李 冰 冰

一、引言

黨的二十大報(bào)告提出了實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)和要求,到2035年中國(guó)將基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化,屆時(shí)人均GDP將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平,科技領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高水平自立自強(qiáng),建成現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系,基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化,全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化需要強(qiáng)有力的財(cái)政支持,在2035年的戰(zhàn)略目標(biāo)體系中,增強(qiáng)科技實(shí)力、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化幾方面均與財(cái)政支出緊密相關(guān)。在科技支出方面,當(dāng)前中國(guó)的財(cái)政性科技經(jīng)費(fèi)占比已處于較高水平。在經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)方面,中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)性財(cái)政支出占GDP比重高于OECD國(guó)家,這受到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期的影響,預(yù)期未來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出將逐步回歸常態(tài)化水平,占比將明顯下降。但是在基本公共服務(wù)均等化和實(shí)現(xiàn)共同富裕方面,中國(guó)社會(huì)福利性財(cái)政支出占GDP比重明顯低于OECD國(guó)家,預(yù)期未來(lái)將逐步提高,這也是中國(guó)式現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)面臨的最主要財(cái)政壓力。

本文對(duì)2035年實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)地方財(cái)政支出的需求進(jìn)行了展望。公共教育支出、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出、公共養(yǎng)老金支出占到社會(huì)福利性公共支出的90%以上,是基本公共服務(wù)的最主要部分,也是本文關(guān)注的重點(diǎn)。本文測(cè)算了2035年地方財(cái)政在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金方面的支出,測(cè)算基本思路如下:首先對(duì)照OECD國(guó)家的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、共同富裕下的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo),結(jié)合人口變動(dòng)趨勢(shì)和中國(guó)的國(guó)情,測(cè)算2035年全國(guó)層面教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金的公共支出需求;然后根據(jù)當(dāng)前中央和地方在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分,測(cè)算2035年這三個(gè)領(lǐng)域公共支出中需要地方承擔(dān)的規(guī)模。

目前,公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共養(yǎng)老金領(lǐng)域的財(cái)政支出仍然以地方支出為主。雖然職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)2022年開(kāi)始全國(guó)統(tǒng)籌,但制度設(shè)計(jì)上仍然建立中央和地方分責(zé)機(jī)制,強(qiáng)調(diào)壓實(shí)地方主體責(zé)任。當(dāng)前這些領(lǐng)域的服務(wù)水平與OECD國(guó)家差距仍然較大,實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化需要持續(xù)加強(qiáng)這三個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的支出,預(yù)計(jì)2035年地方財(cái)政承擔(dān)的支出將增加,尤其是公共醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金支出將大幅增加。

二、實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的財(cái)政支出需求

本文將中國(guó)財(cái)政支出的四本賬預(yù)算進(jìn)行加總,計(jì)算全口徑財(cái)政支出,并將全口徑財(cái)政支出根據(jù)國(guó)際可比原則按照功能分類(lèi)方法分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出、社會(huì)福利性支出、基本政府職能支出三大類(lèi)。根據(jù)IMF政府支出功能分類(lèi),本文將一般公共服務(wù)支出、國(guó)防支出、公共秩序和安全、環(huán)境保護(hù)劃為基本政府職能支出,將經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出、住房和社區(qū)支出劃為經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出,將教育支出、衛(wèi)生支出、娛樂(lè)文化和宗教支出、社會(huì)保護(hù)支出劃為社會(huì)福利性支出。在將中國(guó)的財(cái)政支出進(jìn)行劃分時(shí)也遵循以上原則,具體分類(lèi)方法參見(jiàn)汪德華和李冰冰(2023)工作論文(1)參見(jiàn)汪德華、李冰冰:《從單峰到雙峰——1953—2019年中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)型》,工作論文2023年。。

2007—2019年,中國(guó)全口徑財(cái)政支出占GDP的比重持續(xù)上升,從2007年的27.83%上升到2019年的37.79%,其中在2009年有一個(gè)短暫跳躍。具體來(lái)講,經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比在2007—2011年間超過(guò)其他兩類(lèi)支出,其中2009年有短暫大幅提升。2018年之后中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比有下降趨勢(shì),到2019年降為13.58%。社會(huì)福利性支出占比持續(xù)上升,2012年開(kāi)始超過(guò)經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出,成為最大的支出項(xiàng)目,2019年社會(huì)福利性支出占GDP比重達(dá)到16.21%,較經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比高出2.62個(gè)百分點(diǎn)?；菊毮苤С稣急认鄬?duì)穩(wěn)定,2007—2019年間穩(wěn)定在7.5%左右。

