劉芳，徐志惠

（山東師范大學 公共管理學院，山東 濟南 250014）

作為中國國家生態(tài)安全重要屏障和高質(zhì)量發(fā)展的重要試驗區(qū)，黃河流域健康發(fā)展對于維護中國國家生態(tài)安全、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。黃河流域以占全國2%的水資源量支撐著全國12%的人口和15%的耕地，水資源開發(fā)利用率高達80%。黃河流域中度以上生態(tài)脆弱區(qū)超過整個流域面積的3/4，遠高于全國平均水平[1]。上游地區(qū)土地荒漠化問題嚴重，荒漠化土地面積89 341 平方千米[2]。中游地區(qū)水土流失嚴重，2020年黃土高原水土流失面積26.27 萬平方千米，占黃河流域土地總面積的33.05%。為了解決黃河流域“體弱多病”的問題，中國政府高度重視，在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中投入了大量人力、物力資源，凝結(jié)了幾代人的辛勞，取得了舉世矚目的成就，很大程度上抑制了黃河險情的發(fā)生。在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，生態(tài)環(huán)境保護行動的深入開展，首先要打破“碎片化”治理的現(xiàn)狀，著眼整體，推進流域內(nèi)政府、企業(yè)和其他社會力量等主體的協(xié)同與合作，明晰黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，打造治理新格局?！皡f(xié)同治理”是以解決問題為導(dǎo)向、多元受益主體共同參與、責任共擔的跨部門公共行政治理活動。全球性的生態(tài)環(huán)境問題爆發(fā)以及環(huán)保社會組織的力量壯大，推動著政府、企業(yè)以及國際環(huán)保社會組織合作的達成，他們聯(lián)合起來共同應(yīng)對全球性的生態(tài)環(huán)境危機。LIDSKOG 等[3]認為全球性環(huán)境治理存在兩套平行的機構(gòu)，一套是正式的，從全球協(xié)議到國家政府再到地方政府；另一套是非正式的，將社會組織、企業(yè)、科研機構(gòu)等聯(lián)系起來，結(jié)構(gòu)比較松散。ALLAINDUPRé[4]提出建立政府間以及社會、公眾與政府的合作能夠促進環(huán)境政策實施。我國協(xié)同治理研究雖然起步較晚，但已初具規(guī)模，并在近幾年呈迅速上升趨勢。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過程涉及多個區(qū)域和多元主體的合作。吳亞平[5]提出構(gòu)建流域主管部門、流域內(nèi)企業(yè)及社會組織等多元主體合作的跨區(qū)域流域綜合治理模式，搭建政府、企業(yè)、社會公眾及組織之間的協(xié)同治理路徑。潘鶴思等[6]通過對比“約束—激勵”機制使用前后的受益地區(qū)政府行為及其影響因素，認為該機制能夠擴展生態(tài)保護的利益空間。司林波等[7]通過國家生態(tài)治理重點區(qū)域的典型案例的動力源流提出“等級權(quán)威”“府際協(xié)商”以及“統(tǒng)籌權(quán)威+運動式”治理模式，在實踐中根據(jù)動力機制不同選擇契合的治理模式。協(xié)同治理已經(jīng)成為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要方向，付景保[8]通過對黃河流域生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀進行分析，提出黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理推進路徑；譚婧等[9]對長三角41 個城市環(huán)境協(xié)同治理作用機理進行分析，提出了構(gòu)建長效動態(tài)機制頂層設(shè)計，推動區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。

