杜明銀　李昱姣

摘 要：駐村第一書記制度是新時代中國共產(chǎn)黨打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中所進(jìn)行的重大制度創(chuàng)新，在脫貧攻堅中起到了極其關(guān)鍵的作用。但在建強(qiáng)村黨組織、提升治理水平方面還沒有高質(zhì)量完成任務(wù)，尚存在預(yù)期目標(biāo)和實際績效尚有一定差距的問題。其主要原因包括權(quán)力配置需進(jìn)一步優(yōu)化，以更好實現(xiàn)建強(qiáng)村黨組織之目標(biāo)；由于村莊資源匱乏而很難形成依靠內(nèi)生動力穩(wěn)定脫貧與產(chǎn)業(yè)振興的新格局；制度層面需進(jìn)一步改革，以助力駐村第一書記從根本上提升鄉(xiāng)村治理水平。由此給出以下建議：明確給予駐村第一書記對村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，明確規(guī)定駐村第一書記主導(dǎo)重塑軟弱渙散村黨組織的職權(quán)，明確駐村第一書記領(lǐng)導(dǎo)提升鄉(xiāng)村治理水平的職權(quán)，根據(jù)村莊資源情況持續(xù)不斷加大輸入力度，以提升駐村第一書記工作績效為導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)計針對駐村第一書記的各項管理制度。

關(guān)鍵詞：駐村第一書記；制度績效；政策建議

駐村第一書記制度是新時代中國共產(chǎn)黨打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中所進(jìn)行的重大制度創(chuàng)新。2015年5月，在多年來一些地方和單位探索選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記取得明顯成效積累有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡稱“2015年《通知》”），要求全國黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位向黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村全覆蓋選派第一書記。脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，基于鞏固脫貧成果、振興鄉(xiāng)村的實際需要，2021年5月，中共中央辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》（以下簡稱“2021年《意見》”）指出，“為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果提供堅強(qiáng)組織保證和干部人才支持”，“對黨組織軟弱渙散村，按照常態(tài)化、長效化整頓建設(shè)要求，繼續(xù)全覆蓋選派第一書記”。那么，怎么客觀評價駐村第一書記制度的績效？有哪些因素阻礙了駐村第一書記制度績效？未來應(yīng)該如何進(jìn)行政策完善？本文沿著這個思路，以豫南Y村與豫西F村為觀察對象，作出以下探索和思考。

一、駐村第一書記制度實施的績效與存在的問題

首先，要充分肯定脫貧攻堅以來全面實施駐村第一書記制度所取得的顯著績效。實踐表明，駐村第一書記脫貧攻堅中在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、精準(zhǔn)幫扶脫貧、主動服務(wù)群眾、獲取資金和項目、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)村黨組織建設(shè)等方面都發(fā)揮了關(guān)鍵作用，作出了突出貢獻(xiàn)。在脫貧攻堅過程中，肩負(fù)使命的絕大部分駐村第一書記懷著一腔熱情，以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度努力履行自己的職責(zé)。一是駐村第一書記能夠做到登門入戶，核對登記每戶貧困情況，實現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。由于駐村第一書記作為外部力量介入，徹底消除了一些村“兩委”干部在甄別貧困戶上可能做出的弄虛作假行為，把黨和政府的溫暖送到每一個貧困農(nóng)戶家里，真正做到了習(xí)近平總書記所要求的“脫貧路上一個都不能少”。例如河南南部Y村的駐村第一書記，把該村的貧困戶精準(zhǔn)區(qū)分為“孤寡老人貧困戶”“殘疾人貧困戶”“突發(fā)嚴(yán)重貧困戶”“檢測戶”等幾種類型，根據(jù)不同類型進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶。二是駐村第一書記大都憑借專項扶貧資金先后完善了村莊的公共基礎(chǔ)設(shè)施。諸如修建村“兩委”辦公場所，為村莊硬化道路、安裝路燈、建設(shè)文化廣場、集中轉(zhuǎn)運(yùn)存放垃圾等，改善村莊居住環(huán)境，使村莊面貌煥然一新。三是駐村第一書記積極利用村莊資源和扶貧資金，創(chuàng)建特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等項目，增加農(nóng)民收入，幫助貧困農(nóng)戶脫貧。在創(chuàng)建脫貧致富產(chǎn)業(yè)項目過程中，駐村第一書記大都千方百計四處求技術(shù)、跑資金，費(fèi)盡周折。四是駐村第一書記大都在一定程度上履行了建強(qiáng)村黨組織的職責(zé)。諸如規(guī)范“三會一課”制度、組織開展理論學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對黨員的思想政治教育。例如豫南Y村駐村第一書記楊某協(xié)助村“兩委”制定了村級班子議事規(guī)則、決策程序，培養(yǎng)和發(fā)展新黨員。五是駐村第一書記大都積極為民辦事。在村“兩委”的支持和配合下，駐村第一書記走村串戶，了解群眾的困難和需求，打通服務(wù)群眾“最后一公里”，切實幫助群眾解決生產(chǎn)生活中的實際困難?？傊v村第一書記為村黨組織注入了新的活力，在如期實現(xiàn)脫貧攻堅、全面建成小康社會的偉大事業(yè)中作出了突出貢獻(xiàn)。調(diào)研結(jié)果顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”、農(nóng)戶一致認(rèn)為“駐村第一書記到村，是給農(nóng)村增添能力動力活力，在精準(zhǔn)扶貧、建強(qiáng)基層組織和服務(wù)群眾工作中發(fā)揮了關(guān)鍵作用”。尤其是村莊群眾，大多高度認(rèn)可駐村第一書記的工作，在本課題組調(diào)研的豫南Y村與豫西F村，100%的群眾認(rèn)為很有必要選派駐村第一書記，98%的群眾對駐村第一書記的工作表示很滿意或者滿意。

