●江書軍 楊綺凡

一、引言

預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、績效評價結果反饋和應用共同組成的綜合系統(tǒng)，績效評價是其核心內容。績效評價是對財政部門和預算部門的預算執(zhí)行情況和績效結果進行評估的過程，旨在根據設定的績效目標，制定科學合理的評價指標和評價標準， 衡量財政支出的經濟性、效率性和效益性。實施科學有效的績效評價， 可以為政府部門科學制定決策提供依據， 了解其預算執(zhí)行情況， 發(fā)現(xiàn)問題并及時改進，促進預算管理效率、資金使用效益的提升， 增強預算管理的有效性和透明度。

預算績效評價產生于西方國家，如美國、英國、澳大利亞等，時間最早可以追溯到20 世紀初。 近年來，我國政府對績效評價研究越來越重視，并在政府管理和公共服務中逐步應用，關注教育、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等不同領域的試點項目。當前，可持續(xù)發(fā)展理念已深入人心， 人與自然和諧發(fā)展已經成為時代主題，然而，大氣污染嚴重影響人居環(huán)境和城市可持續(xù)發(fā)展。 在大氣污染防治攻堅戰(zhàn)中， 機械化清掃作業(yè)作為一種高效、精準、可持續(xù)的清理手段，有望在改善城市空氣質量、 減少霧霾天氣等方面發(fā)揮積極作用， 為城市環(huán)衛(wèi)管理提供有力支持， 開展城市環(huán)衛(wèi)績效評價成為城市環(huán)衛(wèi)管理進行科學、全面評估的重要抓手。隨著研究不斷深入， 學者們在城市環(huán)衛(wèi)領域績效評價的指標設計、體系構建、問題提出三個角度呈現(xiàn)出豐富的研究成果。 在指標設計上， 產出指標根據項目個性化程度分類設計并強調落實情況，效益指標涵蓋經濟、社會和生態(tài)等層面，全面反映環(huán)保專項資金的執(zhí)行效果和影響程度（胡建美、王澤彩，2021）；在體系構建上，依據系統(tǒng)全面性、簡明科學性、典型代表性等原則，把不同地區(qū)的發(fā)展政策以及環(huán)境治理特點納入考量范圍， 構建滿足檢測其環(huán)境治理效果的績效評價指標體系（齊曉亮、盧春天，2019；于宗緒等，2020）；在問題提出上，根據立項決策基礎、項目管理制度等提出關于項目頂層設計方面的問題，根據項目投入產出情況、服務對象滿意度等提出涉及項目資金使用效益方面的問題， 依托不同案例項目特點全面開展績效評價并提出優(yōu)化建議（李志剛等，2016；宋玲玲等，2020）。

綜上所述，從各地實踐情況來看，當前在城市環(huán)衛(wèi)領域開展的績效評價研究大多在宏觀層面探討環(huán)衛(wèi)服務績效水平，部分細節(jié)難以顧及，具體針對機械化清掃作業(yè)項目的績效評價研究較少， 無法全面、 準確反映當前城市環(huán)境治理的整體發(fā)展情況。 J 市開展機械化清掃作業(yè)工作力度大，項目經驗及相關資料較為豐富， 能夠更準確地了解市級環(huán)衛(wèi)部門的機械化清掃作業(yè)水平。 同時，機械化清掃作業(yè)與大氣污染防治工作密切相關， 有利于站在更加科學的角度上評價環(huán)衛(wèi)工作質量和環(huán)境改善程度。 因此，對J 市機械化清掃作業(yè)項目進行績效評價研究， 在一定程度上有助于豐富城市環(huán)境治理領域的績效評價研究內容， 進一步提高機械化作業(yè)專項資金的使用效益及配置效率， 實現(xiàn)財政資源配置效益與效率最大化， 提升公共服務質量。

