有更多的稅收優(yōu)惠。政府可以通過對社會組織的評估，購買其提供的公共產(chǎn)品和服務，以外包項目的方式間接提供資金，提高社會組織的獨立運作能力，社會組織也要加強自身資源吸引能力。第二，針對社會組織吸納人才能力不強的情況，政府可以通過媒體宣傳，鼓勵更多社會成員參與。社會組織也應該通過明晰服務宗旨、制訂詳細工作計劃等方式吸引專業(yè)人員加入。此外，政府還應加強對社會組織的培訓，提高社會組織成員的專業(yè)救災能力。

四、結(jié)束語

近幾年我國社會組織增多增強，政府部門的協(xié)調(diào)機制和平臺也在緊鑼密鼓的建設中，在這個成長完善的過程中，需要政社雙方站在客觀的角度，緊緊圍繞高效有序開展協(xié)同這個中心，走出一條健康的協(xié)同之路。

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