當前國內(nèi)學者普遍贊同建立政府、市場和社會等部門共同參與的協(xié)同治理機制，強調(diào)多元主體的參與。行動者網(wǎng)絡(luò)理論與生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理理論具有較強的契合性，能夠解釋多元行動者形成的社會網(wǎng)絡(luò)。學者們通過構(gòu)建異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)將影響生態(tài)環(huán)境治理的各類因素納入行動網(wǎng)絡(luò)，并將行動者分為人類行動者和非人類行動者。在生態(tài)環(huán)境治理行動者網(wǎng)絡(luò)中，政府作為核心行動者承擔著引導(dǎo)者的角色，召集、引導(dǎo)、動員其他行動者通過強制通行點[10]。為了解決跨域環(huán)境問題的共生性、外溢性與流動性等問題，劉柯[11]提出構(gòu)建區(qū)域行動者網(wǎng)絡(luò)。為了推動黃河流域生態(tài)環(huán)境治理從分散化走向協(xié)同，中國政府給予了政策引導(dǎo)，2019 年9 月，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出“治理黃河，重在保護，要在治理”，同時要求“協(xié)同推進大治理”。2021 年10月，國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，以政策支持進一步推動黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制是為了更好地滿足治理要求，政府部門通過發(fā)揮主導(dǎo)作用，打通溝通渠道，搭建制度化的參與平臺，加強對社會力量的支持和引導(dǎo)，發(fā)揮社會主體在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的作用[12]。以拉圖爾和卡隆為代表的巴黎學派提出的“行動者網(wǎng)絡(luò)”理論（Actor-Network，ANT）（又稱“異質(zhì)者構(gòu)建論”）強調(diào)多元“行動者”組合而成的“網(wǎng)絡(luò)關(guān)系”在解決社會問題中具有重要作用，這與黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的構(gòu)建及實施具有契合性。行動者網(wǎng)絡(luò)理論基于“行動者”“轉(zhuǎn)譯”“異質(zhì)性”等關(guān)鍵詞展開，認為社會中存在多個異質(zhì)性主體，不同的治理偏好和利益訴求，促使異質(zhì)性行動者向環(huán)境協(xié)同治理靠攏，區(qū)別于層層加碼的行政命令，行動者網(wǎng)絡(luò)中的核心行動者通過“轉(zhuǎn)譯”，使得所有行動者在不斷互動中消除異質(zhì)性，在特定問題中具有一致的利益訴求，促成黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動。

1 黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)內(nèi)涵及特征

隨著經(jīng)濟發(fā)展、價值觀念變化，社會結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性特征日益顯著。一方面，社會力量脫離“政社一體”的傳統(tǒng)治理格局并逐漸壯大，主體意識覺醒，對自由、平等、民主等價值和權(quán)利的訴求日益顯著。另一方面，現(xiàn)代社會風險頻發(fā)，面對這些社會風險，政府不可能事無巨細，統(tǒng)管全局。社會力量參與流域治理成為社會治理的重要維度。多元主體（如地方政府、企業(yè)、社會公眾等）有序參與，共同構(gòu)成開放的整體系統(tǒng)和治理結(jié)構(gòu)[13]，通過匯集不同行動者的積極行動，增進利益共榮，使得協(xié)同治理變得必然。

1.1 黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)內(nèi)涵

黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)是由人類行動者和非人類行動者聯(lián)結(jié)而成的無數(shù)的小型網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的龐大的生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)合體。該網(wǎng)絡(luò)匯集了豐富的智力資源，擁有強大的治理力量，對于推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。

1.1.1 黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者構(gòu)成

行動者網(wǎng)絡(luò)理論將行動主體界定為人類行動者和非人類行動者。在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)中，人類行動者是指凝聚著人類力量的黃河流域生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的政府部門、市場、公眾、社會組織等；非人類行動者既包含黃河治理相關(guān)法律法規(guī)、治理數(shù)據(jù)、治理平臺等在內(nèi)的物質(zhì)范疇實體，也包括價值觀念、主觀認知以及社會經(jīng)驗等意識理念。人類行動者和非人類行動者相互作用，形成了異質(zhì)性行動組合，通過“轉(zhuǎn)譯”形成生態(tài)環(huán)境治理行動者網(wǎng)絡(luò)。

在人類行動者和非人類行動者構(gòu)成的行動者體系中，依照職責與功能的不同可以分為核心行動者、主要行動者和共同行動者（表1）。在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)中，政府在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動中起著主導(dǎo)性作用，可以界定為核心行動者；政府層面包括中央層級和地方層級的黃河流域主管部門，政策制定、協(xié)調(diào)和實施的各類政府機構(gòu)。主要行動者是指在環(huán)境協(xié)同治理中占據(jù)越來越多話語權(quán)的市場、公眾、社會組織等力量。這些主要行動者在環(huán)境治理投入、環(huán)境污染監(jiān)督等方面起著重要作用。共同行動者則指的是黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)中的非人類行動者，盡管他們沒有意識，卻共同構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理框架。法律法規(guī)明確了生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的邊界，治理數(shù)據(jù)、治理平臺為生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供了技術(shù)支撐，價值觀念、主觀認知以及社會經(jīng)驗等意識理念為社會公眾參與治理提供了基本準則。非人類行動者的行動需要借助人類行動者的力量加以實現(xiàn)，但其本身又對人類行動者產(chǎn)生影響，在潛移默化中發(fā)揮實質(zhì)作用，共同參與到黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中。

