鄭凌峰

（中鐵十八局集團(tuán)有限公司，天津 300000）

引 言

PPP 項(xiàng)目通過(guò)分工合作、共享利益與風(fēng)險(xiǎn)，有效地提升了建設(shè)供給效率，同時(shí)減輕了工程建設(shè)資金壓力。然而，PPP 項(xiàng)目融資過(guò)程中存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，一旦失控，將嚴(yán)重影響項(xiàng)目的正常推進(jìn)。由于PPP 項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)，投資回收期較長(zhǎng)，融資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，對(duì)項(xiàng)目造成不利影響。因此，對(duì)PPP 項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究至關(guān)重要。通過(guò)明確風(fēng)險(xiǎn)管控存在的問(wèn)題，探索預(yù)防與應(yīng)對(duì)策略，有目的性和針對(duì)性地進(jìn)行管理與控制，可以有效降低PPP 項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)項(xiàng)目的良性發(fā)展。

一、PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管控問(wèn)題

（一）融資途徑單一

PPP 項(xiàng)目的順利推進(jìn)離不開(kāi)資金的支持，通常需要通過(guò)融資來(lái)滿足項(xiàng)目建設(shè)對(duì)資金的需求。然而，目前PPP 項(xiàng)目的融資途徑較為單一，導(dǎo)致融資受限較為嚴(yán)重，無(wú)形中增加了融資風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP 項(xiàng)目規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)，需要大量的資金投入，且投資不能在短時(shí)間內(nèi)收回。在這種情況下，如果融資途徑過(guò)于單一，就難以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)籌集到足夠的項(xiàng)目建設(shè)資金，進(jìn)而影響項(xiàng)目的正常開(kāi)展，引發(fā)一系列問(wèn)題。目前，PPP 項(xiàng)目融資的主要途徑是通過(guò)向銀行貸款來(lái)獲取項(xiàng)目建設(shè)資金，這部分資金所占比例較大，通常在總投資額的60%以上[1]。銀行貸款需要支付利息，而項(xiàng)目回款周期較長(zhǎng)，導(dǎo)致償還本金和利息的壓力非常大。這種融資方式具有脆弱性，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就可能無(wú)法按照約定還款，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。

作為PPP 項(xiàng)目融資的主要渠道，銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)高度集中。如果未達(dá)到協(xié)議約定的還款期限，銀行提前收回貸款，項(xiàng)目融資將面臨風(fēng)險(xiǎn)失控的局面，可能導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行。雖然PPP 項(xiàng)目可以通過(guò)股權(quán)融資或債券融資等其他渠道融資，但這些方式也存在一些問(wèn)題?，F(xiàn)階段，無(wú)論是股權(quán)融資還是專項(xiàng)債融資，都存在一定的難度，難以滿足項(xiàng)目的融資需求。PPP 項(xiàng)目融資途徑單一的問(wèn)題是由多種因素引起的。一方面，PPP 項(xiàng)目習(xí)慣于單一融資方式，缺乏對(duì)債券融資和股權(quán)融資的研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。另一方面，政府在相關(guān)方面的支持不夠，相關(guān)規(guī)定也不夠完善，導(dǎo)致通過(guò)其他途徑融資較為困難。此外，PPP 項(xiàng)目融資渠道的缺乏也與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步晚、不夠完善和發(fā)達(dá)有關(guān)。

