□鐘書麗 韓世蛟 張瑤瑤 趙 娜,3 陳 祎 張琳艷,4 顧 勤 張千明 周 濤

[1. 成都市智慧蓉城研究院 成都 610095；2. 電子科技大學 成都 611731；3. 云南大學 昆明 650091；4. 福建省數據治理與數據流通工程研究院 福州 350003；5. 成都市產業(yè)研究院 成都 610095；6. 遂寧數字經濟研究院 遂寧 629099]

引言

2020年3月30日，中共中央、國務院發(fā)布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數據確定為第五生產要素，升格明確了數據資源的價值[1]。政府部門在履行公共管理與服務職能過程中積累了大量數據資源，這些公共數據具有公共物品性質，兼具“治理要素”和“生產要素”的雙重屬性[2]，既是提升國家治理體系和治理能力現代化的重要工具，又是后工業(yè)社會數字化產業(yè)主導下的經濟體的重要生產要素。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》發(fā)布，提出“開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘和利用”，體現出黨和國家對公共數據資源價值開發(fā)的高度重視。地方也積極探索公共數據授權運營、公共數據產品超市、公共數據利用專區(qū)等多種公共數據有償開發(fā)利用模式。

然而，公共數據是否是國有資產尚未在國家層面予以明確，公共數據通過市場化方式進行開發(fā)利用也還處在探索階段。對于公共數據有償服務實踐路徑中存在的諸多問題，例如哪些公共數據能夠被有償運營、市場化運營獲得的收益該如何分配、數據安全風險如何防范等，都還沒有形成共識性解決方案[3～4]。本文給出了公共數據劃分范圍，論證了公共數據有償服務的正當性，闡明了開展公共數據有償服務的重大意義及其行為合理性，分析提煉了授權和運營模式、服務交付方式、定價策略、利益補償機制等在公共數據有償服務實踐路徑中起關鍵作用的各環(huán)節(jié)的有效實施方案，并提出了公共數據有償服務風險防范的思路。

一、公共數據的概念

明確“公共數據”的概念與范圍是開展公共數據有償服務的出發(fā)點。在現行法律法規(guī)與實踐中，“政務信息”“政務數據”“公共數據”等概念逐漸清晰、主體范圍不斷擴大[5]。政務信息最早被當作政府共享開放信息資源概念工具提出，限于“政務部門”，具有“政府信息公開”的特定含義，便于公民行使監(jiān)督權利。隨著數據資源價值認知深化，數據價值挖掘與開發(fā)利用的重要性逐漸高于簡單的政務信息公開，因此“政務信息”這一說法逐步被“政務數據”替代，相關立法在目的上也更為強調“數據管理與規(guī)范使用、數據資源共享與開發(fā)利用”。公共數據的概念與范圍則是進一步擴大，主體范圍由“政務部門”延展到“國家機關、企業(yè)和社會組織”，從側重于“公開政府如何運作的信息”的政府信息到側重于開發(fā)利用“具有潛在經濟社會收益類數據”的公共數據[6]，其立法目的轉變?yōu)椤按龠M數據資源開發(fā)利用、培育數據要素市場、推動數字經濟發(fā)展、提升政府治理能力體系和現代化”。

具體而言，“公共數據”首次以立法形式出現在2017年出臺的《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》中，其將公共數據定義為“各級行政機關以及具有公共管理和服務職能的事業(yè)單位，在依法履行職責過程中獲得的各類數據資源”并在附則中規(guī)定水務、電力、燃氣、通信、公共交通、民航、鐵路等公用企業(yè)在提供公共服務過程中獲得的公共數據的歸集、共享和開放管理“適用本辦法”。與此同時，上海市、深圳市、山東省、江蘇省、福建省等地方政府條例文件中對公共數據的定義和范圍作出的規(guī)定大體相似，具備以下三項特征：一是主體為“管理公共事務職能的組織”以及“提供公共服務的企業(yè)事業(yè)單位”；二是采集途徑為“履行公共管理職責或提供公共服務過程中收集、產生”；三是客體為“以一定形式記錄、保存的各類數據及其衍生數據”。2021年11月14日中央網信辦公布的《網絡數據安全管理條例（征求意見稿）》，對公共數據的定義在上述三個基本特征之外增加“其他組織在提供公共服務中收集、產生的涉及公共利益的各類數據”，進一步擴大了“公共數據”主體范圍，將相關聯的非公共管理和服務機構以外的社會組織（如參與公共基礎設施、公共服務等過程中利用公共資源提供服務過程中收集、產生數據的企業(yè)）納入其中。

