李 蕊,王園鑫

(中國政法大學 民商經濟法學院,北京 100088)

一、研究的緣起

“無農不穩(wěn),無糧則亂”,保障糧食安全是治國安邦的首要任務。耕地是土地的精華,是糧食生產的根基所在,故而保護耕地是確保糧食安全的邏輯起點。耕地實質上是一個人工賦能的自然生態(tài)系統(tǒng),從這個邏輯上講,耕地數量保護是表象,耕地質量保護是功用,耕地生態(tài)保護是本質(1)鄖文聚:《基于產能和生態(tài)“雙安全”的耕地保護立法思考》,《土地科學動態(tài)》,2022年第3期。。正如習近平總書記強調的,“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力,改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力”(2)中共中央文獻研究室:《習近平關于社會主義生態(tài)文明建設論述摘編》,中央文獻出版社,2017年,第4頁。。為了促進形成耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護新格局,必須踐行習近平生態(tài)文明思想,將耕地生態(tài)保護置于耕地保護體系中的突出位置(3)方世南:《習近平生態(tài)文明思想的生態(tài)安全觀研究》,《河南師范大學學報》(哲學社會科學版),2019年第4期。。然而,我國長期以來耕地生態(tài)保護制度的研究和實踐,大都偏重于耕地生態(tài)管控性和建設性保護,對于耕地生態(tài)激勵性保護的考量不足。作為一種以公共利益實現為旨歸的耕地保護激勵機制,耕地生態(tài)補償正是通過對耕地生態(tài)受益者和耕地生態(tài)增益提供者之間形成的不均衡利益進行重新分配和調整,實現對耕地生態(tài)保護行為的激勵和引導。

目前我國尚未制定針對耕地生態(tài)補償的專門性法律法規(guī),盡管《中華人民共和國環(huán)境保護法》提出了建立、健全生態(tài)保護補償制度,但過于概括,不僅缺乏具體規(guī)定,也未能細化類型從而明確將耕地生態(tài)補償納入規(guī)制的框架內。涉及耕地生態(tài)補償的內容零星散落于國務院辦公廳《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》等規(guī)范性文件中,不僅效力層級較低,而且相關法律規(guī)定存在沖突抵牾,尚未有效厘清“誰來補償”“補償給誰”“補償多少”“怎樣補償”“如何保障補償”等基本問題。《耕地保護法(草案)》于2022年9月公布,其中第五十二條專門對耕地保護補償進行規(guī)定,但是受制于立法理念及立法技術約束,該條文還存在諸多問題:(1)只是宣示性規(guī)定國家建立耕地保護補償制度,對于補償客體及種類沒有區(qū)分,采取統(tǒng)一納入耕地補償的綜合補償模式,并未單獨評估核算耕地的生態(tài)價值,不利于改進當下“重數量輕生態(tài)”的耕地保護現實狀況。(2)混淆了“補償”與“獎勵”。由于二者法律基礎和法律關系明顯不同,因而難以彰顯耕地保護補償制度的價值和功能。(3)概括授權“縣級以上地方人民政府建立本地區(qū)的耕地保護補償制度”,固然有利于考量各地方實際進行針對性的制度設計,但是無可避免地為一些地方著眼于理性經濟人考量,怠于出臺或者選擇性出臺相關規(guī)范留下了空間。而且補償條件、方式、程序各異,也為后續(xù)耕地生態(tài)補償制度的有序實施增加了障礙。前述問題的紓解,已然成為我國新發(fā)展階段農業(yè)強國建設中的重大現實問題,不僅關涉耕地保護,更關系到糧食安全及可持續(xù)發(fā)展,亟待從理論層面對于耕地生態(tài)補償法治化的基礎及路徑予以系統(tǒng)研究。

有鑒于此,筆者嘗試正本清源,著眼于耕地生態(tài)補償制度建構的權利基礎,證成耕地生態(tài)補償制度構造的正當性,厘定耕地生態(tài)補償制度的屬性特質,進而從補償請求權主體、補償標準、補償方式、補償監(jiān)督等多維度對耕地生態(tài)補償制度予以法治構造。

二、耕地生態(tài)補償法治化的權利基礎:特別犧牲補償請求權

耕地作為土地的精華,兼具財產和資源雙重屬性。為了實現耕地資源屬性所承載的增進生態(tài)環(huán)境公共利益的目標,耕地生態(tài)保護者(地區(qū))要承擔一定的生態(tài)保護、修復與資源輸出責任,這樣勢必對土地財產權能的行使構成約束和限制。公權力對于耕地使用權人設置持續(xù)性的管制措施,盡管不涉及占有或是剝奪財產所有權,但因限制了土地要素的功能或者用途,影響其追求土地經濟效益最大化。對所有人隨心所欲處置其財產的自由加以法律上的限制乃是一種不可動搖的趨勢(4)羅伯特·霍恩,海因·克茨:《德國民商法導論》,楚建譯,中國大百科全書出版社,1996年,第189 頁。。作為重要的財產權,土地權利的社會化進程,也必然是其社會義務性不斷累積強化的過程。其中私人財產為了社會公共福祉所應承受的輕微限制,往往被視為財產權的社會義務,屬于“不予補償的單純限制”(5)張翔:《財產權的社會義務》,《中國社會科學》,2012年第9期。。就我國現階段的經濟發(fā)展水平和耕地生態(tài)保護狀況看,通過“控強度、養(yǎng)地力”等禁限措施要求耕地生態(tài)要素權利人符合一定的行為條件,在限制程度上顯然已經超過財產權應承受的正常負擔,但又未達到土地征收征用補償的程度,使得耕地生態(tài)保護者(地區(qū))為此承受“特別犧牲”。