（二）融資成本風(fēng)險(xiǎn)管控能力不足

PPP 項(xiàng)目融資至關(guān)重要，是確保項(xiàng)目順利進(jìn)行的基本保障。通過(guò)不同途徑獲取項(xiàng)目建設(shè)資金是必要的。需要強(qiáng)調(diào)的是，不同融資途徑的成本是不同的，因此風(fēng)險(xiǎn)也各不相同。在通常情況下，融資成本與融資風(fēng)險(xiǎn)成正比。無(wú)論從哪個(gè)渠道融資，如果融資成本較高，那么融資風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)相應(yīng)增加。反之，如果融資成本較低，風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)相對(duì)較低。PPP 項(xiàng)目融資主要有三個(gè)途徑[2]：向銀行貸款、向政府融資和吸納社會(huì)資本。在這三個(gè)融資渠道中，政府融資的成本是最低的，風(fēng)險(xiǎn)也最低。由于政府參與和主導(dǎo)PPP 項(xiàng)目，通常融資相對(duì)比較容易。政府在提供財(cái)政資金支持的同時(shí)，還會(huì)根據(jù)項(xiàng)目順利推進(jìn)的需求，制定優(yōu)惠政策，以吸引社會(huì)資本的加入。這樣能夠更好地控制融資成本和風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)資本融資的成本與風(fēng)險(xiǎn)最高，這是由其自身的特點(diǎn)所決定的。社會(huì)資本追逐利益，這種屬性較強(qiáng)，因此其融資成本相對(duì)較高，風(fēng)險(xiǎn)也最高，與政府融資和銀行貸款相比更是如此。在當(dāng)前的PPP 項(xiàng)目融資過(guò)程中，針對(duì)如何降低社會(huì)資本的融資成本和風(fēng)險(xiǎn)，仍未找到有效的對(duì)策。這導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題長(zhǎng)期存在，對(duì)PPP 項(xiàng)目融資產(chǎn)生了較大的限制。銀行貸款方式的融資成本與風(fēng)險(xiǎn)處于中間水平。雖然銀行有時(shí)會(huì)出臺(tái)一些優(yōu)惠政策，但PPP 項(xiàng)目在融資過(guò)程中可能無(wú)法準(zhǔn)確把握這些政策，或者無(wú)法爭(zhēng)取到優(yōu)惠利率，從而導(dǎo)致融資成本無(wú)法得到有效控制，風(fēng)險(xiǎn)也隨之升高。此外，銀行融資在鎖定利率方面也可能出現(xiàn)問(wèn)題，或者合同中的相關(guān)協(xié)議可能存在不足之處，這也在無(wú)形中加大了融資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）盈利能力不夠強(qiáng)

絕大多數(shù)PPP 項(xiàng)目都是針對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以提高供給效率為主要目標(biāo)。這類項(xiàng)目具有社會(huì)公共服務(wù)和公益性的特征，政府通常會(huì)參與其中，對(duì)相關(guān)服務(wù)進(jìn)行價(jià)格規(guī)范和控制。在這種情況下，項(xiàng)目盈利難以得到保障，因?yàn)槠溆芰ο鄬?duì)較弱。項(xiàng)目的盈利往往依賴于優(yōu)惠政策或補(bǔ)貼，否則可能難以收回資金投入，甚至可能出現(xiàn)虧本的情況。PPP 項(xiàng)目通常投資巨大，項(xiàng)目運(yùn)行后，投資收回需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。在前期，項(xiàng)目?jī)斶€能力較弱，風(fēng)險(xiǎn)較高，這往往會(huì)成為融資的障礙。無(wú)論是社會(huì)資金還是銀行，考慮到這種狀況后，可能不愿意提供資金或者增加各種條件來(lái)提高融資成本，以保障自身利益。這種情況會(huì)導(dǎo)致融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加。

PPP 項(xiàng)目的盈利主要來(lái)源于使用者支付的資金、政府支付的費(fèi)用以及根據(jù)政策獲得的補(bǔ)貼。由于PPP 項(xiàng)目具有公益性的特點(diǎn)[3]，使用者付費(fèi)通常較少，很多時(shí)候只是象征性地支付一些費(fèi)用，無(wú)法通過(guò)這部分實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利。政府付費(fèi)和補(bǔ)貼也是有限的，PPP 項(xiàng)目需要拓展盈利渠道，但目前來(lái)看比較困難。有些政府無(wú)法通過(guò)拓展盈利渠道來(lái)彌補(bǔ)短板，導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目盈利能力不足。在這種情況下，償還資金的能力就會(huì)偏低，融資風(fēng)險(xiǎn)自然比較高。

