梁小薇 廖曼華 袁奇峰

摘要：全域土地綜合整治是穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵抓手。在全域土地綜合整治中，不同的整治模式會造成土地發(fā)展權(quán)的非均衡配置，使得被賦予土地發(fā)展權(quán)的項目容易實施、被削減或終止土地發(fā)展權(quán)的項目難以實施。本文從土地發(fā)展權(quán)視角出發(fā)，探究了南海區(qū)“三券”政策的三個典型案例，分析了“三券”政策的實施機制，指出“三券”政策實質(zhì)上是通過土地發(fā)展權(quán)的補償和轉(zhuǎn)移來保護村集體利益、助力實施全域土地綜合整治的有效工具和重要路徑。建立和完善土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和補償機制，有利于推進實施全域土地綜合整治、解決因土地性質(zhì)變化而產(chǎn)生的土地收益“暴損”問題，有利于以全域土地綜合整治為牽引深化農(nóng)村土地制度改革，促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；農(nóng)村土地制度改革；土地發(fā)展權(quán)；南海區(qū)“三券”；“百千萬工程”

【中圖分類號】 TU98 ???doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.02.002

引言

農(nóng)村土地制度改革是黨的十八大以來深化農(nóng)村改革的一項重要內(nèi)容，主要是有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地、征地制度等改革①，以賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。習(xí)近平總書記指出，“農(nóng)村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進”②。2024年中央一號文件明確提出，要強化改革舉措集成增效，健全土地流轉(zhuǎn)價格形成機制、穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等。同時，全域土地綜合整治也被寫入該文件。全域土地綜合整治的概念主要源于浙江省的“千村示范、萬村整治”實踐③，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單位，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，通過全面推進農(nóng)村土地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護修復(fù)，促進農(nóng)用地集中連片、建設(shè)用地高效集聚、生態(tài)用地功能提升，進而推進生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”融合和國土空間布局優(yōu)化的一項系統(tǒng)性工程[1-4]。全域土地綜合整治銜接了農(nóng)村土地制度改革涉及的國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃、用地審批、農(nóng)用地整理、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、耕地占補平衡等內(nèi)容，是穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵抓手④。因此，在新一輪農(nóng)村土地制度改革中，創(chuàng)新推進全域土地綜合整治，可以有效釋放巨大的制度改革紅利，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力，助推鄉(xiāng)村全面振興。

近年來，全域土地綜合整治在廣東、浙江、福建等地廣泛開展[5]。對廣東省而言，全域土地綜合整治是破解部分地區(qū)空間布局無序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生態(tài)功能退化等問題，深入推進實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”的重要路徑。其中，廣東省佛山市南海區(qū)作為我國農(nóng)村就地城市化的典型代表[6]，取得的經(jīng)濟成就有目共睹。然而，其過去的鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展模式也帶來了土地資源碎片化、大量農(nóng)村集體土地閑置等問題。南海區(qū)長期承擔(dān)著全國土地改革試驗田的角色，在農(nóng)村土地改革方面做出了諸多探索。2022年1月，南海區(qū)獲批成為廣東省唯一的以縣域為實施單元的全域土地綜合整治試點單位。為落實全域土地綜合整治，2022年8月，南海區(qū)頒布了《關(guān)于開展“三券”推動全域土地綜合整治的指導(dǎo)意見》的政策文件（以下簡稱“‘三券政策”，“三券”即“地券”“房券”“綠券”）。“三券”政策是南海區(qū)開展全域土地綜合整治的創(chuàng)新工具，也是廣東省首個以全域土地綜合整治為契機創(chuàng)設(shè)的配套政策。探索打出“三券”政策“組合拳”，是全國首創(chuàng)。由于該政策實施時間較短，學(xué)界對該政策的研究還不多。本文嘗試從土地發(fā)展權(quán)視角對南海區(qū)“三券”政策進行案例研究，并分析“三券”政策的實施機制，以期為更好地開展全域土地綜合整治、進一步深化農(nóng)村土地制度改革提供有益參考。