為了展望2035年的財(cái)政支出,本文比較了OECD國(guó)家的支出結(jié)構(gòu)。根據(jù)黨的二十大報(bào)告提出的2035年人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平目標(biāo),首先挑選當(dāng)前達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平的OECD國(guó)家。中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平的標(biāo)準(zhǔn)大約是人均GDP達(dá)到23000美元,由于可得數(shù)據(jù)中目前人均GDP在23000美元的國(guó)家數(shù)量很少(2)根據(jù)世界銀行WDI2020數(shù)據(jù)庫(kù),2019年人均GDP在20000～25000美元的國(guó)家僅有7個(gè)。,考慮到數(shù)據(jù)可及性,將OECD國(guó)家中人均GDP排名后40%的國(guó)家作為對(duì)照國(guó)家(3)這些國(guó)家包括哥倫比亞、土耳其、墨西哥、哥斯達(dá)黎加、波蘭、智利、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、斯洛伐克、希臘、捷克、愛(ài)沙尼亞、葡萄牙、斯洛文尼亞。,他們的人均GDP水平在6600～26000美元之間。同時(shí)也對(duì)比了OECD全部國(guó)家的平均值以及美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等其他大國(guó)。OECD國(guó)家支出數(shù)據(jù)來(lái)自IMF政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)。

中國(guó)全口徑財(cái)政支出占GDP的比重較OECD后40%國(guó)家平均值低2.7個(gè)百分點(diǎn),比OECD所有國(guó)家的平均值低4.5個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占GDP的比重遠(yuǎn)高于OECD國(guó)家,2019年中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占GDP的比重為13.58%,而OECD后40%國(guó)家平均值僅為1.27%,OECD全部國(guó)家平均值為1.22%。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出占比較高,與中國(guó)特殊的國(guó)情和發(fā)展階段有關(guān),作為發(fā)展中國(guó)家,中國(guó)需要投入更多的財(cái)政支出進(jìn)行大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時(shí),中國(guó)特殊的制度體系進(jìn)一步加劇了這一趨勢(shì)。

中國(guó)的社會(huì)福利性支出占GDP的比重與OECD國(guó)家相比差距較大,較OECD后40%國(guó)家平均值低9.31個(gè)百分點(diǎn),較OECD全部國(guó)家的平均值低11.77個(gè)百分點(diǎn)。盡管中國(guó)自2012年以來(lái)在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)基本公共服務(wù)向農(nóng)村人口、流動(dòng)人口和低收入家庭延伸方面取得了很大進(jìn)展,社會(huì)福利性支出的占比也不斷增長(zhǎng),但與OECD國(guó)家的差距仍然很大?？紤]到當(dāng)前不同群體之間享受的基本公共服務(wù)水平仍然不均衡以及未來(lái)日益加劇的老齡化問(wèn)題,為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化和基本公共服務(wù)均等化,預(yù)計(jì)中國(guó)的社會(huì)福利性支出占比將持續(xù)上升。

三、中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)下重點(diǎn)領(lǐng)域的財(cái)政支出展望

教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金是公共服務(wù)支出最主要方面,也是未來(lái)實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)財(cái)政支出面臨的重要挑戰(zhàn)。研究分析了當(dāng)前教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金三個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)狀及與OECD國(guó)家的對(duì)比,并對(duì)2035年三大類(lèi)基本公共服務(wù)支出需求進(jìn)行了預(yù)測(cè)。

(一)教育支出展望

我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重約為4%,接近于OECD國(guó)家的平均水平。但是從生均經(jīng)費(fèi)來(lái)看,我國(guó)各個(gè)教育階段的生均經(jīng)費(fèi)均明顯低于對(duì)照國(guó)家,更低于美國(guó)、英國(guó)等大國(guó)。中國(guó)高等教育階段的生均經(jīng)費(fèi)支出是OECD后40%國(guó)家平均值的79%,是OECD全部國(guó)家平均值的51%;但小學(xué)和初中教育階段生均經(jīng)費(fèi)支出僅分別為OECD后40%國(guó)家平均值的43.7%和56.3%,為OECD全部國(guó)家平均值的31.2%和37.9%。