進言之,特定行政區(qū)域內的耕地具備開發(fā)利用的潛質而處于待開發(fā)利用的狀態(tài),但當該區(qū)域被設立、劃定或調整為耕地生態(tài)保護地區(qū)、糧食主產區(qū),或是要求行為人開展常態(tài)化、分區(qū)域、差異化的休耕輪作、推廣減量化和無害化投入品的使用等工作,必然使得這些耕地生態(tài)保護者(地區(qū))被迫放棄一些發(fā)展的機會(6)王清軍:《生態(tài)保護國家補償責任的內涵、性質和構成》,《行政法學研究》,2023年第4期。?；诎l(fā)展權的客觀平等性,對于耕地生態(tài)效益的提供者行使環(huán)境資源開發(fā)使用權進行限制,顯然有違發(fā)展機會均等和發(fā)展利益共享之原則,實際構成了其對于公共利益實現所作出的“特別犧牲”。這種具有正外部性的“犧牲”理應獲得相應的補償,進而實現外部收益內部化。

承前所述,著眼于耕地生態(tài)保護,公權力對于相關權利人的限制和約束已然超出了其應承受的社會義務的合理范疇,越過了對于一般犧牲不予補償的容忍界限,造成了權利行使方面的“特別犧牲”。特別犧牲內容廣泛而具體,因行政權力設置持續(xù)性的禁限措施,使得耕地生態(tài)要素權利人的財產權和發(fā)展權受到雙重鉗制。然則,私權的行使受到公權之限制而承受“特別犧牲”的基礎何在?當個人權益與公共利益發(fā)生沖突抵牾時,個人權益負有讓位于公共利益的義務,也即設定低位階權益人負有特別犧牲義務具備正當性基礎(7)韓富鵬:《私益犧牲補償請求權的構成要件與法律效果》,《法學》,2023年第3期。。加強耕地生態(tài)保護是確保糧食生產可持續(xù)性的重要抓手,其法益目標不僅著眼于微觀耕地使用權人的利益保障,更關注所承載保障糧食安全的社會公共利益目標之實現。值得注意的是,特別犧牲義務的設定應受到比例原則的約束,把握好耕地環(huán)境資源開發(fā)利用的管制方式與限度。如果耕地生態(tài)受益者超出比例原則的要求干涉耕地生態(tài)利益提供者的權利空間,被干涉人不負有特別犧牲的義務。誠然,對低位階權益人科以特別犧牲義務,此時利益平衡狀態(tài)也因法益被強制轉移而破壞。為了重新恢復到利益平衡的狀態(tài),防止公共利益異化為壓迫個人私益的工具,此種犧牲不應是無償的,應當賦予犧牲人享有對于受益者的特別犧牲補償請求權。在耕地生態(tài)補償視域下,特別犧牲補償請求權的權利人為耕地生態(tài)利益提供者,而義務人為耕地生態(tài)受益者,其成立需要滿足權利人負有特別犧牲、義務人獲得利益、兩者之間具有因果關系的要件。

明確制度性剝奪導致利益外溢形成的利益損益關系是權利生成的基本前提(8)陳婉玲:《區(qū)際利益補償權利生成與基本構造》,《中國法學》,2020年第6期。。宜通過賦權的形式授予犧牲人享有特別犧牲補償請求權,該請求權是耕地生態(tài)利益提供者獲得話語權的重要依據,是其向耕地生態(tài)受益者提出補償主張,用權利方式解決補償爭端的資格。一言以蔽之,從權利生成視角探尋耕地生態(tài)補償的正當性基礎,是其法治化進路構建的邏輯前提。

三、耕地生態(tài)補償制度的特質檢視

目前對于耕地生態(tài)補償制度的屬性認識模糊,導致了其與耕地生態(tài)環(huán)境損害賠償、耕地生態(tài)補貼等制度在具體適用中的混淆和抵牾。厘清耕地生態(tài)補償與相關制度的關系,精準考究其制度的特質,進而界分其相對獨立的法律范疇和排他適用領域,是推進耕地生態(tài)補償法治化的關鍵所在。