一、土地發(fā)展權(quán)與全域土地綜合整治

的文獻綜述

在我國城鄉(xiāng)“二元”的土地制度下，集體土地所有權(quán)具有一定的不完整性，使得集體土地的收益權(quán)和發(fā)展權(quán)也不完整[7]。土地發(fā)展權(quán)是對土地進行再發(fā)展的權(quán)利，常常作為一種政策工具用于調(diào)節(jié)土地利用管理活動與不動產(chǎn)財產(chǎn)保護的矛盾。土地所有者可通過土地使用變更、土地利用集約度提升等方式來配置土地發(fā)展權(quán)并實現(xiàn)土地收益[8-9]。雖然我國尚未在法律層面設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，但我國用地實踐在不同程度上借鑒了土地發(fā)展權(quán)理論，把土地發(fā)展權(quán)所涵蓋的內(nèi)容隱藏在土地所有者對土地的占有權(quán)、使用權(quán)與收益權(quán)中，使之內(nèi)化為豐富的、具有中國意識和中國特色的土地發(fā)展權(quán)模式。不同的土地發(fā)展權(quán)配置決定了不同的土地利用方式，進而影響其空間特征和利益分配。目前，國內(nèi)關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的研究主要集中于土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵[10]、法律性質(zhì)[11]、歸屬[12-13]、必要性[14]和實踐[15-17]等方面。而國外關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的研究重點集中在發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（Transferable Development Rights， TDRs）的實踐方面[18-19]。國外的TDRs建立在土地私有制的基礎(chǔ)上，被認為是平衡不同主體利益的有力工具。換言之，正式的土地發(fā)展權(quán)制度在我國沒有明確規(guī)定，但其在規(guī)劃管理和學(xué)術(shù)研究中均已實際存在。與國外的TDRs相比，我國的TDRs主要是由政府引導(dǎo)[20-21]，并在實踐中探索形成了耕地占補平衡制度、增減掛鉤制度、“浙江模式”“重慶地券”等具有自身特色的重要路徑方式[22-23]。如前文所述，由于我國的土地發(fā)展權(quán)是“隱性”的[24]，集體土地所有者常常采用不同的途徑來落實土地發(fā)展權(quán)，以獲得更大的經(jīng)濟利益[25-26]。因此，對我國集體土地的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移案例進行深度剖析，可以為實施全域土地綜合整治、深化農(nóng)村土地制度改革提供借鑒和啟示。

在新時期全域全要素空間治理框架下土地整治工作得到全方位拓展。全域土地綜合整治在不同地方演化出不同的模式。例如，杭州市將土地整治與空間優(yōu)化、土地流轉(zhuǎn)、村莊整治、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作相結(jié)合來推進[27]。重慶市實施土地整理項目迭代升級，聚焦耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，通過“劃分整治單元、明確后期利用、全域耕地整理、基礎(chǔ)設(shè)施配套”等路徑進一步優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)[28]。無論是哪種模式，全域土地綜合整治均是以實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展整體效益最大化為基本目標的。在此過程中，部分土地的市場價值會因受到行政管控而無法實現(xiàn)，導(dǎo)致部分個體的收益受損，從而引發(fā)土地收益“暴利—暴損”的問題，即劃入發(fā)展限制區(qū)的農(nóng)地或生態(tài)保護地的土地發(fā)展權(quán)被剛性管控所抑制，導(dǎo)致土地收益“暴損”；納入發(fā)展區(qū)的土地被賦予土地發(fā)展權(quán)，導(dǎo)致土地收益“暴利”。當剛性控制削減了土地所有者的土地發(fā)展權(quán)時，土地所有者往往會非正式地“尋租”，繼而導(dǎo)致土地利用的低效、破碎及失序[29]?；谕恋厥找妗氨├p”現(xiàn)象，當前學(xué)術(shù)界開始關(guān)注土地發(fā)展權(quán)與全域土地綜合整治的關(guān)系、土地發(fā)展權(quán)的運作體系等[30-31]，如土地增減掛鉤中宅基地騰退補償、鎮(zhèn)域尺度土地綜合整治中土地發(fā)展權(quán)均衡化配置思路等內(nèi)容[32]。部分研究雖有提及南海區(qū)的“三券”政策，但對其缺乏深入的案例剖析。因此，從土地發(fā)展權(quán)視角出發(fā)，以南海區(qū)“三券”政策作為研究對象，研究該政策如何有效地促進全域土地綜合整治，在理論與實踐上都具有一定的價值和意義。

二、?全域土地綜合整治工具的創(chuàng)新

——南海區(qū)“三券”