簡而言之，公共數據范圍應該囊括國家機關和法律、行政法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織、公共服務職能的企業(yè)事業(yè)單位（以下統(tǒng)稱公共管理與服務機構）在履行公共管理職責或者提供公共服務過程中收集、產生的以一定形式記錄、保存的各類數據，以及其他組織在提供公共服務中收集、產生的涉及公共利益的各類數據。

二、公共數據有償服務的范圍

公共數據有償服務是公共管理與服務機構通過授權的方式引入第三方市場主體對公共數據進行開發(fā)利用，并通過收費的方式面向市場提供公共數據服務與產品。公共數據有償服務主體包含三類：公共管理與服務機構（授權方）、公共數據運營主體（服務提供方）與公共數據服務需求主體。其中，公共管理與服務機構是公共數據的主要管理主體、授權主體，履行授權監(jiān)管職責；公共數據運營主體是指依法獲得公共管理與服務機構授權而進行公共數據運營的組織，承擔數據有償開發(fā)利用的角色；公共數據服務需求主體即對公共數據服務有實際需求的組織或個人，需要基于具體應用場景按照授權協(xié)議和相關法律法規(guī)的要求使用公共數據服務。

公共數據有償服務授權方式分為集中授權與分散授權。集中授權是指公共數據由某一個具備數據匯集、統(tǒng)籌管理職能的公共管理與服務機構（如地方大數據局）集中授權給第三方市場主體進行開發(fā)利用；分散授權是指各個公共管理與服務機構將其職能范圍內收集、管理的公共數據單獨授權給第三方市場主體進行開發(fā)利用。第三方市場主體可分為三類[7]：一是由公共管理與服務機構授權進行市場化運營的國資主體，能夠實現數據資產保值、增值的同時降低社會主體利用公共數據的門檻；二是政府下屬生產經營類、公益二類等事業(yè)單位，基于業(yè)務事實將經營數據納入有償服務范圍；三是通過公開招標、競爭性談判等程序來確定符合約束條件下的民營市場主體，讓其對公共數據進行開發(fā)和利用。

目前，中央及各地方法律、規(guī)范、標準等主要依循分級分類、需求導向的原則來確立不同等級公共數據的類型、范圍、格式和頻率等要求[6]。本文在此基礎上結合GB/T 39477-2020《信息安全技術政務信息共享 數據安全技術要求》、GB/T 31167-2014《信息安全技術 云計算服務安全指南》等標準，將公共數據劃分為涉密數據和非涉密數據，非涉密數據又可以分為公開數據和敏感數據，并依據數據分級差別將公共數據有償服務行為進行分類，如圖1所示。第一類為公開數據，一般為無條件開放公共數據，數據運營主體可在政務信息公開渠道或公共數據開放平臺獲取，對其進行加工形成的數據服務與產品可作為公共數據有償服務交易的客體；第二類為敏感數據，通常為有條件開放的公共數據，可在獲取相關主體授權后，基于安全可信的環(huán)境將原始數據經一系列處理后轉化為數據服務輸出，是公共數據有償服務的重要數據來源；第三類為涉密數據，如依法確定為國家秘密的以及對國家安全、社會穩(wěn)定等方面產生重大影響的數據，要求公共數據運營主體與公共數據服務需求主體均擁有涉密集成資質并嚴格遵守國家法律法規(guī)，在服務提供過程需要對數據進行依法脫密處理且獲得相關權利人同意。

圖1 公共數據有償服務的數據來源與利用要求

三、公共數據有償服務的正當性

公共數據巨大的潛在價值已經得到整個社會和市場的矚目，公共數據有償服務的有效實踐有望破解公共數據大規(guī)模進入市場的難題。然而，僅僅界定公共數據的概念和公共數據有償服務的范圍，還無法回答公共數據有償服務的權利基礎和行使邏輯問題。本節(jié)梳理相關政策、法規(guī)和理論基礎，認為“公共數據服務具有重大社會經濟價值，相關權屬關系在多年實踐中已逐步明晰，具備收費的合理性和必要性”，因此可以推斷出公共數據有償服務的正當性。

