金愛蘭

(黔南州河湖保護服務(wù)中心，貴州 都勻 558000)

人類的生存和發(fā)展離不開水資源。隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，各行各業(yè)不斷提高對水資源的需求，我國大部分地區(qū)存在著水資源供需矛盾[1]。在此背景下，我國開始重視對水資源的管理，開始嘗試對水資源管理制度以及水權(quán)制度的改革[2-4]。2019年，習(xí)近平總書記在視察黃河時，指出我國當(dāng)前水資源面臨的嚴(yán)峻形勢，提出要提高水資源利用效率，把水資源作為城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的重要約束，要堅決抵制不合理用水需求，提高社會節(jié)水意識，發(fā)展節(jié)水技術(shù)。因此，加強水資源管理成為當(dāng)前社會發(fā)展的重要任務(wù)[5-7]。

基于此，為了大力推進水資源高效管理，本文以黔南州為研究對象，以取水許可制度為切入點進行分析，以期完善黔南州取水許可制度以及政策執(zhí)行落實情況，以達到促進水資源管理效率的目的。

1 黔南州取水許可制度執(zhí)行現(xiàn)狀

馬-薩政策執(zhí)行綜合模型是美國學(xué)者根據(jù)美國政府構(gòu)架結(jié)構(gòu)提出的，旨在通過建立模型找出影響政策執(zhí)行的因素。如果想將該模型應(yīng)用到我國政策分析中，需對其進行改進。陳振明教授基于我國國情，對該模型進行了改進，增加了符合我國國情的因素。本文采用改進的馬-薩政策執(zhí)行綜合模型對黔南州取水許可制度執(zhí)行現(xiàn)狀進行分析。

1.1 政策執(zhí)行與政策資源現(xiàn)狀

目前，黔南州的取水許可證包括地下水、地表水2種水源類型，將自來水水源類型排除在外。同時，黔南州目前還沒有將二次取水用戶進行分級。在政策執(zhí)行方面，黔南州盡管不存在地下水超采的問題，但是由于地下水污染及企業(yè)生產(chǎn)大量使用地下水等問題，并沒有達到之前制定的政策目標(biāo)；其次，根據(jù)調(diào)查顯示，黔南州部分地區(qū)的飲用水水源已經(jīng)逐漸開始出現(xiàn)枯竭，由于工業(yè)取水限制，大部分企業(yè)選擇自來水來滿足日常生產(chǎn)，盡管價格更高，但是水量限制范圍并不包括自來水，這不僅增加了自來水公司的壓力，也導(dǎo)致部分水源地受到影響。

1.2 基于問卷調(diào)查的取水制度政策目標(biāo)群體現(xiàn)狀

為了準(zhǔn)確了解黔南州取水戶情況，本文擬采用調(diào)查問卷的方式，對取水用戶進行了解。本文共發(fā)放調(diào)查問卷255份，無效問卷11份，有效問卷244份，有效率為95.69%，滿足本次研究需要。同時，對信度和效度進行檢驗，Cronbachα>0.8，KMO>0.8，信效度較高，滿足研究需要。

根據(jù)調(diào)查得知，部分被調(diào)查取水戶表示許可的水量不滿足需求，這就意味著部分取水戶存在超額取水或者使用自來水的情況，這部分取水戶以企業(yè)為主。同時，也存在部分取水戶為了逃避水量監(jiān)測，對監(jiān)測設(shè)備進行破壞或者改裝，在檢測設(shè)備損壞的情況下，按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)以最大水量進行計算，而實際用水量遠遠超過最大水量，部分企業(yè)采取補交罰款的方式來達到用水需求。

1.3 基于訪談法的取水制度政策執(zhí)行主體現(xiàn)狀

本次訪談對象為11為取水許可管理工作人員及38位取水戶。其中取水管理工作人員均為一線工作人員。訪談內(nèi)容主要繞政策本身、政策之外以及關(guān)于政策的其他問題，如政策資源問題、目標(biāo)群體狀況等。