從入學(xué)率來(lái)看,根據(jù)2020年人口普查數(shù)據(jù),義務(wù)教育階段的入學(xué)率已經(jīng)接近于100%,18歲人口高中階段的入學(xué)率(4)這里入學(xué)率指18歲人口中正在接受高中教育或已經(jīng)接受完高中教育的比例,這一概念與教育部《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中公布的毛入學(xué)率概念不同,教育部公布的高中階段毛入學(xué)率達(dá)到91%以上,其指的是高中階段在校生(不考慮年齡)占15～17歲年齡組人口數(shù)的百分比。達(dá)到80%。高等教育擴(kuò)張很快,2020年20歲人口高等教育的入學(xué)率為58.5%,較2010年增長(zhǎng)了31.28個(gè)百分點(diǎn),已經(jīng)超過(guò)OECD國(guó)家的平均水平。但是不同地區(qū)人口的高等教育入學(xué)率存在顯著差異,中國(guó)城市地區(qū)、鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)20歲人口的高等教育入學(xué)率分別為72%、55.5%和32.32%。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)和OECD國(guó)家的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),本文測(cè)算了中國(guó)2035年的教育支出。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)(World Population Prospects 2022),中國(guó)6～11歲、12～14歲、15～17歲、18～21歲人口到2035年分別約為6151萬(wàn)、3271萬(wàn)、4487萬(wàn)、7148萬(wàn)人,較2020年人口普查數(shù)據(jù)相比,6～11歲、12～14歲人口分別減少4723萬(wàn)人、1750萬(wàn)人,15～17歲、18～21歲人口分別增加60萬(wàn)人、1457萬(wàn)人。

假設(shè)初等教育和中等教育的入學(xué)率分別達(dá)到100%,18～21歲人口高等教育入學(xué)率為60%,同時(shí)假設(shè)生均經(jīng)費(fèi)支出按照OECD全部國(guó)家的平均水平執(zhí)行。根據(jù)當(dāng)前的教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源情況,假設(shè)2035年中等教育和初等教育的教育經(jīng)費(fèi)中90%來(lái)自財(cái)政性經(jīng)費(fèi),高等教育經(jīng)費(fèi)中63.27%來(lái)自財(cái)政性經(jīng)費(fèi),那么預(yù)計(jì)2035年中國(guó)小學(xué)到高等教育階段的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重將達(dá)到3.72%,較2019年提高0.06個(gè)百分點(diǎn)。其中,小學(xué)和初中階段教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重將減少0.2和0.14個(gè)百分點(diǎn),這主要是因?yàn)檫@兩個(gè)教育階段學(xué)齡人口的減少導(dǎo)致,高中和高等教育階段的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重將分別增長(zhǎng)0.3和0.1個(gè)百分點(diǎn)(詳見(jiàn)下頁(yè)表1)。

表1 2035年教育支出預(yù)測(cè)

(二)醫(yī)療衛(wèi)生支出展望

中國(guó)在醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)方面與OECD國(guó)家差距較大。2018年中國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生公共支出占GDP的比重為2.9%,較OECD后40%國(guó)家均值低1.8個(gè)百分點(diǎn),較OECD國(guó)家均值低6.2個(gè)百分點(diǎn)。如果與美國(guó)、法國(guó)、日本、德國(guó)等OECD富裕國(guó)家比較,這一差距更大。中國(guó)每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)生數(shù)、每千人口執(zhí)業(yè)護(hù)士數(shù)分別為2、2.7,OECD后40%國(guó)家這兩項(xiàng)指標(biāo)的均值分別為3.3、5.1,OECD全部國(guó)家這兩項(xiàng)指標(biāo)的均值分別為3.5、8.8,中國(guó)與OECD國(guó)家差距較大。在人均醫(yī)療衛(wèi)生公共支出上,中國(guó)僅為OECD后40%國(guó)家平均值的28%,為OECD全部國(guó)家平均值的13%。實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)需要分配更多的經(jīng)費(fèi)來(lái)建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)體系。

