李曉芳

[摘 要]近年來(lái)，地方政府為了響應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，政府公債不斷增加，相關(guān)資金用于開(kāi)展城市建設(shè)以及發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力，償債壓力也與之增加。文章通過(guò)研究防控地方政府公債風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)路徑，分析了地方公債風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)及現(xiàn)狀，探討如何通過(guò)合理的措施防控地方公債風(fēng)險(xiǎn)，提出要合理控制預(yù)算安排，平衡財(cái)權(quán)與事權(quán)，促進(jìn)公債信息透明化，完善政績(jī)考核機(jī)制，健全預(yù)警措施，全方位優(yōu)化地方公債管理體系，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

[關(guān)鍵詞]地方政府；公債；風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F812；F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2024）05-0055-03

一、地方公債的相關(guān)概念

地方公債是地方政府按照國(guó)家規(guī)定履行職能發(fā)行的公債，是地方政府促進(jìn)地方增加資金、履行各種社會(huì)職能的舉措。地方公債的產(chǎn)生在很大程度上與財(cái)政預(yù)算的收支差異有關(guān)。地方政府在執(zhí)行年度預(yù)算的環(huán)節(jié)，為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等項(xiàng)目需要留存一定資金，很可能為了獲取資金而發(fā)行公債。在分稅制改革以后，地方公債的規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)生了很多的隱性債務(wù)。隨著地方政府收支矛盾加劇，只能通過(guò)其他來(lái)源尋找融資，最終形成了以城投公司為代表的地方融資平臺(tái)。同時(shí)，近年來(lái)我國(guó)實(shí)施財(cái)政寬松政策以及土地財(cái)政政策不可延續(xù)的問(wèn)題，使得地方公債規(guī)?？焖贁U(kuò)大，地方公債風(fēng)險(xiǎn)快速增加。在這一背景下，地方公債違約風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重負(fù)面影響。

二、地方政府公債面臨的風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)在發(fā)行、償還、監(jiān)管過(guò)程中，很可能會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題，如發(fā)行規(guī)模不合理、資金使用效率低下、投資項(xiàng)目運(yùn)行管理不健全、債務(wù)信息不透明等，都可能產(chǎn)生地方公債風(fēng)險(xiǎn)。

從當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)地方公債風(fēng)險(xiǎn)管理的情況來(lái)看，地方公債風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生于資金使用過(guò)程中。債務(wù)資金使用能否按照預(yù)期得到控制以及債務(wù)能否按預(yù)期償還，在很大程度上決定了是否可能產(chǎn)生地方公債風(fēng)險(xiǎn)。如果地方政府償還能力低下，即便債務(wù)規(guī)模很小，地方公債的風(fēng)險(xiǎn)仍然處于很高水平。

隨著地方政府當(dāng)前債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方公債風(fēng)險(xiǎn)成為地方政府不得不面臨的問(wèn)題。在當(dāng)前形勢(shì)下，地方公債風(fēng)險(xiǎn)主要有以下兩個(gè)特點(diǎn)。一是不確定性。地方公債風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效評(píng)估，且金融風(fēng)險(xiǎn)交叉錯(cuò)雜，一旦風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，會(huì)給居民生活及經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不可預(yù)估的影響。二是蔓延性。地方公債風(fēng)險(xiǎn)在發(fā)生之后，會(huì)向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各個(gè)方面蔓延。地方公債風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，將嚴(yán)重影響社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響地方經(jīng)濟(jì)活力。

三、地方政府公債風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

第一，地方公債規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張。

為了解決地方政府資金籌集問(wèn)題，地方公債規(guī)模在近年來(lái)無(wú)序擴(kuò)張。雖然中央和地方財(cái)政收入是逐年上升的，但是地方財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，且缺口不斷擴(kuò)大。為了平衡中央和地方財(cái)政差異，中央會(huì)通過(guò)政府貸款、發(fā)行債務(wù)等彌補(bǔ)其資金缺口。這雖然在一定程度上緩解了地方政府資金困難的局面，但是也誘發(fā)了地方政府債務(wù)規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張的問(wèn)題，很可能產(chǎn)生嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)隨著預(yù)算收支矛盾日益凸顯。目前，地方政府開(kāi)始尋找新的融資渠道，在這一背景下，以地方政府融資平臺(tái)為代表的融資渠道應(yīng)運(yùn)而生，其雖然能夠彌補(bǔ)地方財(cái)政資金的缺口，但由于部分地方政府盲目使用融資，會(huì)帶來(lái)更高的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，地方政府的風(fēng)險(xiǎn)承受能力相對(duì)不足。

