趙俊杰

在面臨烏克蘭危機(jī)、巴以沖突和其所謂的印太地區(qū)潛在沖突等多線作戰(zhàn)的歷史挑戰(zhàn)之際，美國防部于2024 年1月12日，發(fā)布了由副部長凱瑟琳·?？怂梗↘athleen Hicks）主導(dǎo)的，美國歷史上首份《國防工業(yè)戰(zhàn)略》（National Defense Industrial Strategy，NDIS），對未來三到五年內(nèi)美國防工業(yè)基礎(chǔ)的政策制定和投資進(jìn)行指導(dǎo)。美國意圖通過有韌性的供應(yīng)鏈建設(shè)、勞動(dòng)力發(fā)展、靈活采購以及經(jīng)濟(jì)威懾四大領(lǐng)域的工作推進(jìn)，夯實(shí)美國“一體化威懾”的軍事工業(yè)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)護(hù)持美國軍事霸權(quán)的戰(zhàn)略目的。

拜登政府出臺《國防工業(yè)戰(zhàn)略》的動(dòng)因

消除美國防工業(yè)的短板，進(jìn)而強(qiáng)化應(yīng)對沖突的能力。烏克蘭危機(jī)、巴以沖突的延宕不決使美國的武器裝備處于嚴(yán)重供不應(yīng)求的窘境。美國白宮國家安全委員會(huì)戰(zhàn)略溝通協(xié)調(diào)員柯比于2024年1月11日在記者會(huì)上表示，美國對烏軍事援助因資金耗盡“已經(jīng)停止”，充分顯露出美國當(dāng)局的無奈。由于美國意圖利用烏克蘭危機(jī)削弱俄羅斯、捆綁歐洲、促進(jìn)自身能源出口等多重戰(zhàn)略目的尚未完全實(shí)現(xiàn)，烏克蘭危機(jī)爆發(fā)兩年有余仍未看到和平的曙光。巴以沖突持續(xù)惡化并引發(fā)紅海危機(jī)，美國加大了對也門胡塞武裝的打擊力度。美國面臨自身及盟友伙伴的武器裝備的雙重巨大需求，但卻因兩黨內(nèi)斗和政治撕裂使得援烏法案長期擱置，加之美軍方“購買量低、采購周期長”的軍購特點(diǎn)，美國軍工產(chǎn)品日益擴(kuò)大的缺口在短期內(nèi)難以彌補(bǔ)。結(jié)果不僅制約了美國戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也影響了美國的國際信譽(yù)。此外，美國防供應(yīng)鏈存在關(guān)鍵礦產(chǎn)和戰(zhàn)略資源對外依賴度較大、易受突發(fā)事件影響，導(dǎo)致供應(yīng)中斷等痛點(diǎn)。NDIS的及時(shí)出臺正是因?yàn)槊绹鈭D通過綜合措施和跨部門協(xié)作，消除美國防供應(yīng)鏈的短板，增大國防工業(yè)的自主生產(chǎn)能力，提升美國應(yīng)對兩線、三線甚或多線沖突的能力。

美海軍陸戰(zhàn)隊(duì)發(fā)射 M777 155 毫米榴彈炮

大國競爭加劇驅(qū)使美國尋求制勝對手的核心競爭優(yōu)勢。特朗普執(zhí)政時(shí)期力推大國競爭戰(zhàn)略，拜登政府上任后延續(xù)這一戰(zhàn)略并明確將中國視為“惟一一個(gè)有意愿重塑國際秩序，并越來越多地有意重塑其經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)力量的競爭對手”。而俄羅斯則是美國“最迫切的威脅”。面對中國現(xiàn)代化的快速推進(jìn)和軍事力量的跨越式發(fā)展，以及美國利用地區(qū)沖突拖垮競爭對手的戰(zhàn)略失敗，美國對自身軍事力量和大國地位倍感焦慮。尤其是新一輪巴以沖突爆發(fā)后，美國軍工生產(chǎn)力左支右絀，不得已將援烏軍事裝備轉(zhuǎn)交給與美國關(guān)系更為密切的以色列。如若不能力挺烏克蘭和以色列，美國將面臨在盟友間信譽(yù)喪失的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在資源有限的世界里，政策制定者常常必須就分配多少、分配到哪里以及分配多久做出艱難的選擇。為了避免親疏差異、選擇困境和維持競爭優(yōu)勢，美國只能從自身出發(fā)，擴(kuò)產(chǎn)能、增庫存，以及強(qiáng)化盟友和合作伙伴對美國軍工產(chǎn)品供應(yīng)的能力，達(dá)到通過利用盟友和合作伙伴實(shí)現(xiàn)制勝競爭對手的戰(zhàn)略目的。