預(yù)測(cè)2035年醫(yī)療衛(wèi)生公共支出規(guī)模時(shí),考慮了三種情形。第一種情形假設(shè)人均醫(yī)療衛(wèi)生公共支出按照OECD后40%國(guó)家平均水平執(zhí)行,第二種情形假設(shè)人均醫(yī)療衛(wèi)生公共支出按照OECD全部國(guó)家平均水平執(zhí)行,第三種情形根據(jù)全部國(guó)家歷史發(fā)展規(guī)律預(yù)測(cè)。由于醫(yī)療衛(wèi)生公共支出與一國(guó)的人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān),第三種情形下將IMF政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)中的醫(yī)療衛(wèi)生公共支出數(shù)據(jù)與世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫(kù)中的人口結(jié)構(gòu)和人均GDP數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配,生成了1995年以來(lái)67個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)集,然后用醫(yī)療衛(wèi)生公共支出占GDP的比重對(duì)65歲以上人口占比和人均GDP對(duì)數(shù)進(jìn)行OLS回歸,結(jié)果發(fā)現(xiàn),一國(guó)的65歲以上人口占比每增加1個(gè)百分點(diǎn),醫(yī)療衛(wèi)生公共支出占GDP的比重增長(zhǎng)0.2個(gè)百分點(diǎn)。一國(guó)人均GDP每增長(zhǎng)1%,醫(yī)療衛(wèi)生公共支出占GDP的比重增長(zhǎng)0.65個(gè)百分點(diǎn)。

預(yù)測(cè)結(jié)果顯示:如果按照情形1,則2035年醫(yī)療衛(wèi)生公共支出總額占GDP的比重為4.05%,較2018年增長(zhǎng)1.15個(gè)百分點(diǎn);如果按照情形2,則2035年醫(yī)療衛(wèi)生公共支出總額占GDP的比重為8.63%,較2018年增長(zhǎng)5.73個(gè)百分點(diǎn);如果按照情形3,假設(shè)中國(guó)的公共衛(wèi)生支出遵循其他國(guó)家的發(fā)展規(guī)律,那么到2035年中國(guó)的公共衛(wèi)生支出占GDP的比重將達(dá)到5.41%,較2018年增長(zhǎng)2.51個(gè)百分點(diǎn)(5)根據(jù)聯(lián)合國(guó)2022年世界人口展望的預(yù)測(cè),2035年中國(guó)65歲以上人口占比將達(dá)到22.52%,較2019年增長(zhǎng)9.92個(gè)百分點(diǎn)。假設(shè)2035年中國(guó)人均GDP達(dá)到23000美元。,屆時(shí)中國(guó)人均醫(yī)療衛(wèi)生公共支出水平將高于OECD后40%國(guó)家平均水平,達(dá)到OECD全部國(guó)家平均水平的62.7%。

(三)養(yǎng)老金支出展望

中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(6)雖然2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行合并,但仍然分賬管理。和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。前兩項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)是強(qiáng)制性的,最后一項(xiàng)由居民自愿參加。到2021年,企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參加人數(shù)為42228萬(wàn),機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參加人數(shù)為5846萬(wàn),城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參加人數(shù)為54797萬(wàn)。

三類(lèi)保險(xiǎn)體系的養(yǎng)老金替代率差異很大。2021年,機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金待遇水平大約為非私營(yíng)單位工人平均工資的72.8%,但企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金待遇水平僅為非私營(yíng)單位工人平均工資的34.22%,是私營(yíng)單位工人平均工資的58.15%。而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平則更低,僅為非私營(yíng)單位工人平均工資的2.14%,為私營(yíng)單位工人平均工資的3.64%,占農(nóng)村居民人均可支配收入的12%。中國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率遠(yuǎn)高于其他兩類(lèi)保險(xiǎn),也遠(yuǎn)高于OECD國(guó)家均值(約50%)。此外,中國(guó)職工的退休年齡、養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取待遇的年齡也低于OECD國(guó)家。