表1 黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者構(gòu)成

1.1.2 黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者“轉(zhuǎn)譯”過程

“轉(zhuǎn)譯”是站定角色界定立場，解釋說明網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)，揭示和外顯行動者功能角色的作用機制。從認可和識別行動者的能動性開始，各個行動者利益不斷“轉(zhuǎn)譯”保障了網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性，包括問題呈現(xiàn)、利益賦予、招募和動員四個環(huán)節(jié)。

問題呈現(xiàn)是“轉(zhuǎn)譯”的第一步，識別關(guān)鍵性行動者并進行問題化是行動者利益綜合與統(tǒng)一的基礎(chǔ)，該過程是強制通行點（obligatory passage points，OPP）的設(shè)立。每個行動者圍繞強制通行點以及自身利益，形成行動者網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。核心行動者掌控黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的全局，同時主導(dǎo)環(huán)境協(xié)同治理發(fā)展方向。這就意味著一旦發(fā)生突發(fā)狀況，核心行動者能夠迅速解決問題，或者是當環(huán)境治理出現(xiàn)新問題時，核心行動者能夠精確預(yù)警和識別。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的核心行動者應(yīng)該對黃河流域環(huán)境狀況、行動者利益訴求和行動者目標以及任務(wù)分配等明確了解。對于政府行動者來說，中央政府面臨著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各沿黃地區(qū)地方政府進行生態(tài)環(huán)境治理的任務(wù)；對于地方政府而言，部分地區(qū)仍存在立法工作滯后、規(guī)定停留在解釋性層面難以落實、部門間推諉現(xiàn)象頻發(fā)等問題；對于市場行動者來說，由于行業(yè)限制，企業(yè)在生產(chǎn)過程中不可避免地會面臨消耗自然資源、向環(huán)境排放污染物等問題；對于社會公眾來說，環(huán)境治理工作配合程度不高、環(huán)境知識不足、監(jiān)督能力欠缺等問題制約著黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的公眾參與；對于社會組織來說，社會組織受規(guī)模和資金限制話語權(quán)較弱，治理力量難以完全參與環(huán)境治理全過程。當前黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理還處于探索階段，只有將生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問題化，并且根據(jù)不同行動者所面臨的核心問題設(shè)置合理的治理目標，即完成強制通行點的設(shè)立，才能推動該網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建真正進入行動階段（圖1）。

圖1 黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的強制通行點

在利益賦予階段，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實現(xiàn)離不開對行動者利益的保障，為利益而行動是行動者共同行動的主要驅(qū)動力。政府行動者關(guān)注社會福祉的實現(xiàn)、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展，希望生態(tài)向好發(fā)展；市場行動者關(guān)注自身利益的同時還需要履行社會責任；公眾需要更潔凈的空氣、更優(yōu)美的環(huán)境，渴望不斷提高生活品質(zhì)；而社會組織作為第三方，主要進行社會監(jiān)督，致力于實現(xiàn)組織使命和愿景。行動者不僅是行動“轉(zhuǎn)譯”的實施者，也是行動的反饋者，通過參與行動實現(xiàn)自身利益，增強行動過程中的網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性。

在招募與動員階段，應(yīng)建立黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者聯(lián)盟，通過嚴格篩選和招募，確保環(huán)境治理行動快速、準確和全面進行。所有行動者都要吸納進入聯(lián)盟中，挖掘每個行動者自身的優(yōu)勢和資源。政府行動者、市場行動者、社會公眾行動者以及社會組織行動者共同構(gòu)成聯(lián)盟。政府通過政策、協(xié)議、機制構(gòu)建推動生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的開展，為多元化行動者參與提供政策依據(jù)；市場通過更新生產(chǎn)技術(shù)履行社會責任，實現(xiàn)社會價值；公眾通過監(jiān)督、信訪等途徑舉報環(huán)境污染行為，積極參與環(huán)境治理；社會組織搭建政府、企業(yè)與公眾溝通的橋梁，成為營造社會輿論、踐行社會監(jiān)督、促進社會溝通的行動者。招募與動員處于動態(tài)發(fā)展過程中，體現(xiàn)在行動者網(wǎng)絡(luò)中每個維度、每個節(jié)點上，盡管行動者的聚集、參與形式不盡相同，但是都從不同維度進行著行動者間的聚集與“轉(zhuǎn)譯”。

“轉(zhuǎn)譯”階段的四個環(huán)節(jié)并非依次出現(xiàn)，而是根據(jù)實際需要不停地重復(fù)或交替，直到所有行動者通過強制通行點。在“轉(zhuǎn)譯”初始階段，黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的行動者們尚未形成完整網(wǎng)絡(luò)，但不論是人類行動者還是非人類行動者，通過“轉(zhuǎn)譯”后，達成一致，目標相同，協(xié)力突破黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的瓶頸。

