夏益璽

［上海青浦發(fā)展（集團）有限公司，上海 201700］

一、政府投資項目代建制

（一）項目內(nèi)涵

我國政府投資項目是針對我國財政性資金項目所提出的一類概念，也就是政府利用本地預(yù)算內(nèi)的資金、土地開發(fā)基金等其他資金所投資建設(shè)的項目[1]。

（二）適用條件

一般來講，政府投資項目分為兩種類型：第一種，依據(jù)資金來源分為財政性資金項目、財政擔(dān)保銀行貸款項目及國際援助項目；第二種，依據(jù)項目用途分為辦公樓、醫(yī)院、學(xué)校、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項目。隨著國有企業(yè)改革的不斷深入，政府投資項目的適用范圍也在不斷縮小，同時在傳統(tǒng)管理模式下的部分非經(jīng)營性項目也逐步轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性項目。

二、政府投資項目代建制管理的適用范圍

依據(jù)劃分標(biāo)準(zhǔn)的不同，代建制管理模式也存在一定的差異性。根據(jù)代建單位運行標(biāo)準(zhǔn)的差異性，代建管理模式可以分為政府事業(yè)單位代建模式、社會代建模式及政府委托代建模式等[2]。依據(jù)代建制管理典型所處的地區(qū)差異，可以分為深圳模式、北京模式和上海模式。依據(jù)代建管理內(nèi)容的差異，可以分為全過程代建模式、分階段代建模式和聯(lián)合代建模式。目前，代建制管理的適用范圍和劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)代建單位運作時的標(biāo)準(zhǔn)進行劃分。

三、政府投資項目代建制管理中存在的問題分析

（一）啟動前提條件不夠明確

在項目啟動之前，項目發(fā)起單位對實際建設(shè)需求缺乏清晰的認識，這導(dǎo)致了在項目建設(shè)過程中，項目建設(shè)范圍、內(nèi)容、規(guī)模和施工周期等方面頻繁發(fā)生變更。同時，缺乏專業(yè)的估算人員參與投資估算工作，導(dǎo)致項目估算結(jié)果缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和準(zhǔn)確性。在協(xié)調(diào)發(fā)起單位進行需求研究分析時，代建單位也經(jīng)常面臨建設(shè)需求更改的情況。即使在項目概念設(shè)計完成后，各種因素的影響也可能導(dǎo)致施工方案的推翻和重新組織。一旦項目的定位發(fā)生更改，項目的規(guī)模、裝修標(biāo)準(zhǔn)等方面也需要相應(yīng)優(yōu)化，從而導(dǎo)致項目概算發(fā)生變化，對項目施工造成不利影響。

多個項目在實際應(yīng)用中存在交叉需求問題，導(dǎo)致項目代建啟動的前提條件不明確。此外，部分項目涉及征地拆遷、河道改造等復(fù)雜問題，使得代建項目無法按照預(yù)定工期進行。例如，在項目代建過程中涉及水源保護區(qū)，需要專業(yè)的水土保持單位和環(huán)評單位編制方案，如果沒有獲得行政許可書，項目施工將被擱置。由于項目啟動的前提條件不清晰，委托單位或代建單位需要在施工前進行大量調(diào)查工作，這會影響項目進度并增加承建成本。如果項目施工需求不合適，可能導(dǎo)致項目概算遠超啟動前的估算，導(dǎo)致資金無法有效利用，造成資金浪費，甚至可能引發(fā)工程審計風(fēng)險。

（二）代建主體的法律地位不夠清晰

我國尚未建立與項目代建制配套的法律、法規(guī)，相關(guān)部門的操作細則也未得到完善，導(dǎo)致各地區(qū)在實施代建管理措施時，對代建人的法律定位存在一定的差異。在實際操作中，代建制遇到了較多的難點，導(dǎo)致項目代建實施過程中出現(xiàn)諸多問題，甚至出現(xiàn)無序狀態(tài)。如果代建人沒有獲得相關(guān)的法律地位，將導(dǎo)致代建合同主體之間的關(guān)系模糊，代建人在履行其代建職能時難以明確工作內(nèi)容和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，代建人在國家基本建設(shè)程序中也缺乏法律授予的地位。