在對(duì)2035年中國(guó)養(yǎng)老金支出測(cè)算時(shí),涉及的關(guān)鍵參數(shù)設(shè)定如下。首先,養(yǎng)老金待遇替代率上,假設(shè)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的養(yǎng)老金替代率都為50%,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金替代率為社會(huì)平均工資的20%。社會(huì)平均工資的預(yù)測(cè)假設(shè)平均工資增長(zhǎng)速度與GDP增長(zhǎng)速度相同。其次,領(lǐng)取待遇人數(shù)的估算上,基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)自聯(lián)合國(guó)的人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)(2022),同時(shí)考慮了可能推行的延遲退休年齡政策。假設(shè)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)人數(shù)占城鎮(zhèn)勞動(dòng)年齡人口的比重在當(dāng)前基礎(chǔ)上每年提升0.25個(gè)百分點(diǎn),到2035年達(dá)到71.59%,并假設(shè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)撫養(yǎng)比按照總?cè)丝趽狃B(yǎng)比的變動(dòng)趨勢(shì)增長(zhǎng)。假設(shè)60歲以上且沒(méi)有參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的居民都參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。最后,繳費(fèi)率設(shè)定上,假設(shè)2035年企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率為社會(huì)平均工資的18%,假設(shè)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人均繳費(fèi)水平保持與GDP增速同步。

最終推算得到的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出情況見(jiàn)表2,預(yù)計(jì)2035年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(包含機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn))將有2.04億人領(lǐng)取養(yǎng)老金(2021年為1.32億人),城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)將有2.7億人領(lǐng)取養(yǎng)老金(2021年為1.62億人)。預(yù)計(jì)2035年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出將達(dá)到15.77萬(wàn)億元(2021年為5.63萬(wàn)億元),占GDP的比重將達(dá)到7.57%;城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出將達(dá)到8.34萬(wàn)億元(2021年為0.37萬(wàn)億元),占GDP的比重為4%。兩者合計(jì),預(yù)計(jì)2035年養(yǎng)老金待遇支出將達(dá)到GDP的11.57%,較2021年的5.27%增長(zhǎng)6.3個(gè)百分點(diǎn)。

表2 2035年養(yǎng)老金支出測(cè)算結(jié)果

養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)繳費(fèi)收入不足以彌補(bǔ)支出的部分需要財(cái)政補(bǔ)助。預(yù)計(jì)2035年職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)總額為11.23萬(wàn)億元,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)總額為2622億元。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口為4.53萬(wàn)億元,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口為8.08萬(wàn)億元,兩項(xiàng)合計(jì)需要財(cái)政補(bǔ)助12.61萬(wàn)億元,占2035年GDP的比重約為6%。考慮到2035年基本實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化、共同富裕取得明顯實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的目標(biāo),在測(cè)算時(shí)大幅提高了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇,這將對(duì)財(cái)政支出形成巨大挑戰(zhàn)。

四、2035年重點(diǎn)領(lǐng)域的地方支出責(zé)任

接下來(lái),研究分析了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老金三個(gè)領(lǐng)域的中央和地方支出責(zé)任劃分,總體上這三個(gè)領(lǐng)域的支出主要由地方承擔(dān),根據(jù)當(dāng)前的支出責(zé)任劃分格局,研究進(jìn)一步測(cè)算了2035年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老金三個(gè)領(lǐng)域支出中由地方財(cái)政承擔(dān)的規(guī)模。

(一)教育支出中央和地方劃分

目前,國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了教育領(lǐng)域中央和地方支出責(zé)任劃分文件,如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》,將義務(wù)教育、學(xué)生資助政策體系(覆蓋學(xué)前教育、普通高中教育、職業(yè)教育、高等教育)以及其他教育認(rèn)定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán),并對(duì)其中的具體支出項(xiàng)目(如公用經(jīng)費(fèi)保障、校舍安全、學(xué)生學(xué)習(xí)生活等事務(wù))進(jìn)行了中央和地方支出責(zé)任劃分。

以2019年為例,財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出中,高等教育階段約70%來(lái)自地方財(cái)政支出(含轉(zhuǎn)移支付),中等教育、初等教育階段則99%來(lái)自地方財(cái)政(含轉(zhuǎn)移支付)。如果不包含中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付,一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出中,地方財(cái)政支出占比為85.22%(詳見(jiàn)下頁(yè)表3)。

表3 2019年分階段教育經(jīng)費(fèi)中央和地方占比

(二)醫(yī)療衛(wèi)生公共支出中央和地方劃分

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)、重大公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療保障、計(jì)劃生育等領(lǐng)域的中央和地方支出責(zé)任進(jìn)行了劃分,其中基本公共服務(wù)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助和醫(yī)療救助等為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。