在執(zhí)行機構(gòu)方面，黔南州取水許可管理機構(gòu)由流域管理機構(gòu)和區(qū)域管理機構(gòu)2部分組成。同時，根據(jù)建設(shè)項目需要，水利廳可能直接發(fā)放取水許可證書。一般情況下，黔南州的取水許可證是以縣級為單位，許可證的發(fā)放和后期管理都是縣級水利管理部門執(zhí)行；在執(zhí)行人員方面，大部分管理人員學(xué)歷集中在大專，具有全日制本科學(xué)歷的工作人員僅有31%。同時，從業(yè)管理人員年齡主要集中在35～50歲之間，部分單位已經(jīng)很久沒有招聘過新的工作人員了。如果工作人員不具有較高的專業(yè)水平，不能很好的理解相關(guān)政策，則必然影響取水許可制度的執(zhí)行。

1.4 政策外部環(huán)境現(xiàn)狀

我國在1988年首次通過《中國人民共和國水法》，并于2002年和2016年進行了2次修訂，為我國各地區(qū)的取水許可制度提供了法律保障[8-9]。同時，相關(guān)配套法律法規(guī)也逐步形成體系，如《取水許可管理辦法》等，完善的法律法規(guī)體系不僅為取水許可制度提供了法律保障，也為政策執(zhí)行提供了重要參考依據(jù)。然而，群眾對取水許可制度不夠了解，也給政策的執(zhí)行造成了嚴(yán)重的影響。

2 黔南州取水許可制度執(zhí)行存在的問題

2.1 政策效果偏離目標(biāo)，政策資源不足

①黔南州取水許可制度政策效果偏離目標(biāo)。由于企業(yè)耗水量較高，取水許可對用水總量有限制，而自來水未納入取水許可管理范圍，部分企業(yè)將目光轉(zhuǎn)移到自來水上，而自來水一般為生活用水，滿足居民生活的基礎(chǔ)上再考慮工業(yè)生產(chǎn)，而企業(yè)購買自來水不受總量限制，這與取水許可制度的政策目標(biāo)背離；②黔南州取水許可管理較為混亂，如取水許可范圍沒有自來水、對二次取水沒有實行分類分級管理等；③政策資源不足，黔南州減少了水資源的返還款。目前，黔南州地區(qū)開始探索費改稅改革，雖然仍處于探索階段，但是這無疑會導(dǎo)致本就不足的基層經(jīng)費缺少了來源，將會造成多項工作擱置。④黔南州對取水信息收集和管理的手段比較單一，沒有充分利用信息化、數(shù)字化技術(shù)，傳統(tǒng)的管理方法容易在數(shù)據(jù)記錄與傳輸方面出現(xiàn)錯誤，導(dǎo)致管理效率較低。

2.2 目標(biāo)群體配合度較低

黔南州取水許可制度執(zhí)行過程中存在目標(biāo)群體配合度低的問題，主要表現(xiàn)為違規(guī)取水包括超額取水和無證取水、破壞取水計量設(shè)施，瞞報、謊報取水信息等。由于部分取水戶對取水許可政策不了解，造成實際的取水與管理部門的審批內(nèi)容不一致，如取水點不同、水源類型發(fā)生變化以及沒有按照要求安裝計量設(shè)施等情況。最后，部分用水量較大的企業(yè)，瞞報、謊報用水信息，利用政策漏洞破壞計量設(shè)施。

2.3 政策執(zhí)行力度不足

黔南州取水許可制度執(zhí)行力度仍有提高潛力。①取水許可制度政策執(zhí)行人員對所轄區(qū)域內(nèi)的取用水情況了解不足，記錄的取用水信息與實際情況不符，在取用水的審批階段沒有對總量指標(biāo)進行控制，對所轄區(qū)域內(nèi)有多少取水口、多少取水戶、單位時期內(nèi)用了多少水等信息記錄不全；②日常監(jiān)督檢查工作力度不足，存在“重審批，輕監(jiān)管”的情況，按照規(guī)定開展檢查或者前往現(xiàn)場進行抽查的次數(shù)較少，對取用水戶對水的實際用處監(jiān)督更是無從談起，造成執(zhí)行政策落實不到位；③技術(shù)審查工作把關(guān)不嚴(yán)，在審查過程中，參與評審的專家有部分未列入專家?guī)?，并且在審查過程中還存流程不合理的問題，如審閱報告未提前送達專家，造成無法客觀公正的進行評審。