在肯定駐村第一書記制度取得顯著績效的同時，實踐觀察又發(fā)現(xiàn)，駐村第一書記制度在脫貧攻堅乃至鞏固脫貧攻堅成果、有效銜接鄉(xiāng)村振興階段，都不同程度地呈現(xiàn)出與任務(wù)目標(biāo)有一些差距的現(xiàn)象。

2015年《通知》賦予駐村第一書記的4項任務(wù)和職責(zé)是：建強(qiáng)基層組織、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平。2021年《意見》同樣賦予駐村第一書記建強(qiáng)村黨組織、推進(jìn)強(qiáng)村富民、提升治理水平、為民辦事服務(wù)4項任務(wù)和職責(zé)。兩者相比，只是把前面的精準(zhǔn)扶貧變成了強(qiáng)村富民，其他3項任務(wù)前后相同。那么，到底制度設(shè)計賦予駐村第一書記的4項任務(wù)完成得怎么樣呢？

對河南省兩個村莊的實地觀察可以看到，駐村第一書記制度實施中存在著預(yù)期目標(biāo)和實際績效有一定差距的問題。主要表現(xiàn)：一是少數(shù)之前就存在問題的軟弱渙散村黨組織沒有從根本上得到重塑；二是駐村第一書記在幫扶脫貧、產(chǎn)業(yè)致富方面缺少本土必要的各種資源條件，一些村莊仍然不能依靠內(nèi)生動力實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧致富；三是村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的民主、法治、德治水平仍有極大的提升空間，一些村莊仍然存在民主管理不夠、民主監(jiān)督有限的情況?？傊v村第一書記在精準(zhǔn)扶貧、為民辦事方面績效顯著，但在建強(qiáng)村黨組織、提升治理水平方面還沒有高質(zhì)量完成任務(wù)，鞏固脫貧攻堅成果方面還需要繼續(xù)發(fā)力。

二、影響駐村第一書記制度績效的主要原因分析

（一）權(quán)力配置需進(jìn)一步優(yōu)化，以更好實現(xiàn)建強(qiáng)村黨組織之目標(biāo)

貧困村莊之所以貧困，一個重要原因就是黨員隊伍年齡老化，黨支部書記缺乏應(yīng)有的政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)能力，導(dǎo)致村黨組織軟弱渙散，失去帶領(lǐng)村民實現(xiàn)脫貧奔小康的“戰(zhàn)斗堡壘”作用。因此，選派駐村第一書記的重要任務(wù)就是要建強(qiáng)村黨組織。但能否建強(qiáng)村黨組織是由客觀、主觀多方面因素所決定的。

