■張帥 王文峰 龐川

青島縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

目前青島代管的膠州、 平度、 萊西三個(gè)縣級(jí)市均為全國GDP 百強(qiáng)縣，膠州市是山東省經(jīng)濟(jì)總量最大的縣級(jí)市， 平度市是山東省面積最大的縣級(jí)市， 萊西市是青島市唯一的省級(jí)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)。 從土地面積看， 三個(gè)縣級(jí)市共6067.52 平方公里， 占全市的53.73%。 從經(jīng)濟(jì)總量看， 2022年三個(gè)縣級(jí)市GDP3049.07 億元， 占全市的20.4%。 從人口規(guī)模看， 三個(gè)縣級(jí)市人口293.6 萬人， 占全市的28.4%。 從城鎮(zhèn)化水平看， 三個(gè)縣級(jí)市城鎮(zhèn)化率54.1%， 農(nóng)業(yè)人口占全市的57.5%。 從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看， 三個(gè)縣級(jí)市第一產(chǎn)業(yè)增加值268.49 億元， 占全市的56.2%， 糧食總產(chǎn)量占全市的77.3%。

青島縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展存在問題

（一） 縣域城鎮(zhèn)化水平不高。 2022年， 膠州、 平度、 萊西常住人口城鎮(zhèn)化率分別為63.2%、 45.3%、 55.4%， 均低于全省 （64.54%）、 全國 （65.22%） 平均水平， 與省內(nèi)的龍口市 （71.42%）、鄒城市 （66.32%）、 榮成市 （64.04%）等同類縣級(jí)市差距較大， 與寧波的余姚市 （81.4%）、 慈溪市 （81.0%） 等縣級(jí)市差距明顯， 縣域城鎮(zhèn)化水平與青島在全省、 全國戰(zhàn)略布局中的地位不匹配。根據(jù)壹城智庫公布的 《中國縣域發(fā)展?jié)摿?bào)告》 ,青島三個(gè)縣級(jí)市均未入選發(fā)展?jié)摿Π購?qiáng)榜單， 而寧波的慈溪市位列第四。

（二） 縣域人口吸引力不強(qiáng)。 受經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、 城市綜合環(huán)境、 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系等因素制約， 縣域吸引外來人口的動(dòng)力和活力明顯不足。 根據(jù)第六、 七次人口普查數(shù)據(jù)， 三市人口占青島總?cè)丝诒戎?0 年降低5.1 個(gè)百分點(diǎn)， 平度市、萊西市人口10 年分別減少16.61 萬人、3.01 萬人。 對(duì)比寧波的余姚市、 慈溪市，10 年分別增長24.33 萬人、 36.69 萬人。盡管毗鄰主城區(qū)的膠州常住人口實(shí)現(xiàn)14.47 萬人的增量， 年均增長1.6%， 但與寧波的余姚市（2.18%）、 慈溪市（2.26%）相比， 增長速度差距明顯。

（三） 縣域產(chǎn)業(yè)層次偏低。 膠州、平度和萊西傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長乏力、 新興產(chǎn)業(yè)體量較小、 新動(dòng)能項(xiàng)目大多在建， 整體上處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、 新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的起步階段。 對(duì)比寧波的余姚市、 慈溪市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鮮明、 區(qū)域特色明顯， 余姚塑料、 慈溪家電更是享譽(yù)全國。 青島縣域產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展水平不高， 各區(qū)市工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)普遍存在產(chǎn)業(yè)層次低、 布局散、 集而不群、 產(chǎn)業(yè)競爭力弱等問題。平度和萊西與中心城區(qū)未形成密切的分工合作關(guān)系， 經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不強(qiáng)。 平度傳統(tǒng)制造業(yè)除了海信與國內(nèi)外大型家電電子集團(tuán)合作緊密、 技術(shù)研發(fā)投入較大外， 大多企業(yè)自主研發(fā)投入低、能力弱。 萊西食品加工業(yè)產(chǎn)品附加值較低， 品牌影響力不高。

（四） 土地資源配置效率不高。以平度為例， 2021 年全市土地供應(yīng)量9563 畝， 其中鐵路、 城鎮(zhèn)道路、教育、 公用設(shè)施等用地5507 畝； 當(dāng)年全市共梳理摸排低效用地6418 畝，累計(jì)盤活低效用地2875 畝， 數(shù)量規(guī)模較大。 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場仍在建設(shè)初期， 農(nóng)村土地?zé)o法通過市場實(shí)現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)。 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等重點(diǎn)改革尚處于破題期， 交易機(jī)制、 入市路徑、 模式創(chuàng)新等與城鎮(zhèn)化先進(jìn)地區(qū)存在差距。 此外， 制止耕地 “非農(nóng)化”、 防止耕地 “非糧化”，將導(dǎo)致今后一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新增規(guī)模明顯降低。

（五） 城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)門檻高。近年來， 各區(qū)市以戶籍制度改革為引領(lǐng)， 放開和優(yōu)化就業(yè)落戶、 居住落戶、 投靠落戶等渠道， 常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率不斷提高。 但同時(shí)，青島目前的戶籍政策造成人口從城市回遷農(nóng)村門檻較高， 如將戶口遷入農(nóng)村居住地， 需滿足在城鎮(zhèn)無合法固定住所和穩(wěn)定收入， 實(shí)際居住生活在農(nóng)村， 擁有宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)， 并且以農(nóng)林牧漁業(yè)為主要生活來源的戶口空掛城鎮(zhèn)人員條件， 不利于農(nóng)村權(quán)益退出和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化， 限制人口雙向自由流動(dòng)。

