內(nèi)容提要

關于監(jiān)事會的設置，國際上存在單層和雙層兩種典型模式。我國現(xiàn)行的監(jiān)事會制度汲取各國經(jīng)驗，形成了具有中國特色的“三腳架”模式。從1993年開始，我國國有企業(yè)監(jiān)事會制度在及時發(fā)現(xiàn)問題與風險、防止國有資產(chǎn)流失、促進國有資產(chǎn)保值增值、維護廣大職工權益等方面發(fā)揮了積極作用。然而在實踐中，由于缺乏權威性和獨立性，國有企業(yè)監(jiān)事會弊端越發(fā)明顯，監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮。為此，在實踐探索中國有全資、控股公司可選擇不再設立監(jiān)事會，國有參股公司可根據(jù)章程自主選擇設立監(jiān)事會。對于設置監(jiān)事會的國有企業(yè)，強化監(jiān)事會主體地位，提高監(jiān)事獨立性和專業(yè)性。此外，搭建國有企業(yè)內(nèi)外部綜合監(jiān)督體系，進一步完善監(jiān)督協(xié)同機制。

關鍵詞

國有企業(yè)；監(jiān)事會制度；國企改革；制度改革

監(jiān)事會是“三會一層”現(xiàn)代化公司治理結構的重要組成部分。長期以來，我國國有企業(yè)監(jiān)事會在促進國有資產(chǎn)保值增值、維護廣大職工權益等方面發(fā)揮了積極作用。然而，由于監(jiān)事會地位缺乏權威性、人員缺乏權威性、經(jīng)費缺乏獨立性，實踐中國有企業(yè)監(jiān)事會的監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮。不僅如此，伴隨著《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》的廢止和《公司法》的最新修訂，當前國有企業(yè)監(jiān)事會呈現(xiàn)弱化和邊緣化趨勢，設置監(jiān)事會的選擇權交到國有企業(yè)手中是當前政策探索的新進展，而實踐中對國有企業(yè)的治理能力提出了更高的要求。

一、監(jiān)事會設置的典型模式與中國特色

監(jiān)事制度最早產(chǎn)生于英國，根源是公司所有權與經(jīng)營權的分離。隨著公司規(guī)模的不斷擴大，作為公司所有者的股東沒有足夠的能力、經(jīng)驗或時間精力來經(jīng)營企業(yè)，因此就需要將經(jīng)營權交由專業(yè)人士管理。為確保股東的財產(chǎn)安全，并對管理層展開有效的監(jiān)督約束，監(jiān)事會制度應運而生。

關于監(jiān)事會的設置，存在兩種典型模式：一種是不單設監(jiān)事會，監(jiān)督職能由董事會下設的審計委員會來行使，審計委員會成員主要是獨立董事。這種模式以英美海洋法系國家實踐為主，基于“股東至上主義”，是單層公司治理結構的組成部分。該模式下，股東是公司的所有者，承擔公司的經(jīng)營后果，所以公司的一切事情由股東說了算，股東選出自己的代表組成董事會，集“管理和監(jiān)督”職能于一身。這種單層模式效率較高、成本較低，且獨立董事有投票的“硬權力”；不過，讓個別董事去監(jiān)督整個董事會，容易造成角色沖突，效果未必好。另一種模式是單獨設置監(jiān)事會。這種模式以德日等大陸法系國家實踐為主，基于“利益相關者主義”，是雙層公司治理結構的組成部分。該模式下，公司不僅是股東的，還要考慮其他利益相關者，如員工、債權人等，將“管理”與“監(jiān)督”職能分開，董事會負責管理，監(jiān)事會負責監(jiān)督。因此，監(jiān)事會是各方利益的代表，除了來自股東，還有職工監(jiān)事、銀行監(jiān)事等。由代表廣泛利益的監(jiān)事會選擇董事會負責公司的經(jīng)營管理，這樣董事會就不會僅聽命于股東，還要考慮職工、債權人和其他利益相關者的利益。其中，德國公司監(jiān)事會權力很大，監(jiān)事會在董事會之上，董事會向監(jiān)事會負責并報告工作，監(jiān)事會有權選舉、考核、罷免董事。而在日本，監(jiān)事會是與董事會平級的監(jiān)督機構。