一種情況是由于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動，客觀上存在著村莊黨員隊伍缺乏優(yōu)秀或合格黨支部書記人選的情況，缺乏建強(qiáng)村莊“戰(zhàn)斗堡壘”的本土資源。豫西F村，全村黨員21人，除村“兩委”干部之外，都是60歲以上老人，擔(dān)任村黨支部書記兼村委會主任的任某，初中文化水平，已經(jīng)連續(xù)任職10年。目前，省直某機(jī)關(guān)已連續(xù)派出4任駐村第一書記，但并沒有改變村黨支部軟弱無力的局面。類似這樣的村莊，客觀上的“無人可選”才需要持續(xù)派出駐村第一書記。

另一種情況是在一些村莊黨員隊伍中雖然存在著比現(xiàn)任黨支部書記更為優(yōu)秀的人選，但由于主觀上制度設(shè)計中沒有給予駐村第一書記重塑建強(qiáng)村莊黨支部使之成為“戰(zhàn)斗堡壘”的職權(quán)，致使駐村第一書記不能改變村莊原有治理格局。2015年《通知》在要求建強(qiáng)基層黨組織方面，已準(zhǔn)確指出對村“兩委”班子不健全的要協(xié)助配齊。既然是“協(xié)助”配齊，就說明配齊村“兩委”班子的主導(dǎo)權(quán)不在駐村第一書記而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，更沒有明確駐村第一書記調(diào)整、重塑村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子的職權(quán)。也就是說，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不打算調(diào)整村黨支部書記，駐村第一書記就不能推薦代替人選。2021年《意見》中雖然明確指出駐村第一書記的首要任務(wù)是建強(qiáng)村黨組織，但具體要求仍然是“幫助培育后備力量，發(fā)展年輕黨員，吸引各類人才”，并沒有明確駐村第一書記重塑村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子的職權(quán)。總之，駐村第一書記之所以沒有高質(zhì)量完成“建強(qiáng)村黨組織”的任務(wù)，或者是客觀上由于村莊沒有素質(zhì)高、有能力的候選人，或者是由于制度設(shè)計沒有賦予駐村第一書記足夠的職權(quán)。

（二）由于村莊資源比較匱乏而很難形成依靠內(nèi)生動力穩(wěn)定脫貧與產(chǎn)業(yè)振興的新格局

實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧以及接續(xù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興需要擁有各方面的資源條件支撐。但一些村莊由于資源匱乏很難形成依靠內(nèi)生動力穩(wěn)定脫貧與產(chǎn)業(yè)振興的新格局。一是缺乏組織資源。如上所述，由于客觀原因或者制度設(shè)計缺陷，駐村第一書記沒有實現(xiàn)從整體上重塑和建強(qiáng)村黨支部的目標(biāo)，不少黨支部沒能成為堅強(qiáng)的“戰(zhàn)斗堡壘”。二是缺乏人力資源?，F(xiàn)代化的過程必然包含城鎮(zhèn)化過程的內(nèi)容。改革開放以來，由于工商業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村資源所限，鄉(xiāng)村人口向城市流動已經(jīng)成為必然客觀趨勢。在豫南Y村，常住人口僅占總?cè)丝诘?9%，大部分青壯年勞動力離開村莊流向城鎮(zhèn)。由于缺乏新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，村莊建起的產(chǎn)業(yè)扶貧項目養(yǎng)豬場是吸引外部投資者建設(shè)經(jīng)營的，安排了幾位貧困家庭的勞動力在場就業(yè)。這就表明，村莊已經(jīng)沒有能夠支撐起高技術(shù)、高效益產(chǎn)業(yè)的人才資源。同時，村“兩委”仍然處于“軟、懶、散”的狀態(tài)，帶著“等、靠、要”的心理，抱著“躺平”的想法，這就決定了接下來的鞏固脫貧還得依靠駐村第一書記聚合外部資源并持續(xù)輸入。否則，村莊的一些發(fā)展活動就會停止。這種情況在其他省也存在，一些省份“駐村第一書記拉動扶貧項目進(jìn)駐村莊，但項目落地后難以得到可持續(xù)管理，造成‘項目制的經(jīng)濟(jì)功能式微”。三是缺乏財力資源。傳統(tǒng)的小規(guī)模家庭種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)收入低下、投資較大，絕大部分農(nóng)戶依靠農(nóng)業(yè)收入僅能維持溫飽狀態(tài)，如果加上沉重的教育支出和兒女結(jié)婚開支，將會處于財力“吃緊”的赤字狀態(tài)，無力投資技術(shù)要求高、市場風(fēng)險大的高效農(nóng)業(yè)和工業(yè)化生產(chǎn)的深加工型產(chǎn)業(yè)。在豫南Y村，修建了一個淮南豬養(yǎng)殖場和10畝地的無公害蔬菜大棚，其資金來源均為社會私人資本和小額扶貧貸款。事實表明，在鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，農(nóng)村資源比較匱乏，十分需要政府的主導(dǎo)和社會力量的介入。