(一)生發(fā)基礎:增益性

目前,對于生態(tài)補償制度的本質,學界普遍認同的是人際補償說,認為生態(tài)補償是“社會主體之間發(fā)生的人際關系補償”。然則,在人際補償說內部亦存在生態(tài)補償是單向還是雙向的認知分歧。雙向補償說和單向補償說這兩種觀點的根本區(qū)別在于,生態(tài)環(huán)境損害賠償是否應該納入生態(tài)補償的范圍。雙向補償說主張,生態(tài)補償既包含了對生態(tài)價值等正外部性的增益性補償,也包括了由產生負外部性的生態(tài)環(huán)境損害者向受損者承擔的賠付責任(9)參見汪勁:《論生態(tài)補償的概念:以〈生態(tài)補償條例〉草案的立法解釋為背景》,《中國地質大學學報》(社會科學版),2014年第1期;李愛年:《生態(tài)效益補償法律制度研究》,中國法制出版社,2008年,第49頁;毛顯強,鐘瑜,張勝:《生態(tài)補償的理論探討》,《中國人口·資源與環(huán)境》,2002年第4期。。而單向補償說則僅認可前者(10)參見曹明德:《對建立生態(tài)補償法律機制的再思考》,《中國地質大學學報》(社會科學版),2010年第5期;王青云:《關于我國建立生態(tài)補償機制的思考》,《宏觀經濟研究》,2008年第7期;劉夢:《“三權分置”背景下耕地生態(tài)保護補償對象的確定》,《河南財經政法大學學報》,2022年第2期。。為了化解人際補償說內部對生態(tài)補償涵義的理解分歧,筆者認為,宜著眼于性質和運行機理,探尋生態(tài)補償與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的具體適用情形和銜接關系。一方面,鑒于補償不以存在過錯為觸發(fā)條件,因此補償是在無過錯形態(tài)下基于公平正義進行的利益平衡,進而可將生態(tài)補償視作一種均衡配置利益的激勵性機制;另一方面,由于賠償是對行為主體的違法行為進行否定性評價的責任追究機制,可以將生態(tài)環(huán)境損害賠償看作是對產生負外部性的生態(tài)破壞行為的一種懲罰性機制,并且這已被立法者納入民事救濟之中(11)曹明德:《〈民法典〉生態(tài)環(huán)境損害賠償條款法理辨析》,《法律科學》,2022年第1期。。綜上所述,生態(tài)補償應僅指單向的正外部性補償,不應人為擴大制度的內涵和外延。

具體到耕地生態(tài)保護,對于因耕地生態(tài)破壞違法行為產生的生態(tài)利益減損等負外部性,應納入耕地生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的范疇,由侵權人承擔耕地生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。而耕地生態(tài)補償作為一種激勵性的制度安排,乃是基于耕地生態(tài)價值的正外部性,因此啟動補償請求給付的前提必然是耕地生態(tài)利益提供者的行為使耕地生態(tài)系統(tǒng)服務功能增強,也即耕地生態(tài)補償的生發(fā)基礎具有“增益性”。當然,這里的“益”是指耕地生態(tài)利益,也就是指耕地生態(tài)系統(tǒng)的服務功能增強帶給相關主體的非經濟性利益;此處的“增”,既應包括耕地生態(tài)利益得以絕對增加,也應包括阻止耕地生態(tài)利益減損,即耕地生態(tài)利益的相對增加。

(二)要素構造:多維性

目前我國耕地生態(tài)補償主要以各種補貼的形式落實,因此耕地生態(tài)補償與耕地生態(tài)補貼極易混淆。耕地生態(tài)補貼實則為農業(yè)補貼中以耕地綠色生態(tài)為方向標、增強耕地生態(tài)系統(tǒng)服務功能的一系列財政資助,囊括了耕地地力保護補貼、退耕還林還草補助、輪作休耕補貼、農業(yè)面源污染防治補助等多種類型(12)張?zhí)熳?郭永田,楊潔梅:《基于價格支持和補貼導向的農業(yè)支持保護制度改革回顧與展望》,《農業(yè)經濟問題》,2018年第11期。。農業(yè)補貼作為政府支持農業(yè)發(fā)展提供的財政轉移支付資金,在農業(yè)生產環(huán)節(jié)為提升耕地生產力水平、促進耕地可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。

從內容范圍上看,耕地生態(tài)補償的范圍應廣于耕地生態(tài)相關補貼,后者是前者不可或缺的組成部分。此種劃分的依據不僅源于二者的內涵意蘊,而且也契合國家規(guī)范性文件精神,在生態(tài)保護補償的專門性文件《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》中就明確提出要“完善以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)生態(tài)治理補貼制度”。

首先,相較于耕地生態(tài)補貼,耕地生態(tài)補償的義務主體呈現出多維性。正是由于耕地生態(tài)增益的出現,才產生了耕地生態(tài)增益提供者得以向受益者請求給付相應對價的請求權。從理論層面分析,這里的“受益者”不僅涵蓋中央政府和地方政府,而且包括了獲得耕地生態(tài)利益的企業(yè)、公民個人和橫向層面的耕地生態(tài)赤字地區(qū)等主體。具言之,一方面,政府具有確保糧食安全、統(tǒng)籌耕地保護的職責,由于耕地生態(tài)增益提供者的增益行為,實際上直接減輕和節(jié)約了其在生態(tài)產品和生態(tài)服務供給方面的投入,所以理應成為耕地生態(tài)補償的支付義務主體;另一方面,企業(yè)、公民個人和橫向層面的耕地生態(tài)赤字地區(qū)也會因某種法律事實的發(fā)生而成為耕地生態(tài)受益者的角色。相形之下,耕地生態(tài)補貼則是政府旨在增強耕地生態(tài)系統(tǒng)服務功能而提供的財政資金支持,因此只有政府才應當是補貼支付的義務主體。