我國現(xiàn)行的監(jiān)事會制度是汲取各國經(jīng)驗的集大成者，形成了具有中國特色的“三腳架”模式。在形式上學習日本，董事會與監(jiān)事會是平行的，均直接對股東會負責，監(jiān)事會同時監(jiān)督董事會與經(jīng)理層。在內(nèi)容上效法德國，監(jiān)事會中既有股東監(jiān)事又有職工監(jiān)事，充分反映了我國經(jīng)濟社會特點。在發(fā)展中仿照英美，2005年開始強制性要求上市公司任用獨立董事。

二、中國國有企業(yè)監(jiān)事會制度的演進與困惑

（一）中國國有企業(yè)監(jiān)事會制度的演進歷程

在我國，國有企業(yè)監(jiān)事會制度設計的初衷是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失、維護廣大職工權益。1993年12月，《公司法》從法律上首次確立了監(jiān)事會制度，并明確監(jiān)事會為我國公司常設機構，將內(nèi)設監(jiān)事會作為公司治理結構的組成部分。國有企業(yè)外派監(jiān)事會的前身是1998年開始實行的國務院稽查特派員制度，1999年《公司法》修訂時更名為國有企業(yè)監(jiān)事會。為了與現(xiàn)代企業(yè)制度接軌，2000年3月，國務院發(fā)布《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》（已于2022年2月廢止），規(guī)定國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會由國務院派出，稽查特派員制度正式過渡為外派監(jiān)事會制度，標志著我國國有企業(yè)監(jiān)事會制度正式建立。2018年版的《公司法》規(guī)定，一般有限責任公司、股份有限公司內(nèi)設監(jiān)事會（或監(jiān)事），國有獨資公司實行外派監(jiān)事會制度，監(jiān)事會成員由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構委派。被委派的監(jiān)事與所任職國有企業(yè)沒有經(jīng)濟利益關系，獨立行使監(jiān)督權。對于國有上市公司，還需要按照《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》和《上市公司治理準則》等規(guī)定設置獨立董事。

2018年9月，黨的十九屆三中全會通過《深化黨和國家機構改革方案》，明確不再設立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會，將國務院國資委國有企業(yè)領導干部經(jīng)濟責任審計職責和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會職責劃入審計署。2019年3月2日，國務院頒布的《國務院關于修改部分行政法規(guī)的決定》中第十四條規(guī)定，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第十三條“依照規(guī)定向所出資企業(yè)派出監(jiān)事會”改為“依照規(guī)定向所出資企業(yè)委派監(jiān)事”。2023年12月，最新修訂的《公司法》第一百七十六條提出，“國有獨資公司在董事會中設置由董事組成的審計委員會行使本法規(guī)定的監(jiān)事會職權的，不設監(jiān)事會或者監(jiān)事”；第六十九條提出，“有限責任公司可以按照公司章程的規(guī)定在董事會中設置由董事組成的審計委員會，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會的職權，不設監(jiān)事會或者監(jiān)事”；第一百二十一條提出，“股份有限公司可以按照公司章程的規(guī)定在董事會中設置由董事組成的審計委員會，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會的職權，不設監(jiān)事會或者監(jiān)事”。

從當前政策發(fā)展來看，在國資監(jiān)管體制和政府機構改革的背景下，監(jiān)事會制度外部環(huán)境和設置條件均發(fā)生了較大變化。伴隨著《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》的廢止和《公司法》的修訂，當前國有企業(yè)監(jiān)事會制度呈現(xiàn)弱化和邊緣化趨勢，取而代之的是監(jiān)事會成為可選項，可以通過董事會下設審計委員會來代替監(jiān)事會的職能。