（三）制度層面需進(jìn)一步改革，以助力駐村第一書記從根本上提升村莊治理水平

提升村莊治理水平是駐村第一書記的4項任務(wù)職責(zé)之一，其中蘊(yùn)含的邏輯依據(jù)非常清晰：貧困村莊呈現(xiàn)出“軟、散、窮、亂”的失治狀態(tài)——不作為的村“兩委”、“原子化”的農(nóng)戶、資源匱乏的村莊，村民自治異化為“村官自治”，缺乏民主和法治。因此，2015年《通知》與2021年《意見》中都把提升治理水平作為駐村第一書記的一項重要任務(wù)。但推進(jìn)以民主和法治為核心的治理體系現(xiàn)代化，其目的是制約監(jiān)督村“兩委”干部的權(quán)力，這很難得到村黨支部書記的支持，再加上制度還有需要完善的地方，很難從根本上、從長效機(jī)制上提升鄉(xiāng)村治理水平。

第一，運(yùn)行至今的村民自治制度仍有需要完善之處。2010年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》和以往相比確實更注重民主監(jiān)督的制度建置。專門增加了第五章“民主管理和民主監(jiān)督”，增設(shè)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主持對村委會成員的民主評議。明確指出村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生，并對村民會議和村民代表會議負(fù)責(zé)，這無疑符合權(quán)力監(jiān)督的法則。但是，法律沒有明確村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人由誰來擔(dān)任，結(jié)果成立后監(jiān)委會主任一般都由黨支部副書記兼任，存在著“同體監(jiān)督”的局限。黨的十八大以后的5年中，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分村黨支部書記、村委會主任27.8萬人。2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》，提倡“由非村民委員會成員的村黨組織班子成員或黨員擔(dān)任主任”，落實的結(jié)果是大都由村黨組織班子成員擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會主任，幾乎沒有村莊由普通黨員擔(dān)任。在村“兩委”交叉任職背景下，黨組織班子任何成員擔(dān)任監(jiān)督委員會主任一職都不科學(xué)。實際上，誰來擔(dān)任監(jiān)督委員會主任意義重大，關(guān)系著民主評議以及其他村務(wù)監(jiān)督能否啟動問題?！皩τ诮M織來說，能否良性運(yùn)行取決于兩個要素，一是組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計，二是領(lǐng)導(dǎo)者的選擇。如果缺乏有效的領(lǐng)導(dǎo)者，即使組織結(jié)構(gòu)設(shè)計再合理，也不會發(fā)揮出應(yīng)有的潛能，組織的運(yùn)轉(zhuǎn)將處于混亂無序、一盤散沙狀態(tài)?！睋?jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報，2023年上半年全國仍有3.1萬名村黨支部書記、村委會主任被立案，處分農(nóng)村、企業(yè)等其他人員17.8萬人。事實證明，制度的漏洞亟須完善。

第二，駐村第一書記職權(quán)不配套，很難建構(gòu)村莊現(xiàn)代化治理體系、提升鄉(xiāng)村治理水平。雖然文件政策明確駐村第一書記4項任務(wù)之一是提升鄉(xiāng)村治理水平，但沒有賦予相應(yīng)的職權(quán)，沒有明確駐村第一書記對村莊各項工作的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。如前所述，貧困村莊的黨支部通常是“軟、懶、散”。這說明客觀上正需要代表上級黨委的駐村第一書記進(jìn)入村莊進(jìn)行強(qiáng)有力的重塑，但政策安排中卻沒有賦予駐村第一書記相應(yīng)的職權(quán)，缺少領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和權(quán)威，對各項工作就起不到主導(dǎo)作用。