（四）風(fēng)控能力有待提升

PPP 項(xiàng)目融資存在風(fēng)險(xiǎn)，但可以通過(guò)有效的措施進(jìn)行控制。然而，當(dāng)前針對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的管控能力不足，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)偏高。這類項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性，對(duì)管控人員的要求很高，他們必須具備扎實(shí)的知識(shí)和理論基礎(chǔ)，同時(shí)要有豐富的風(fēng)控經(jīng)驗(yàn)和出色的風(fēng)控能力。否則，難以達(dá)到預(yù)期的融資風(fēng)險(xiǎn)控制效果。

當(dāng)前，PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)控制的重視程度不夠，未能建立專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，也缺乏對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的分析和研究。這導(dǎo)致融資風(fēng)險(xiǎn)不能被提前識(shí)別和了解，風(fēng)險(xiǎn)控制措施無(wú)法及時(shí)跟進(jìn)或不到位。此外，缺乏高素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力過(guò)硬的團(tuán)隊(duì)，使得在面對(duì)復(fù)雜情況時(shí)，難以采取有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，不利于PPP 項(xiàng)目的順利開(kāi)展。

二、PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)管控問(wèn)題應(yīng)對(duì)策略

（一）融資渠道多元化

由于PPP 項(xiàng)目融資途徑過(guò)于單一，往往會(huì)導(dǎo)致較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在控制PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題入手，有針對(duì)性地解決。當(dāng)前，需要拓展PPP 項(xiàng)目的融資渠道，從單一向多元化發(fā)展，從集中融資向分散融資轉(zhuǎn)變[4]。如果一個(gè)融資渠道無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，可以通過(guò)其他渠道進(jìn)行彌補(bǔ)，從而避免因單一渠道的問(wèn)題而對(duì)整體融資造成影響。PPP 項(xiàng)目融資應(yīng)吸納政府資金、社會(huì)資金和銀行資金，同時(shí)還要探索其他融資渠道。例如，利用股權(quán)和發(fā)行債券的方式進(jìn)行融資，或者根據(jù)具體的項(xiàng)目申請(qǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。然而，PPP 項(xiàng)目采用這些融資方式的較少，缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。因此，當(dāng)前必須對(duì)這些方式進(jìn)行深入研究，并加強(qiáng)政策的支持。政府應(yīng)發(fā)揮作用，出臺(tái)相關(guān)政策，完善股權(quán)、債券、基金融資規(guī)定，為PPP 項(xiàng)目融資渠道的多元化提供支持和保障。

以股權(quán)融資為例，為了更好地通過(guò)這一渠道獲取項(xiàng)目建設(shè)資金，PPP 項(xiàng)目主體需要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)方面的研究與探索，提高融資的可行性，并針對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)控制尋找有效的解決方案。在此過(guò)程中，可以與實(shí)力強(qiáng)大的企業(yè)建立合作關(guān)系，并制定詳細(xì)的合作協(xié)議，共同分享利益和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。另外，通過(guò)發(fā)行債券的方式進(jìn)行融資，必須在深入分析和研究的基礎(chǔ)上不斷完善相關(guān)的政策和規(guī)定，以推動(dòng)債券市場(chǎng)的健康發(fā)展，為項(xiàng)目融資提供更加有利的環(huán)境，使這一融資渠道更加順暢和便捷。實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目融資途徑的多元化，將有助于提高融資的效率和融資能力，同時(shí)通過(guò)分散融資來(lái)有效控制風(fēng)險(xiǎn)，確保PPP 項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