（一）公共數據有償服務具有重大社會經濟價值

公共數據有償服務對于數字政府、數字社會和數字經濟建設都有顯著且正向的作用，分述如下。

公共數據有償服務可以促進數字政府建設。數字政府的核心是將數字技術和數據資源廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化[8]。首先，公共數據有償服務將公共數據作為國有資產來運營，所產生的經濟收益能夠反哺公共管理與服務機構對公共數據采集、存儲、處理等工作，減輕相應的財政資金壓力，增加政府部門數據授權運營的積極性。其次，開展公共數據有償服務可以撬動社會力量對公共數據資源開發(fā)，提升政府部門在科學決策、精準治理、風險防控等方面的治理能力。再者，在提供公共數據有償服務過程中能夠強化政府治理協(xié)同，構建跨部門、跨層級、公私部門協(xié)同的數字政府運作機制[9]。

公共數據有償服務可以提高數字社會水平。數字社會的核心是應用數字技術和數據資源促進公共服務和社會運行方式創(chuàng)新，創(chuàng)造美好生活，實現社會秩序和獲得有機統(tǒng)一[10]。在推進新型智慧城市、智慧社區(qū)建設中，需要增強公共服務的多元供給以及推進數據創(chuàng)新成果與公共服務深度融合，以實現公共服務的便捷化。公共數據有償服務能夠將政府與人民之間的關系從監(jiān)督式轉為協(xié)作式[11]，更好地調動社會主體的參與積極性，以社會和公眾需求為導向[7]，快速響應人民不斷變化的需求，推動教育、醫(yī)療、交通、養(yǎng)老、文旅等領域公共服務不斷改進升級和創(chuàng)新，進而提高社會凝聚力和社會福利價值。

公共數據有償服務可以推動數字經濟發(fā)展。高價值公共數據通過有償服務方式進入市場，打破公共數據“沉睡狀態(tài)”，推動公共數據與社會數據有效融合，推動數據要素市場化配置改革，疊加技術、資本、勞動等其他生產要素作用，最大化釋放公共數據的社會經濟價值。公共數據有償服務還會帶來大量技術需求，驅動先進技術研發(fā)和產業(yè)結構升級。例如，提供公共數據有償服務需要搭建公共數據運營平臺并完善公共數據基礎設施，利用融合大數據、物聯網、云計算、人工智能和區(qū)塊鏈等先進數字技術，開展數據治理提升數據質量，構建數據生態(tài)構建與場景開發(fā)，從而促進關聯產業(yè)鏈上中下游的技術研發(fā)和融合發(fā)展。

（二）公共數據管理權屬在實踐中逐步明晰

公共數據有償服務的前提是公共數據管理權明確。國家現有法律并未規(guī)定公共數據歸誰所有,且立法領域和理論界權屬存在爭議[12]，但在地方實踐中政府對公共數據擁有管理權已成趨勢。例如福建省、西安市、石家莊市對政務數據權屬作出回應，規(guī)定政務數據的所有權歸于國家，屬于國有資產管理范疇；管理權由市政府授權大數據管理機構行使；經過大數據管理機構的授權，有關單位和企業(yè)也可以擁有政務數據的使用權和收益權。公共數據范圍大于政務數據，涉及多個數據源主體，其權屬界定更為復雜。2022年6月，中央深改委審議通過的《關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》，提出建立健全數據產權制度，推動數據持有權、使用權等相關權利有序分離與流通，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。

地方立法的探索與中央政策的鼓勵性指導展現出公共數據權屬的實踐導向和發(fā)展歷程。在公共數據所涉信息的廣泛性與隱私性特征下，公共數據權屬歸屬劃分應該綜合考慮法理依據、立法效用和可操作性等因素，既要遵循時代發(fā)展趨勢和國家安全穩(wěn)定的基礎要義，也要在國家公權力約束下將公共數據配置給政府，推動公共數據開發(fā)利用[13]。本文認為，公共數據資源應納入國有資產管理，各級公共管理與服務機構作為收集、產生公共數據的管理者，基于其行使行政管理與公共服務職能的需要，對公共數據享有管理權[14]，可通過委托授權的方式引進第三方市場主體對公共數據進行開發(fā)利用，并提供有償服務。