三、提升駐村第一書記制度績效的政策建議

針對駐村第一書記制度實施以來存在的不足，以往論者已經(jīng)提出了一些有價值的對策建議，對本課題研究具有啟發(fā)意義。在此，本文基于研究框架，在以往理論界研究基礎(chǔ)上經(jīng)過進(jìn)一步的探討和思考，提出以下政策建議。

（一）明確給予駐村第一書記對村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

如前所述，駐村第一書記之所以在工作上被束縛手腳，其原因就在于制度安排的是駐村第一書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委以及政府領(lǐng)導(dǎo)之下，在村莊“協(xié)助”黨支部進(jìn)行各項工作。作為“協(xié)助”者而非“領(lǐng)導(dǎo)”者角色，就從根本上使駐村第一書記在村莊工作中處于非核心的邊緣地位，與第一書記稱謂不符，也很難擔(dān)當(dāng)起黨和國家賦予的任務(wù)使命。有論者針對駐村第一書記在扶貧工作中“權(quán)責(zé)匹配沖突”問題，提出“駐村第一書記應(yīng)跳過縣、鄉(xiāng)兩級黨委以及政府的領(lǐng)導(dǎo)”，“直接行使市委以及政府授予的權(quán)力”，以“防止駐村第一書記權(quán)力的削弱”。本文認(rèn)為給予駐村第一書記足夠的權(quán)力是正確的，但主張駐村第一書記直接受市委的領(lǐng)導(dǎo)不太合理。因為，扶貧工作的落實和鞏固、鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的著力空間是在縣、鄉(xiāng)、村，那就需要縣、鄉(xiāng)、村三級力量的協(xié)調(diào)和配合。綜合實際情況來看，建議明確駐村第一書記工作上不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起對駐村第一書記工作的協(xié)調(diào)、配合、支持職責(zé)。

還有學(xué)者針對村黨組織書記與駐村第一書記之間存在的權(quán)威競爭，認(rèn)為“國家權(quán)威與內(nèi)生權(quán)威并不是主導(dǎo)與被主導(dǎo)的關(guān)系，而應(yīng)是相互配合、相互協(xié)調(diào)、相互合作的關(guān)系”，“應(yīng)明確駐村第一書記指導(dǎo)和掌舵的職責(zé)，明確村黨組織書記決策和執(zhí)行的職責(zé)，使雙方能夠相互配合，實現(xiàn)雙軌治理”。這里，論者雖然準(zhǔn)確看到村黨組織書記和駐村第一書記應(yīng)相互配合、互相協(xié)調(diào)的一面，但沒能分辨出“掌舵”就是“領(lǐng)導(dǎo)”、“指導(dǎo)”不等同“掌舵”、“決策”就是“領(lǐng)導(dǎo)”、“執(zhí)行”就是“被領(lǐng)導(dǎo)”之間的本質(zhì)差別。本文認(rèn)為應(yīng)明確駐村第一書記在村莊工作中的領(lǐng)導(dǎo)（主導(dǎo)）地位，即由駐村第一書記直接領(lǐng)導(dǎo)村黨組織。同時，明確村“兩委”必須對駐村第一書記的工作予以支持配合，如果村黨支部書記以及組織成員不配合不支持，那就由駐村第一書記主導(dǎo)重塑村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子。

（二）明確規(guī)定駐村第一書記主導(dǎo)重塑軟弱渙散村黨組織的職權(quán)