其次,迥異于耕地生態(tài)補貼,耕地生態(tài)補償的支付方式具有多樣性。目前耕地生態(tài)補貼的下發(fā)樣態(tài),主要采用資金形式。而從耕地生態(tài)補償方式的應用實踐來看,除了最為常見的資金補償之外,還囊括了項目支持、實物補償、指標補償、政策補償、產業(yè)扶持、技術支持等方式。遺憾的是,目前耕地生態(tài)補償方式應用的最大癥結,在于過分依賴資金補償的方式,其他的補償方式應用尚不充分且存在明顯的缺陷。多樣化補償方式的合理安排和適用,能夠增強補償的適應性和靈活性。

此外,耕地生態(tài)補償制度在標準界定、參與主體等方面也呈現出多維性。就標準界定而言,囊括了核算法、協(xié)商法等多重標準確定方法,需要綜合考慮社會整體收益水平、耕地的生態(tài)服務功能、機會成本損失、激勵效果等多種因素。就參與主體來說,政府、市場和社會主體都可進入耕地生態(tài)補償領域,參與補償資金的籌措,進行補償的全方位監(jiān)督。

四、耕地生態(tài)補償法治化的關鍵節(jié)點

耕地生態(tài)補償關鍵構成要素的多維性,決定了耕地生態(tài)補償法治化有賴于補償主體、補償標準、補償方式等諸多關鍵要素的合理調度。為了耕地生態(tài)補償請求權的實現,必須明確耕地生態(tài)補償相關主體,科學界定耕地生態(tài)補償標準,并廓清耕地生態(tài)補償方式,這些也構成了耕地生態(tài)補償法治化的關鍵節(jié)點。

(一)補償請求權的相關主體的明確

耕地生態(tài)補償主體厘定是補償請求權啟動的基礎條件,旨在解決“誰來補償”“補償給誰”的問題,也即科學厘定耕地生態(tài)補償請求權的權利主體和義務主體。

1.權利主體的明確

檢視目前地方出臺的耕地生態(tài)補償規(guī)范性文件,可以發(fā)現對耕地生態(tài)補償請求權的權利主體(也即受償主體)的相關規(guī)定大致呈現以下幾種樣態(tài):承擔耕地保護任務和責任的農村集體經濟組織或是農戶(土地承包經營權人)抑或是二者兼有(13)參見《浙江省國土資源廳、浙江省農業(yè)廳、浙江省財政廳關于全面建立耕地保護補償機制的通知》《杭州市人民政府辦公廳關于全面建立杭州市耕地保護補償機制的實施意見》《印發(fā)佛山市基本農田保護補貼實施辦法的通知》《北京市海淀區(qū)人民政府關于本區(qū)建立農田生態(tài)補償機制的意見》。;耕地保護工作成效突出的地方人民政府和農村集體經濟組織(14)參見《無錫市耕地保護補償激勵暫行辦法》。。由此可見,我國各地政府對于受償主體的認定不一,實踐中出現了補償對象不一致的情形。為了實現對耕地生態(tài)增益提供者的長效激勵,要依循“誰增益、誰受償”的原則,從國家層面統(tǒng)一規(guī)范,為地方立法實踐確立指引性標準,消弭地方立法與上位法的立法價值沖突。

第一,為了從源頭上激發(fā)耕地生態(tài)保護動力,大多數地區(qū)的法律文本都將作為耕地生態(tài)功能最直接維護者的農戶(也即土地承包經營權人)確立為權利主體的角色(15)例如《浙江省國土資源廳、浙江省農業(yè)廳、浙江省財政廳關于全面建立耕地保護補償機制的通知》《杭州市人民政府辦公廳關于全面建立杭州市耕地保護補償機制的實施意見》。再如耕地生態(tài)補償中以補貼形式落實的耕地地力保護補貼,各地政策大都一貫以農戶為補貼對象。,但對于耕地流轉情形下的補償權利主體厘定卻存在較大差異,造成了地方立法實踐與耕地生態(tài)補償制度的價值沖突。隨著“三權分置”帶來的耕地權益結構的變化,亟待跳出將土地承包經營權人作為唯一權利主體之窠臼,著重區(qū)分耕地是否有流轉,考量耕地流轉雙方之間是否有約定等情形,并以提供耕地生態(tài)增益為標準確定補償權利主體。