（二）中國國有企業(yè)監(jiān)事會制度的實踐困惑

從1993年至今，國有企業(yè)監(jiān)事會制度在及時發(fā)現(xiàn)問題與風險、防止國有資產(chǎn)流失、促進國有資產(chǎn)保值增值、維護廣大職工權益等方面發(fā)揮了積極作用。然而實踐中，由于缺乏獨立性和權威性，我國國有企業(yè)監(jiān)事會制度執(zhí)行存在一定問題，且弊端越發(fā)明顯，監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮。

一是地位缺乏權威性。按照中央對于國有企業(yè)“雙向進入、交叉任職”領導體制的要求，黨委成員通過法定程序分別進入董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理班子。常見安排是黨委（黨組）書記、董事長由一人擔任，工會主席或黨委副書記一般進入監(jiān)事會。監(jiān)事會主席在職務上的級別低于董事長，這就在客觀上形成了“下級監(jiān)督上級”的體制性矛盾。

二是人員缺乏權威性。國有企業(yè)監(jiān)事會主席和專職監(jiān)事多為國家機關工作人員身份，運行機制較為行政化。部分國有企業(yè)監(jiān)事會兼職過多，甚至很多監(jiān)事不具備必需的專業(yè)知識和業(yè)務經(jīng)驗，存在履職專業(yè)化程度不高、權責不對等的情況，難以適應國有企業(yè)市場化改革的要求。國有企業(yè)監(jiān)事隊伍普遍不足，監(jiān)事履職落實困難。

三是經(jīng)費缺乏獨立性。國有企業(yè)一般內(nèi)設監(jiān)事會所有人員均來自企業(yè)內(nèi)部，其在薪酬、編制、經(jīng)費，權力實施等各個維度上都會受到董事會及經(jīng)營層的牽制，工作獨立性難以得到保證。比如，根據(jù)最新的《公司法》規(guī)定，“監(jiān)事會發(fā)現(xiàn)公司經(jīng)營情況異常，可以進行調(diào)查；必要時，可以聘請會計師事務所等協(xié)助其工作，費用由公司承擔”。而實踐中，公司動用經(jīng)費需要有相應的規(guī)定和程序，而負責審批經(jīng)費的就是董事、經(jīng)理等監(jiān)事會的監(jiān)督對象，這使得監(jiān)事會履職面臨實際困難。

三、對中國特色國有企業(yè)監(jiān)事會制度改革的三點認識

（一）國有全資公司、國有控股公司本部層面可選擇不再設立監(jiān)事會

一是國有全資公司、國有控股公司集團層面可選擇不再設立監(jiān)事會。充分發(fā)揮董事會審計委員會的內(nèi)部監(jiān)督作用，參照國有獨資公司接受國家審計和第三方審計監(jiān)督，進一步整合監(jiān)督資源，在減少監(jiān)督成本的基礎上著力提高監(jiān)督效能。二是國有全資公司、國有控股公司下屬子公司可選擇不再設立監(jiān)事會。國有全資公司、國有控股公司下屬子公司眾多，其監(jiān)事會成員一般由母公司派出，實踐中相當數(shù)量的監(jiān)事人員由內(nèi)部審計人員兼任。當前，國有全資公司、國有控股公司下屬子公司的監(jiān)事會與國家審計、內(nèi)部審計存在職能交叉，不再強制設立可以避免重復監(jiān)督、力量分散的問題，同時充分發(fā)揮董事會審計委員會的作用。三是國有參股公司可根據(jù)章程自主選擇設立監(jiān)事會。從世界主要國家的實踐情況來看，監(jiān)事會并非現(xiàn)代公司治理結構的必設機構。是否單設監(jiān)事會均有成功實踐經(jīng)驗，在制度設計科學合理的情況下，兩種模式均可考慮。在我國社會主義市場經(jīng)濟體制的探索中，國有產(chǎn)權可依法依規(guī)自由交易，企業(yè)性質(zhì)可能經(jīng)常轉換。當前，中央企業(yè)的混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比已超過70%，地方國企所屬的混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比超過54%。應考慮給予國有控股公司、國有參股公司更多自主權，在監(jiān)事會設置上可以依據(jù)公司章程自主選擇是否設立監(jiān)事會。