基于前述村黨組織軟弱渙散并存在“灰色”領(lǐng)頭人現(xiàn)象，我們認(rèn)為應(yīng)賦予駐村第一書記主導(dǎo)重塑村黨組織的職權(quán)。重塑村黨組織最關(guān)鍵的是選拔素質(zhì)較高、能力較強(qiáng)的村黨支部書記。對此，有論者認(rèn)為駐村第一書記主導(dǎo)重塑黨組織會侵犯到村莊自治權(quán)，這無疑是不全面的認(rèn)識。村莊自治權(quán)利主體是村民，當(dāng)村“兩委”負(fù)責(zé)人豪橫專權(quán)、踐踏村民民主權(quán)利時，重塑黨組織正是為了更好地實現(xiàn)村民民主自治權(quán)，而且也不會引起社會不穩(wěn)定。第一，派出村莊通常都是政治經(jīng)濟(jì)文化全面落后的村莊，村黨組織也是相對軟弱渙散的黨支部。在這種情況下，不換血就很難建強(qiáng)村黨組織，所以必須換掉舊班子負(fù)責(zé)人，重塑村“兩委”。第二，相對軟弱渙散的村“兩委”干部大都是脫離人民群眾、不受群眾擁護(hù)的不合格干部，但因為勢力結(jié)成，群眾敢怒不敢言，而通過駐村第一書記制度外部力量介入，采取合理合法的方式撤除其職位，正是順應(yīng)大多數(shù)群眾的民心，也是選派駐村第一書記以及工作隊制度最大的意義所在。當(dāng)然，實施過程要講策略，要考慮對方的承受能力，實現(xiàn)村莊治理能力的平穩(wěn)提升。

（三）明確駐村第一書記領(lǐng)導(dǎo)提升村莊治理水平的職權(quán)

在黨的十八屆四中全會上，黨中央提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是新時代建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要內(nèi)容之一。基層治理是國家治理的基石。2021年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，要健全基層群眾自治制度、推進(jìn)基層法治和德治建設(shè)；要持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，要持續(xù)整治群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。那么，這些艱巨的政治任務(wù)由誰來領(lǐng)導(dǎo)完成呢？毫無疑問，應(yīng)由派出的駐村第一書記來承擔(dān)。第一，明確賦予駐村第一書記重塑基層黨組織的職權(quán)，由其主持村莊黨員大會，自由提名黨支部書記候選人和村委會其他成員候選人，充分尊重黨員群眾和普通群眾的民主選舉權(quán)利。第二，明確駐村第一書記依據(jù)法律制度領(lǐng)導(dǎo)落實村民各項民主權(quán)利的職權(quán)。由駐村第一書記主持并規(guī)范村民委員會換屆選舉，讓選舉真正體現(xiàn)民意；通過村民會議或村民代表會議在普通村民中選舉村務(wù)監(jiān)督委員會主任，賦予監(jiān)督委員會主任列席村“兩委”決策會議的權(quán)利；啟動村莊重大行政活動的村民代表參與工作，主持年終對村“兩委”工作考核評議等工作。只有這樣，才能有效提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。

（四）根據(jù)村莊資源情況持續(xù)不斷加大輸入力度

如前所述，派出駐村第一書記幫扶的通常都是政治經(jīng)濟(jì)文化比較落后的村莊。針對政治落后、組織資源貧乏的客觀實際，迫切需要未來持續(xù)選派駐村第一書記，并由縣鄉(xiāng)派出兩名駐村工作隊員，協(xié)助駐村第一書記工作，形成駐村工作團(tuán)隊，避免駐村第一書記“單打獨(dú)斗”的情況出現(xiàn)。在持續(xù)選派第一書記駐村過程中，駐村第一書記還應(yīng)擔(dān)負(fù)發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)新生代村黨支部書記候選人的責(zé)任，如果村莊有合適的人選，就采用科學(xué)、民主的程序產(chǎn)生本地黨支部書記；如果當(dāng)?shù)厝狈Ω咚刭|(zhì)的黨支部書記人選，就繼續(xù)外派黨支部書記。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個長期的過程，這個過程中，始終都需要國家扶持和政府主導(dǎo)。政治資源的輸入是必不可少的，這也是中國式現(xiàn)代化的一個特色。