1.2 黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中行動者網(wǎng)絡(luò)特征

黃河流域生態(tài)環(huán)境治理屬于典型的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，流域整體性、水資源的流動性、污染擴散性等特征，使得流域污染“牽一發(fā)而動全身”。同時，流域生態(tài)資源的外部性，易出現(xiàn)“搭便車”心理，最終導(dǎo)致“公地悲劇”。流域生態(tài)環(huán)境治理關(guān)系到大多數(shù)人的利益，需要多元協(xié)同，充分調(diào)動流域內(nèi)治理主體積極性，構(gòu)建多元主體共存、平等、信任互惠的新型合作治理組織。

1.2.1 網(wǎng)絡(luò)關(guān)系復(fù)雜

黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中行動者網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)多向互動特征，相關(guān)主體、層級和領(lǐng)域呈現(xiàn)復(fù)雜化傾向。環(huán)境污染產(chǎn)生源頭與影響地區(qū)存在行政區(qū)劃上的分割，涉及地域范圍廣泛，不同行政區(qū)域內(nèi)治理主體的治理理念與治理資源差距較大，不同的利益追求和治理動機使得治理網(wǎng)絡(luò)不斷演化。例如，在黃河流域生態(tài)補償過程中，以政府行動者為主實施補償，流域不同地區(qū)間補償主客體、補償標準和資金籌措方式均有所差別，生態(tài)補償只能在局部開展，增加了生態(tài)補償?shù)膶嵤╇y度[14]。在復(fù)雜關(guān)系涌現(xiàn)的環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中，以市場和公眾為代表的社會力量作為重要的行動者，如何能夠在環(huán)境治理中擁有話語權(quán)、占據(jù)一席之地，對于黃河流域生態(tài)環(huán)境治理意義重大。同時，行動者網(wǎng)絡(luò)強調(diào)的“主體價值認同”“集體行動”“責任共擔”等價值觀念能夠推動黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中復(fù)雜關(guān)系的明晰。

1.2.2 行動者類型多元

黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)與《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》中的“堅持共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”原則相契合，通過發(fā)揮政府、市場、公眾和社會組織等人類行動者以及制度、數(shù)據(jù)、平臺等非人類行動者的力量，共同推動流域生態(tài)環(huán)境治理。中央政府積極推動多元主體參與的協(xié)同治理體系建設(shè)，從政策制度上做出了明確規(guī)定，2020 年3 月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》表明，生態(tài)文明建設(shè)過程中，每個社會成員都是生態(tài)保護和環(huán)境治理的行動者。行動者網(wǎng)絡(luò)中對于行動者的界定與中國推動多元主體協(xié)同治理具有一致性，政府、市場、公眾和社會組織等人類行動者以及制度、數(shù)據(jù)、資源、觀念等非人類行動者構(gòu)成了多元化的行動者網(wǎng)絡(luò)，蘊含了對多元行動者權(quán)利的尊重、對行動者的自主能力以及對維持社會秩序的回應(yīng)，有助于動員全社會共同參與黃河流域生態(tài)環(huán)境治理。

1.2.3 價值理念平等開放

黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)將環(huán)境治理相關(guān)行動者納入一個整體性、系統(tǒng)化的組織體系中，政府、市場等治理主體都是網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點，節(jié)點之間共存、平等、信任、互惠。行動者網(wǎng)絡(luò)的包容性與開放性使得每個行動者能夠有機會進入“治理場域”，表達觀點，為自己發(fā)聲。換言之，將多元行動者納入生態(tài)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)中蘊含著對行動者主體地位的肯定、對公眾的關(guān)心、對道德責任感的認同以及對權(quán)責和利益范圍的審視。網(wǎng)絡(luò)中的各個主體通過異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)的建立就面臨的問題進行協(xié)商，行動者接觸的節(jié)點越多，產(chǎn)生信任并促進溝通的可能性越大，最終就環(huán)境治理目標達成一致。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)的形成，表明了環(huán)境協(xié)同治理體系從“中心—邊緣”治理結(jié)構(gòu)向開放、共享的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，意味著生態(tài)環(huán)境治理力量持續(xù)提升。

2 黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建面臨的挑戰(zhàn)

在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中，傳統(tǒng)以政府為主體、以政策規(guī)制為主要手段的流域科層治理機制在短短幾十年中取得了前所未有的成果。在新時代黃河流域生態(tài)保護與治理中，傳統(tǒng)的管理方式已經(jīng)難以滿足社會多元化的治理需求，黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建面臨諸多挑戰(zhàn)。