扭轉(zhuǎn)中美國防工業(yè)發(fā)展進(jìn)程中美國存在的不利局面。拜登政府將科技競爭視為中美戰(zhàn)略競爭的核心關(guān)鍵，對中國高科技領(lǐng)域?qū)嵤靶≡焊邏Α辈呗?，試圖通過在高科技領(lǐng)域與中國的脫鉤斷鏈，遲滯中國的軍事工業(yè)發(fā)展，進(jìn)而削弱中國。NDIS指出“美國還面臨來自對手的非競爭性的實(shí)踐，包括冷戰(zhàn)后的不公平貿(mào)易行為，譬如中國等對手國家所采取的不公平補(bǔ)貼、由國家驅(qū)動(dòng)的收購、隱藏所有權(quán)、關(guān)鍵技術(shù)轉(zhuǎn)讓、藐視貿(mào)易協(xié)定等”。在NDIS的指導(dǎo)下，美國多部門將加大對中國產(chǎn)業(yè)的審查力度和推進(jìn)美國防工業(yè)原料和關(guān)鍵零部件的去中國化，與盟友和合作伙伴聯(lián)合限制中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。美國就是要通過NDIS扭轉(zhuǎn)美國在與中國競爭中所處的不利局面。

拜登政府《國防工業(yè)戰(zhàn)略》的特點(diǎn)

將完善供應(yīng)鏈視為構(gòu)建國防工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵舉措。NDIS的核心在于建立有韌性的國防供應(yīng)鏈，確保美國軍工產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。供應(yīng)鏈戰(zhàn)略的本質(zhì)在于激勵(lì)行業(yè)通過創(chuàng)造額外的備用能力來提高韌性，達(dá)到“生產(chǎn)就是威懾”的目的。不論是勞動(dòng)力發(fā)展、靈活采購還是經(jīng)濟(jì)威懾都是圍繞強(qiáng)化供應(yīng)鏈展開的，因?yàn)橹挥泄?yīng)鏈的完整、順暢才能確保軍工產(chǎn)品的及時(shí)有效供應(yīng)。在建立有韌性的國防供應(yīng)鏈方面，NDIS呼吁增加戰(zhàn)略資產(chǎn)和關(guān)鍵原料庫存以降低近期風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國防工業(yè)基礎(chǔ)供應(yīng)商多元化，擴(kuò)大生產(chǎn)方式以及增加勞動(dòng)力儲(chǔ)備，提供國防工業(yè)的網(wǎng)絡(luò)安全等。此外，加強(qiáng)國防工業(yè)基礎(chǔ)評估和深化與盟國的合作，也是美國鞏固供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定的重要途徑。在公共衛(wèi)生突發(fā)事件和地區(qū)沖突的強(qiáng)烈沖擊下，全球經(jīng)濟(jì)和各行業(yè)遭受了供應(yīng)鏈中斷帶來的損失，因此，美國在構(gòu)建國防供應(yīng)鏈時(shí)已將安全因素置于經(jīng)濟(jì)因素之前，不惜高成本也要構(gòu)建安全、高效和有韌性的國防供應(yīng)鏈，確保美國擁有強(qiáng)大的國防工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。

負(fù)責(zé)工業(yè)基礎(chǔ)政策的助理國防部長勞拉·泰勒-凱爾博士和負(fù)責(zé)工業(yè)基礎(chǔ)政策的國防部長（代理）首席副助理部長哈莉瑪·納吉卜-洛克女士向媒體介紹國防部新的國防工業(yè)戰(zhàn)略

以增強(qiáng)“一體化威懾”和護(hù)持美國軍事霸權(quán)為核心目標(biāo)。2021年4月30日，美國防部長奧斯汀在夏威夷舉行的印太司令部指揮權(quán)交接儀式上正式提出“一體化威懾”概念，強(qiáng)調(diào)“威懾仍是美國防的基石”。在中俄不斷崛起的過程中，美國認(rèn)為其軍事霸權(quán)遭到削弱，擴(kuò)大軍工產(chǎn)能和升級武器裝備性能的任務(wù)刻不容緩。在“生產(chǎn)就是威懾”的理念指引下，美國防工業(yè)的產(chǎn)能和韌性決定著美國“一體化威懾”的效果，同時(shí)也是美國能否長期保持軍事霸權(quán)的關(guān)鍵。NDIS中明確了“一體化威懾”與國防工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系，提出“通過韌性國防生態(tài)系統(tǒng)建立持久的工業(yè)優(yōu)勢是必要的，通過增強(qiáng)盟友和伙伴的關(guān)鍵能力強(qiáng)化‘一體化威懾’效果”。美國通過美英澳三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS）將英國和澳大利亞視為其國防工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的“國內(nèi)來源”，今后美國將加大力度推進(jìn)國防工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的北約化進(jìn)程，將更多印太地區(qū)盟友和合作伙伴納入美國主導(dǎo)的國防工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中，增強(qiáng)對對手的“一體化威懾”能力。