南海區(qū)現(xiàn)有土地面積共1071.82平方千米⑤。根據(jù)南海區(qū)的國土空間規(guī)劃，其土地開發(fā)主要有三種類型，并呈現(xiàn)三類不同的土地發(fā)展權(quán)配置格局。第一種是農(nóng)村工業(yè)化向城市化轉(zhuǎn)型的區(qū)域。土地以商住開發(fā)為主，被賦予土地發(fā)展權(quán)，獲得了增值收益。第二種屬于城鎮(zhèn)空間內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護區(qū)用地或被控制性詳細規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。土地主要用于低端工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，以“工改工”（工業(yè)改工業(yè)）為主，升級后仍為產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，但其土地發(fā)展權(quán)被削減。第三種為城鎮(zhèn)空間外的、規(guī)劃為藍綠用地等的現(xiàn)狀建設(shè)用地。由于此建設(shè)用地須騰退、現(xiàn)有建筑須被拆除，其土地發(fā)展增益被終止。同樣，全域土地綜合整治關(guān)注的是區(qū)域發(fā)展整體效益的最大化，其中也會因土地發(fā)展權(quán)的問題而導(dǎo)致部分個體的收益受損。南海區(qū)L工業(yè)園就屬于這樣的一個案例。雖然該工業(yè)園整體環(huán)境和產(chǎn)業(yè)均較低端，但據(jù)對該村集體經(jīng)濟組織的訪談，該工業(yè)園每年仍能為村集體帶來約200萬的經(jīng)濟收益。因毗鄰河流，該工業(yè)園在國土空間規(guī)劃中被劃為生態(tài)保護用地，須騰退并進行生態(tài)修復(fù)，進而喪失土地發(fā)展權(quán)。在騰退復(fù)綠的相關(guān)賠償未確定的情況下，村集體與當?shù)劓?zhèn)政府陷入談判僵局。不過，由于土地所有權(quán)和使用權(quán)還是歸村集體所有，只要沒有改建行為，該工業(yè)園就會得到鎮(zhèn)政府“默許”并繼續(xù)運營?？梢?，如果缺乏合理的土地發(fā)展權(quán)補償機制，土地收益“暴損”的主體就會抵觸全域土地綜合整治。特別是長期以來，在珠三角地區(qū)的土地增值收益分配過程中本地的村民利益是被強調(diào)且合理化的，由此催生了大量的土地食利者。這些土地食利者對獲得土地增值收益產(chǎn)生了路徑依賴，而當全域土地綜合整治導(dǎo)致其收益“暴損”時，自然就會對全域土地綜合整治產(chǎn)生強烈的抵抗情緒。這種情況在全域土地綜合整治實施的過程中并不罕見。因此，全域土地綜合整治的相關(guān)政策必須從土地發(fā)展權(quán)視角出發(fā)，探索使用土地發(fā)展權(quán)補償工具，才能平衡整體利益和個體利益，使得集體土地上的全域土地綜合整治得以有效實施。

為此，南海區(qū)創(chuàng)新性地實施了“三券”政策?！叭闭呤且越⒔ㄔO(shè)用地自愿有償退出機制為切入點，推進低效零散建設(shè)用地復(fù)墾復(fù)綠、村級工業(yè)園改造提升和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)，以達到調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局、提高土地利用效率的目的。“三券”政策的特點是構(gòu)建以用地指標市場化交易為渠道、以保障集體土地所有者可持續(xù)性收益為核心的利益平衡機制。結(jié)合南海區(qū)“三券”政策的具體實施案例，本研究對“三券”分別進行分析。