2.1 行動者的角色界定不明增加協(xié)同合作難度

長期以來，生態(tài)環(huán)境治理采用政府管制的方式，治理過程中過分強調(diào)政府的管理職能，強調(diào)政府的主導(dǎo)地位。在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中，政府管制型環(huán)境治理為黃河流域生態(tài)環(huán)境改善貢獻了巨大的力量，隨著實踐的不斷深入，協(xié)同治理逐漸受到認可。但單一的政府管制型環(huán)境治理影響深遠，在這種模式下，市場、公眾和社會組織處于生態(tài)環(huán)境治理的邊緣，對生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理認知產(chǎn)生了分化。對于市場行動者來說，環(huán)境治理的邊際收益遠遠小于邊際成本，在環(huán)境治理中的盈利空間被大大壓縮，導(dǎo)致市場行動者參與環(huán)境治理的積極性和主動性不高[15]。對市場中的單個企業(yè)來說，環(huán)保政策推動著企業(yè)不斷轉(zhuǎn)型升級，推動綠色生產(chǎn)，有利于企業(yè)的長遠發(fā)展；但環(huán)保政策也使得企業(yè)生產(chǎn)成本增加，給企業(yè)生存帶來挑戰(zhàn)。因此，市場行動者在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中尚未明確自身角色，傾向于單純從經(jīng)濟利益角度衡量治理收益，導(dǎo)致參與流域生態(tài)環(huán)境治理的意愿并不強烈。對于公眾來說，盡管公眾自身具有參與生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的熱情，但參與渠道并不暢通，再加上環(huán)境信息不夠公開和透明，公眾在流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的作用受到限制。長此以往，公眾難以明確其在流域生態(tài)環(huán)境治理中的任務(wù)和作用，參與流域生態(tài)環(huán)境治理的積極性將會難以提升。對于社會組織來說，政府單一主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境治理擠壓了社會組織的生存空間，行動空間受到限制。在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過程中，政府、市場、公眾和社會組織尚未完成自身角色的界定，影響各主體治理行為，增加了行動者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的難度。

2.2 兼顧“價值無涉”與社會適應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

環(huán)境“數(shù)字化”治理能力的提升蘊含著價值觀念的傳遞。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建隱含著政府、市場、公眾和社會組織等行動者價值觀念的轉(zhuǎn)變，但是行動者在接受環(huán)境治理信息和數(shù)據(jù)時容易受到無關(guān)信息的干擾，這在公眾行動者中尤為明顯。由于人口基數(shù)巨大，特定信息傳遞受到影響，因此保障行動的關(guān)鍵信息“價值無涉”在確保人類行動者的獨立思考免受數(shù)據(jù)引導(dǎo)方面至關(guān)重要。近年來中國在生態(tài)環(huán)境治理中投入巨大，但公眾對于政府環(huán)境治理成效的感受并不明顯，生態(tài)環(huán)境問題投訴持續(xù)增加。根據(jù)國務(wù)院“中國民生調(diào)查”課題組2015—2020 年對環(huán)境民主在內(nèi)的中國民生滿意度電話調(diào)查和針對部分省份的入戶調(diào)查結(jié)果，中國民生領(lǐng)域發(fā)展滯后于經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境污染和生態(tài)破壞已經(jīng)成為影響民生滿意度的重要因素。一方面，中國大力推進生態(tài)環(huán)境保護，黃河流域生態(tài)保護更是上升到國家戰(zhàn)略，但在社會層面上，諸多公眾對環(huán)境問題漠不關(guān)心，環(huán)境治理參與度較低。公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境治理多數(shù)屬于先破壞再治理，重大環(huán)境污染項目論證公眾參與渠道不暢，使得公眾在生態(tài)環(huán)境治理過程中參與成效較低。另一方面，信息共享機制不完善，流域、省區(qū)、部門以及政社之間的數(shù)據(jù)壁壘，造成黃河治理信息化技術(shù)設(shè)施存在短板，形成“數(shù)據(jù)黑箱”，數(shù)據(jù)監(jiān)管和數(shù)據(jù)開放存在明顯不足[16]。治理“數(shù)字化”水平不斷提升，要求信息共享機制不斷完善，但短時間內(nèi)的技術(shù)更替，壓縮了人類行動者了解、適應(yīng)和反饋的時間，更容易受到“數(shù)字化”蘊含的價值觀念的影響。