二、J 市機械化清掃作業(yè)項目基本情況

（一）項目概況

為確保城區(qū)道路安全暢通、 環(huán)境整潔有序，2022 年，J 市財政下達機械化作業(yè)經費1260 萬元，用于對城區(qū)道路實施機械化清掃、保潔、灑水降塵及融雪作業(yè)。 J 市財政局以監(jiān)督考核結果、各城區(qū)清掃道路面積、 機械化車輛數(shù)量等為資金分配依據， 分別撥付給四城區(qū)環(huán)衛(wèi)處和城管局422.8 萬元、370.4 萬元、240.5 萬元、166.3 萬元， 融雪經費60 萬元。

該項目涉及J 市四個城區(qū)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)及車輛日常運行作業(yè)情況，重點關注“一路一策”作業(yè)規(guī)范執(zhí)行情況、“以克論凈”檢測達標率、機械化清掃的生態(tài)效益等。 項目資金主要用于各城區(qū)機械化清掃車輛的司機工資、車輛維修保險費、燃油費、水電費等機械化作業(yè)相關支出，2022 年度項目預算資金按照市區(qū)1∶1 配套支持，截至2022 年底，實現(xiàn)支出2661.61 萬元，預算執(zhí)行率為100%。

（二）項目實施內容

項目主要對四個城區(qū)的機械化清掃作業(yè)情況進行監(jiān)督考核，一是機掃路面浮塵控制情況，是否符合“以克論凈”省定標準；二是J 市道路清掃“一路一策”作業(yè)方案的落實情況和實際清掃情況，清掃四城區(qū)道路數(shù)量和主要道路快車道機械化清掃率是否滿足要求，灑水降塵作業(yè)是否及時；三是按照《河南省城市道路環(huán)衛(wèi)機械化作業(yè)規(guī)程（試行）》進行規(guī)范作業(yè)情況，“有效作業(yè)率”“排班作業(yè)率”和“作業(yè)頻次達標率”是否達到規(guī)定標準；四是機械化清掃作業(yè)帶來的社會效益、生態(tài)效益，市容市貌、區(qū)域環(huán)境衛(wèi)生等方面是否得到有效改善。

三、J 市機械化清掃作業(yè)項目績效評價體系構建

績效評價主要分為三個階段。 第一階段為前期準備階段，主要包括調研項目基本情況、明確項目評價總體思路、 設計績效評價指標體系及工作方案等；第二階段為評價實施階段，主要包括填報采集數(shù)據、現(xiàn)場核查、開展訪談和問卷調查、綜合分析并形成評價結論；第三階段為報告撰寫階段，主要包括綜合分析評價、撰寫評價報告、反饋修改意見、正式提交報告。

（一）績效評價指標設計原則

1.相關性原則。設計的績效評價指標要能夠恰當反映目標的實現(xiàn)程度，涵蓋《河南省住房和城鄉(xiāng)建設廳關于加強城市環(huán)衛(wèi)保潔工作的實施意見》等制度內容， 設置與項目工作內容及履職盡責情況相符合的指標，并且盡量細化。

2.重要性原則。重要性指評價指標應關注對實施效果、實現(xiàn)預期績效目標至關重要的方面，要結合機械化作業(yè)考核辦法、“一路一策” 作業(yè)規(guī)范等內容，優(yōu)先使用最具評價對象代表性、最能反映評價要求的核心指標。

3.系統(tǒng)性原則?？冃гu價指標的選取應當將定量指標與定性指標相結合， 形成一個相互關聯(lián)的框架，避免存在冗余或重復的指標，系統(tǒng)反映機械化作業(yè)項目資金的決策、過程、產出和效益，綜合全面評估項目績效。

（二）績效評價指標體系設置

績效評價指標體系不僅與績效評價活動的開展緊密相關， 也與評價對象下一周期績效的改進與提高相關， 甚至對評價對象未來的發(fā)展方向起著引導作用。 然而，在績效評價工作中，可能會面臨一些突出問題，比如指標選擇和設計不合理、績效評價結果的反饋和應用不充分等， 嚴重影響了績效評價的質量和效果。 2020 年， 財政部頒布的《項目支出績效評價管理辦法》（以下簡稱《辦法》）突出結果導向，對項目支出績效評價指標、評價標準和方法作出了更加科學的規(guī)定， 強調評價結果應用和公開。 因此，評價小組遵循相關性、重要性、系統(tǒng)性等原則，從決策、過程、產出、效益四個方面構建J 市機械化清掃作業(yè)項目績效評價指標框架體系，對部門項目績效目標的實現(xiàn)程度進行考核。