把美國盟友和合作伙伴納入美國防工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。拜登政府對外政策的最突出特點(diǎn)就是重視美國的聯(lián)盟資產(chǎn)，充分發(fā)揮聯(lián)盟體系對美國力量倍增器的作用。NDIS特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)與美國印太地區(qū)盟友和合作伙伴的國防工業(yè)合作，通過發(fā)揮盟友伙伴的優(yōu)勢來彌補(bǔ)美國自身的不足，從而構(gòu)建更加強(qiáng)大且具有韌性的國防工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。在近兩年的對烏軍援過程中，美國的盟友發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。俄羅斯國防部通報(bào)稱，自烏克蘭危機(jī)開始以來，截至2024年1月4日，已有54個(gè)國家向?yàn)蹩颂m提供各類援助，金額總數(shù)約為2030億美元。其中大多是美國及其盟友和合作伙伴，即便是像日韓這樣受法律限制禁止向交戰(zhàn)國運(yùn)送武器的國家，也通過向?yàn)蹩颂m提供非致命武器或經(jīng)美國轉(zhuǎn)手，間接對烏進(jìn)行軍援。

因此，在NDIS中，美國大談特談與盟友和合作伙伴的合作；消除對競爭對手的依賴；啟用“國際互操作性標(biāo)準(zhǔn)”，關(guān)注盟友和合作伙伴之間的互操作性和互換性；增強(qiáng)與盟友和合作伙伴之間的技術(shù)共享和情報(bào)交流。2023年，美國防部與新加坡和韓國簽署了供應(yīng)安全安排（SOSA）協(xié)定，今后美國勢必與印太地區(qū)更多國家簽署這一協(xié)定，確保美國盟友和合作伙伴能像“國內(nèi)來源”一樣，持續(xù)穩(wěn)定地支持美國防工業(yè)。

拜登政府《國防工業(yè)戰(zhàn)略》面臨的挑戰(zhàn)

美國傳統(tǒng)私營軍事承包商體制弊端盡顯，但改革進(jìn)程步履蹣跚。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國軍工復(fù)合體逐漸興起，成為影響美國政治走向的重要力量。在軍工復(fù)合體的主導(dǎo)下，美國建立了私營化的軍事承包制度，國防部每年與私營承包商簽訂合同，固定化和模式化地生產(chǎn)武器裝備。美國現(xiàn)在主要僅存洛克希德·馬丁、波音、諾斯羅普·格魯門、雷聲和通用動(dòng)力5家主要承包商，相較于20世紀(jì)90年代減少了90%以上。大型私營承包商壟斷著美國防部的軍事采購合同，極大地壓縮了以軍工產(chǎn)品生產(chǎn)為主的中小型企業(yè)的生存空間，很多中小型企業(yè)不得已而退出了軍工生產(chǎn)領(lǐng)域。過去十年，美國防承包商縮減比例高達(dá)50%，更是加劇了美國防工業(yè)產(chǎn)能不足的困境。美國軍工復(fù)合體通過政治獻(xiàn)金、院外游說等途徑對美國政壇施加影響，結(jié)果使得美國政府偏袒軍工復(fù)合體，對其實(shí)行扶持而非打壓政策。最終造成美國制造業(yè)進(jìn)一步衰落，美國自身的軍備生產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。

美國軍備短缺最為嚴(yán)重的當(dāng)屬海軍，美國現(xiàn)在可以執(zhí)行任務(wù)的海軍艦艇僅為50艘左右，2/3處于維修或因各種原因無法遂行任務(wù)。在此種境況下，美國軍工復(fù)合體更是大幅度提高艦艇造價(jià)，福特號航母的造價(jià)從最初的70億美元上漲到110億美元，伯克級驅(qū)逐艦漲幅則高達(dá)50%，單艦造價(jià)突破30億美元，美國軍工復(fù)合體貪婪的本性暴露無遺。但因軍工復(fù)合體與美政府盤根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系，美國很難對私營供應(yīng)商制度進(jìn)行徹底改革，國防產(chǎn)能供不應(yīng)求的困境短期內(nèi)也難以實(shí)現(xiàn)有效突破。