2.3 “信息孤島”影響環(huán)境治理效果

中國基本上形成了自上而下的環(huán)境信息監(jiān)管系統(tǒng)和環(huán)境數(shù)據(jù)平臺，由于環(huán)境監(jiān)管職能分散，不同政府部門對于環(huán)境信息關(guān)注重點不同，其數(shù)據(jù)收集、處理和儲存標準有所差異。因此，關(guān)于環(huán)境治理某一方面的數(shù)據(jù)，不同行業(yè)和部門難以形成統(tǒng)一標準，導(dǎo)致同一地域內(nèi)的各類數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性被割裂，出現(xiàn)環(huán)境治理“信息孤島”現(xiàn)象[17]。在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建過程中的“信息孤島”主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)保護主義和數(shù)據(jù)割裂。一是數(shù)據(jù)保護主義，當前黃河流域生態(tài)環(huán)境保護職能分別屬于中央和流域內(nèi)各省區(qū)政府的生態(tài)環(huán)境、自然資源、林業(yè)草原以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，有的部門不愿意共享數(shù)據(jù)，阻礙了數(shù)據(jù)共享的進程。二是數(shù)據(jù)割裂，在“中央—地方”的環(huán)境管理科層體制下，數(shù)據(jù)處理能力隨治理層級的降低而減弱，而中央層級政府部門掌握的數(shù)據(jù)卻來自基層政府的層層上報，在傳輸上報過程中具有明顯的選擇性，造成了基層環(huán)境數(shù)據(jù)“雜而不精”，上級部門環(huán)境數(shù)據(jù)“華而不實”，形成數(shù)據(jù)割裂。

3 黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建策略

以行動者網(wǎng)絡(luò)作為黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制的分析框架在于其能夠凸顯網(wǎng)絡(luò)中的行動者以及行動者的利益訴求，強調(diào)行動者平等參與，不斷優(yōu)化和改進網(wǎng)絡(luò)中的異質(zhì)性環(huán)節(jié)，保持網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性。

3.1 明確黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者的構(gòu)成

構(gòu)建黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)，要明確協(xié)同治理行動者的構(gòu)成及其角色，充分調(diào)動行動者積極性，使其共同參與到黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建中。由于非人類行動者不具備主觀能動性，大多是人類行動者行動的媒介或工具，因此本文主要介紹構(gòu)成黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的人類行動者。

3.1.1 政府：核心行動者

政府是黃河流域生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)政策、制度、規(guī)則的制定與實施主體。在全社會營造黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的氛圍是政府行動者的主要行動策略。政府行動者包含中央政府和地方政府，中央政府層級涉及國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部和其他相關(guān)部門。地方政府層級涉及黃河流域內(nèi)各級地方人民政府及其下屬生態(tài)環(huán)境主管部門及其他相關(guān)部門。政府行動者在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中承擔倡導(dǎo)參與、規(guī)制行為、協(xié)調(diào)利益、監(jiān)管服務(wù)的職能。具體來說，中央政府在環(huán)境治理中扮演主導(dǎo)角色，是環(huán)境治理規(guī)則的制定者，負責制定環(huán)境治理總體目標，進行環(huán)境治理績效考核。地方政府執(zhí)行中央政府制定的環(huán)境治理規(guī)則，堅持環(huán)境治理總體目標，以法律法規(guī)為依據(jù)，開展環(huán)境監(jiān)管、提供治理資金、完善技術(shù)支持等環(huán)境治理活動；充分發(fā)揮環(huán)境政策作用，充分運用市場力量，引導(dǎo)企業(yè)和公眾樹立綠色發(fā)展理念，支持鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，強化宣傳教育手段，營造綠色生活氛圍。對于黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理來說，政府行動者行動策略包括：賦權(quán)相關(guān)機構(gòu)統(tǒng)籌落實黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，保障黨中央和國務(wù)院的決策部署順利實施，解決黃河流域生態(tài)問題，推進流域高質(zhì)量發(fā)展；通過“河長制”層層落實監(jiān)管責任，完善監(jiān)督、考核工作機制。