項目績效評價指標設定有三級。一級指標為決策指標、過程指標、產出指標、效益指標；二級指標為項目立項、資金管理、組織實施、數(shù)量、質量、成本、時效、生態(tài)效益、社會效益、滿意度等；三級指標依據《辦法》規(guī)定，細化為共性指標和個性指標。 共性指標包括立項依據充分性、 預算編制合理性、資金使用合規(guī)性、制度執(zhí)行有效性等指標，適用于所有評價項目；個性指標是針對各評價項目的不同內容而設置的指標。 因此，結合機械化清掃作業(yè)項目特點， 對該項目績效評價指標體系框架進行了梳理，如表1 所示。

表1 機械化清掃作業(yè)項目績效評價指標體系框架

（三）績效評價指標分析

1.項目決策情況。 項目決策的開展是根據相關文件要求進行立項、組織并實施的，申報程序規(guī)范。但在確定績效目標時，出現(xiàn)指標細化、量化不足，時效指標不合理等問題。 比如，社會效益指標設置為“為居民營造整潔環(huán)境”，指標較為單一，可衡量性較差；機械化清掃與環(huán)境保護工作聯(lián)系較為緊密但卻未設置生態(tài)效益指標，無法準確體現(xiàn)機械化作業(yè)預期效益；“機械化清掃、 灑水降塵作業(yè)及時率≤100%”不夠恰當，及時率指標應設置“=100%”比較具有說服力。除此之外，按照方案要求，市城管局依據各項檢查結果、各城區(qū)清掃道路面積、機械化車輛數(shù)量等綜合進行資金分配，對各區(qū)進行機械化作業(yè)經費劃撥，然而沒有具體明確的考核結果，導致資金額度分配依據不夠清晰、充分。

2.項目過程情況。 項目實施單位及時申請預算經費并按計劃執(zhí)行項目資金， 但在資金管理過程中， 發(fā)現(xiàn)60 萬元融雪經費支出明細中存在一筆不屬于機械化作業(yè)包含的項目內容支出， 存在挪用、擠占項目資金現(xiàn)象。而且，在項目組織實施中，實施單位未能遵守相關法律法規(guī)和相關管理規(guī)定，一是相關財務制度文件未落實到位，專項資金管理未能?？顚Ｓ茫欢恰耙宦芬徊摺睓C械化作業(yè)規(guī)范未能按照要求全面落實， 實際作業(yè)未能達到規(guī)范要求；三是未嚴格執(zhí)行考核制度與辦法，考核結果與經費撥付掛鉤制度不清晰。

3.項目產出情況。 依據“一路一策”機械化作業(yè)規(guī)范以及市城管局環(huán)衛(wèi)科2022 年度監(jiān)督考核道路機掃數(shù)據，實施機掃道路共計82 條，滿足計劃清掃數(shù)量的要求。 市城管局對道路實施全天候作業(yè)，城區(qū)主要道路機械化清掃率達100%。在極端天氣時，適時調整道路清掃保潔作業(yè)模式，道路清掃保潔全部采用吸掃作業(yè)方式。環(huán)衛(wèi)監(jiān)管中心對可實施機械化作業(yè)的道路每日進行“以克論凈”檢測，“以克論凈”達標率100%。 根據2022 年度智慧環(huán)衛(wèi)報表數(shù)據，經計算，“有效作業(yè)率”“排班作業(yè)率”均達到規(guī)定標準，各區(qū)機械化清掃、灑水降塵作業(yè)均在規(guī)定時間內及時完成。 但根據詳細數(shù)據，2022 年度一線清掃環(huán)衛(wèi)工人數(shù)量并未減少， 項目未達到節(jié)約人力成本的效果， 而且依據車輛使用年限及使用特征進行費用測算， 項目車輛維修成本超出規(guī)定標準。