第二,在權利主體為地方人民政府和農村集體經濟組織,抑或僅為農村集體經濟組織的情形下,農戶就只能通過上述組織體將補償資金用于耕地開發(fā)、保護和基礎設施建設,或是通過直接資金撥付而獲得償付。由于未能在耕地生態(tài)受益者與作為耕地生態(tài)增益提供者的農戶之間建立直接的補償關系,就會造成農戶獲得感和參與感大大降低的窘境。建議摒棄農戶為間接受償主體的補償路徑,將作為耕地生態(tài)價值最主要和最直接創(chuàng)造者的農戶確立為直接受償主體,盡量減少補償資金被層層截留、侵占和扣減的情況發(fā)生,進而從源頭上激發(fā)耕地生態(tài)保護積極性。

第三,目前既有實定立法主要側重于縱向生態(tài)補償的維度,圍繞著將下級政府、農村集體經濟組織和農戶作為補償權利主體的制度模式進行立法設計。為了區(qū)際生態(tài)公平和區(qū)域社會經濟協(xié)調健康發(fā)展的實現,未來的法律制定工作應對橫向層面的區(qū)域間耕地生態(tài)補償進行更多的考量。具言之,應在立足于不同區(qū)域的生態(tài)依存關系和社會整體利益實現的基礎上,將耕地生態(tài)盈余地區(qū)確定為權利主體,并圍繞此種法律關系就補償標準、補償方式、監(jiān)督考核等內容進行制度籌設。

2.義務主體的明確

前已述及,耕地生態(tài)補償請求權的義務主體應包括政府、獲得耕地生態(tài)利益的企業(yè)、公民個人和橫向層面的耕地生態(tài)赤字地區(qū)等。然而現行法律對這些補償支付主體的規(guī)定尚有很多不明確之處,造成了理論與實踐的脫節(jié)。解決之道在于,探索包括政府在內的直接義務主體、由企業(yè)和公民個人構成的間接義務主體以及耕地生態(tài)赤字地區(qū)進行協(xié)同補償的路徑。

第一,以全面的視角審視政府在耕地生態(tài)補償中的支付行為,仍能發(fā)現政府義務承擔失當的情形。其中,中央政府作為耕地生態(tài)保護的總受益方,將其確立為耕地生態(tài)補償的最主要義務主體無可非議。在糧食安全省長責任制背景下,基于糧食安全保障的耕地生態(tài)效益外溢,省級政府作為受益者同樣應當成為關鍵的補償義務主體。但檢視地方立法文本,可以發(fā)現某些區(qū)域的耕地生態(tài)補償資金來源以市、縣級財政為主,中央和省級政府的主要補償支付責任并未在法律層面得以有效落實(16)參見《北京市海淀區(qū)人民政府關于本區(qū)建立農田生態(tài)補償機制的意見》《佛山市基本農田保護補貼實施辦法》《成都市耕地保護基金使用管理辦法(試行)》。。為此,亟待改變地方實踐中將市級和縣級政府直接確定為最主要補償義務主體的錯誤做法,但同時也應充分調動作為區(qū)域耕地生態(tài)利益直接受益者的市級和縣級政府承擔補償支付義務的積極性。必須明確劃分中央和地方政府在耕地生態(tài)補償中的權責,將補償支付的情形、標準、方式等具體內容全面且充分地反映在法律文本中,避免央地政府權利(力)行使和義務承擔的邊界模糊(17)李蕊:《公共服務供給權責配置研究》,《中國法學》,2019年第4期。。

第二,剖析耕地生態(tài)補償的本質可知,作為耕地生態(tài)受益者的企業(yè)以及公民個人也應被確立為補償義務主體,這是紓解耕地生態(tài)服務供給和生態(tài)資源分配中“搭便車”局面的應有之義(18)何雪梅:《生態(tài)利益補償的法制保障》,《社會科學研究》,2014年第1期。。但這些主體應該以何種身份和方式參與耕地生態(tài)補償過程,目前在立法層面卻付之闕如。在制度發(fā)展初期,作為耕地生態(tài)受益者的企業(yè)可主要通過繳納耕地資源使用費、環(huán)境保護稅等方式,以間接義務主體的身份參與到耕地生態(tài)補償過程中。當耕地生態(tài)產權明晰的技術條件具備、交易條件完善之時,這些企業(yè)可通過耕地生態(tài)產權交易的方式成為補償直接義務主體。公民個人則會基于耕地生態(tài)的改善而獲得優(yōu)質的農產品,從而在提高生活質量方面獲益,基于此,公民個人主要通過商品交易的消費方式承擔補償的間接支付義務。

第三,就橫向層面的區(qū)際耕地生態(tài)補償而言,目前仍處于摸索階段,補償支付主體的義務尚未充分壓實。由于目前有糧食主產區(qū)和糧食主銷區(qū)的劃分,在制度初探時期以此為基礎對糧食安全保障的耕地生態(tài)赤字地區(qū)和耕地生態(tài)盈余地區(qū)進行界分更易操作(19)崔寧波,生世玉,方袁意如:《糧食安全視角下省際耕地生態(tài)補償的標準量化與機制構建》,《中國農業(yè)大學學報》(社會科學版),2021年第11期。。據此,可從省際關系層面以省為單位厘定耕地生態(tài)赤字地區(qū)為補償義務主體,并理順各支付區(qū)的支付責任。誠然,省所轄區(qū)域內同樣存在耕地生態(tài)利益分享不公的問題,當省域內耕地生態(tài)補償機制的外部條件和具體實施細則完備之時,同樣可以從市際關系和縣際關系層面界定處于耕地生態(tài)赤字狀態(tài)的地區(qū)為補償義務主體,以疏通政府之間耕地生態(tài)合作治理通道。