（三）公共數據服務具備收費的合理性和必要性

如前所述，數據被列為第五大生產要素，其中公共數據合理利用將產生重大社會經濟價值。但是，公共數據是公共管理和服務機構在執(zhí)行國家賦予公權力下日常工作過程中自然形成的衍生品，具有“內在公共屬性”[15]，這種情況下進行收費是否合理呢？譬如，有學者基于《中華人民共和國政府信息公開條例》第42條規(guī)定“行政機關依申請?zhí)峁┱畔?，不收取費用”，認為公共財政負擔全部成本、政府無償開放公共數據的模式是理所當然的[16]。

需要注意的是，以上觀點忽略了政務信息和公共數據之間的差異性。公共數據的價值在于開發(fā)利用和增值，而政府自身的非營利性決定了其難以承擔公共數據開發(fā)利用的巨大成本，并且受制于專業(yè)分工、技術水平和管理制度等限制，也難以與市場第三方機構專業(yè)技術和開發(fā)能力相匹敵，致使公共數據背后潛在價值效用被閑置。此外，公共數據無償開放的最大受益者是少數“技術壟斷者”“數據壟斷者”和“超級平臺”[17]，無償開放的模式是用全體納稅人的錢滿足少數主體的利益，反而有違社會公平，會限制競爭甚至導致行業(yè)數據壟斷，最終阻礙數據經濟發(fā)展[18～19]。

我們認為，有償服務模式是解決公共數據開發(fā)利用困境的關鍵途徑。從國家法規(guī)政策來看，《科學數據管理辦法》第21、24條規(guī)定開放科學數據可以制定收費標準，氣象部門、水利部門等監(jiān)測采集數據也可以進行有償交易，為公共數據有償服務開展作出有益探索。《中華人民共和國政府信息公開條例》也有規(guī)定“申請人申請公開政府信息的數量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關可以收取信息處理費”，支持對公共數據服務收取費用。近兩年，陸續(xù)發(fā)布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”數字經濟發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”推進國家政務信息化規(guī)劃》等相關政策文件，明確鼓勵公共數據資源開發(fā)利用，提出以公共數據授權運營等方式利用第三方市場主體的技術與資源優(yōu)勢，深化對公共數據的挖掘利用，支持對公共數據加工形成的數據產品和服務的合法“收益權”。

四、公共數據有償服務的有效路徑

當公共數據有償服務的權利基礎和行使邏輯問題得到回答后，實踐上的挑戰(zhàn)就是如何構建公共數據有償服務的有效路徑。本節(jié)從授權和運營模式、服務交付方式、定價策略和利益補償機制四個方面梳理做大公共數據有償服務規(guī)模的有效路徑。我們建議采用集中授權給單一運營主體的方式開展公共數據有償服務，服務交付方式要盡量遵從“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求，根據業(yè)務成熟的程度逐漸從固定定價方式向“報價-議價”模式和“報價-估價-議價”模式演進，并通過有針對性的“數據財政”政策實現公共數據有償服務的閉環(huán)正反饋。

（一）授權和運營模式

從全國來看，已有部分地區(qū)和行業(yè)領域先試先行，涌現出了多樣化的公共數據有償服務模式。根據公共數據資源是否經由政府數據主管部門統(tǒng)一授權給第三方主體分為集中授權和單一授權兩種模式，根據授權主體的唯一性分為單一運營主體和多個運營主體兩種模式。