4.項目效益情況。 根據問卷調查情況，該項目有效改善市容市貌并保障重大活動開展，提升城市精細化管理水平，提升路面潔凈度、抑制揚塵污染、改善區(qū)域環(huán)境衛(wèi)生、 凈化空氣成分等生態(tài)效益顯著，社會公眾滿意度達94.00%。 但環(huán)衛(wèi)信息化監(jiān)管在實施過程中遇到阻礙，原因在于智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)9月份出現(xiàn)故障， 未及時采取相應措施修復系統(tǒng)，2022 年9 月至12 月每公里水耗量出現(xiàn)巨量增長的情況，導致數(shù)據紊亂，計算結果不準確，無法為環(huán)衛(wèi)信息化監(jiān)管提供有效支撐。

四、J 市機械化清掃作業(yè)項目績效評價存在的問題

（一）全過程績效管理質量有待提升

市城管局在項目實施過程中編制了績效目標申報表，開展了績效運行監(jiān)控及自評價工作。 但從績效目標申報表編制及自評價結果來看，績效管理整體質量有待提升。 一方面，績效目標申報表中缺少生態(tài)效益指標設計， 無法全面反映項目實施效益；另外，產出時效目標值設置為“機械化清掃、灑水降塵作業(yè)及時率≤100%”不夠恰當，社會效益指標“為居民營造整潔環(huán)境”采用定量方式設置指標值不夠科學，上述指標值的設計存在考核漏洞。 另一方面，項目績效自評價中“使用規(guī)范性”自評結果不夠嚴謹，自評結果分值100 分存在虛高現(xiàn)象。

（二）項目資金管理有待規(guī)范

機械化作業(yè)清掃項目實施中存在資金管理不科學、使用不規(guī)范現(xiàn)象。 一是市城管局向市財政局申請撥付項目資金時間較為滯后，未能結合實際情況采取靈活的申撥機制，資金下?lián)軙r間較晚，對各區(qū)機械化清掃作業(yè)的正常運轉造成了一定影響。二是項目實施中未能嚴格遵守相關財務制度文件中規(guī)定的“?？顚Ｓ谩币?，存在專項資金管理被擠占挪用現(xiàn)象。三是資金分配依據不夠清晰。市城管局依據考核結果對各區(qū)進行機械化作業(yè)經費劃撥，但實際調研中得知，資金分配的依據、標準等不清晰，未能準確將考核結果與資金分配掛鉤。

（三）業(yè)務制度落實不夠到位

完善的業(yè)務制度是實行有效管理的依據，但在項目實際運作過程中制度未落實到位、違規(guī)違紀現(xiàn)象、資金無效使用現(xiàn)象仍然存在，在很大程度上導致項目實施效果沒有達到預期目標。市城管局按照環(huán)衛(wèi)作業(yè)規(guī)程和環(huán)衛(wèi)機械化“一路一策”作業(yè)規(guī)范，把道路分為一至四級，根據不同季節(jié)，采用5 種不同作業(yè)模式，對城區(qū)道路實施機械化清掃、灑水降塵作業(yè)， 并依據智慧環(huán)衛(wèi)統(tǒng)計結果、“以克論凈”檢測等手段進行考核。 但實地調研發(fā)現(xiàn)，“一路一策”機械化作業(yè)規(guī)范存在作業(yè)頻次不達標、作業(yè)模式落實不到位現(xiàn)象。

（四）機械化作業(yè)清掃定額標準更新不及時

通過梳理項目資料，評價小組發(fā)現(xiàn)J 市環(huán)衛(wèi)部門現(xiàn)有的車輛運行費用測算追溯到2016 年， 根據2016 年測算：灑水車18.26 萬元、洗掃車23.78 萬元、吸塵車15.78 萬元、小型多功能掃地車按洗掃車二分之一計算11.89 萬元，水費2.55 元/噸，油費5.49 元/升，車輛維修費8000 元/臺。 隨著車輛使用年限的增加，水費、油費的上漲，該標準無法為機械化作業(yè)清掃項目成本定額測算提供一定的支撐，會導致評價結果不夠準確。