(二)補償標準的界定

耕地生態(tài)補償標準界定這一關鍵節(jié)點,主要解決“補償多少”的問題,也即確定補償的具體支付額度,這是提升補償效果和實現多元主體利益平衡的核心抓手。針對目前耕地生態(tài)補償標準界定中存在的問題,補救之道是要構建耕地生態(tài)價值的單獨核算和評估機制、補償標準的動態(tài)調整和必要提高機制。

第一,就耕地生態(tài)補償標準的核算和評估方法而言,絕大多數地區(qū)對融合經濟價值、社會價值和生態(tài)價值于一體的耕地價值進行統(tǒng)一核算和評估,淡化對耕地生態(tài)價值的單獨考量。原因主要在于,耕地生態(tài)價值的產權邊界厘定和效益直接量化存在梗阻,加之信息收集的不完全,致使選取并考量耕地生態(tài)價值的主要影響因素存在較大難度。然而,不能較好地分離出耕地生態(tài)價值而完全按照耕地資源價值確立補償標準,就會損害其他相關主體的利益。建議摒棄對耕地多重價值進行耦合考量的路徑,建構科學的、操作性強的耕地生態(tài)系統(tǒng)服務價值核算和評估機制,實現對耕地生態(tài)價值的單獨核算和評估,以提升補償標準的科學性。

第二,受償主體對補償數額的期待值和滿意度,是決定其耕地生態(tài)保護行為方向和量度的重要因素,然而目前存在補償標準整體偏低且缺乏動態(tài)調整機制的癥結(20)祝爾娟,潘鵬:《對完善京津冀生態(tài)補償機制的理論思考與政策建議:政府補償與市場補償有機結合》,《改革與戰(zhàn)略》,2018年第2期。。鑒于此,(1)不僅要立足于第一、二、三產業(yè)的社會收益水平的平衡,而且要統(tǒng)籌考量耕地的綜合價值、非市場價值、受償主體的收益損失和機會喪失成本等。其中,對于收益損失和機會喪失成本,應從以下方面進行考慮:一是受償主體因耕地生態(tài)保護行為實際受到的損失或為保護生態(tài)環(huán)境而實際付出的代價,如耕地生態(tài)環(huán)境的保護、建設、修復費用;二是因保護耕地生態(tài)環(huán)境而承受的機會成本損失;三是受償主體采用清潔生產技術而應給予的稅收優(yōu)惠和補貼等;四是根據耕地生態(tài)補償相關主體之間的合同約定所應支付的補償費用;五是其他費用。(2)各地補償標準固定僵化、動態(tài)調整間隔過久的現狀必須扭轉。當務之急是要結合動態(tài)變化因素確定生態(tài)補償系數,建立補償標準的動態(tài)調整機制,并恪守補償標準的必要提高原則。其中,要有效回應市場要素成本提高和環(huán)保標準的變化,促使在補償標準所依據的條件和基礎狀況發(fā)生變化時,耕地生態(tài)價值能夠得以最優(yōu)配置。

(三)補償方式的廓清

耕地生態(tài)補償方式廓清的關鍵,在于聚焦于“怎樣補償”的問題,也即確立補償義務主體對權利主體進行補償的手段、方法和形式(21)張建偉:《生態(tài)補償制度構建的若干法律問題研究》,《甘肅政法學院學報》,2006年第5期。。針對目前耕地生態(tài)補償方式應用過于單一的癥結,應當遵循補償方式多樣化的基本思路,打造“輸血”和“造血”相結合的補償方式。

第一,改進以“輸血”為特質的資金補償方式。檢視域外實踐,美國實施的土地保護性儲備計劃,采用年租金的方式對生態(tài)退耕時的發(fā)展權進行補償,并且隨著市場情況變化對年租金進行動態(tài)調整;此外,還有針對主動參加耕地生態(tài)保護的主體提供稅收減免的資金優(yōu)惠形式。歐盟共同農業(yè)政策中的綠色直接支付制度,秉持資金激勵的理念,對農民遵守有利于耕地生態(tài)環(huán)境的強制性做法進行經費支持,對違反強制性規(guī)定的行為人扣減經費甚至施加行政處罰;其中具有強制性色彩的交叉遵從制度,要求農民在遵守基本的環(huán)境保護要求基礎上,還需遵守歐盟制定的有利于農業(yè)健康發(fā)展和土地科學利用的標準,違反規(guī)定會導致直接支持力度的降低(22)周偉,等:《耕地生態(tài)保護與補償的國際經驗啟示:基于歐盟共同農業(yè)政策》,《中國國土資源經濟》,2021年第8期。。我國在采用資金補償方式時,也可以有選擇性地借鑒這些先進經驗,設置包括但不限于稅費減免、補償金、補貼等在內的靈活多樣的資金發(fā)放形式,并劃定增加或是削減補償力度的情形。