在集中授權模式下，政府數據主管單位通過統(tǒng)籌建設本區(qū)域公共數據管理平臺（政務數據交換平臺），集中匯聚存儲各部門、各單位的數據，在保證數據安全可控的基本要求下，統(tǒng)一將相關部門已經授權確認的數據交由運營主體開發(fā)利用。在分散授權模式下，垂直領域的管理部門授權運營主體承擔其歸口管理的公共數據的數據匯聚、數據存儲、數據加工、數據運營服務等工作，并面向社會主體提供數據服務。在單一運營主體模式下，公共數據運營主體是由政府指定的某一地方國資公司或事業(yè)單位，負責開展公共數據有償服務工作，包括建設統(tǒng)一的公共數據運營平臺[20]，并與地方公共數據管理平臺直接連接；進行數據治理、數據產品開發(fā)等一系列有償增值行為，并向市場需求主體提供數據產品和服務。在多個運營主體模式下，由數據主管單位來統(tǒng)籌建設管理公共數據運營平臺，其功能更側重于“展示、撮合”，數據主管單位一般不進行“商業(yè)活動”，然后由不同行業(yè)第三方主體申請獲得公共數據的開發(fā)利用權利，所形成的數據產品和服務可在此平臺二次上架。

分散授權模式存在若干顯著的缺陷。首先，分散授權的方式與當前“通過融合多源數據產生更大價值”[21]的理念是相悖的，盡管原則上這些數據也可以授權給同一個運營主體，但不同管理單位標準、要求的不同客觀上會導致不同來源數據之間的割裂。其次，不同管理單位對于歸口公共數據管理的尺度和授權要求的苛刻性不同，在當前地方政府“避免擔責重于開拓創(chuàng)新”的總風向下，會出現各管理單位“向最保守看齊”的現象，最后導致授權要求越來越高、授權難度越來越大、授權內容越來越少，從而阻礙公共數據的價值化和要素化。再次，分散授權可能導致針對不同領域建設功能相近的公共數據運營平臺，從而導致重復建設和財政資金浪費。

多主體運營模式也存在顯著的缺陷。首先，多主體運營的模式下不可避免會引入混合所有制和民營的運營主體，在數據價值尚不明確且公共數據具有公共財產屬性的情況下，如何確定授權成本和如何進行恰當的利益補償就成了迫在眉睫的問題——這個問題解決方案中的瑕疵會帶來國有資產流失風險和其他法理和審計風險。其次，因為數據授權給多個主體，連帶責任分散甚至難以區(qū)分，不利于數據安全和隱私保護。即便確實需要引入多家行業(yè)數據運營主體，也應該先授權給單一全國資企業(yè)或單一事業(yè)單位，由其承擔數據安全和隱私保護的首要責任，并由其負責以市場化方式通過二次授權或聯合開發(fā)的方式進一步挖掘和分享數據價值。這種模式風險更易控制，也更具容錯性。

綜上所述，盡管目前多種授權和運營模式共存[22]，本文認為集中授權給單一主體運營的方式是最佳的，如圖2所示。目前成都的公共數據運營就是采用這種模式，由成都數據集團股份有限公司獲得成都市政府公共數據的集中運營授權，負責建設、管理和運營成都市公共數據運營服務平臺[6]。該平臺的前置系統(tǒng)與成都市政務信息資源共享平臺連接，可以系統(tǒng)獲取各政府部門已經授權確認的公共數據，根據數據使用單位的需求提供數據核驗、數據報告、數據沙箱等服務；同時，公司對公共數據運營負相關法律責任，并且接受政府部門定期、不定期的檢查和監(jiān)督，以有效控制公共數據運營風險。

圖2 集中授權給單一運營主體的模式

（二）服務交付方式

公共數據有償服務的全流程包括需求分析、產品設計和服務交付。需求分析是以市場需求和應用場景為導向，所瞄準的一般為與民生緊密相關、社會迫切需要、行業(yè)增值潛力顯著和產業(yè)戰(zhàn)略意義重大等高價值數據服務需求。產品設計是根據目標需求進行的相關產品研發(fā)。需求分析、產品設計與其他類型的服務雖然內容不同，但是邏輯和結構是相通的，因此本小節(jié)主要討論服務交付方式。

服務交付是根據公共數據服務需求主體的服務或產品的實際需求，采取合適的服務交付手段，常見的手段主要包括：API標準化產品、沙箱服務、數據統(tǒng)計分析、面向服務的體系結構（SOA）平臺系統(tǒng)框架服務和定制化服務五類，如表1所示。服務交付方式的選擇是多樣的，未來根據市場需要和技術發(fā)展，還可能出現更多的新方式，而確定是否能夠采用一種服務交付方式，要著重關注能否在技術和服務內容上保證服務過程中不會因為數據脫敏和脫密不徹底而導致隱私信息和涉密信息泄露。服務交付方式要盡量遵從“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求。除非數據出域和數據可見不違反任何法律法規(guī)，也可以從技術和內容上保證不會導致隱私和涉密信息泄露，并且數據不出域和不可見的確會嚴重降低服務效果，才可以極審慎地考慮展示或者傳輸原始數據。