隨著地方公債規(guī)?？焖僭黾?，地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)成為地方政府面臨的重大問(wèn)題之一。地方政府在發(fā)行債務(wù)的環(huán)節(jié)，在資金使用、項(xiàng)目管理、償還能力等方面都可能存在一定不足。例如資金使用效率低下、項(xiàng)目管理不完善等問(wèn)題，都會(huì)導(dǎo)致地方政府無(wú)法繼續(xù)償還債務(wù)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至金融體系的穩(wěn)定。雖然從整體范圍來(lái)看，我國(guó)的平均債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不高，但是部分地區(qū)收支明顯不平衡且政府的償債能力不足，償債風(fēng)險(xiǎn)較為嚴(yán)重。同時(shí)，地方公債的風(fēng)險(xiǎn)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)之間相互轉(zhuǎn)化，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生將可能蔓延至全社會(huì)，產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

第三，地方政府缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)管理制度。

地方公債風(fēng)險(xiǎn)管理作為對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全方位管理的方法，在地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中，要充分關(guān)注可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，合理分析能否按期償還債務(wù)和利息。如果無(wú)法及時(shí)償還債務(wù)和利息，將給地方政府的信用及社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)重負(fù)面影響。地方政府在當(dāng)前的債務(wù)管理中，缺乏完善的制度體系控制地方公債規(guī)模，沒(méi)有結(jié)合其長(zhǎng)期盈利能力及發(fā)展方向確定地方負(fù)債程度，存在盲目負(fù)債的問(wèn)題，給地方政府的公債償還帶來(lái)重大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方公債的風(fēng)險(xiǎn)包括負(fù)債管理體系不完善、信息不透明等一系列問(wèn)題，產(chǎn)生相關(guān)問(wèn)題的主要原因是制度體系不完備。

第四，部分地方政府的官員盲目追求政績(jī)。

在我國(guó)中央和地方財(cái)權(quán)分離之后，部分地方官員為了追求政績(jī)及城市短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)繁榮，會(huì)盲目擴(kuò)大政府的債務(wù)。擴(kuò)大債務(wù)雖然在短期內(nèi)能夠提高居民的福利，為城市長(zhǎng)期發(fā)展做好鋪墊，但是若不考慮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及償還能力，就很可能給未來(lái)的發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重隱患。產(chǎn)生這一問(wèn)題的主要原因是我國(guó)政府對(duì)地方官員的考核環(huán)節(jié)中，還未形成完善的考核措施，部分地方官員存在盲目借貸的問(wèn)題，過(guò)于關(guān)注其政績(jī)，忽視了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定以及風(fēng)險(xiǎn)防控要求。

四、防控地方政府公債風(fēng)險(xiǎn)的建議

（一）注重融資預(yù)算，控制融資活動(dòng)

第一，改進(jìn)融資預(yù)算。

中央政府和社會(huì)公眾應(yīng)該按照透明性和參與性的原則，監(jiān)督地方政府預(yù)算計(jì)劃及配套債務(wù)發(fā)行情況。政府在財(cái)政管理環(huán)節(jié)，要有效監(jiān)督地方財(cái)政預(yù)算是否在合理的范圍內(nèi)得到控制，分析地方政府的債務(wù)發(fā)行規(guī)模及資金使用效率，降低地方公債風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。地方政府在資金管理環(huán)節(jié)，要按照成本效益原則分析和評(píng)價(jià)預(yù)算管理工作要求。如果地方政府的資金投入無(wú)法帶來(lái)預(yù)期的效益，則應(yīng)該減少這部分資金投入。地方政府要確保資金的使用方向符合地方政府的發(fā)展實(shí)際要求，結(jié)合地方政府管理工作的策略，在編制預(yù)算環(huán)節(jié)就充分估計(jì)預(yù)算的整體情況，合理控制資金規(guī)模[ 1 ]。

地方政府在當(dāng)前存在明顯的隱性債務(wù)問(wèn)題，隱性債務(wù)難以評(píng)估與控制。為此，在債務(wù)控制環(huán)節(jié)應(yīng)采取完善的防控措施。如果地方政府不能嚴(yán)格監(jiān)控資金使用情況，很可能產(chǎn)生資金過(guò)剩或不足的情況，嚴(yán)重影響地方政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及地方的發(fā)展。