第二,除優(yōu)化資金補償方式外,仍亟待激發(fā)智力補償、產業(yè)扶持等“造血性”補償方式的優(yōu)勢并推廣應用。具體而言:(1)重視具有“授人以漁”性質的智力補償方式的應用,向受償主體提供綠色生產方面的技術支持、管理支持、教育培訓等智力服務,從根本上提升受償主體在糧食生產、耕地利用方面的技術水平,使之成為激發(fā)耕地生態(tài)保護熱情的重要驅動力。(2)強化產業(yè)扶持方式的應用。以耕地生態(tài)盈余地區(qū)為代表的耕地資源充裕地區(qū)為例,這些地區(qū)大多經濟發(fā)展較為落后、生產力水平較低、產業(yè)結構不盡合理,由此決定了對這些受償地區(qū)不僅要加大生態(tài)環(huán)保型產業(yè)項目的扶持力度,引導生產方式綠色轉型,而且要致力于推動產業(yè)從低附加值向高附加值轉型升級,促進耕地生態(tài)保護與經濟發(fā)展之間的有效協(xié)調和良性互動。

五、耕地生態(tài)補償法治化的保障機制構建

耕地生態(tài)補償法治化的順利實現,除了通過立法對補償權利主體和義務主體、補償標準、補償方式等關鍵制度要素進行明確,還亟須構建相應的保障機制提供堅實的支撐。

(一)健全多元化資金籌措機制

從環(huán)境保護行為的長期性和系統(tǒng)性來看,耕地生態(tài)補償有賴于充裕的資金為其順利開展提供堅實保障。目前耕地生態(tài)補償的資金籌措機制,主要依賴于政府撥付的財政資金,匯集來自政府、市場和社會主體多元化資金投入的融資體系仍不完善。從提高資金配置效率的角度出發(fā),應當依循“政府主導、市場推進、社會參與”的資金籌措思路,建構耕地生態(tài)補償的多元化資金籌措機制。

第一,完善政府主導的資金籌措機制。(1)中央政府要健全耕地生態(tài)補償專項資金投入機制,結合財政收入增長率、居民消費價格指數等指標,持續(xù)加大專項資金在耕地生態(tài)保護領域的投入力度。財政部、農業(yè)農村部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等相關部門要形成通力合作的工作格局,統(tǒng)籌耕地生態(tài)補償專項資金與農業(yè)支持保護補貼、農田建設補助資金、耕地資源保護支出等資金的下放和使用。(2)為了扭轉耕地生態(tài)赤字地區(qū)和耕地生態(tài)盈余地區(qū)利益失衡的現狀,中央政府要統(tǒng)籌兼顧,加大對耕地生態(tài)盈余地區(qū)的財政轉移支付力度,優(yōu)化生態(tài)補償轉移支付結構。此外,中央政府還要積極發(fā)揮促進區(qū)域間溝通協(xié)調、管控利益分歧的作用(23)崔向華,王喆:《探索體制機制創(chuàng)新 推進京津冀協(xié)同發(fā)展》,《中國經貿導刊》,2014年第34期。,推動橫向轉移支付在耕地生態(tài)赤字地區(qū)和耕地生態(tài)盈余地區(qū)的順利進行。(3)地方政府要承擔起健全地方配套補償資金投入機制的職責。為了切實提升地方層面的資金統(tǒng)籌利用能力,需要比例合理、數量適當的耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費以及土地出讓金、農業(yè)土地開發(fā)資金以及其他財政資金的合理調度和投入。

第二,探索市場推進的資金籌措機制。(1)依托全國性的土地發(fā)展權轉移交易市場獲取市場化補償資金。為了紓解土地發(fā)展權轉移交易市場大多局限于省域內(24)吳宇哲,錢恬楠,郭珍:《休養(yǎng)生息制度背景下耕地保護生態(tài)補償機制研究》,《鄭州大學學報》(哲學社會科學版),2020年第3期。,而省際交易進展不暢的局面,行之有效的策略是努力打破行政邊界藩籬,拓展土地發(fā)展權交易主體,確定土地發(fā)展權的“接收區(qū)”和“發(fā)送區(qū)”,建立健全全國性的土地發(fā)展權轉移交易市場。此外,還需要引入完備的土地發(fā)展權市場交易機制作為支撐,從優(yōu)化交易單位核算規(guī)則、定價規(guī)則、收益分配規(guī)則等多個層面著手,實現土地資源配置的帕累托最優(yōu)。(2)深入探索耕地生態(tài)產品、耕地生態(tài)旅游等新型市場化補償方式。為了解決相關產品和項目的種類單一、認證體系不完善、認可度不高、消費市場較為狹窄等現實問題,一方面,要豐富耕地生態(tài)產品的種類,完善生態(tài)產品的核算定價和認證制度,以提高消費者對相關產品的認可度;另一方面,要加快農村生態(tài)產業(yè)的轉型升級,充分利用耕地生態(tài)景觀功能,加強對生態(tài)旅游新興產業(yè)的規(guī)劃引導,同時建立健全耕地生態(tài)開發(fā)的監(jiān)管機制,克服“小、散、亂”的實踐困境(25)祝培甜,等:《國外耕地生態(tài)產品價值的實現路徑及對我國的啟示》,《國土資源情報》,2020年第3期。。