表1 公共數據有償服務的常見服務交付方式

（三）定價策略

數據運營主體在獲得公共數據數據授權運營后所開發(fā)出的產品應該如何定價呢[23～24]？商品定價最常見的原則有三種：成本定價方法、價值定價方法和市場定價方法[25]。

成本定價法是以單位產品可變成本，加上一定比例的固定成本和單位產品利潤，來確定商品的價格。成本定價法思路簡單，實操性強[26]。2021年2月，南方電網發(fā)布《中國南方電網有限責任公司數據資產定價方法（試行）》，以成本定價法為基礎，通過對數據采集、數據產品設計、研發(fā)、運營等各階段產生的成本分別測算來估算總成本，其最終定價公式為總成本與預期合理利潤率、適用稅率和數據價值修正指數的乘積[27]。但成本定價法存在兩方面偏差：一是無法度量數據與場景有機結合，以及多源數據融合可能產生的巨大價值，因此容易低估數據服務的價格，從而對需求方有利而不利于供給方；二是沒有重復考慮數據服務可以多次售賣而幾乎不產生邊際效益，所以成本到底應該由多少需求方共同承擔是一個難題，如果只由一個或者少數幾個需求方承擔，則是對供給方有利而不利于需求方。

價值定價法希望讓產品的價格反映產品的實際價值，而價值取決于使用效用。這對于成熟產品和服務，包括傳統(tǒng)的生產要素而言，是適用的。但是，數據服務的市場尚不成熟，同類數據可能的應用場景差異很大，不同行業(yè)大數據使用效用需根據其數據特征和應用場景進行綜合評估，因此價值定價法目前還無法滿足數據定價的普遍需求。

市場定價法主要是參考市場中同類/相似產品的價格，其前提是可以取得市場均價且市場價格比較穩(wěn)定。對于一些比較成熟的數據服務和數據產品，例如人口熱度的統(tǒng)計數據、經處理后不同精度的遙感數據、常規(guī)金融服務所需的企業(yè)和個人征信數據等，市場定價法是易于實現的。而且由于同類產品具有較多的競爭對手（數據質量可能有差異），實際上最終也是由市場化方式來決定價格。但是，對于大部分公共數據而言，目前還沒有形成穩(wěn)定的市場，因此這種方法在公共數據有償服務的早期可參考性是比較小的。

不同的定價原則對應不同的定價方式。例如成本定價法往往對應固定價格，價值定價法和市場定價法既可以采用固定價格法，也常采用買賣雙方協(xié)商議定最終價格的“報價-議價”模式（亦稱博弈論定價法）[28]。在信息高度不對稱，還可以采用拍賣法定價。特別是當數據需求方處于信息劣勢的情況下，可以采用多個賣家競價的形式，減少需求方因為信息劣勢的可能損失[29]。

總體而言，公共數據服務的定價應遵循“市場決定”的原則，綜合考慮服務成本、供需關系、服務稀缺性和預期價值等因素。本文建議數據核驗、數據查詢等標準化產品應采用固定定價的方式，由賣方確定價格，并根據市場實際情況進行調整；涉及點對點大宗數據交易、數據沙箱服務、數據咨詢服務等具有復雜性和定制化的服務，價格確定應遵循賣方自主定價報價，買賣雙方協(xié)商議定最終價格的“報價-議價”模式；當公共數據有償服務較為成熟，針對數據定價的方法論形成一定共識后，可以引進專業(yè)的第三方價格評估機構對服務價格進行評估，形成賣方自主定價報價，第三方機構評估為參考，買賣雙方協(xié)商議定最終價格的“報價-估價-議價”模式。隨著公共數據有償服務的進一步成熟和第三方價格評估專業(yè)性的提升，可探索由第三方評估機構根據登記信息確定服務上市發(fā)行價，買賣雙方依據發(fā)行價進行協(xié)商議價的定價方式。

