□文/李 巖

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 黑龍江·哈爾濱）

［提要］以工代賑是實(shí)現(xiàn)特殊群體以勞動(dòng)就業(yè)增收的扶持政策，是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略性途徑。新時(shí)代，充分發(fā)揮以工代賑帶動(dòng)作用，亟待從更新政策執(zhí)行機(jī)制，豐富政策體系內(nèi)容；完善政府內(nèi)部組織、廉政建設(shè)以及監(jiān)察體系；進(jìn)一步明確且擴(kuò)大覆蓋受益對(duì)象范圍，提高勞動(dòng)力技能和素質(zhì)；積極協(xié)同政府、企業(yè)與勞動(dòng)力多方合作等角度化解難題，為以工代賑政策實(shí)施提供新思路和新選擇。

以工代賑是國(guó)家治理的重要手段，是非直接發(fā)放物質(zhì)補(bǔ)償和金錢救濟(jì)的一種社會(huì)救助方式，是通過實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力就近就業(yè)增收并且從其中提高勞動(dòng)技能的扶持政策，通過吸納農(nóng)村、脫貧人口以及其他低收入群體等勞動(dòng)力參與政府投資的基礎(chǔ)工程建設(shè)。以工代賑不僅支持特殊群體通過勞動(dòng)創(chuàng)造美好生活使得收入分配制度更加完善，而且是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略性途徑。具體來說，以工代賑可實(shí)現(xiàn)防止已脫貧人口返貧、補(bǔ)齊“三農(nóng)”短板、提高勞務(wù)組織化程度等目標(biāo)。但是，以工代賑政策牽涉主體復(fù)雜、涉及資金重大、工程實(shí)施周期長(zhǎng)且實(shí)施有難度，由此實(shí)施過程中易產(chǎn)生一定程度的“政策變形和執(zhí)行梗阻”“工程資金流向不明”“勞動(dòng)者未能受益”等現(xiàn)象，無益于有效地解決特殊群體就業(yè)增收問題和建設(shè)穩(wěn)固的基礎(chǔ)設(shè)施。

一、以工代賑政策執(zhí)行理論框架

（一）史密斯政策執(zhí)行過程模型。托馬斯·史密斯創(chuàng)建政策執(zhí)行基本理論分析框架，提出史密斯政策執(zhí)行過程模型，認(rèn)為影響政策執(zhí)行效果主要涉及“四個(gè)因素”：（1）理想化政策：不考慮任何干擾因素，科學(xué)、達(dá)到最佳效果的政策，包括如法律、命令等政策形式，政策的類型和政策的社會(huì)形象。（2）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：政策實(shí)施會(huì)涉及多個(gè)層次的組織，包括政策制定者、執(zhí)行人員、目標(biāo)群體。（3）目標(biāo)群體：接受政策影響的對(duì)象。領(lǐng)導(dǎo)的素養(yǎng)、價(jià)值偏好等都對(duì)政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。（4）政策環(huán)境：影響政策執(zhí)行環(huán)境因素。他認(rèn)為，政策的實(shí)施是四方相互影響的進(jìn)程，在這一進(jìn)程中，四方關(guān)系可能陷入“緊張”狀態(tài)，需要通過制度化或非制度化的方式加以處理和反饋，以此確保四方相協(xié)調(diào)，從而持續(xù)地推動(dòng)政策的有效執(zhí)行與實(shí)施。

（二）以工代賑政策執(zhí)行分析框架。史密斯模型把影響政策執(zhí)行效果的理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境等整合為一體，從而拓展政策執(zhí)行的研究范圍，并從一個(gè)嶄新的角度對(duì)以工代賑政策實(shí)施過程進(jìn)行分析，對(duì)理清限制政策實(shí)施的各種因素有極大的幫助。本文以史密斯模型為基石，根據(jù)以工代賑的特殊性以及具體實(shí)施內(nèi)容和范圍，構(gòu)成以工代賑政策執(zhí)行的分析框架。（圖1）

圖1 以工代賑政策執(zhí)行分析框架圖

主要涉及四方面的因素：（1）理想化的以工代賑政策，是以工代賑政策實(shí)施規(guī)劃的設(shè)計(jì)思路和具體內(nèi)容等。（2）以工代賑政策的執(zhí)行主體，即各方政府、當(dāng)?shù)貓?zhí)行干部以及招標(biāo)企業(yè)等，由于政策問題的復(fù)雜性、跨越性，相關(guān)實(shí)施和執(zhí)行者的偏好都會(huì)影響到政策的實(shí)施效果。（3）以工代賑政策的目標(biāo)群體，主要為以工代賑政策受益或扶持的對(duì)象，由農(nóng)村人口、脫貧人口以及其他低收入群體組成，涵蓋以工代賑政策受益對(duì)象自身能力素質(zhì)和覆蓋面，他們?cè)诮邮芤怨ごc政策影響的同時(shí)，相應(yīng)的會(huì)對(duì)政策實(shí)施產(chǎn)生反作用。（4）以工代賑政策的宏觀環(huán)境，包括國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生深刻影響的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、法律等環(huán)境。這四個(gè)變量互相作用，對(duì)以工代賑政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。