由于代建制的法律地位不夠明確，導(dǎo)致在具體實施過程中出現(xiàn)了各種問題。首先，代建單位的職責(zé)與風(fēng)險之間存在不對等的情況，代建單位在施工過程中往往缺乏項目管理權(quán)。其次，在項目建設(shè)過程中，代建單位辦理項目建設(shè)程序時在客觀上無法得到我國相關(guān)管理部門的認可，這導(dǎo)致實際工程建設(shè)程序辦理中存在諸多困難。通常由項目的使用人辦理相關(guān)程序，這會拖延工程進度[3]。

由于代建制在項目施工過程中存在諸多問題，導(dǎo)致各單位之間難以進行有效的協(xié)調(diào)，從而大幅增加了項目成本。代建單位承擔(dān)著繁重的工作負擔(dān)，并且在施工過程中處于被動地位，這打擊了他們的施工積極性，嚴(yán)重時可能影響代建工程的建設(shè)和管理，延誤工程進度。目前，關(guān)于代建制度的關(guān)系缺乏法律法規(guī)上的定論，因此無法確定代建制度是民事委托還是行政委托。這導(dǎo)致了代建過程中各單位之間的權(quán)利與義務(wù)劃分不清晰。在工程建設(shè)中，各單位都期望自身利益最大化，當(dāng)工程出現(xiàn)問題時，他們往往會推卸責(zé)任，這不利于工程的建設(shè)。

（三）代建費用普遍偏低

一般來說，合理且科學(xué)的代建費用是確保工程質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前業(yè)內(nèi)普遍認為代建取費標(biāo)準(zhǔn)偏低，與代建單位承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任不匹配，導(dǎo)致代建單位無法獲得應(yīng)有的利益，這不利于代建制的健康發(fā)展。代建工作僅規(guī)定了收費上限，但沒有規(guī)定收費下限，導(dǎo)致項目代建競標(biāo)過程中出現(xiàn)惡意競爭。代建費用偏低會導(dǎo)致項目風(fēng)險增加，而代建人可能會將項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移到項目管理中，從而影響項目工程的穩(wěn)定性和可靠性。在項目代建過程中，過低的代建費用也不利于吸引高素質(zhì)人才參與項目管理。缺乏高素質(zhì)人員參與，將制約項目管理水平的提升，無法充分發(fā)揮項目代建制在工程實施過程中的作用。

國家為代建制制定了激勵與約束制度，要求代建管理費與代建單位的代建內(nèi)容、績效管理相掛鉤。這意味著需要加強代建單位在項目代建過程中的考核制度，對于表現(xiàn)優(yōu)秀的代建單位給予獎勵，而表現(xiàn)不佳的則酌情懲罰。代建管理費用可以與工程進度、工程質(zhì)量等內(nèi)容有機結(jié)合，并在項目竣工查驗后支付尾款。然而，各地區(qū)對于代建獎勵存在一定差異，只有少數(shù)地區(qū)規(guī)定投資結(jié)余時代建單位參與分成，而懲罰措施的規(guī)定也缺乏一致性。雖然采用激勵與約束機制可以在一定程度上緩解代建費用較低的問題，但無法從根本上解決約束與激勵的矛盾[4]。

（四）代建單位缺少項目管理經(jīng)驗

由于我國代建制度發(fā)展較晚，有能力負責(zé)政府大型項目全過程代建的單位十分稀缺。我國的代建單位大部分是由政府建設(shè)單位、工程承包公司等相關(guān)單位轉(zhuǎn)型而來，其經(jīng)濟實力、人才結(jié)構(gòu)以及相關(guān)管理經(jīng)驗尚未達到期望水平，導(dǎo)致代建單位的項目管理水平有限，無法滿足需求。目前，代建單位的運營管理能力不足，盡管各單位在各自領(lǐng)域中具備專業(yè)化的管理水平，但缺乏相關(guān)的項目管理經(jīng)驗。其業(yè)務(wù)能力僅限于單一領(lǐng)域與代建項目的需求相匹配，在其他職能、需求方面存在一定程度的缺失，導(dǎo)致代建單位在進行項目管理時具有較大的局限性。