（四）利益補償機制

整個公共數據的有償服務是有“特定受益人”存在的，即公共數據作為“準公共產品”，其成本支出不應該由全體公民承擔，有必要建立“利益返還”制度，即準公共產品在有特定受益人的情況下，須收回特定人所獲得的一部分利益，把這部分利益返還給社會全體，實現利益的“公共還原”[30～31]。因此，需要通過一定形式補償公共管理與服務機構在收集、管理公共數據的成本以及補償社會公眾作為數據產生主體的正當利益。目前常見的補償形式有三種：第一種是公共數據運營主體作為全國資企業(yè)，其運營產生的經濟收益，除去運營成本外的盈余或盈余的一部分歸屬國家。第二種是以稅收制度補償，例如美國、英國、法國、意大利等多個國家通過立法的形式將數字服務稅納入本國稅法體系[32～33]，但目前國內尚無以數據為征稅對象的稅收制度。第三種是公共數據運營主體通過引導外部數據和技術流入，為政府部門提供數據和技術來反哺服務。隨著公共數據有償服務業(yè)務的進一步成熟，地方政府在進行公共數據授權的時候，可以引入具有正反饋閉環(huán)性質的數據財政政策，例如要求運營主體向地方財政上交公共數據服務凈利潤的約定比例。地方政府成立專項，對該部分資金進行統(tǒng)一管理，定向支持地方信息化建設。對各部門和公共企事業(yè)單位信息化建設的專項支持力度，應與相關單位所提供的公共數據在收入和利潤中的占比掛鉤。

五、公共數據有償服務的風險與防范

開展公共數據有償服務的過程，在合目的性和合法權益保障上都存在系統(tǒng)性風險。一方面，公共數據授權的申請環(huán)節(jié)需要對社會主體利用公共數據的行為進行合法性控制；另一方面，利用公共數據進行智能化決策或自動化應用所引發(fā)的法律上的效果和責任有可能傳遞到公共數據本身[34]。因此，公共數據有償服務要將安全控制及合理利用作為風險防范的核心，將保障各方權利主體的合法權益未受侵犯作為最終目的，以實現安全與利用之間的平衡。

（一）靜態(tài)風險保護與動態(tài)風險保護

法的安全分為靜態(tài)安全和動態(tài)安全，其中靜態(tài)安全是以靜態(tài)利益即歸屬性利益為保護目的，決定利益在不同主體間分配的靜止結構、狀態(tài)、形式和格式；動態(tài)安全則是導致新的靜態(tài)利益關系形成的流轉過程及其有效性[35]。公共數據原本是靜態(tài)量化信息的呈現狀態(tài)，通過共享、開放、運營等活動，可轉化為匯聚更新、持續(xù)演化且能夠廣泛傳播的動態(tài)“數據流”，因此在風險防范的路徑中需要從內部權屬利益狀態(tài)延伸至流通秩序的合法合規(guī)問題，構建多主體、多環(huán)節(jié)、多系統(tǒng)、多利益交織的復雜防范體系。

靜態(tài)風險防范是指公共數據靜態(tài)利益的風險防范，體現為維護公共數據權益歸屬狀態(tài)不受侵犯，將參與方的數據權益約束于各自在法律法規(guī)及協(xié)議的授權范圍內。此外，公共數據混雜著個人隱私信息、商業(yè)秘密信息、公共事務信息、國家安全信息等，在《個人信息保護法》和《數據安全法》等明確的數據權利義務之外，還需要進一步明確數據流通使用的權限范圍以及相關個人同意、許可授權、協(xié)議約定等高度碎片化的數據權益協(xié)同機制[36]。

動態(tài)風險防范是公共數據流轉中的風險防范，即多方主體基于全生命周期的風險防范，應遵循數據全生命周期管理原則與政企共治原則。首先，數據全生命周期安全保護需要從數據收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開、銷毀等各個階段對數據實施安全保護，并根據具體場景需求在各階段采取針對性的可信防護措施。例如，在公共數據收集過程中應遵循最小必要原則并配備安全合法的技術手段；在數據傳輸存儲階段按照分級分類機制，對存儲介質進行有效管理并建立災備機制等。其次，與政府相比，數據運營企業(yè)往往具備技術和人才優(yōu)勢，應在政府監(jiān)督下，將外在法律規(guī)定的安全保障義務轉換為企業(yè)內部積極主動管理的制度與責任，堅持政府管控和企業(yè)防控相結合的共治原則。