（一）“地券”——桂城街道半月島項目

面對土地破碎與土地資源供需矛盾的困局，南海區(qū)需要在增加農(nóng)用地面積的同時，釋放被閑置地塊占用的建設(shè)用地指標?！暗厝币虼藨?yīng)運而生?！暗厝笔侵冈趪量臻g規(guī)劃指導(dǎo)下，土地權(quán)利人自愿將其低效閑置的建設(shè)用地騰退并復(fù)墾為農(nóng)用地后形成的指標憑證，包含建設(shè)用地指標、建設(shè)用地規(guī)模、耕地數(shù)量指標和水田指標?！暗厝庇墟?zhèn)（街道）內(nèi)自用、自行協(xié)商轉(zhuǎn)讓、公開交易三種轉(zhuǎn)移路徑。鎮(zhèn)（街道）內(nèi)自用是指在將“地券”投入到持有復(fù)墾地塊的村集體的鄉(xiāng)村振興項目后，節(jié)余的“地券”可以由鎮(zhèn)政府（街道辦）以不低于保護價的價格購得，用于鎮(zhèn)（街道）內(nèi)其他建設(shè)項目。自行協(xié)商轉(zhuǎn)讓是指“地券”持有人委托復(fù)墾地塊所在鎮(zhèn)政府（街道辦）與有意向購買的鎮(zhèn)政府（街道辦）協(xié)商，在自然資源部門的監(jiān)督下以不低于保護價的購買價格達成轉(zhuǎn)讓協(xié)議。公開交易指的是將“地券”放于公共資源交易中心平臺進行公開拍賣。其中，競拍方為新增建設(shè)用地的需求方，包括區(qū)土地儲備部門、區(qū)征遷辦、各鎮(zhèn)政府（街道辦）等。桂城街道的半月島項目，采用的是“地券”公開交易的方式。

半月島項目位于南海區(qū)桂城街道。該地塊承載了一些廢棄的舊廠房及其他簡易建筑物，土地利用效率低下，環(huán)境亟待提升（圖1）。桂城街道計劃通過騰退復(fù)墾的方式實現(xiàn)節(jié)約集約利用土地的目標。與此同時，由于建設(shè)用地開發(fā)趨近飽和，桂城街道缺少可承載新增建設(shè)用地指標的建設(shè)用地規(guī)模。在此背景下，桂城街道采用了“地券”政策，并采取公開交易的方式拍賣“地券”。根據(jù)《佛山市南海區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點桂城街道半月島項目區(qū)拆舊區(qū)復(fù)墾方案》，半月島項目復(fù)墾面積122.06畝，2021年通過省市增減掛鉤項目的驗收，2022年獲得廣東省自然資源廳下發(fā)的周轉(zhuǎn)指標122.06畝（全部為新增建設(shè)用地指標）。這122.06畝通過拆舊復(fù)墾所獲的指標即為“地券”。2022年9月16日，南海區(qū)其余六鎮(zhèn)（街道）參與了“地券”的競拍，最終丹灶鎮(zhèn)以每畝35萬元、總價4272.1萬元成功競得⑥。丹灶鎮(zhèn)將競拍所得的“地券”用于休閑文化旅游項目、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)用地的開發(fā)及本地鄉(xiāng)村民生公益項目的建設(shè)。通過“地券”的拍賣，桂城街道獲得了“地券”交易收入，同時實現(xiàn)了低效工業(yè)用地的騰退和農(nóng)用地的復(fù)墾；丹灶鎮(zhèn)獲得了建設(shè)用地指標，用于開展和推進重點項目；南海區(qū)則實現(xiàn)了鎮(zhèn)街間的指標騰挪，達到了全域土地綜合整治的目標。

（二）“房券”——丹灶鎮(zhèn)“良銀心”項目

“房券”指的是在產(chǎn)業(yè)用地騰退時，根據(jù)村集體經(jīng)濟組織所有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地或國有劃撥留用地以及物業(yè)現(xiàn)有租金收益、實施成本等情況，在實施物業(yè)拆除和土地復(fù)墾復(fù)綠工作后向村集體經(jīng)濟組織以及其他實施主體提供的兌換產(chǎn)業(yè)保障房的權(quán)利憑證，可在本鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)范圍內(nèi)兌現(xiàn)?！胺咳笔紫雀鶕?jù)該地塊的地租或物業(yè)租金水平核算應(yīng)兌現(xiàn)的面積，然后由鎮(zhèn)政府（街道辦）和村集體經(jīng)濟組織、清拆復(fù)墾的實施主體簽訂騰退協(xié)議并開具。待該地塊正式完成清拆、復(fù)墾和驗收后，鎮(zhèn)政府（街道辦）將“房券”發(fā)放給村集體經(jīng)濟組織以及復(fù)墾實施主體。以“房券”兌換產(chǎn)業(yè)保障房，能降低自行開發(fā)地塊、建設(shè)廠房的成本。而且，產(chǎn)業(yè)保障房內(nèi)的企業(yè)作為政府統(tǒng)租統(tǒng)招引進的重點產(chǎn)業(yè)企業(yè)，在后續(xù)運營中得到的保障程度更高，更易獲得較高收益、實現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展。