第三,健全社會化資金籌措機制。(1)由于目前對耕地生態(tài)補償的重要性認識尚有不足,該階段宜由政府牽頭設立耕地生態(tài)補償基金,除了明確來自政府部門的財政資金支持,還應積極引導社會組織以及個人向基金池投入資金,然后在結合不同區(qū)域實際情況基礎上進行資金的統(tǒng)一調配使用。隨著經濟發(fā)展和公眾環(huán)保意識的提升,還應積極建立社會性的耕地生態(tài)補償基金,并加強對基金籌措和使用的監(jiān)管。(2)放眼全球,目前英國已有低碳環(huán)保彩票的資金籌集機制的先例,開展對發(fā)電廠、水電站、綠色能源社區(qū)等項目的資金支持,致力于解決溫室氣體排放對生態(tài)環(huán)境的不利影響。鑒于目前大規(guī)模募集耕地生態(tài)補償資金的公益性社會捐贈仍面臨困難,發(fā)行耕地生態(tài)補償公益彩票可以成為社會化資金籌措的重要創(chuàng)新方式。

(二)構建聯動式行為監(jiān)督機制

一個有效的規(guī)制體系必須具備標準制定、執(zhí)行與監(jiān)督三要素,其中監(jiān)督作為一種關鍵的信息反饋措施,可以使我們充分了解有關體系規(guī)范的遵守情況(26)科林·斯科特:《規(guī)制、治理與法律:前沿問題研究》,安永康譯,清華大學出版社,2018年,第90頁。。目前我國耕地生態(tài)補償監(jiān)督機制仍不健全,建議整合多元主體力量和多種手段,架構耕地生態(tài)補償的聯動式監(jiān)督機制。

第一,有效整合多元主體力量,實現政府內部監(jiān)管和公眾外部監(jiān)督的協(xié)同聯動。(1)現行體制下的相關政府部門在耕地生態(tài)保護領域的監(jiān)管權責分工尚未理順,監(jiān)管權的行使缺乏良性的信息溝通和統(tǒng)籌協(xié)調。為此,要增強涉農、涉生態(tài)立法對監(jiān)管權責配置的觀照和回應,系統(tǒng)化規(guī)定監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管內容、監(jiān)管責任,構建協(xié)同監(jiān)管機制。(2)鑒于公權力主體在履行職責過程中存在權力缺位、越位、錯位的現象,在理論和法律實踐層面完全清晰厘定公權力范圍并不容易。相形之下,推行耕地生態(tài)補償的權力清單制是提高司法、公眾和輿論監(jiān)督效能的因應之道,這不僅能拓寬監(jiān)督主體的范圍,而且彰顯了監(jiān)督內容的針對性和手段的多樣性,確保補償決策及其執(zhí)行不偏離制度目標(27)廖業(yè)揚,李麗萍:《論權力清單制的監(jiān)督功能》,《領導科學》,2015年第11期。。(3)健全公眾參與監(jiān)督機制。一方面,需要完善信息發(fā)布形式,常態(tài)化開放公眾參與通道,確保相關主體對補償工作進行事前、事中和事后的全過程跟蹤監(jiān)督;另一方面,要強化公眾參與監(jiān)督的互動反饋機制,避免單線式的監(jiān)督形式化傾向。

第二,有效整合“技術監(jiān)測+考核標準制定”多種手段,實現對政府部門在耕地生態(tài)補償中職能發(fā)揮的剛性監(jiān)督和約束。(1)鑒于傳統(tǒng)的監(jiān)測手段無法精準跟蹤耕地生態(tài)補償的執(zhí)行情況和實施效果,應加強遙感監(jiān)測設備建設的步伐,并建立補償資金執(zhí)行情況的第三方審計制度(28)劉利花,劉向華,楊潔:《糧食安全視角下的耕地生態(tài)補償標準研究》,《學習與實踐》,2020年第8期。,借助大數據、云計算等科技監(jiān)管方法進行動態(tài)監(jiān)測、全面監(jiān)測,從而為耕地生態(tài)補償績效考核與評價提供真實準確的信息來源。(2)為了改變目前各地耕地生態(tài)補償績效考核與評價機制大相徑庭的局面,應在國家層面制定具有指導性、標準化的補償工作考核管理辦法和效益評價指標體系。地方政府可在中央文件的指引下進一步細化獎勵和懲罰辦法,并確?？己私Y果等信息的適時公開。在績效考核和評價機制創(chuàng)制中,尤為需要關注資金監(jiān)管與資金使用的最佳平衡點、提升結余資金使用效率等關鍵內容,以避免資金使用的束手束腳與鋪張浪費現象的層疊重生,引導補償資金的綠色、科學使用。