因此，在實(shí)施地方政府資金管理環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的控制，以預(yù)算合理約束資本流動(dòng)，確保地方政府的資金使用方向與中央政府支出的優(yōu)先順序及方向保持一致，避免產(chǎn)生不必要的支出及資金浪費(fèi)等問(wèn)題，使有限的資金發(fā)揮更大效益，從本質(zhì)上控制債務(wù)規(guī)模，從源頭上降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

第二，開(kāi)展合理的融資活動(dòng)。

地方政府在融資環(huán)節(jié)，融資工作是否合理在很大程度上決定了地方金融安全及地方經(jīng)濟(jì)能否獲得可持續(xù)發(fā)展。地方政府主要是以地方融資平臺(tái)實(shí)施融資活動(dòng)。為了有效應(yīng)對(duì)地方公債風(fēng)險(xiǎn)傳播的影響，要在未來(lái)形成全社會(huì)參與監(jiān)督的機(jī)制，并積極接受中央政府的監(jiān)督。全民監(jiān)督意味著地方政府的債務(wù)在不同環(huán)節(jié)都能夠得到規(guī)范管理，讓各級(jí)人員參與融資活動(dòng)的監(jiān)督環(huán)節(jié)，將地方政府融資預(yù)算納入公共預(yù)算框架，嚴(yán)格監(jiān)控地方政府融資，避免無(wú)序融資、過(guò)度借貸帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

在新預(yù)算法實(shí)施的背景下，地方公債在擴(kuò)大過(guò)程中也要嚴(yán)格接受全國(guó)人大的監(jiān)督檢查，避免融資行為無(wú)序擴(kuò)張給地方帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。例如，部分地方政府存在龐大的隱性債務(wù)，很可能是通過(guò)金融工具或以政府信用擔(dān)保的業(yè)務(wù)，這類債務(wù)在資產(chǎn)負(fù)債表中難以體現(xiàn)，但是會(huì)對(duì)地方金融穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。對(duì)此，要建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，要求地方政府及時(shí)公開(kāi)相關(guān)管理環(huán)節(jié)的信息，確保各類活動(dòng)得到全方位監(jiān)督，提高融資活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的可預(yù)測(cè)性。

（二）合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)

在當(dāng)前的金融體系中，中央政府和地方政府之間的部分事權(quán)缺乏明確的書(shū)面規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致地方政府過(guò)度干預(yù)公共事務(wù)，而使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，事權(quán)過(guò)重使地方政府不得不通過(guò)背負(fù)更多債務(wù)滿足各類事權(quán)的履行要求。地方政府的地方公債風(fēng)險(xiǎn)，在很大程度上是財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配導(dǎo)致的。因此，要細(xì)化中央和地方政府之間的責(zé)任，清晰認(rèn)識(shí)到不同層次治理結(jié)構(gòu)有不同責(zé)任，部分責(zé)任可能會(huì)存在重疊，針對(duì)重疊部分要形成明確的規(guī)范，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的公共財(cái)政管理原則，要求合理安排財(cái)權(quán)與事權(quán)，合理確定中央和地方的支付義務(wù)。例如對(duì)于地方政府完全受益的相關(guān)事項(xiàng)，應(yīng)該由地方政府負(fù)責(zé)支出；對(duì)于地方和中央政府同時(shí)受益的事情，要根據(jù)受益比例合理分配支付義務(wù)，避免財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等導(dǎo)致地方公債無(wú)序擴(kuò)張的問(wèn)題。

在地方公債管理環(huán)節(jié)，要明確財(cái)政支出的責(zé)任，提高資金分配運(yùn)作效率。地方政府根據(jù)工作效率、管理能力、監(jiān)管要求等合理分配具體權(quán)限，在監(jiān)控過(guò)程中提高資金使用效率及合理評(píng)估各級(jí)政府的能力，科學(xué)分配各項(xiàng)權(quán)力。在監(jiān)管方面，充分發(fā)揮中央政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌作用，通過(guò)將權(quán)力下放到地方的方式，形成中央對(duì)地方的跟蹤監(jiān)管，合理分配中央和地方的權(quán)力，規(guī)避地方公債無(wú)序擴(kuò)張的問(wèn)題，以保障風(fēng)險(xiǎn)可控。

此外，我國(guó)在未來(lái)應(yīng)增加地方政府的財(cái)權(quán)，包括將新增加的“房產(chǎn)稅”等稅種作為地方的稅收，促進(jìn)地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，緩解地方政府資金不足的局面，提高其各類事項(xiàng)執(zhí)行力。