（二）增強(qiáng)融資成本風(fēng)險(xiǎn)控制能力

如前所述，PPP 項(xiàng)目融資成本高，則融資風(fēng)險(xiǎn)自然也會(huì)相應(yīng)較高，反之亦然。因此，針對(duì)PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的控制，應(yīng)從融資成本入手，通過(guò)控制成本來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。融資渠道主要有三個(gè)：政府資金、銀行貸款和社會(huì)資本。其中，政府資金的融資成本最低，融資風(fēng)險(xiǎn)也最低。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)控制的問(wèn)題，已在前面介紹過(guò)，這里不再贅述。對(duì)于銀行貸款這一主要融資渠道，做好風(fēng)險(xiǎn)控制至關(guān)重要。首先，要合理確定銀行融資的占比，遵循分散化原則。在其他融資渠道能夠籌集到足夠資金的情況下，銀行貸款在總投資中的占比不宜過(guò)大。當(dāng)然，這需要根據(jù)具體情況進(jìn)行具體分析。通過(guò)避免融資的集中化來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)非常重要，但不能因?yàn)楹ε嘛L(fēng)險(xiǎn)而在無(wú)法籌集到足夠資金的情況下刻意降低貸款比例。PPP 項(xiàng)目主體在向銀行申請(qǐng)貸款的過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)與銀行的溝通，就重要的方面進(jìn)行全面而充分的協(xié)商。這通常涉及貸款金額、利率、期限和還款方式等關(guān)鍵要素。這些都需要專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行深入研究，既要最大限度地控制融資風(fēng)險(xiǎn)，又要考慮銀行的利益，以確保雙方能夠達(dá)成一致。此外，PPP 項(xiàng)目主體應(yīng)了解相關(guān)的政策，尤其是不同貸款的優(yōu)惠政策。符合要求的應(yīng)積極申請(qǐng)和利用，如優(yōu)惠利率等，以降低還款壓力和融資風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)資本是PPP 項(xiàng)目融資的重要渠道之一。為了確保通過(guò)這一渠道成功融資，并使融資風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍內(nèi)，需要明確社會(huì)資本的逐利性，并平衡好利益需求與風(fēng)險(xiǎn)控制。社會(huì)資本融資的關(guān)鍵在于成本分析。選擇合適的企業(yè)進(jìn)行合作，可以從利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面入手，與之協(xié)商以降低融資成本和風(fēng)險(xiǎn)。除了社會(huì)資本融資，PPP項(xiàng)目融資成本風(fēng)險(xiǎn)的管控還應(yīng)關(guān)注其他方面。加強(qiáng)對(duì)相關(guān)指標(biāo)的關(guān)注和研究是必要的，這主要包括利息備付率和償債備付率等。無(wú)論通過(guò)哪個(gè)融資渠道，都要確保融資成本風(fēng)險(xiǎn)在可承受的范圍內(nèi)。

（三）強(qiáng)化盈利能力

PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)較大，對(duì)項(xiàng)目的順利進(jìn)行構(gòu)成了威脅。因此，必須采取有效措施來(lái)控制融資風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目盈利能力的提升有助于降低融資風(fēng)險(xiǎn)，因此提高項(xiàng)目盈利能力是關(guān)鍵。首先，一個(gè)盈利能力較強(qiáng)的PPP 項(xiàng)目可以在一定程度上減輕銀行和社會(huì)資本的擔(dān)憂，從而吸引更多渠道的資金。這不僅可以提高項(xiàng)目融資效率，還能確保所需的建設(shè)資金得到籌集。其次，當(dāng)項(xiàng)目盈利得到保障時(shí)，銀行和社會(huì)資本所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)相應(yīng)降低。這可能會(huì)導(dǎo)致各方面設(shè)置的門檻降低，進(jìn)而減少融資成本。在這種情況下，融資風(fēng)險(xiǎn)得到了有效控制。然而，提高PPP 項(xiàng)目的盈利能力并非易事。這需要從多個(gè)方面進(jìn)行分析和考慮，并尋找具有操作性、能夠獲得政府支持同時(shí)能夠增加盈利的方法。

