□文/ 唐重振 黃彥慶

（桂林理工大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院 廣西·桂林）

［提要］區(qū)域發(fā)展不平衡是各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍存在的問(wèn)題之一，我國(guó)通過(guò)東西部協(xié)作實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域合作，減少發(fā)展不平衡。為進(jìn)一步厘清東西部協(xié)作中跨區(qū)域合作政策，本文以粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)作為案例，對(duì)粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)相關(guān)政策文本以“政策工具——政策目標(biāo)”二維分析框架為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，提出在東西部協(xié)作中跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作通過(guò)均衡使用政策工具實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；完善環(huán)境型工具，推動(dòng)?xùn)|西部政策落實(shí)，多政策工具推動(dòng)，促進(jìn)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等政策建議，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕。

區(qū)域發(fā)展不均衡是各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍存在的問(wèn)題之一，盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)上提出“涓滴效應(yīng)”與“虹吸效應(yīng)”來(lái)縮小區(qū)域發(fā)展差距，但都存在一定的缺陷。

20 世紀(jì)70 年代，我國(guó)為了解決地區(qū)發(fā)展不平衡的問(wèn)題，提出來(lái)以東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行對(duì)口幫扶。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，2021 年我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利。自此，共同富裕成為了我國(guó)的奮斗目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，東西部扶貧協(xié)作正式改名為東西部協(xié)作。東西部協(xié)作是平衡區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)共同富裕的經(jīng)濟(jì)政策，也是我國(guó)一項(xiàng)特有的跨區(qū)域協(xié)作治理政策。新時(shí)代下的東西部協(xié)作對(duì)于實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要的意義，是一項(xiàng)跨域治理策略，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要理論路徑。

一、案例呈現(xiàn)與研究設(shè)計(jì)

（一）案例選擇。案例選擇應(yīng)該遵循代表性、典型性等原則。首先，粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“試驗(yàn)區(qū)”）是我國(guó)唯一橫跨東西部省流合作區(qū)，具有一定的代表性。其次，試驗(yàn)區(qū)是由兩省（區(qū)）共同賦予支持性政策，與東西部政策相疊加，施行政策“擇優(yōu)選用，先行先試”的大膽嘗試。試驗(yàn)區(qū)未來(lái)還有很長(zhǎng)的深化發(fā)展階段，對(duì)于地區(qū)進(jìn)行東西部協(xié)作發(fā)展具有借鑒意義。

（二）案例概況。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，跨省合作交流越發(fā)頻繁，跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作也成為了當(dāng)下區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究的重點(diǎn)與熱點(diǎn)。廣東省作為經(jīng)濟(jì)大省，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及高科技等領(lǐng)域處于全國(guó)領(lǐng)先地位，廣西壯族自治區(qū)擁有豐富的礦產(chǎn)資源，兩?。▍^(qū)）在地理上毗鄰，因此在跨區(qū)域合作上，兩省（區(qū)）之間有著天然的優(yōu)勢(shì)。試驗(yàn)區(qū)是國(guó)家實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略試驗(yàn)區(qū)之一、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶的重要組成部分，是我國(guó)唯一橫跨東西部省流合作區(qū)。

發(fā)展階段、實(shí)現(xiàn)條件以及政策目標(biāo)等都會(huì)改變政策工作的選擇，在不同階段與區(qū)域條件下政策工具選擇具有差異性。通過(guò)對(duì)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展經(jīng)歷階段進(jìn)行總結(jié)與歸納，能夠更加清晰地發(fā)現(xiàn)在不同階段下政策導(dǎo)向與政策工具的使用情況。2011 年12月11 日，廣東省人民政府與廣西壯族自治區(qū)人民政府在北京簽署《“十二五”粵桂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，提出建設(shè)試驗(yàn)區(qū)構(gòu)想；2014 年10 月14 日，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》和《廣東省人民政府、廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于同意粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》的要求下，為進(jìn)一步加快推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，試驗(yàn)區(qū)聯(lián)合啟動(dòng)儀式在廣東與廣西的交界處舉行，標(biāo)志著試驗(yàn)區(qū)正式開(kāi)始建設(shè)成立。因此，將試驗(yàn)區(qū)發(fā)展過(guò)程分為：從2011 年12 月至2014 年9 月為萌芽階段；2014 年10 月至今為發(fā)展階段。

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源。為了深入分析試驗(yàn)區(qū)的政策，將搜索政策時(shí)間跨度設(shè)置為2011～2023 年，以“粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)”“粵桂合作”“粵桂試驗(yàn)區(qū)”等為關(guān)鍵詞從北大法寶、廣東省人民政府網(wǎng)、廣西壯族自治區(qū)人民政府網(wǎng)等獲取政策文本，通過(guò)大致閱讀后剔除相關(guān)性低的政策文本以及失效的政策文本，最終確定共有53 份政策進(jìn)行政策文本內(nèi)容分析。