二、以工代賑政策執(zhí)行的制約因素

以工代賑政策的目標(biāo)是：一是為農(nóng)村貧困人口提供就業(yè)途徑，提高貧困勞動(dòng)力收入；二是建立一批能夠在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)起到良好效果的基礎(chǔ)設(shè)施。以工代賑既是社會(huì)救濟(jì)，也是促進(jìn)就業(yè)的重要手段，發(fā)揮扶貧與緩解就業(yè)危機(jī)的雙重作用。然而，作為一種促進(jìn)就業(yè)的手段，由于其自身的特殊體制及運(yùn)作機(jī)制，在政策執(zhí)行過程中存在一些不足。本文依據(jù)史密斯模型，深入分析政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及政策環(huán)境等變量對(duì)以工代賑政策存在的制約條件。

（一）以工代賑政策體系存在的缺陷

1、政策銜接性差、且無法發(fā)揮長(zhǎng)期性作用。以工代賑政策后續(xù)防止返貧以及促進(jìn)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策缺乏及時(shí)有效的銜接。首先，以工代賑在鞏固脫貧成果上所起的作用相對(duì)欠缺。部分農(nóng)戶通過以工代賑脫貧，但由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠健全，很多農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)狀況不穩(wěn)定，若農(nóng)戶遇到災(zāi)害、重病等意外情況，容易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。其次，以工代賑在促進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展、提高集體經(jīng)濟(jì)方面沒有明顯的輻射效應(yīng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供的硬性作用弱。最后，以工代賑工作缺乏公開化與透明度，項(xiàng)目施行后管理責(zé)任缺位，無法滿足長(zhǎng)期效應(yīng)需求。

2、政策內(nèi)容與覆蓋面狹窄。通過扶貧項(xiàng)目的實(shí)行效果視角，以工代賑在改善基礎(chǔ)設(shè)施、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件以及改善生態(tài)環(huán)境等方面起到了關(guān)鍵性作用。從現(xiàn)階段看，扶貧開發(fā)建設(shè)的范圍相對(duì)狹窄，難以適應(yīng)貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的需求，對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)民生活水平改善、提高收入促進(jìn)富裕仍存在不少限制。另外，以工代賑項(xiàng)目主要對(duì)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行支持，對(duì)非貧困縣的低收入群體涉及較少，在改善農(nóng)村低收入群體的生活和增收方面依舊存在一定的局限。以工代賑所提供的工作主要為基礎(chǔ)工作，公共崗位供需不平衡。與鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)不同領(lǐng)域的職業(yè)能力培訓(xùn)、優(yōu)化就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)等其他就業(yè)促進(jìn)措施相比，以工代賑的適用領(lǐng)域較窄。將以工代賑納入就業(yè)促進(jìn)途徑，使其釋放促進(jìn)就業(yè)的功能，就必須拓寬其應(yīng)用領(lǐng)域。

（二）以工代賑執(zhí)行機(jī)構(gòu)自身局限性。以工代賑政策涉及資金重大、工程實(shí)施周期長(zhǎng)以及工程建設(shè)繁瑣，因此牽涉主體復(fù)雜。執(zhí)行過程中易出現(xiàn)不同程度的“政策變形和執(zhí)行梗阻”，實(shí)施主體向經(jīng)濟(jì)利益傾斜。首先，以工代賑資金配套難，一般以工代賑資金構(gòu)成是國(guó)家或省級(jí)財(cái)政出資30%或40%，其余資金由下一級(jí)政府按不同比例予以配套，大多數(shù)中小項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府申報(bào)并組織實(shí)施。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在組織申報(bào)和實(shí)施中，存在上級(jí)政府應(yīng)配套資金不予落實(shí)的困局。大額資金由政府承擔(dān)，資金投放鏈條長(zhǎng)，監(jiān)管難度大，配套資金落實(shí)困難。其次，由于實(shí)施地基層政府大多財(cái)政都比較困難，會(huì)產(chǎn)生基層政府采用資金“空轉(zhuǎn)”的形式，并不真正撥付。如此，項(xiàng)目資金呈現(xiàn)較大虧空狀態(tài)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的非理性行為使得項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)行，并按照設(shè)計(jì)項(xiàng)目資金額度進(jìn)行公開招標(biāo)，以差距過大的資金缺口，要求中標(biāo)單位以項(xiàng)目設(shè)計(jì)資金進(jìn)行施工。結(jié)果，一是中標(biāo)單位知難而退，放棄中標(biāo)。二是中標(biāo)單位不忍放棄到手的成果，在施工過程中偷工減料、壓縮成本，從而導(dǎo)致工程的質(zhì)量隱患風(fēng)險(xiǎn)大大提高。部分地方出現(xiàn)的工程質(zhì)量問題，背后的深層原因都與實(shí)施主體向經(jīng)濟(jì)利益傾斜所致的配套資金不落實(shí)有一定的關(guān)系。