（五）代建制存在一定風(fēng)險

1.代建人與業(yè)主之間責(zé)任權(quán)利不明確而引起的代建風(fēng)險

在代建項目中，政府主管部門負責(zé)立項后，通過招標(biāo)的方式選擇合適的代建單位。代建人在代建過程中承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)應(yīng)與業(yè)主對等，即明確雙方的責(zé)任與義務(wù)，以確保代建人所承擔(dān)的責(zé)任與獲得的利益相匹配。一般來說，代建單位的利潤來源于代建管理費，而代建管理費是根據(jù)項目概算來計算的。在具體的代建工作中，如果代建人與業(yè)主之間的權(quán)利責(zé)任不明確，代建單位可能會采取措施提高項目概算，進而提高自身的利潤，從而引發(fā)代建風(fēng)險。

2.代建制中項目過程的管理風(fēng)險

在簽訂代建合同后，代建人首先面臨的是項目建設(shè)前期手續(xù)的辦理問題。過去，這些手續(xù)通常由建設(shè)單位（業(yè)主）負責(zé)辦理并取得相關(guān)批復(fù)。然而，隨著代建人依據(jù)相關(guān)規(guī)定和合同約定深入?yún)⑴c項目建設(shè)，這些手續(xù)和批復(fù)應(yīng)由代建人負責(zé)辦理和管理。但由于代建人的法律地位尚不明確，其獨立實施相關(guān)行為缺乏法律支持，且沒有相關(guān)政策文件為其提供保證和支撐。這導(dǎo)致代建人在獲得代建相關(guān)權(quán)限后，首先面臨前期配套手續(xù)辦理的困境。其次，代建制在代建人資格準(zhǔn)入上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。參與代建的代建人通常只擁有工程設(shè)計、監(jiān)理、工程咨詢、工程造價咨詢等部分資質(zhì)，其管理人員所具備的知識和經(jīng)驗也僅限于其中的某一部分。這導(dǎo)致他們在全過程管理和綜合協(xié)調(diào)方面的知識和經(jīng)驗不足，從而可能引發(fā)許多管理失誤風(fēng)險。最后，合同管理在項目代建管理中具有極其重要的地位。合同中蘊含著巨大風(fēng)險，已成為所有企業(yè)普遍認同的最重要的內(nèi)容之一。由于代建行為在我國缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，代建人的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)以及與投資單位和使用單位的權(quán)責(zé)劃分都是依據(jù)代建合同產(chǎn)生的。代建合同成為項目代建各方實施具體行為的指導(dǎo)性文件，其重要性不言而喻。在代建項目的過程管理中，如果合同管理混亂，必然會帶來一系列風(fēng)險。一旦出現(xiàn)合同管理失誤，可能會對代建人造成毀滅性的打擊。

四、政府投資項目代建制管理的優(yōu)化策略

（一）不斷完善代建制的管理方法

第一，針對項目建設(shè)前期需求不確定性導(dǎo)致的工程前期工作煩瑣問題，施工單位或前期工作部門需在項目代建發(fā)起前，構(gòu)建合理的施工概念方案，明確項目的建設(shè)內(nèi)容、范圍、規(guī)模及預(yù)算。相關(guān)部門需對項目需求進行統(tǒng)籌分析，在項目確定后提出各類需求要求，避免重復(fù)施工，降低成本，減少預(yù)算，減少項目施工中的問題。對于涉及規(guī)劃調(diào)整、河道優(yōu)化等需求的項目，需解決核心問題后分析是否采用代建。第二，代建委托方式應(yīng)避免單一化。實施代建制旨在選擇社會專業(yè)化項目管理單位，負責(zé)投資和工程建設(shè)管理，提升項目管理水平。部分政府單位也可作為政府投資項目的代建單位。為發(fā)揮各職能部門的專業(yè)性，需根據(jù)項目規(guī)模和需求，將政府職能部門作為代建提出單位，提高各部門對項目代建工程的積極性。第三，針對需求復(fù)雜、施工難度大的項目，可讓使用單位和建設(shè)部門作為代建委托單位。使用單位需對項目方案進行研討，選擇科學(xué)的方案。代建單位需根據(jù)項目進度，滿足使用單位和委托單位的需求[5]。