根據(jù)調(diào)研，在“良銀心”萬畝農(nóng)業(yè)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)項目中，良登村孔邊經(jīng)濟社需騰退復(fù)墾389畝連片水田（圖2）。按照“房券”政策中每畝復(fù)墾水田兌換20平方米產(chǎn)業(yè)保障房的比例，良登村孔邊經(jīng)濟社獲得了7600平方米的“房券”。兌換的產(chǎn)業(yè)保障房每年可為村集體帶來超過130萬元的房租收入。此外，復(fù)墾后的水田由政府統(tǒng)招統(tǒng)租、引入相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)進行規(guī)模化農(nóng)業(yè)開發(fā)，每年可為村集體帶來150多萬元的水田租金收入⑦。

（三）“綠券”——里水鎮(zhèn)逢涌村復(fù)綠項目

“綠券”是指須騰退的現(xiàn)狀建設(shè)用地因不適宜復(fù)墾為連片農(nóng)用地，但通過復(fù)綠后符合城市綠地發(fā)展或具有一定生態(tài)價值，驗收后按照一定比例兌換新增建設(shè)用地指標的獎勵憑證。作為“地券”“房券”的補充，“綠券”的產(chǎn)出主體一般為位于村邊、田野、道路兩旁、河畔等邊角的“非三舊”低效建設(shè)用地。這類邊角地由于規(guī)模、位置等原因不適宜復(fù)墾為耕地，無法產(chǎn)出“地券”或“房券”，但通過改造仍能成為具有一定生態(tài)價值的綠地。因此，“綠券”能有效促進村莊內(nèi)規(guī)模較小、位于邊角的低效建設(shè)用地的騰退和復(fù)綠。復(fù)綠后，該地塊的土地權(quán)屬不發(fā)生變更，用地指標歸鎮(zhèn)（街道）持有。但實際上，“綠券”的權(quán)屬主體會根據(jù)實際情況進行協(xié)商，以一定比例分配“綠券”。

根據(jù)調(diào)研，里水鎮(zhèn)逢涌村需復(fù)綠現(xiàn)狀為廢棄礦山用地、總面積為83.62畝的兩個地塊（圖3）。由于坡度較為陡峭、頁巖裸露，該地塊不適宜復(fù)墾為農(nóng)用地。結(jié)合礦山治理和地質(zhì)災(zāi)害治理，逢涌村對山體進行了生態(tài)修復(fù)和騰退復(fù)綠（圖4）。該村將獲得的“綠券”優(yōu)先用于民生公益類的鄉(xiāng)村振興項目和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目。因該復(fù)綠項目由村集體自行出資完成，所獲得的“綠券”經(jīng)協(xié)商后由鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟組織按照2∶8的比例持有。

“綠券”在實際實施中受到很多村莊的歡迎。一方面，通過“綠券”，許多村莊內(nèi)的邊角、不連片的低效用地得以騰退；另一方面，“綠券”所承載的建設(shè)用地指標可用于本村的鄉(xiāng)村振興項目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目等，進而有助于提高村莊收入、改善整體環(huán)境。

綜上所述，通過“三券”政策，南海區(qū)推進實施了全域土地綜合整治，有效調(diào)整和優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)。這也說明“三券”是一種能有效落實全域土地綜合整治的工具。

三、南海區(qū)“三券”政策的實施機制分析

由于全域土地綜合整治是依據(jù)國土空間規(guī)劃實施的，其實質(zhì)上是落實了國土空間規(guī)劃的要求。在國土空間規(guī)劃中，不同的用地存在不同的發(fā)展方向，導(dǎo)致了土地發(fā)展權(quán)的非均衡配置（圖5）。非均衡的土地發(fā)展權(quán)配置又導(dǎo)致了不同用地在改造時面臨不同的境況，如被賦予土地發(fā)展權(quán)的項目容易實施、被削減或終止土地發(fā)展權(quán)的項目難以實施。南海區(qū)意識到土地發(fā)展權(quán)是全域土地綜合整治實施的關(guān)鍵所在，經(jīng)過研究推出了“三券”政策。“地券”可以把土地發(fā)展權(quán)以指標的形式歸還原土地所有者。而后，原土地所有者可將“地券”用于其他地塊的項目開發(fā)或通過交易的方式轉(zhuǎn)移“地券”，從而獲得一定金額的補償。對比原有的征地制度，“地券”承認了原土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，并給予了其合理的補償，而征地制度僅給予土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗的補償費。“地券”也可以視作增減掛鉤制度的一種，但更強調(diào)了“公開交易”等市場化手段?！胺咳笨梢宰尨寮w獲得短期的現(xiàn)金補償，以及由產(chǎn)業(yè)保障房產(chǎn)生的長期收益。“綠券”則允許因自身條件而無法復(fù)墾為農(nóng)用地的用地在騰退復(fù)綠后仍能置換獲得一定比例的建設(shè)用地指標，使村集體獲得相應(yīng)的經(jīng)濟收益。