（三）以工代賑目標(biāo)群體認(rèn)知存在偏差

1、以工代賑受益對(duì)象不明確。以工代賑工程的重點(diǎn)是“老少邊窮”基礎(chǔ)設(shè)施較差的地區(qū)，而“老少邊窮”地區(qū)的真正困難群眾，主要是老弱病殘、限制行為能力者，技能素質(zhì)水平較低的群體。而以工代賑政策缺乏吸納他們上崗就業(yè)的基本條件。如，工程項(xiàng)目對(duì)勞動(dòng)力有技術(shù)要求，雖然一部分困難群眾具有上崗意愿與符合要求的身體條件，但缺乏技術(shù)能力，施工單位也不會(huì)吸納他們上崗；再者，許多以工代賑施工地區(qū)，大部分勞動(dòng)力外出務(wù)工，留在家里的為不具備上崗條件的婦女兒童、老弱病殘者，由此施工單位偏好從其他地區(qū)吸納勞動(dòng)力，以彌補(bǔ)勞動(dòng)力不足的問題。貧困地區(qū)大多地處偏僻，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生活條件與水平差，對(duì)于實(shí)現(xiàn)脫貧的群眾來說，保證就業(yè)是確保其增加收入的前提，以工代賑就強(qiáng)調(diào)其發(fā)揮“賑”的作用，急需拓寬以工代賑目標(biāo)群體覆蓋面。

2、以工代賑目標(biāo)群體脫貧動(dòng)力不足。以工代賑是一種由政府發(fā)揮導(dǎo)向的“自上而下”的扶貧方式，然而它缺乏充分調(diào)動(dòng)低收入人群的內(nèi)在動(dòng)力。負(fù)面、懶散、不樂觀以及自卑的不良狀態(tài)在低收入群體中影響其就業(yè)。沒有足夠的熱情參與到以工代賑工程，不積極尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，坐等政府上門安排，表現(xiàn)出“等、靠、要”的心態(tài)，不重視以工代賑的就業(yè)機(jī)會(huì)，敷衍了事。部分農(nóng)村低收入人群文化水平較低，接觸的工作基本為體力勞動(dòng)，害怕自己因無嫻熟技能及知識(shí)水平，無法很好地勝任政府分配的任務(wù)。而且貧困造成的弱勢(shì)心理，使得一些低收入群體抗拒與他人接觸，人際關(guān)系受到嚴(yán)重?fù)p害，工作業(yè)績(jī)與之受到影響。

三、以工代賑政策執(zhí)行制約條件突破思路

（一）更新政策執(zhí)行機(jī)制，豐富政策體系內(nèi)容

1、建立與防止返貧監(jiān)測(cè)幫扶的銜接機(jī)制。要盡快為易返貧人群構(gòu)建有效的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，面對(duì)返貧情況及時(shí)設(shè)置應(yīng)對(duì)機(jī)制，密切配合發(fā)揮返貧監(jiān)測(cè)與應(yīng)對(duì)系統(tǒng)作用。精準(zhǔn)掌握以工代賑政策下脫貧人群、陷入脫貧邊界線的人群以及因病、災(zāi)、意外等不可抗力所致基本生活出現(xiàn)困境人群的情況。以工代賑作為重點(diǎn)脫貧項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難人口擺脫貧困，促進(jìn)低收入人口就近上崗就業(yè)，保證以工代賑政策惠及區(qū)域就業(yè)趨向穩(wěn)定，同時(shí)擴(kuò)大政策覆蓋范圍到所有的低收入農(nóng)村。優(yōu)化以年齡結(jié)構(gòu)和能力特殊性為工作崗位安排依據(jù)的方式，吸引更多的勞動(dòng)力，激發(fā)他們的內(nèi)在動(dòng)力，尤其是有勞動(dòng)能力的特殊困難群體，參與到就業(yè)中來，讓更多的人受益，使“賑”的效果得到充分體現(xiàn)。