（二）強化國有企業(yè)監(jiān)事會主體地位，提高監(jiān)事獨立性和專業(yè)性

國有獨資公司不設監(jiān)事會或監(jiān)事的規(guī)定并不意味著監(jiān)事會的取消，而是對通過內(nèi)設監(jiān)事會提高監(jiān)管效能、完善法人治理結構提出了更高的要求。一是強化國有企業(yè)監(jiān)事會主體地位。集團公司對于下屬子公司派出監(jiān)事會仍然是具有我國特色且行之有效的一種監(jiān)督制度安排，可以從源頭上賦予監(jiān)事會代表股東獨立行使監(jiān)督的權力。集團派出監(jiān)事會可以代表集團公司對下屬全資子公司、控股子公司的經(jīng)營行為進行監(jiān)督，降低經(jīng)營風險，提高監(jiān)督效力。二是進一步提高監(jiān)事的專業(yè)性。選聘熟悉國資監(jiān)管、經(jīng)營管理，同時具有財務、審計、經(jīng)濟、法律、風控等專業(yè)知識的人員成為監(jiān)事會成員，從而保證監(jiān)事隊伍的專業(yè)性。加強業(yè)務指導和專業(yè)培訓，協(xié)調(diào)解決監(jiān)督履職過程中的問題。三是制定完善內(nèi)部監(jiān)事會履職清單。結合實際制定國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)事會履職清單，進一步明確事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的重點，確定監(jiān)事會主席、監(jiān)事的參會范圍和履職內(nèi)容，對專項報告、工作交流等具體工作內(nèi)容進一步明確。加強國有企業(yè)監(jiān)事會考核評價與激勵約束，同時增強盡責履職的自我約束。

（三）搭建國有企業(yè)綜合監(jiān)督體系，進一步完善監(jiān)督協(xié)同機制

西方國家以私有企業(yè)為主，主要是為了防止大股東或內(nèi)部人，對中小股東和社會大眾可能造成的侵害，監(jiān)事會是最重要的監(jiān)督平臺。我國國有企業(yè)屬于國有資產(chǎn)，監(jiān)管動力并不源于私人股東的自覺，除了國資委的監(jiān)管，還有黨組織、人大、紀檢監(jiān)察、審計、輿論等多方面的力量。一方面，探索完善國有企業(yè)外部監(jiān)督協(xié)同機制。探索完善國有企業(yè)外部監(jiān)督協(xié)同機制，充分發(fā)揮資人監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、巡視巡察監(jiān)督、社會監(jiān)督等五類外部監(jiān)督主體的監(jiān)督作用，推進國有企業(yè)外部監(jiān)督統(tǒng)籌銜接、有機貫通、相互協(xié)調(diào)。另一方面，充分發(fā)揮國有企業(yè)內(nèi)部各類監(jiān)督作用。統(tǒng)籌國有企業(yè)內(nèi)部各類監(jiān)督資源，不斷創(chuàng)新監(jiān)督制度和方式，逐步形成以黨委監(jiān)督和紀委監(jiān)督為主導，以內(nèi)部審計、財務監(jiān)督、內(nèi)部控制、風險控制等為支撐的監(jiān)督體系，實現(xiàn)國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督全面覆蓋，確保監(jiān)督執(zhí)行有效、組織規(guī)范運作。

（石穎，國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟體制與管理研究所副研究員）

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