五、J 市機械化清掃作業(yè)項目績效評價優(yōu)化策略

（一）強化績效意識，提升績效管理質量

一方面， 績效目標設置應體現(xiàn)重點突出原則?？冃繕说倪x取應明確項目的具體功能特點，確定項目的預期產出效果，并細化績效目標，設置目標績效值。 產出質量指標應突出重點，力求以較少的指標涵蓋項目體現(xiàn)的主要工作內容， 如“‘以克論凈’達標率”“有效作業(yè)率”“排班作業(yè)率”“作業(yè)頻次達標率”等與項目實施相關性較高的指標，同時要結合項目的特定效益，增設生態(tài)效益指標。 另一方面，如實開展績效自評價工作。 績效自評價是對項目年度實施情況的回顧與總結， 力爭做到客觀、真實、嚴謹。通過自評價，系統(tǒng)梳理項目在實施過程中存在的不足之處， 以待在下一年度的執(zhí)行中優(yōu)化、完善，改進和提高工作效果。

（二）優(yōu)化資金管理，規(guī)范賬務處理行為

隨著政府會計制度改革不斷深入，政府會計相關的基本準則、具體準則、會計制度、政府收支分類科目等不斷完善、細化，新的政府會計制度對行政事業(yè)單位會計核算與賬務處理形成了全方位的指導。第一，優(yōu)化資金分配與項目考核的銜接。應結合日常監(jiān)督考核， 構建科學完善的全過程管理機制，制定詳實的資金分配辦法， 并按照辦法嚴格落實，將考核結果公示、 留檔， 保證考核分配的公平、公正。第二，嚴格落實部門財務制度。財務部門人員應認真學習新政府會計準則、制度等相關內容，準確界定項目支出范疇，嚴格執(zhí)行“專款專用”原則，避免出現(xiàn)經費混用現(xiàn)象。第三，完善內部監(jiān)控制度。應確保項目實施人員各司其職，對資金分配的各個環(huán)節(jié)加強監(jiān)控，確保分配方案科學合理，專項資金需要反復進行核算，對項目合規(guī)性與完整性進行全面審核，避免制度管理過程中存在漏洞。

（三）強化業(yè)務管理，提升制度執(zhí)行效率

一方面，行政事業(yè)單位應提高對預算績效評價的重視程度，明確各部門要求，督促財務部門、業(yè)務部門切實履行相關職責， 讓業(yè)務部門積極參與工作，匯集多方數(shù)據和理念，制定更加科學合理的業(yè)務制度。 市城管局可結合J 市道路條件、清掃司機工作實際現(xiàn)狀，制定切實可行、易于監(jiān)測考核的機械化作業(yè)模式。 另一方面，加大相關部門的監(jiān)督管理力度，實施問責機制，合理獎懲機械化工作人員，激發(fā)其愛崗熱情與工作積極性。 同時，根據實際情況及時進行業(yè)務調整，制定相應的考核機制，堅持公平、公開、透明的考核原則，確?？己私Y果準確、清晰，提升業(yè)務制度的執(zhí)行效率。

（四）借助基礎數(shù)據，制定費用定額標準

機械化作業(yè)費用定額的編制是一個科學研究的過程， 是編制環(huán)衛(wèi)機械化作業(yè)預算的計價依據，有利于解決作業(yè)費用糾紛、 加強內部管理和核算。機械化作業(yè)清掃定額標準更新不及時，項目資金無法達到精準預算的要求。 鑒于這一問題，有以下兩點建議：一是建立環(huán)衛(wèi)車輛臺賬管理系統(tǒng)，對每臺作業(yè)車輛發(fā)生的費用進行精細化統(tǒng)計， 通過智慧環(huán)衛(wèi)生成統(tǒng)計報表，基于車輛行駛里程數(shù)、百公里油耗、怠速油耗、司機駕駛習慣等數(shù)據進行分析，科學合理地控制燃油消耗成本； 二是基于當前現(xiàn)有機械設備的油耗量、水耗量、維修費、駕駛員工資等數(shù)據， 根據當前市場行情、 車輛使用年限特征、材料成本及耗材使用量制定基準價格，形成每公里清掃費用的定額標準， 為預算申報與編制提供支撐。 ■