（四）二維分析框架構(gòu)建。本文對(duì)政策的內(nèi)容分析基于政策工具理論，構(gòu)建從2014 年至今有關(guān)試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)政策的“XY”二維分析框架。其中，X 維度屬于政策工具維度，包含需求型、供給型以及環(huán)境型這三種不同政策工具；Y 維度代表政策目標(biāo)維度，代表相關(guān)政策制定的方向。

1、X 維度——政策工具維度。政策制定過(guò)程中，政策工具能夠起到重要作用，是“政府用來(lái)實(shí)現(xiàn)某種政治目標(biāo)的手段”。本文選取Rothwell 和Zegveld 的“X-Y”模型，該模型強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)政策項(xiàng)目過(guò)程中需求與供給的促進(jìn)作用和調(diào)試功能，此分析模型運(yùn)用更加廣泛，適用于研究試驗(yàn)區(qū)的政策文本。為了更好地解釋與研究試驗(yàn)區(qū)政策文本內(nèi)容，在基礎(chǔ)模型上將供給型、環(huán)境型以及需求型進(jìn)行更進(jìn)一步的補(bǔ)充和解釋?zhuān)绫? 所示。（表1）

表1 政策工具具體內(nèi)涵一覽表

2、Y 維度——政策目標(biāo)維度。政策目標(biāo)是指對(duì)于國(guó)家的基本價(jià)值和原則或是對(duì)問(wèn)題的對(duì)應(yīng)路徑，而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑是通用對(duì)政策工具的使用。通過(guò)對(duì)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)政策的目標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行梳理與分析，本研究最終以提高試驗(yàn)區(qū)承載力、優(yōu)化試驗(yàn)區(qū)服務(wù)、加強(qiáng)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展、提高試驗(yàn)區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力以及招商引資為政策目標(biāo)進(jìn)行分析，并且5 個(gè)政策目標(biāo)之間具有一定的可區(qū)分性。（表2）

表2 政策工具對(duì)應(yīng)的政策目標(biāo)一覽表

二、研究結(jié)果與分析

本研究對(duì)試驗(yàn)區(qū)的政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析，利用NVivo12.0 軟件以“政策工具-政策目標(biāo)”的二維分析框架對(duì)政策文本進(jìn)行類(lèi)型編碼，并由兩個(gè)編碼員在獨(dú)立編碼后進(jìn)行匹配，匹配結(jié)果通過(guò)Kappa 系數(shù)，確定該編碼是客觀的。

（一）萌芽階段文本分析。在萌芽階段一共有11 份政策文本，將政策工具維度與政策目標(biāo)進(jìn)行交叉分析，結(jié)果如表3 所示。供給型政策工具在所有工具類(lèi)型中占比最高，達(dá)45.2%。在供給型政策工具中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占64.3%、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)占21.4%以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展占14.3%；在環(huán)境型政策工具中，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與金融財(cái)稅均占36.4%、管理制度占27.2%；從總體上看，需求型政策工具使用最少，需求型政策工具僅僅占了19.4%，其中關(guān)于合作交流只出現(xiàn)了1 次。（表3）

表3 萌芽階段“X-Y”二維交叉分析結(jié)果一覽表（單位：個(gè)、%）

在政策工具中，供給型工具占比最大，高達(dá)45.16%。從整體上看，三個(gè)政策工具中對(duì)于需求型的政策工具運(yùn)用較少，在優(yōu)化試驗(yàn)區(qū)服務(wù)的政策目標(biāo)上利用的政策工具也很少，只有在提升試驗(yàn)區(qū)承載力上運(yùn)用政策工具占比最多。

（二）發(fā)展階段文本分析。經(jīng)過(guò)爬梳之后共獲得42 份有效政策文本。在42 份政策文本中，共使用了175 個(gè)政策工具，其中供給型占據(jù)57 個(gè)、環(huán)境型占據(jù)101 個(gè)、需求型占據(jù)17 個(gè)。在分析結(jié)果中，對(duì)于環(huán)境型政策工具使用最高，達(dá)到57.7%，需求型政策工具使用最少，占比9.7%。（表4）

表4 發(fā)展階段“X-Y”二維交叉分析結(jié)果一覽表（單位：個(gè)、%）

（三）研究發(fā)現(xiàn)

1、使用政策工具全面，但使用比例失衡。在對(duì)試驗(yàn)區(qū)53 份政策文本分析之后發(fā)現(xiàn)，在政策工具的使用上，關(guān)于供給型、需求型以及環(huán)境型這三個(gè)政策工具均有涉及。但在其使用比例上，出現(xiàn)了部分工具使用過(guò)少，使用比例失衡的情況。在萌芽階段內(nèi)，對(duì)于需求型政策工具使用比例較低，僅占總工具使用不到1/5；同樣的，在發(fā)展階段內(nèi)，需求型工具使用比例也不超過(guò)1/10。不管在萌芽階段還是發(fā)展階段，都對(duì)于需求型政策工具的使用占比偏少，使用工具不均衡。需求型政策工具是減少市場(chǎng)不穩(wěn)定性以及拉動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新與新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等方面的拉動(dòng)力。因此，應(yīng)該合理地、均衡地使用政策工具，完善政策工具推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