推動(dòng)青島縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

（一） 積極集聚人口人才。 近年來， 城市之間的競爭逐步由原來的產(chǎn)業(yè)競爭轉(zhuǎn)化為人才競爭。 處于被動(dòng)局面的縣域必須在以大城市為主導(dǎo)的人口爭奪戰(zhàn)中， 找準(zhǔn)自身定位， 深入研究自身產(chǎn)業(yè)、 城市發(fā)展所需的人口和人才類型， 借縣城生活成本低、 住房價(jià)格不高等優(yōu)勢， 補(bǔ)齊縣城公共服務(wù)短板， 打造更加適宜居住生活的環(huán)境， 與大城市實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。 即墨、 膠州要發(fā)揮好毗鄰主城區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢， 在與主城區(qū)的分工協(xié)作中， 以更加積極的姿態(tài)吸引各類人才， 集聚外源性勞動(dòng)年齡人口， 增強(qiáng)城市活力。 同時(shí)， 縣域要完善生育政策支撐體系， 適度提升人口生育水平； 加快發(fā)展普惠托育服務(wù)體系， 減輕家庭生育、 養(yǎng)育負(fù)擔(dān)。

（二） 激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。 推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展， 必須強(qiáng)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的引擎作用， 積極吸引創(chuàng)新人才和創(chuàng)新企業(yè)。 如膠州要依托上合示范區(qū)、 臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)等功能區(qū)， 聚焦物流貿(mào)易、 臨空經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域， 培育招引一批高新技術(shù)企業(yè)和項(xiàng)目。 完善支持創(chuàng)新、 研發(fā)后補(bǔ)助、 風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)恼叽胧?落實(shí)國家更大力度的研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、 高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策， 激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入， 提升自主創(chuàng)新能力。 促進(jìn)各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚， 建立以企業(yè)為主體、 市場為導(dǎo)向的協(xié)同創(chuàng)新體系， 推進(jìn)創(chuàng)新鏈、 產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。 營造風(fēng)清氣正的科研環(huán)境和鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、 寬容失敗的社會(huì)氛圍， 厚植創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化。

（三） 補(bǔ)齊縣域發(fā)展短板。 為適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，需要補(bǔ)齊縣域在公共服務(wù)、 市政設(shè)施、公共衛(wèi)生、 人居環(huán)境、 產(chǎn)業(yè)配套等方面存在的短板弱項(xiàng)， 加強(qiáng)縣域?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的支撐作用。 對(duì)公益性項(xiàng)目， 加強(qiáng)財(cái)政資金投入， 符合條件的項(xiàng)目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項(xiàng)債券予以支持。 對(duì)準(zhǔn)公益性及經(jīng)營性項(xiàng)目， 建立政銀企對(duì)接長效機(jī)制， 支持符合條件企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券， 鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)增加中長期貸款投放，引導(dǎo)有實(shí)力的央企等大型企業(yè)參與建設(shè)任務(wù)。 優(yōu)化新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分配， 盤活存量低效建設(shè)用地， 保障合理用地需求。

（四） 挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村價(jià)值。 開發(fā)農(nóng)業(yè)多重價(jià)值， 促進(jìn)農(nóng)業(yè)與加工、 旅游、文化、 康養(yǎng)深度融合。 打造一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)， 支持多鎮(zhèn)街共同發(fā)展優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)， 做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。 突出山海特色和農(nóng)家風(fēng)情， 做優(yōu)休閑觀光和農(nóng)耕文化等體驗(yàn)農(nóng)業(yè)。 依托農(nóng)村電商、 網(wǎng)紅直播等新業(yè)態(tài)新模式， 作響青島農(nóng)產(chǎn)品牌。 探索農(nóng)村資源價(jià)值的變現(xiàn)方式和機(jī)制， 將農(nóng)村資源配置給最有效的使用者來挖掘其內(nèi)在價(jià)值。 通過配套基礎(chǔ)設(shè)施、 提供公共服務(wù)將農(nóng)村資源變?yōu)橘Y產(chǎn)， 再將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)、 家庭等市場主體來創(chuàng)造現(xiàn)金流， 市場主體則通過各種商業(yè)模式使得現(xiàn)金流最大化， 從而實(shí)現(xiàn)資源的保值增值。

（五） 加大政策支持力度。 推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展， 要注重從政策制度層面打通堵點(diǎn)、 痛點(diǎn)， 激發(fā)城鎮(zhèn)化發(fā)展的生機(jī)與活力。 在目前的制度框架下， 因缺乏上級(jí)配套政策支持、 改革授權(quán)沒有到位， 國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的農(nóng)村權(quán)益有償退出機(jī)制、 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等任務(wù)自主突破難度很大。要主動(dòng)對(duì)接國家新舊 《土地管理法》，積極爭取省級(jí)部門允許即墨、 平度、 萊西國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)開展試點(diǎn)；在建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制中， 出臺(tái)政策完善排污權(quán)和節(jié)能環(huán)保、 清潔生產(chǎn)、 清潔能源企業(yè)收費(fèi)價(jià)格機(jī)制， 調(diào)動(dòng)銀行開發(fā)相應(yīng)金融產(chǎn)品的積極性； 針對(duì)城市人口回遷農(nóng)村門檻較高的問題， 在制定戶籍政策上向城鄉(xiāng)融合試驗(yàn)區(qū)傾斜， 支持其探索促進(jìn)人口雙向自由流動(dòng)的舉措。