（二）拓寬代建單位的招標(biāo)范圍

作為政府投資項目預(yù)選過程中的中標(biāo)單位，代建單位在參與政府項目招標(biāo)過程中，一旦中標(biāo)，便承擔(dān)起代建項目的管理職責(zé)，并確認其在代建管理中的主體身份。政府在項目招標(biāo)過程中，應(yīng)當(dāng)擴大代建單位的招標(biāo)范圍，并明確實際參與代建項目的單位。

（三）做好政府投資評估合理下?lián)茼椖抠Y金

針對政府投資項目建設(shè)資金的劃撥方式，目前我國通常采取的是依據(jù)年度投資計劃及項目工程進度，由國家財政從財政基建專戶分批撥付給主管部門、項目法人及建設(shè)單位專戶。各主管部門再根據(jù)項目的施工情況，將專戶資金劃撥給所屬的建設(shè)單位專戶。然而，這種撥款方式存在一些弊端。首先，資金使用效率低下，由于中間環(huán)節(jié)較多，資金滯留在相關(guān)部門或建設(shè)單位的時間較長，導(dǎo)致資金閑置。其次，容易產(chǎn)生違規(guī)違紀(jì)行為，部分部門將項目資金視為自有資金，隨意支配，不利于資金管理工作。最后，不利于廉政工作的實施。為了優(yōu)化改革財政性資金劃撥方式，做好政府投資評估并合理下?lián)茼椖抠Y金是必要的。在向建設(shè)單位提出資金用款申請的過程中，建設(shè)單位需審核申請意見，審核確認后將其送至財政部門再次審核，然后才能撥款。這種方式能促使建設(shè)單位明確資金的流向，同時強調(diào)建設(shè)單位的項目管理責(zé)任與義務(wù)，提高資金撥付的安全性。

（四）加強政府對代建項目的監(jiān)督

在實施代建制度時，項目建設(shè)、管理和使用三者分離。在代建合同簽署過程中，三方單位需要明確各自的法律地位。雖然代建制度在一定程度上降低了貪污腐敗的風(fēng)險，但工程腐敗風(fēng)險仍無法得到有效管理。因此，各單位應(yīng)加強項目監(jiān)督管理。政府需要對項目的全過程進行全方位管理，政府投資的主管部門需要定期檢查代建單位的具體工作、人才配置以及項目質(zhì)量、施工進度等內(nèi)容。若代建單位出現(xiàn)違規(guī)行為，應(yīng)及時指出并糾正。針對資金管理，應(yīng)盡可能減少資金流通環(huán)節(jié)，有效預(yù)防使用單位挪用資金的情況。在項目監(jiān)督過程中，應(yīng)避免身兼數(shù)職的情況發(fā)生，確保項目監(jiān)督工作的嚴(yán)謹(jǐn)性。

（五）保障代建單位的合法權(quán)益

雖然政府與代建單位在民事上處于平等地位，但在政治地位上，政府明顯占據(jù)優(yōu)勢。由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)的委托代建合同示范文本，代建合同在制定過程中可能將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給代建企業(yè)。在實施過程中，由此產(chǎn)生的法律和民事責(zé)任可能會轉(zhuǎn)移到代建單位，導(dǎo)致代建單位權(quán)利與義務(wù)的不對等。為了保障代建單位的合法權(quán)益，政府與代建單位應(yīng)進行平等的協(xié)商，合理分配項目中可能出現(xiàn)的風(fēng)險因素。一旦問題發(fā)生，可根據(jù)協(xié)商內(nèi)容確定相應(yīng)的責(zé)任人進行賠償。

結(jié) 語

代建制管理模式是我國政府投資項目管理模式的一次創(chuàng)新，它遵循現(xiàn)代市場發(fā)展的規(guī)律，打破了傳統(tǒng)模式下政府投資項目建設(shè)的束縛，有助于推動政府職能的轉(zhuǎn)變。然而，由于我國代建制起步較晚，目前仍面臨著法律法規(guī)不健全、管理制度不匹配等問題，這在一定程度上阻礙了代建制度的可持續(xù)發(fā)展。為了促進代建制度的健康、可持續(xù)發(fā)展，我們需要在未來進一步完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確代建單位的法律主體地位。此外，還需要優(yōu)化選擇機制，合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險，進而提升政府投資項目的施工質(zhì)量，促進代建制度的健康發(fā)展。