3.1.2 市場：主要行動者

市場機制是實現(xiàn)資源有效配置的最佳方式，也是經(jīng)濟平穩(wěn)運行的基礎(chǔ)。在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)中，市場是主要行動者，主要以市場機制推進環(huán)境治理，通過競爭機制、價格機制、供求機制和風險機制促進生產(chǎn)要素的有序流動，實現(xiàn)資源有效配置，激發(fā)各市場主體參與生態(tài)環(huán)境治理。具體形式有明晰環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)、為政府提供環(huán)境服務(wù)、社會資本投資生態(tài)環(huán)境治理項目。明確環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)是充分利用市場主體的逐利特性推進生態(tài)環(huán)境治理，政府購買服務(wù)和社會資本投資生態(tài)環(huán)境治理項目是充分利用市場主體高效組織效率推進生態(tài)環(huán)境治理。發(fā)揮市場行動者在環(huán)境治理中的作用，關(guān)鍵在于明確環(huán)境產(chǎn)權(quán)，有效解決環(huán)境的外部性效應(yīng)，避免“公地悲劇”帶來的環(huán)境污染。此外，市場行動者通過技術(shù)創(chuàng)新促進綠色生產(chǎn)，推進清潔生產(chǎn)，強化生產(chǎn)全過程管理，帶動行業(yè)和上下游產(chǎn)業(yè)的綠色生產(chǎn)。

3.1.3 公眾和社會組織：主要行動者

社會組織致力于在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮輿論引導(dǎo)、社會監(jiān)督等作用，是連接多元行動者的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社會組織作為溝通政府、市場和公眾的橋梁，既可以為政府行動者提供優(yōu)化政策的信息支持，又可為公眾傳遞相關(guān)信息營造輿論環(huán)境，最終影響公眾的行為，以第三方的視角存在于行動者網(wǎng)絡(luò)中。社會組織和公眾在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)中扮演主要行動者的角色，通過對破壞、污染環(huán)境的行為進行投訴、舉報、信訪等方式參與環(huán)境治理，受到來自政府、社會、市場的直接影響。在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)中，可以通過明確權(quán)責、提升參與意識促進公眾和社會組織的角色進一步明晰。在明確權(quán)責方面，一是進一步完善環(huán)境保護法律法規(guī)，保障公眾參與環(huán)境保護的合法權(quán)益，一旦發(fā)生環(huán)境事件，公眾和社會組織能夠在法律規(guī)定范圍內(nèi)向有關(guān)部門進行舉報或維權(quán)。二是拓寬公眾參與生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理渠道，明確社會組織和公眾生態(tài)環(huán)境治理的主體地位，使公眾和社會組織真正參與生態(tài)環(huán)境治理，確保黃河流域生態(tài)環(huán)境政策體現(xiàn)民意，保障公眾的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是完善環(huán)境治理監(jiān)督反饋機制，落實環(huán)境信息公開制度，鼓勵公眾主動了解環(huán)境信息并開展監(jiān)督，確保環(huán)境政策落地，同時通過公眾監(jiān)督，加大污染環(huán)境行為的曝光度，以社會力量推動環(huán)境治理不斷深化。提升參與意識方面，公眾自身價值觀念和主觀認知決定了其參與環(huán)境治理的行為和方式，應(yīng)加強對公眾價值觀念的引導(dǎo)，強化生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理的公民教育，利用“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的載體，通過線上線下聯(lián)動對公眾進行生態(tài)知識普及。加大對社會組織的扶持力度，著重培養(yǎng)信息型社會組織和服務(wù)型社會組織的發(fā)展，不斷提高這類社會組織的治理意識和治理能力，充分發(fā)揮社會組織在黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)中的作用。

3.2 實施黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者“轉(zhuǎn)譯”過程

基于行動者網(wǎng)絡(luò)理論，明確行動者構(gòu)成后，黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)進入“轉(zhuǎn)譯”階段，通過核心行動者的不斷“轉(zhuǎn)譯”，多元行動者明確加入網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益訴求。黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)“轉(zhuǎn)譯”按照問題呈現(xiàn)、利益賦予、征召和動員的順序進行（圖2）。