政府應(yīng)合理增加對(duì)PPP 項(xiàng)目的補(bǔ)貼，但政府的補(bǔ)貼資源有限，項(xiàng)目盈利不能單純依賴政府補(bǔ)貼，而應(yīng)探索使用者付費(fèi)的盈利可能性。在調(diào)整使用者收費(fèi)時(shí)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和用途，適度提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但必須在合理范圍內(nèi)，確保使用者能夠承受，同時(shí)兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，并維護(hù)群眾利益。為了科學(xué)合理地調(diào)整使用者收費(fèi)，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)分析，研究在不同價(jià)格下盈利能力的變化。此外，項(xiàng)目應(yīng)拓展新業(yè)務(wù)和收入模式，例如獲取項(xiàng)目周邊土地使用權(quán)并進(jìn)行開(kāi)發(fā)，以獲取額外收益。通過(guò)開(kāi)發(fā)與增加增值服務(wù)內(nèi)容[5]，可以合理收取額外費(fèi)用，既滿足群眾需求，又提高項(xiàng)目盈利能力。這樣能進(jìn)一步提升項(xiàng)目的償債能力，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)，達(dá)到良好的融資風(fēng)險(xiǎn)控制效果。部分PPP 項(xiàng)目盈利能力不足與運(yùn)營(yíng)管理不善有關(guān)。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營(yíng)和管理的關(guān)注，圍繞提高運(yùn)營(yíng)效率、實(shí)施精細(xì)化管理等方面進(jìn)行研究。通過(guò)優(yōu)化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和管理，可以降低運(yùn)營(yíng)成本，提升盈利能力，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。

（四）提高風(fēng)險(xiǎn)管控能力

PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，因此將其控制在可承受范圍內(nèi)至關(guān)重要，需要項(xiàng)目主體提高自身的風(fēng)險(xiǎn)控制能力。在具體工作中，一方面，要充分認(rèn)識(shí)到融資風(fēng)險(xiǎn)控制的必要性和重要性，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)；另一方面，要做好風(fēng)險(xiǎn)控制隊(duì)伍的建設(shè)，通過(guò)專業(yè)團(tuán)隊(duì)的力量有效降低融資風(fēng)險(xiǎn)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，PPP 項(xiàng)目主體應(yīng)配置專業(yè)人才，選擇具備扎實(shí)知識(shí)和理論基礎(chǔ)、有經(jīng)驗(yàn)的人才參與融資風(fēng)險(xiǎn)控制工作。通過(guò)組建一支專業(yè)、高效的融資風(fēng)險(xiǎn)控制隊(duì)伍，將專業(yè)人員聚集在一起，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，有助于提升融資風(fēng)險(xiǎn)控制的效果。

融資風(fēng)險(xiǎn)控制是PPP 項(xiàng)目中的一項(xiàng)重要任務(wù)，需要從三個(gè)方面進(jìn)行強(qiáng)化：首先，要建立專業(yè)的融資風(fēng)險(xiǎn)控制團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入的分析和研究，全面識(shí)別顯性與隱性風(fēng)險(xiǎn)。只有全面識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，才能有效地預(yù)防和控制各類風(fēng)險(xiǎn)，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。如果遺漏風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防和控制效果將大打折扣，融資風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)相應(yīng)偏高。其次，在識(shí)別融資風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，要圍繞有效預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入和全面的研究，并探索有效的對(duì)策。要確定風(fēng)險(xiǎn)控制的難點(diǎn)，結(jié)合相關(guān)案例，集思廣益，尋找解決方案，提高應(yīng)對(duì)和處理復(fù)雜融資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的能力。最后，PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)控制需要進(jìn)行定期評(píng)估，對(duì)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)概率進(jìn)行分析和評(píng)估，明確風(fēng)險(xiǎn)的危害性。根據(jù)這些信息，制定融資風(fēng)險(xiǎn)控制預(yù)案。為了有效預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)，可以采用轉(zhuǎn)嫁、規(guī)避或分散風(fēng)險(xiǎn)的方式。

結(jié) 語(yǔ)

PPP 項(xiàng)目在許多方面具有顯著的優(yōu)勢(shì)，但融資作為項(xiàng)目的重要組成部分，卻常常伴隨著較高的風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題。目前，PPP 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)控制存在一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在融資途徑過(guò)于單一、成本風(fēng)險(xiǎn)控制能力不足、盈利能力有限及風(fēng)險(xiǎn)控制能力較低等方面。為了有效解決這些問(wèn)題，我們需要有針對(duì)性地研究對(duì)策，最終實(shí)現(xiàn)融資途徑的多元化和提高各方面的能力。通過(guò)采取一系列預(yù)防與控制措施，確保融資風(fēng)險(xiǎn)保持在可承受的范圍內(nèi)，為PPP 項(xiàng)目的順利開(kāi)展提供必要的支持與保障。