2、環(huán)境型政策工具占比高，但子類(lèi)型使用不均衡。在文本交叉分析結(jié)果中，環(huán)境型政策工具在三個(gè)工具類(lèi)型中占比較高，在發(fā)展階段高達(dá)57.71%。政策重視對(duì)于環(huán)境型政策工具的使用，充分說(shuō)明試驗(yàn)區(qū)對(duì)于外部政策環(huán)境予以重視。但是，試驗(yàn)區(qū)對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)出臺(tái)相關(guān)政策上使用政策工具占比少，沒(méi)有提出相應(yīng)限制的法律條例，環(huán)境型政策工具創(chuàng)造良好的外部環(huán)境的效果有限，從而間接影響試驗(yàn)區(qū)發(fā)展。缺少子類(lèi)型中的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，很有可能會(huì)造成在生態(tài)發(fā)展方面的缺失，不利于試驗(yàn)區(qū)的總體發(fā)展。

3、部分政策目標(biāo)只有單一政策工具推動(dòng)。為了避免單一政策工具的失靈導(dǎo)致的達(dá)不到期望的政策目標(biāo)，一般都會(huì)利用各類(lèi)工具互相作用與影響來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。但是，在研究中發(fā)現(xiàn)兩個(gè)階段內(nèi)對(duì)于某部分的政策目標(biāo)僅使用了一種政策工具進(jìn)行推動(dòng)。例如，對(duì)于提高試驗(yàn)區(qū)承載力、優(yōu)化試驗(yàn)區(qū)服務(wù)以及招商引資這三個(gè)政策目標(biāo)，只使用了單一的政策工具類(lèi)型，供給型政策工具單獨(dú)使用在提高試驗(yàn)區(qū)承載力與優(yōu)化試驗(yàn)區(qū)服務(wù)上；需求型政策工具單獨(dú)使用在實(shí)現(xiàn)招商引資目標(biāo)上。

三、東西部協(xié)作中跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作政策探索

綜合本文對(duì)于試驗(yàn)區(qū)政策文本內(nèi)容的分析，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)需求型政策工具的使用，推動(dòng)多工具結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，完善在東西部協(xié)作背景下的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作政策，推動(dòng)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展。

（一）均衡使用政策工具，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在使用政策工具上，應(yīng)該做到協(xié)調(diào)的同時(shí)，還要兼顧，不要僅僅單一使用部分政策工具，需要加強(qiáng)對(duì)需求型政策工具的使用。需求型政策工具主要是以招商引資、對(duì)外貿(mào)易、示范工程以及宣傳推動(dòng)等拉動(dòng)型政策構(gòu)成。通過(guò)需求型政策工具的均衡使用，能夠激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新與高質(zhì)量發(fā)展，在跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作政策中要平衡對(duì)于政策工具的使用，擴(kuò)大對(duì)需求型政策工具的組合運(yùn)用。東西部協(xié)作制度可以通過(guò)打造好粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)這一個(gè)招牌，進(jìn)行宣傳與招商引資，樹(shù)立對(duì)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的信心，以推動(dòng)其他東西部地區(qū)進(jìn)行跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，平衡東西部地區(qū)之間的差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（二）完善環(huán)境型工具，推動(dòng)?xùn)|西部政策落實(shí)。生態(tài)環(huán)境建設(shè)政策能夠使試驗(yàn)區(qū)維持良好的發(fā)展環(huán)境，有利于試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)完善環(huán)境型政策工具的使用，包括完善生態(tài)環(huán)境建設(shè)子類(lèi)型政策工具，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)，創(chuàng)建良好的東西部政策發(fā)展環(huán)境，能夠使東西部政策得到持續(xù)的發(fā)展，建立起完善的環(huán)境保護(hù)體系，對(duì)東西部政策的落實(shí)建設(shè)之處加強(qiáng)資源利用與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）多政策工具推動(dòng)，促進(jìn)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在未來(lái)的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中，對(duì)于政策制定上，可以多加使用多種政策工具類(lèi)型推動(dòng)政策的落實(shí)。同一個(gè)政策目標(biāo)可以同時(shí)利用供給型工具鞏固區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，有效銜接跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作直接推動(dòng)作用的政策；利用需求型工具拉動(dòng)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少阻撓性因素和降低不利影響；利用環(huán)境型能夠銜接?xùn)|西部政策促進(jìn)作用。三種政策工具共同推動(dòng)，落實(shí)東西部協(xié)作，從而有效實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，實(shí)現(xiàn)共同富裕。