2.4 政策執(zhí)行環(huán)境不利

①黔南州取水許可制度執(zhí)行缺少指導(dǎo)性的法律法規(guī)文件，盡管我國相繼出臺了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國取水許可和水資源費征收管理條例》《取水許可管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，但是由于在水資源及取水許可方面各地區(qū)都有特有的情況，按照本地區(qū)的實際情況來制定相關(guān)管理辦法更為科學(xué)。②在社會環(huán)境方面，取水許可制度與群眾長久以來的取水習(xí)慣不符，這就使得取水許可制度負有對目標(biāo)群體行為習(xí)慣進行逐步改變的使命，這無疑給政策執(zhí)行增加了難度。③隨著經(jīng)濟的發(fā)展，無論是生活用水還是工業(yè)用水，用水需求都在不斷提高，造成供需矛盾突出，政策目標(biāo)執(zhí)行不到位。

3 存在的問題原因分析

3.1 取水許可政策不完善

黔南州取水政策不完善主要體現(xiàn)在3個方面：①政策內(nèi)容存在沖突?！吨腥A人民共和國水法》的第四十八條與《取水許可管理辦法》的第七條在取水許可范圍方面存在沖突，造成企業(yè)為了滿足生產(chǎn)，將目光轉(zhuǎn)移到自來水上，最終沒有實現(xiàn)水量限制；②指導(dǎo)性政策不清晰。主要表現(xiàn)為沒有明確劃分取水許可的種類和分級管理，造成用水情況復(fù)雜和水量統(tǒng)計重復(fù)。③未制定對政策資源進行保障的相關(guān)政策。黔南州目前在探索費改稅改革，如果取消了水資源費，將會切斷了取水許可制度財政資源。

3.2 缺乏目標(biāo)群體激勵機制

無論是違規(guī)違法取水，還是破壞取水計量設(shè)施，表面來看是由于管理人員執(zhí)法力度不足，但實際上是取水許可制度政策缺少對目標(biāo)群體的激勵機制。由于執(zhí)法人員緊張，無論是城市還是農(nóng)村，去取水行為進行嚴(yán)格的管理需要大量的人力，對違法違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)較難。同時，目標(biāo)群體的配合度低，這與受教育程度、認知水平以及取水滿意度存在較大的關(guān)系。因此，需要建立完善的激勵機制，提高其認知度和滿意度，促使目標(biāo)群體主動了解政策。

3.3 缺乏執(zhí)行主體的監(jiān)管機制

政策執(zhí)行不到位除了目標(biāo)群體配合度低之外，主要在于監(jiān)管機制不健全，行政管理工作人員缺乏監(jiān)管體系的約束，導(dǎo)致其不嚴(yán)格按照政策要求來執(zhí)行，因為無論政策執(zhí)行的好壞與否，都不需要承擔(dān)責(zé)任，這就導(dǎo)致政策無法真正的執(zhí)行下去。同時，在水資源論證評審過程中出現(xiàn)的把關(guān)不嚴(yán)的問題主要是由于相關(guān)技術(shù)規(guī)范不成體系，評審工作參考的標(biāo)準(zhǔn)不足，導(dǎo)致論證工作達不到預(yù)期的效果。并且，參與評審的專家權(quán)責(zé)不對等，在項目沒有重大隱患的情況下都會投票通過，存在個別人情評審的現(xiàn)象，缺少第三方的監(jiān)管。

3.4 社會整體對政策認識不足

黔南州在取水許可制度上的照搬式執(zhí)行主要在于其對政策的認識不足，沒有將政策與本地實際情況結(jié)合起來，造成執(zhí)行偏差。同時，當(dāng)?shù)厝∮盟畱魧λY源情況和相關(guān)政策了解不充分，而大部分取用水戶由于供水管網(wǎng)的覆蓋能夠隨時獲得水資源，且水費價格較低，因此不認為水資源短缺，也就對取水許可制度政策執(zhí)行不配合。