由此可見，南海區(qū)“三券”實質(zhì)上是土地發(fā)展權(quán)補償和轉(zhuǎn)移的一種載體。全域土地綜合整治由于涉及大量的集體土地，在缺乏土地所有者——村集體和村民的支持下會較難實施。基于此，南海區(qū)通過“三券”政策對騰退復(fù)墾、復(fù)綠的用地以建設(shè)用地指標返還、實物補償和貨幣補償?shù)姆绞窖a償和轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)。不同于過往土地征收或土地整備后村集體會損失土地所有權(quán)與相應(yīng)開發(fā)許可的情況，在“三券”政策中騰退復(fù)墾、復(fù)綠后的地塊仍歸村集體所有，即村集體仍享有土地收益權(quán)，可獲得該地塊的經(jīng)營收益。而且，由于騰退后的建設(shè)用地指標被用于更高效的建設(shè)項目，村集體所獲得的收益會比原來大幅提高。總結(jié)而言，“三券”政策正視了土地發(fā)展權(quán)的客觀存在與補償需求，通過保護農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)來提升村集體和村民收益、改善村莊人居環(huán)境，調(diào)動了全域土地綜合整治的“末梢”——村集體和村民的積極性，使得村集體和村民對全域土地綜合整治的態(tài)度由抵觸轉(zhuǎn)變?yōu)橹С郑▓D6）。

四、南海區(qū)“三券”政策

實施中的問題與對策建議

本研究通過分析南海區(qū)“三券”政策的實施案例，總結(jié)出“三券”政策背后的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和補償機制，指出“三券”政策是以土地發(fā)展權(quán)的補償和轉(zhuǎn)移來保護村集體利益、助力實施全域土地綜合整治的有效工具。在深化農(nóng)村土地制度改革中實施全域土地綜合整治，必須兼顧村集體和村民的利益，建立和完善土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移和補償機制，以解決全域土地綜合整治中土地性質(zhì)變化所導(dǎo)致的收益“暴損”問題，從而得到村集體和村民在主觀意愿上的支持。

然而，“三券”政策在實施的過程中仍存在部分問題。一是“三券”政策存在優(yōu)化和細化的空間。“三券”政策常會因?qū)徟鞒谭爆?、實施細則缺乏以及地域情況存在差異而難以推進。由于“地券”的審批需層層上報至省級單位、審批流程過分繁瑣且冗長，許多村集體對大面積的低效建設(shè)用地騰退復(fù)墾缺乏興趣。在以“房券”兌換產(chǎn)業(yè)保障房時，因缺乏具體的實施細則，村集體傾向持“券”選房時先到先得，可能導(dǎo)致獲益不公平的現(xiàn)象。部分鎮(zhèn)（街道）由于自身的區(qū)位優(yōu)勢，更傾向通過城市更新等手段進行村莊整體改造，對“三券”政策缺乏興趣。二是村集體和村民對“三券”政策仍缺乏深度認識和理解，在統(tǒng)一村內(nèi)意愿時仍存在一定的難度。例如部分村民難以接受“綠券”的部分指標歸當?shù)卣校秩缫恍┐迕駬?dān)憂需承擔(dān)農(nóng)用地或綠地的經(jīng)營管理成本等費用。三是“三券”政策關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的配置僅僅考慮區(qū)域內(nèi)不同集體的收益不均衡，而對在城鎮(zhèn)化中做出貢獻的其他主體如生產(chǎn)性企業(yè)或者外來農(nóng)民工等并未考慮收益共享的問題。四是“三券”政策的推廣還面臨一定挑戰(zhàn)。如何根據(jù)不同地區(qū)的差異對“三券”政策進行相應(yīng)調(diào)整，以滿足不同地區(qū)的實際需求，是“三券”政策在推廣應(yīng)用時需要著重考慮的問題。