圖2 黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)“轉(zhuǎn)譯”過程

首先，根據(jù)行動者自身利益訴求，明確行動者網(wǎng)絡(luò)的痛點，共同實現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)目標的錨定，現(xiàn)階段黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的總目標為“改善黃河流域人水關(guān)系，提高流域治理水平，逐步構(gòu)建生態(tài)共治、環(huán)境共保、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展的格局”。具體來說，不同行動者面臨的問題和實現(xiàn)目標有所差異，政府行動者旨在推動黃河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，市場行動者通過綠色生產(chǎn)提升技術(shù)水平，實現(xiàn)環(huán)境保護的社會責任，公眾和社會組織的目標為提高參與環(huán)境治理的能力和水平，推動黃河流域生態(tài)環(huán)境治理格局的形成。其次，在利益賦予階段，建立黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理規(guī)則、利益分配和行動分配機制，確保各行動者之間的平衡與穩(wěn)定。政府通過賦予其他行動者利益使得網(wǎng)絡(luò)達到穩(wěn)定狀態(tài)，此時，其他行動者獲得了新角色。該階段，行動者圍繞強制通行點，依據(jù)自身需求形成聯(lián)盟，從而降低因利益分歧而影響網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性的風險。在此階段，政府作為核心行動者主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，通過政策、權(quán)力、分配資源等行動招募其他行動者參與治理；市場、公眾和社會組織作為參與者，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，在政府的引導(dǎo)下參與黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。最后，征召和動員過程強調(diào)策略的構(gòu)建和保障機制的建立。通過征召充分調(diào)動行動者的積極性，使其廣泛參與到生態(tài)環(huán)境治理中。黃河流域生態(tài)環(huán)境治理主管部門通過廣泛發(fā)動，招募人類行動者和非人類行動者參與生態(tài)環(huán)境治理，行動者通過構(gòu)建行動策略進行環(huán)境治理行動，保障行動有據(jù)可依；同時建立行動者網(wǎng)絡(luò)的保障機制，確保行動得到廣泛支持、充分保障。經(jīng)過招募和動員，人類行動者和非人類行動者緊密聯(lián)系，形成了穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建初步形成。

3.3 落實黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)的策略圖景

落實黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建策略，需要制度來規(guī)范和約束行動者的行為，提高黃河流域環(huán)境治理成效。一是制定規(guī)范行動者行為的制度。在生態(tài)環(huán)境治理過程中不同治理主體有不同的利益訴求，勢必會采取不同的治理方式，以確保自己的利益不受損害。市場中的企業(yè)個體為了追求利潤，很有可能選擇部分執(zhí)行環(huán)保政策。因此，建立行動者行為規(guī)范制度，對行動者治理行為進行約束，當某一行動者行動偏離共同目標時，嚴格按照制度規(guī)定對該主體進行懲罰。二是建立聯(lián)席會議制度，加強行動者之間的聯(lián)系和溝通。這種聯(lián)系和溝通不僅體現(xiàn)在主體之間，還存在于同類行動者內(nèi)部的交流和溝通，為解決生態(tài)環(huán)境污染問題達成共識奠定基礎(chǔ)。三是構(gòu)建全流域生態(tài)環(huán)境治理平臺，以數(shù)據(jù)、技術(shù)等非人類行動者為支撐，從源頭豐富數(shù)據(jù)資源，政府相關(guān)部門成立標準統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺，打造共建共治共享的環(huán)境數(shù)據(jù)治理格局；基于環(huán)境數(shù)據(jù)共享平臺打造“智慧環(huán)?！奔夹g(shù)集成中心，為不同行動者提供環(huán)境治理技術(shù)支持。同時，借助法律明確環(huán)境數(shù)據(jù)邊界，權(quán)衡數(shù)據(jù)開放與保護力度，確保環(huán)境治理過程中個人信息和環(huán)境數(shù)據(jù)安全，防止數(shù)據(jù)泄露造成危害。搭建全流域環(huán)境治理平臺，以機制保障行動者參與和協(xié)同（圖3）。

圖3 黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建策略

4 結(jié)論

本文從黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實踐出發(fā)，研究黃河流域生態(tài)環(huán)境行動者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建過程、面臨的挑戰(zhàn)以及構(gòu)建策略。研究結(jié)果表明：

（1）黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)中的行動者可以劃分為人類行動者和非人類行動者兩類。政府作為核心人類行動者，引導(dǎo)和鼓勵市場、公眾和社會組織在內(nèi)的其他行動者共同參與環(huán)境治理。而治理過程中的制度、數(shù)據(jù)、技術(shù)、資源、認知和價值觀念被定義為非人類行動者，共同推動黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。

（2）行動者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的核心行動者——政府部門在識別其他異質(zhì)性主體的利益的基礎(chǔ)上，通過強制通行點，通過“轉(zhuǎn)譯”過程，明確不同人類行動者主體的潛在利益和目標，經(jīng)過動員和征召階段，各類行動者加入行動者網(wǎng)絡(luò)。

（3）黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建需要克服多元行動者的角色界定不明、協(xié)同合作難度較大、兼顧“價值無涉”與社會適應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的挑戰(zhàn)，亟須破除協(xié)同治理中的“信息孤島”，力求人與技術(shù)平衡發(fā)展。

（4）黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，需要明確行動者網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，實施“轉(zhuǎn)譯”過程，落實黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理行動者網(wǎng)絡(luò)的策略圖景，通過規(guī)范、制度、平臺來規(guī)制和約束行動者的行為。