4 黔南州取水許可制度執(zhí)行對策建議

4.1 調(diào)整政策內(nèi)容，明確政策指令

①將自來水納入到取水許可范圍中來，明確取水許可的發(fā)證范圍，將更多的水源納入到取水管理中，能夠?qū)偹窟M行有效控制，防止企業(yè)利用自來水不在管理范圍的漏洞而大量使用自來水；②對取水許可進行分級分類管理，從水資源論證時就明確取水的類別，確定論證與技術(shù)審查的重點，對取水許可進行精細化管理，避免多級取水無法區(qū)分以及流域取水總量疊加的問題；③建立財政資金獲得渠道，由于稅改費導(dǎo)致取水許可制度政策執(zhí)行失去了財政來源，導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位。因此，必須建立財政資金獲得渠道，用于取水許可制度政策的執(zhí)行工作，保障取水許可制度政策落實到位。

4.2 執(zhí)行主體與目標(biāo)群體雙管齊下

首先，在執(zhí)行主體方面，應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)法力度。為了維護生態(tài)環(huán)境，避免水資源使用度過造成的區(qū)域性水資源枯竭，可以從2個方面出發(fā)：①提高違法成本，加大對違法違規(guī)取水的懲罰力度。同時，還可以增加檢測次數(shù)，對違規(guī)取水行為除了處以罰金，提高取水戶違法成本之外，對于嚴(yán)重的違法行為，可吊銷取水許可證。并且，對于違法違規(guī)進行查處之后，要及時公開處罰結(jié)果，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；②建立目標(biāo)群體的激勵機制，提高目標(biāo)群體的配合，如對舉報違法違規(guī)取水行為的進行相應(yīng)的獎勵，利用社會力量進行監(jiān)督。同時，也要大力推廣節(jié)水技術(shù)和節(jié)水設(shè)備，提高用水效率，確定水權(quán)制度等。

4.3 完善執(zhí)行主體監(jiān)管機制

完善執(zhí)行主體監(jiān)管機制可以從3個方面出發(fā)：①建立完善的監(jiān)管體系。首先，建立政策執(zhí)行機構(gòu)的考核機制，并將其與績效獎金直接掛鉤，做好定期檢查工作，并定期進行匯總，對發(fā)現(xiàn)問題的處理結(jié)果要及時跟進。同時，重點關(guān)注取水戶是否按照取水許可證規(guī)定的水量進行取水，定期查看計量設(shè)施是否完好；②完善水資源技術(shù)審查工作，如水資源論證制度及技術(shù)審查規(guī)范等，將水資源作為區(qū)域發(fā)展的最大剛性約束；③建立技術(shù)審查專家追責(zé)制度，對出現(xiàn)過重大失誤的專家進行登記備案，建立專家黑名單，明確專家對評審負有的重要責(zé)任。

4.4 大力宣傳，精準(zhǔn)制定政策措施

①對政策進行細化。根據(jù)黔南州的特點編制《黔南州取水許可管理辦法》，將其作為本地政策執(zhí)行的指導(dǎo)性文件；②對取水許可制度政策進行宣傳，拓寬宣傳渠道，如利用微信公眾號、抖音小視頻的方式進行宣傳，對政策執(zhí)行人員和群眾進行定期政策培訓(xùn)，提高群眾的參與度；③鼓勵利用再生水，大力推廣節(jié)水技術(shù)。鼓勵利用再生水，如處理過的污水、收集的雨水等，再生水的利用能夠有效緩解區(qū)域用水緊張，提高水資源利用效率；

大力推廣節(jié)水技術(shù)和節(jié)水設(shè)施，開展節(jié)水型社會建設(shè)，在全市范圍內(nèi)安裝節(jié)水設(shè)備，鼓勵企業(yè)自主開發(fā)節(jié)水技術(shù)。

5 結(jié)語

本文采用實地調(diào)研、調(diào)查問卷等方式對黔南州取水許可制度現(xiàn)狀進行了分析，針對黔南州取水許可制度執(zhí)行存在的問題，提出了調(diào)整政策內(nèi)容，明確政策指令、針對執(zhí)行主體與目標(biāo)群體雙管齊下、完善執(zhí)行主體監(jiān)管機制及擴大宣傳，精準(zhǔn)制定政策措施等建議。為黔南州完善取水許可制度，落實取水許可制度政策執(zhí)行，提高水資源利用效率提供參考。然而，本文研究未對黔南州取水許可機構(gòu)人員編制問題、頂層機制設(shè)計問題等進行討論，下一步應(yīng)對此重點分析，不斷完善黔南州取水許可制度管理體系。