針對鄉(xiāng)村財力資源的普遍薄弱現(xiàn)象，國家應(yīng)根據(jù)實際持續(xù)不斷地加大對鄉(xiāng)村的資金投入。第一，持續(xù)加大對農(nóng)業(yè)水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，并保證后續(xù)工程維護(hù)和工程系統(tǒng)完善方面的資金支持。第二，持續(xù)實施小額扶貧貸款政策，鞏固脫貧成果。小額扶貧貸款雖然額度不大，但有了這筆資金，就可以合作投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，或者入股社會企業(yè)得到紅利，在一定程度上增加貧困農(nóng)戶的收入。第三，增加駐村第一書記的專項扶貧資金，保證其能根據(jù)實際需要自主掌控使用，以更好實現(xiàn)為民辦事的目標(biāo)。但目前駐村第一書記的專項扶貧資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一掌握，這雖然有利于集中財力在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，同時也在一定程度上影響了駐村第一書記實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力。另外，對于失去勞動能力、缺乏“造血”能力的殘疾人和低保戶，應(yīng)該在量力而行的基礎(chǔ)上逐步增加“輸血”數(shù)量，提升扶貧質(zhì)量。

（五）以提升駐村第一書記工作績效為導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)計針對駐村第一書記的各項管理制度

第一，要制定合乎實際的紀(jì)律要求，不能只看表面的時間堅持而不顧實際績效。在選派駐村第一書記的同時，根據(jù)2015年《通知》和2021年《意見》中提出的“嚴(yán)管厚愛”原則，各地都制定了針對駐村第一書記的工作紀(jì)律和工作考核要求。在工作紀(jì)律上，不論省派還是縣派，不論距家遠(yuǎn)近，一律要求駐村第一書記“五天四夜”在村。這樣簡單化的規(guī)定似乎不太符合實際情況。對于離家較遠(yuǎn)的省派駐村第一書記，外出協(xié)調(diào)爭取資源，當(dāng)晚不能回村住宿，就不能算違反工作紀(jì)律；如果是縣派駐村第一書記，離家較近，就應(yīng)該允許晚上回家居住。尤其是在一些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把嚴(yán)管體現(xiàn)在夜晚查崗、照相留證上，這樣的監(jiān)督形式有失對駐村第一書記的尊重，會使駐村第一書記產(chǎn)生“對自己不信任”的感覺。嚴(yán)管不是目的，駐村的本質(zhì)目的是改變軟弱渙散的黨組織，主導(dǎo)幫扶貧困，銜接鄉(xiāng)村振興，需要一定的紀(jì)律約束，但紀(jì)律要求應(yīng)該以績效為導(dǎo)向，對駐村第一書記的嚴(yán)管不能只體現(xiàn)在死板的時間限制上。

第二，要及時兌現(xiàn)各項補(bǔ)貼。因工作地點(diǎn)基本都是離家及原單位較遠(yuǎn)的村鎮(zhèn)，大部分公共交通工具無法直達(dá)。而且，駐村第一書記開車前往能改善村集體整體交通條件，例如遇到走訪、開會、疫情期間的接送防疫防控資料，接送特殊群眾看病時，需要自行開車前往。但車輛的油費(fèi)、保養(yǎng)等各項開銷已占據(jù)駐村補(bǔ)貼的80%以上，如不及時發(fā)放，駐村第一書記就要借錢舉債。另外，還有每半年由派出單位撥付給駐村第一書記的1萬元辦公經(jīng)費(fèi)，按目前規(guī)定是此項經(jīng)費(fèi)撥付于工作地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，劃入村辦公賬戶，由村干部按照其他村務(wù)花銷填報單據(jù)共同使用，形成“大鍋飯”的局面，與駐村第一書記開展具體工作交集不多，意義不大，體現(xiàn)不出?？顚Ｓ玫母邔釉O(shè)計。

第三，要科學(xué)制定績效考核制度，不能把村級干部的評價作為主要依據(jù)，最重要的是村莊群眾的評價。在駐村第一書記沒能居于領(lǐng)導(dǎo)地位重塑村黨組織的情況下，要考慮到村干部和駐村第一書記的矛盾沖突關(guān)系。駐村干部是否真心實意為群眾辦事，群眾最清楚，感受也最為真實。

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[責(zé)任編輯：朱松琳]

基金項目：河南省軟科學(xué)項目（222400410246）

作者簡介：杜明銀（1981—），男，河南濮陽人，副教授，碩士，研究方向：基層治理現(xiàn)代化。

通信作者：李昱姣（1966—），女，河南南陽人，教授，博士，研究方向：基層政治與治理體系現(xiàn)代化。