（二）不同角色的風險防范義務

公共數據有償服務的法律關系為此過程中各主體產生的權利義務關系，公共管理和服務機構、公共數據運營主體與公共數據需求主體基于角色區(qū)別，其法律防范義務有所差異。

公共管理與服務機構在監(jiān)管者和數據管理者的雙重身份下，其職權設定可概括為以“律他”為核心的對外監(jiān)管和“自律”為核心的自我約束[37]。在“律他”方面，國家機關作為公權力的行使主體，對公共數據安全承擔統(tǒng)籌管理與監(jiān)督的職能，應針對數據收集、處理、利用等場景及可能引發(fā)的風險制定有力措施與明確責任，包括風險預防與救濟[38]。在“自律”方面，應對授權行為負風險防控與數據安全管理責任，建立完善相關的數據安全制度。

公共數據運營主體應當在授權范圍內，依托統(tǒng)一規(guī)劃的公共數據運營平臺所提供的安全可信環(huán)境，通過市場化方式實施公共數據開發(fā)利用，并提供公共數據產品和服務。在此過程中，運營主體應嚴格把控公共數據安全風險，對內建立數據安全保護、監(jiān)督管理制度，主動組織數據技能與安全培訓工作，通過技術手段對公共數據運營全過程進行風險監(jiān)控，并在授權許可范圍內獲取和使用數據；對外積極配合相關主管部門安全審查，履行尊重社會公德與倫理、遵守商業(yè)道德與承擔社會責任的義務，避免數據泄漏、濫用與隱私侵犯的風險。針對目前廣泛出現的數據歧視和其他數據倫理問題[39]，公共數據運營主體應構建反歧視和避免倫理風險的措施和預案。

公共數據服務需求主體在使用數據產品和服務過程中，應該注意三個基本要求：一是嚴格遵守國家、地方和行業(yè)相關法律法規(guī)要求，并在具體業(yè)務中遵守合同約定的事項；二是建立數據源接入至數據產品輸出的全流程的數據合規(guī)管理體系，當數據合規(guī)風險事件發(fā)生時，服務需求主體應重點關注“歸責原則”及“舉證義務”；三是建立數據安全應急處置預案，設置風險分級分類響應機制對數據安全風險預先識別與有效管控。如果需求主體在授權范圍內要對公共數據進行再開發(fā)，還需延續(xù)公共數據運營主體的合規(guī)路徑，同時接受終端用戶的監(jiān)督及行業(yè)主管部門更為細化的監(jiān)管要求。

六、結束語

開展公共數據有償服務，是公共數據價值化和要素化的關鍵舉措，是培育數據要素市場的重要組成部分，可以促進數字政府建設、提升數字社會水平、推動數字經濟發(fā)展。本文清晰界定了公共數據的概念，以及公共數據有償服務的服務范圍和所涉及的各類主體的角色義務，為開展公共數據有償服務提供了理論基礎。進一步地，本文論證了公共數據有償服務的正當性，分析提煉了授權和運營模式、服務交付方式、定價策略、利益補償機制等在公共數據有償服務實踐路徑中起關鍵作用的各環(huán)節(jié)的有效實施方案，并提出了公共數據有償服務風險防范的思路。

為了持續(xù)健康推動公共數據有償服務，本文建議：（1）采用集中授權給單一主體運營的方式開展公共數據有償服務；（2）服務交付方式要盡量滿足“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求；（3）探索具備閉環(huán)正反饋特征的新型“數據財政”政策；（4）特別防范涉及隱私信息、機密信息和科技倫理的數據流通和應用風險；（5）在促進公共數據價值化和要素化的總體導向下，做到發(fā)展和監(jiān)管并重；（6）構建有利于業(yè)務開展的生態(tài)，包括建設標準規(guī)范、打造場景和示范區(qū)、設計成效評估指標、建立風險應急和救濟預案等。