從2022年一般公共預(yù)算中的醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)支出情況來(lái)看,地方支出(含轉(zhuǎn)移支付)占比達(dá)到99%。如果不包含中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付,則地方支出占比為74.57%。在中央對(duì)地方醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付中,有67.23%用于對(duì)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助(詳見(jiàn)表4)。

表4 2022年醫(yī)療衛(wèi)生公共支出中央和地方占比

(三)養(yǎng)老金支出中央和地方劃分

當(dāng)前,我國(guó)已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助制度并劃分了中央和地方支出責(zé)任。其中,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助方面,2018年出臺(tái)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》規(guī)定了中央和地方支出責(zé)任。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,建立了中央財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助資金的轉(zhuǎn)移支付制度,2022年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌,并同步建立了中央和地方支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

以2022年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出為例,財(cái)政對(duì)三項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助達(dá)到1.65萬(wàn)億元,地方支出比例為99%。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付支出9277.63億元,占財(cái)政補(bǔ)助總額的56.35%。如果扣除轉(zhuǎn)移支付,財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助中由地方財(cái)政直接支出的比例為43%。其中,財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助資金中,地方政府支出(扣除轉(zhuǎn)移支付)比例為57.36%(見(jiàn)表5)。

表5 2022年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政支出情況 單位:億元

(四)2035年重點(diǎn)領(lǐng)域地方支出測(cè)算

根據(jù)以上測(cè)算得到的2035年教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老金三個(gè)領(lǐng)域的財(cái)政支出需求,結(jié)合當(dāng)前這三個(gè)領(lǐng)域中的中央和地方支出責(zé)任劃分,本文測(cè)算了2035年三個(gè)領(lǐng)域所需財(cái)政支出中由地方直接支出的部分。測(cè)算時(shí),按照當(dāng)前不包括轉(zhuǎn)移支付的地方直接支出占比進(jìn)行推算。

結(jié)果顯示,2035年小學(xué)—高等教育階段地方支出占GDP的比重為3.1%,醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域地方支出占GDP的比重為2.19%,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出中地方支出占GDP的比重將達(dá)到3.08%,以上三項(xiàng)合計(jì)地方支出占GDP的比重將達(dá)到8.37%,較2019年增長(zhǎng)3.3個(gè)百分點(diǎn)。其中,主要是來(lái)自基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出的增長(zhǎng),尤其是調(diào)高了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇后,財(cái)政支出需求大幅提升(7)假設(shè)GDP增速為每年4.38%。醫(yī)療衛(wèi)生公共支出根據(jù)情形3的預(yù)測(cè)結(jié)果推算,醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政需求不包括基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的支出,因此與前面數(shù)值有差異?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政需求指財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助支出,職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的財(cái)政支出部分不包括財(cái)政對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)。地方支出指不包括轉(zhuǎn)移支付的地方直接支出。。

五、對(duì)未來(lái)地方財(cái)政支出的政策討論

面對(duì)2035年實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)的巨額財(cái)政資金需求,未來(lái)地方財(cái)政需要注意以下幾個(gè)方面。

第一,要調(diào)整地方財(cái)政支出總體結(jié)構(gòu)。地方政府既面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù),又承擔(dān)著保障民生和提供基本公共服務(wù)的職能。過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間地方財(cái)政存在生產(chǎn)性支出偏向[1],被認(rèn)為是“重生產(chǎn)、輕民生”[2][3][4],這可能受到我國(guó)收入集權(quán)和財(cái)政支出分權(quán)為特征的財(cái)政體制的影響,也受到政治體制激勵(lì)的影響,也與我國(guó)特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和特殊國(guó)情有關(guān)。黨的十八大以來(lái),我國(guó)地方政府官員考核體系已經(jīng)有多項(xiàng)改革,考核重心發(fā)生變化,尤其是2020年以來(lái),保民生、保就業(yè)等“六保”成為重心[5],未來(lái)要更加完善對(duì)地方政府官員的激勵(lì)體系。與此同時(shí),要進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革,厘清地方政府職責(zé)和邊界,減少政府對(duì)資源的直接配置和對(duì)市場(chǎng)主體的直接干預(yù),更好地發(fā)揮地方政府提供公共服務(wù)的職能。在當(dāng)前地方政府財(cái)政收支不平衡突出的現(xiàn)狀下[6],尤其需要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)需要地方財(cái)政在控制支出總量規(guī)?；A(chǔ)上,調(diào)整支出內(nèi)部結(jié)構(gòu),控制基本政府職能支出,降低行政成本,在兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),更加注重對(duì)民生領(lǐng)域和基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出,提升基本公共服務(wù)水平。