2、豐富政策體系內(nèi)容。“以工代賑”是一種多主體的、全方位的、多層次的扶貧政策，涵蓋就業(yè)、基本設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急救災(zāi)和區(qū)域發(fā)展等領(lǐng)域。為此，必須健全相關(guān)的政策與制度，使完善的以工代賑政策更好地為國(guó)家和人民謀福利；加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及各方面的協(xié)作，確保以工代賑的國(guó)家、省重點(diǎn)項(xiàng)目的落實(shí)與生效；把重點(diǎn)放在就業(yè)上，建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)以工代賑企業(yè)的支持，對(duì)吸納有困難的職工參加項(xiàng)目或提供基本工作的企業(yè)，通過實(shí)行稅收、貸款、補(bǔ)貼等優(yōu)惠減少企業(yè)的生產(chǎn)成本，有效循環(huán)社會(huì)資源。

（二）完善政府內(nèi)部組織、廉政建設(shè)以及監(jiān)察體系

1、在政策體制方面，強(qiáng)化廉政建設(shè)，懲防并重。重點(diǎn)解決監(jiān)測(cè)監(jiān)督資金管理、使用和監(jiān)督體系中存在的問題與漏洞，要把發(fā)現(xiàn)民生工程管理制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的缺陷納入重點(diǎn)工作，在制度改進(jìn)方面給予建議，以構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制為基底，在根源上預(yù)防各類民生違規(guī)違法違紀(jì)行為，實(shí)現(xiàn)檢查一位，規(guī)范一行，查明一類問題，做出一種改進(jìn)。建設(shè)好以工代賑政策上層建筑和促進(jìn)以工代賑政策普惠化。以工代賑政策本質(zhì)是一項(xiàng)惠及民生的工程，不能完全市場(chǎng)化發(fā)展。政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專項(xiàng)工作小組，來制定科學(xué)真實(shí)的、能夠有益于以工代賑政策援助者的指示文件，并且時(shí)刻跟進(jìn)工作，確保政策不變形。

2、建立以工代賑資金利用的事先、事中和事后完備監(jiān)察體系。第一，事先。建立使用以工代賑資金前的調(diào)查和評(píng)估小組。小組的主要工作是在資金使用報(bào)備時(shí)，調(diào)查資金使用是否科學(xué)有依據(jù)以及資金的最大利用率；小組的另一個(gè)工作就是根據(jù)報(bào)備項(xiàng)目來估算資金的金額，然后根據(jù)估算值核對(duì)報(bào)備的資金數(shù)目，確保資金有用途、資金使用的科學(xué)有效。然后，對(duì)于資金申請(qǐng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目進(jìn)行明細(xì)記錄。第二，事中。進(jìn)行跟進(jìn)與核實(shí)工作。在以工代賑資金使用時(shí)，查明資金用途，核對(duì)資金使用情況以及匯報(bào)資金余額。做到有賬可查、面面俱到。第三，事后。反復(fù)審查賬目以及核對(duì)審查過程中是否有遺漏項(xiàng)目。復(fù)核舊賬，保證資金不被個(gè)人以非法手段獲得，降低貪污、挪用資金的可能性，保障資金安全、保證資金用途。

（三）進(jìn)一步明確且擴(kuò)大覆蓋受益對(duì)象范圍，提高勞動(dòng)力技能和素質(zhì)。明確目標(biāo)群體，擴(kuò)大受益范圍。明確以工代賑工程的重點(diǎn)是“老少邊窮”基礎(chǔ)設(shè)施較差的地區(qū)，其中的老弱病殘、限制行為能力者，技能素質(zhì)水平較低的群體是真正困難群眾。加大對(duì)就業(yè)群眾的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，讓他們滿足以工代賑政策就業(yè)的基本條件。對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力入職困難，提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要負(fù)起責(zé)任，對(duì)下崗職工進(jìn)行有針對(duì)性的“勞務(wù)技能培訓(xùn)”，對(duì)其進(jìn)行一對(duì)一的指導(dǎo)幫助，并將其推薦到相應(yīng)崗位。對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，積極推行以工代賑，對(duì)幫扶者進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)，帶動(dòng)他們就業(yè)、增加他們的收入，有效地激發(fā)當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^自己的勞動(dòng)致富的內(nèi)在動(dòng)力。堅(jiān)持促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娨詣趧?dòng)就業(yè)獲得勞動(dòng)報(bào)酬、對(duì)其進(jìn)行技能培訓(xùn)、激發(fā)群眾的內(nèi)生動(dòng)力等是以工代賑工作的核心內(nèi)容。建議相關(guān)單位充分利用各種資源，通過培訓(xùn)與上崗的形式，加強(qiáng)對(duì)職工的勞動(dòng)能力和安全生產(chǎn)能力的培養(yǎng)。要依靠中專、技工院校，不斷探索和擴(kuò)展職業(yè)教育的新模式，健全就業(yè)服務(wù)制度，使人民群眾有更多的收入和技能。積極協(xié)同政府、企業(yè)與勞動(dòng)力，多方合作形成可以支撐以工代賑政策科學(xué)有效實(shí)施的政策環(huán)境。