（三）促進(jìn)公債信息透明化

當(dāng)前我國(guó)地方公債信息披露不足，導(dǎo)致地方公債風(fēng)險(xiǎn)難以得到嚴(yán)格監(jiān)控，使風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)惡性蔓延的可能性。地方政府要通過(guò)建立完善的地方公債信息披露機(jī)制，對(duì)地方政府債務(wù)發(fā)行、使用等環(huán)節(jié)作出嚴(yán)格監(jiān)督和約束，避免地方政府資金使用效率低下和挪作他用等問(wèn)題。通過(guò)制定科學(xué)的地方公債管理措施，有效防止政府機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)之間存在涉密交易或信息不公開(kāi)，使相關(guān)工作無(wú)法得到監(jiān)管。地方政府只有通過(guò)充分提高數(shù)據(jù)的透明度，將預(yù)算管理和金融體系管理工作相結(jié)合，充分關(guān)注信息披露的要求，才能形成完善的地方公債控制措施[ 2 ]。

為了全方位提高地方公債透明度，應(yīng)加強(qiáng)以下工作。

首先，地方政府的融資來(lái)源信息要得到規(guī)范管理，例如在融資平臺(tái)公司的管理工作中，從債務(wù)發(fā)行到使用再到收回全環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)都要得到統(tǒng)計(jì)，確保相關(guān)信息真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)。如果在管理環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)相關(guān)活動(dòng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，要第一時(shí)間執(zhí)行相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，控制住風(fēng)險(xiǎn)，防止其蔓延。

其次，在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)節(jié)，要形成完善且科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，各級(jí)政府部門要定期監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)管理的情況，按照風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，統(tǒng)計(jì)分析風(fēng)險(xiǎn)管理的不足之處，形成透明的債務(wù)數(shù)據(jù)。

（四）優(yōu)化政績(jī)考核機(jī)制

在當(dāng)前地方政府官員績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，過(guò)于側(cè)重GDP，部分地方政府的官員通過(guò)寬松財(cái)政政策提高短期內(nèi)的政績(jī)，通過(guò)擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模而并非以提高預(yù)算分配的合理性發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，這也會(huì)導(dǎo)致很多地方存在盲目借貸等問(wèn)題，產(chǎn)生了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加的可能性。地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中，很大一部分是潛在且長(zhǎng)期的，在短期內(nèi)難以得到體現(xiàn)。

為了規(guī)避地方政府官員盲目發(fā)債的問(wèn)題，在未來(lái)要形成完善的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，制定科學(xué)的評(píng)價(jià)措施，充分關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)等方面指標(biāo)。在對(duì)地方政府官員評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，不僅要關(guān)注GDP的指標(biāo)，更要關(guān)注金融穩(wěn)定性，形成科學(xué)的問(wèn)責(zé)機(jī)制與激勵(lì)約束措施。如果地方政府官員在工作中存在盲目借貸等問(wèn)題，要執(zhí)行相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。通過(guò)改善政績(jī)考核機(jī)制，有效完善地方政府的支出以及借貸行為。同時(shí)，在績(jī)效考評(píng)工作中，要考核地方政府在借款、還款等環(huán)節(jié)的合理性，避免償還能力不足的問(wèn)題。

（五）健全預(yù)警措施

地方政府在實(shí)施債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)節(jié)，要形成完善的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，包括全面收集各類債務(wù)信息，健全預(yù)警措施，確保地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到控制。地方政府在管理債務(wù)時(shí)，要統(tǒng)計(jì)各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況，關(guān)注信息披露的要求。通過(guò)建立信息披露制度的方式，構(gòu)建完善的管理體系，確保地方公債在管理環(huán)節(jié)中的各項(xiàng)數(shù)據(jù)、信息得到監(jiān)控，形成完善的風(fēng)險(xiǎn)管理框架[ 3 ]。

發(fā)生地方公債風(fēng)險(xiǎn)之后，地方政府要迅速組織檢查、報(bào)告，確保各類信息得到及時(shí)披露，將地方公債的風(fēng)險(xiǎn)降低。要采取科學(xué)的管理措施對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，例如，可以按照地方政府的負(fù)債率等指標(biāo)評(píng)估地方公債風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。各地方政府要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，形成完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，動(dòng)態(tài)更新評(píng)價(jià)預(yù)警機(jī)制，確保各類公債風(fēng)險(xiǎn)能夠得到科學(xué)控制。

參考文獻(xiàn)：

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