一架美空軍 F-22 猛禽在夏威夷附近的太平洋上空

美國防工業(yè)供應(yīng)鏈的痛點(diǎn)難以完全消除。二戰(zhàn)結(jié)束后，在全球化加速演進(jìn)的助推下，美國實(shí)現(xiàn)了去工業(yè)化進(jìn)程，大量傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)向更容易獲益的金融領(lǐng)域。剩余的國防制造商為追求利潤最大化，根據(jù)資源稟賦的差異，將部分業(yè)務(wù)外包，自身則集中生產(chǎn)高利潤、高價(jià)值的軍備產(chǎn)品，但其中很多關(guān)鍵的零部件和原材料卻依賴外國進(jìn)口。造成的結(jié)果是美國軍工企業(yè)的高度集中化和空心化，使制造業(yè)優(yōu)勢喪失。譬如在被稱為軍工產(chǎn)品大腦的芯片領(lǐng)域，美國在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)、高端設(shè)備和材料等領(lǐng)域依舊占據(jù)優(yōu)勢，但是在芯片封裝和測試環(huán)節(jié)，東亞地區(qū)國家占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。一旦東亞地區(qū)爆發(fā)沖突，將嚴(yán)重影響全球芯片供應(yīng)量。雖然拜登政府迫使韓國三星、SK海力士和中國臺灣地區(qū)的臺積電赴美投資建設(shè)芯片代工廠，但由于在美國生產(chǎn)成本遠(yuǎn)高于東亞地區(qū)，這些工廠能否順利運(yùn)行不得而知。美國在關(guān)鍵礦產(chǎn)和戰(zhàn)略原料方面對中國和俄羅斯的依賴，短期內(nèi)還難以完全消除，完全排除中俄的國防供應(yīng)機(jī)制更是難以構(gòu)建。此外，美國防供應(yīng)鏈依舊面臨突發(fā)事件、原料短缺、產(chǎn)能不足以及勞工短缺的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

美國盟友和合作伙伴配合的意愿恐難達(dá)到美國預(yù)期。美國構(gòu)建有韌性的國防工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和增加軍備產(chǎn)能的主要目的在于威懾競爭對手、應(yīng)對已經(jīng)發(fā)生和未發(fā)生的軍事沖突以及維護(hù)國際信譽(yù)和護(hù)持美國軍事霸權(quán)。但美國的盟友和合作伙伴與美國的國家利益、威脅認(rèn)知、發(fā)展重點(diǎn)并不完全一致。譬如美國將中國視為主要競爭對手，而美國盟友韓國的主要威脅是朝鮮。美國通過將韓國嵌入美國主導(dǎo)的國防工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，借助韓國的高端制造業(yè)和信息通信產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢增強(qiáng)美國的軍工能力，甚至要求韓國對烏軍援和制衡中國。但韓國并未將中俄視為國家威脅，以犧牲中韓、俄韓關(guān)系來討好美國不符合韓國的國家利益，因此對于NDIS中要求美國盟友所做的配合，韓國恐怕難以不折不扣地執(zhí)行。雖然美國和印度建立了“全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”，并在美日印澳四方安全對話框架下深化了各領(lǐng)域的合作，但印度也并未完全配合美國“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施，并且不加入美國對俄制裁陣營，相反仍然保持從俄羅斯進(jìn)口武器裝備。因此，雖然美國NDIS對美國的盟友和合作伙伴寄予厚望，但因各國利益差異和對威脅認(rèn)知不同，美國想要將盟友塑造成“國內(nèi)來源”的目的很難實(shí)現(xiàn)。

未來趨勢

發(fā)揮制度和制造業(yè)強(qiáng)國的雙重優(yōu)勢，確保國防供應(yīng)鏈的韌性和安全。工業(yè)是維護(hù)國家安全與發(fā)展的基石，應(yīng)該出臺優(yōu)惠政策扶持高端制造業(yè)的發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)低中高制造業(yè)的協(xié)調(diào)配合，形成完整的工業(yè)鏈。

改革職業(yè)教育，培養(yǎng)充足的產(chǎn)業(yè)工人。加大對高技能人才的獎(jiǎng)勵(lì)和關(guān)愛，加大宣傳力度，消除民眾對職業(yè)教育的錯(cuò)誤認(rèn)知，構(gòu)建健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的職業(yè)教育體系。

建立國防工業(yè)供應(yīng)鏈定期審查和評估機(jī)制。及時(shí)發(fā)現(xiàn)國防供應(yīng)鏈存在的痛點(diǎn)，制定有效的應(yīng)對措施，補(bǔ)短板固優(yōu)勢，增強(qiáng)國防供應(yīng)鏈韌性?？蒲袡C(jī)構(gòu)要加大研究力度，為政府部門提供國防工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)過程中可能存在的信息盲區(qū)的解決方案。

從根本上減少國際軍備的需求和供應(yīng)。針對日益增多的地區(qū)沖突，積極斡旋地區(qū)沖突，尋求和平解決之道，通過推動(dòng)地區(qū)沖突的早日解決，實(shí)現(xiàn)削減軍備發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，從源頭上消除國防工業(yè)爆炸性發(fā)展的源頭。