基于此，本研究從土地發(fā)展權(quán)視角出發(fā)，對南海區(qū)完善實施“三券”政策提出以下幾點建議：一是優(yōu)化和細化政策內(nèi)容，精簡審批流程。根據(jù)不同鎮(zhèn)（街道）的實際情況，建立更加合理的“三券”價格機制，使“三券”價格更加符合市場現(xiàn)實，增強不同鎮(zhèn)（街道）參與全域土地綜合整治的意愿；根據(jù)實踐情況反饋的堵點、難點形成一套高效便捷的審核報批流程，以縮短審批時間，降低執(zhí)行難度，提升村集體和村民的參與積極性。二是加強政策溝通宣傳，提升“三券”政策的吸引力。根據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需求與村民訴求，盡量為村民掃除信息盲區(qū)，同時調(diào)整“三券”實施細則，拓寬“券”的投入渠道，提高“三券”兌換后的投資收益，提升村民獲得感幸福感。三是推動在不同群體、不同層級政府之間建立和完善多層級的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機制，在全域土地綜合整治中兼顧多維度的公平、實現(xiàn)多群體的共享。四是探索“三券”政策在跨地區(qū)中使用的可行性。在同地區(qū)推廣“三券”政策的同時，深化“三券”在跨地區(qū)使用時的適用范圍、交易細則、交易價格等研究和探索，推動“三券”作為土地發(fā)展權(quán)的載體在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中起到更為重要的作用。

結(jié)語

處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系是加快推進鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵議題。一方面，要以深化農(nóng)村土地制度改革為著力點，充分利用農(nóng)村現(xiàn)有土地資源和條件，推動建立多元主體利益平衡機制，讓廣大農(nóng)民在改革中有越來越多的獲得感；另一方面，要以開展全域土地綜合整治為突破口，強化農(nóng)村土地制度改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，破解土地低效利用、空間布局無序、耕地碎片分散、生態(tài)質(zhì)量退化等難題，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。南海區(qū)“三券”政策的實施，是在土地發(fā)展權(quán)視角下對全域土地綜合整治工具的創(chuàng)新探索，也為進一步深化農(nóng)村土地制度改革提供了有益啟示。未來，南海區(qū)“三券”政策還應(yīng)在實踐中進一步優(yōu)化完善，助力廣東“百千萬工程”、鄉(xiāng)村振興和高質(zhì)量發(fā)展。

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②習(xí)近平：《堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》[A]，載《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社，2018 年，第74頁。

③涂圣偉、張義博、楊祥雪：《“千萬工程”對全面推進鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗啟示和理論價值》[DB/OL]，2023 年 7 月 31日 ，https：//www. xuexi. cn / lgpage / detail / index. html？

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27，訪問日期：2024年3月14日。

④廖炳光：《充分發(fā)揮全域土地綜合整治效能?助推“百千萬工程”提質(zhì)增效》[DB/OL]，2023 年 11 月 3 日，https：//www.gdass.org/MessageInfo_9943.shtml，訪問日期：2024年3月29日。

⑤《南海區(qū)區(qū)情概況》[DB/OL]，http：//www.nanhai.gov.cn/fsnhq/rwnh/zjnh/nhgk/index.html，訪問日期：2024年3月9日。

⑥《南海區(qū)首宗地券公開交易》[DB/OL]，2022年9月17日，http：//www.foshan.gov.cn/zwgk/zwdt/wqdt/nhq/content/post_5395615.html，訪問日期：2024年3月9日。

⑦李欣、林洛峰：《全省率先！佛山南海出臺“三券”制度，設(shè)立地券周轉(zhuǎn)指標池》[DB/OL]，2022年8月18日，https：//static.nfapp.southcn.com/content/202208/18/c6801249.html，訪問日期：2024年3月9日。

作者簡介：梁小薇，廣東財經(jīng)大學(xué)文化旅游與地理學(xué)院講師。廖曼華，廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院有限公司助理規(guī)劃師。袁奇峰（通訊作者），華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授。

【基金項目】廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“基于土地發(fā)展權(quán)視角的國土空間綜合整治機制研究”（GD23YGL09）、2022年度廣州市哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展“十四五”規(guī)劃羊城青年學(xué)人課題“廣州科學(xué)有序?qū)嵤┏鞘懈滦袆友芯俊獜V州市城市更新中的領(lǐng)域政治”（2022GZQN36）成果。

責(zé)任編輯：李 ???鈞