第二,優(yōu)化地方社會(huì)福利性支出內(nèi)部的投入結(jié)構(gòu),提高支出效率。當(dāng)前,社會(huì)福利性支出的水平已經(jīng)有很大提升,但是社會(huì)福利性支出內(nèi)部還有需要加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié),支出結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化[7]。例如,雖然義務(wù)教育領(lǐng)域的硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均等化程度已經(jīng)很高,但師資水平還有待提高,尤其是貧困地區(qū)的師資水平,教育資源配置有待優(yōu)化;職業(yè)教育投入巨大,但是教育效果還有待提升;醫(yī)療領(lǐng)域醫(yī)護(hù)人員數(shù)量和醫(yī)療水平仍有短板;流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)保障仍待解決。地方政府財(cái)政支出應(yīng)緊密貼合人民群眾需求,抓住人民最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,優(yōu)化社會(huì)福利性支出內(nèi)部結(jié)構(gòu),提升財(cái)政支出使用效率,結(jié)合地區(qū)人口變動(dòng)等情況前瞻性地調(diào)整地區(qū)基本公共服務(wù)供給,避免出現(xiàn)部分公共服務(wù)產(chǎn)品盲目過(guò)度建設(shè)而帶來(lái)的財(cái)政資金浪費(fèi)。

第三,要平衡地方財(cái)力與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提升。實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化,人民生活更加幸福美好,必然面臨著基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提升帶來(lái)的地方財(cái)政支出壓力。目前,地方公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一般是在中央制定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,地方政府結(jié)合本地實(shí)際確定,地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)差異較大,不僅發(fā)達(dá)省份與欠發(fā)達(dá)省份之間公共服務(wù)水平差距較大,即使發(fā)達(dá)省份內(nèi)部的不同地市之間公共服務(wù)水平也存在較大差距,要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需要盡量減少不同地區(qū)之間差距,提高公共服務(wù)水平。然而,中央或省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)提升太快往往會(huì)導(dǎo)致部分人口基數(shù)大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的市縣財(cái)政壓力過(guò)大,即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份內(nèi)部,也存在標(biāo)準(zhǔn)提升帶來(lái)的一些市縣財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題[8]。地方在強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)水平提升的同時(shí)要考慮財(cái)力水平,充分做好精算工作,盡力而為、量力而行。

第四,加快地方財(cái)政體制改革。這涉及完善地方政府激勵(lì)機(jī)制、劃清地方政府事權(quán)和支出責(zé)任、改善轉(zhuǎn)移支付制度等一系列配套改革[9][10][11],相關(guān)討論已久,未來(lái)還需要進(jìn)一步加快相關(guān)領(lǐng)域體制改革。要進(jìn)一步完善政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分,推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革,根據(jù)受益范圍、信息獲取難度和管理復(fù)雜程度等界定省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán),適度強(qiáng)化教育、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等的省級(jí)財(cái)政事權(quán)。流動(dòng)人口基本公共服務(wù)保障是當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化的短板之一,需要提升社會(huì)保險(xiǎn)類(lèi)等公共服務(wù)項(xiàng)目的支出責(zé)任層級(jí)。要進(jìn)一步推進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌改革。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已經(jīng)開(kāi)始全國(guó)統(tǒng)籌,但其本質(zhì)還是延續(xù)了2018年實(shí)施的中央調(diào)劑制度,未達(dá)到統(tǒng)收統(tǒng)支意義上的全國(guó)統(tǒng)籌[12],實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌后仍然要強(qiáng)調(diào)地方支出責(zé)任,完善中央和地方分責(zé)機(jī)制。此外,要優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系,加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,提高縣級(jí)基本財(cái)力保障,縮小地區(qū)間財(cái)力差距。