檢察機(jī)關(guān)作為國家司法機(jī)關(guān)，有維護(hù)社會公共利益、提起食品領(lǐng)域公益訴訟的職責(zé)。在司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)能否在公益訴訟中提出懲罰性賠償請求，且懲罰性賠償金的計算方式、抵扣標(biāo)準(zhǔn)和管理方式仍然存在爭議。厘清上述問題有利于為檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性賠償請求提供正當(dāng)性，與懲罰性賠償制度的“懲罰”和“威懾”功能不謀而合。

1.問題的提出

筆者以“公益訴訟”“食品”“檢察機(jī)關(guān)”“懲罰性賠償”為關(guān)鍵詞，在小包公平臺進(jìn)行檢索，選取了九個較為典型的案例（如表1所示），并簡述其中的兩個案例。

典型案例1：2017年夏天，被告俄周（小學(xué)，牧民）將從村民手中低價收購的死因不明的牛肉進(jìn)行加工后銷售給被告張清（高中，無業(yè)），后張清將這些牛肉賣到綿陽當(dāng)?shù)氐拿追鄣?，從中獲利。根據(jù)縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所出具的鑒定結(jié)論，認(rèn)定被告俄周經(jīng)營的死因不明的牛肉不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)。若爾蓋縣人民檢察院在履行審查起訴職責(zé)中發(fā)現(xiàn)被告俄周、張清生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)牛肉的行為損害了社會公共利益的案件線索，將線索移送阿壩州人民檢察院。阿壩州人民檢察院在公益訴訟中提出兩個訴訟請求：第一，判令二被告承擔(dān)相應(yīng)的懲罰性賠償金；第二，判令二被告在公開媒體向社會公眾賠禮道歉。法院審理認(rèn)為公益訴訟起訴人的訴訟請求具有事實和法律依據(jù)，予以支持。

典型案例二：被告金廣鳳（1976年7月3日出生，滿族），2003年金廣鳳夫妻在農(nóng)貿(mào)市場面食店工作，被告負(fù)責(zé)面食店油條配料工作。2020年3月至2020年7月，金廣鳳共生產(chǎn)、銷售添加超標(biāo)“鋁”油條712.5斤，銷售金額4275元。2021年7月，金廣鳳因犯生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪，被本溪滿族自治縣人民法院判處有期徒刑一年，緩刑一年，并禁止在緩刑考驗期內(nèi)從事食品生產(chǎn)、銷售及相關(guān)活動，但金廣鳳至今未能承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)金廣鳳違法行為后依法履行了公告程序，公告期滿后沒有適格主體提起訴訟，社會公共利益仍處于受損害狀態(tài)，遂向人民法院提起訴訟請求：第一，判令被告金廣鳳承擔(dān)懲罰性賠償金42750元；第二，判令被告在人民法院報賠禮道歉。被告辯稱同意賠禮道歉，但家境困難無力賠償。法院審理認(rèn)為公益訴訟人的訴訟請求有事實和法律依據(jù)，被告應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

近年來，檢察機(jī)關(guān)響應(yīng)中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》，在食品領(lǐng)域積極運(yùn)用懲罰性賠償制度，但仍然存在法律依據(jù)不明確、懲罰性賠償金的確定沒有考慮到被告自身情況等問題，影響了該制度應(yīng)發(fā)揮的補(bǔ)償、制裁、遏制功能?；诖耍疚恼J(rèn)為應(yīng)從理論上論證檢察機(jī)關(guān)提出食品民事公益懲罰性賠償?shù)恼?dāng)性，在支持檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出懲罰性賠償金請求的基礎(chǔ)上，理清懲罰性賠償金的計算標(biāo)準(zhǔn)，再對懲罰性賠償金的管理方式提出制度構(gòu)想，通過比例原則合理確定懲罰性賠償金額，以便懲罰性賠償制度在食品安全領(lǐng)域更好地發(fā)揮制度價值。

2.司法實踐困境

2.1檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性賠償缺乏法律依據(jù)

《民事訴訟法》第五十八條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)提起食品安全民事公益訴訟。但對于檢察機(jī)關(guān)能否提起懲罰性賠償，目前僅最高人民檢察院制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第九十八條作出相應(yīng)規(guī)定，現(xiàn)行立法并未作出具體的規(guī)定。因此，在學(xué)術(shù)上，有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定的懲罰性賠償都是以私益訴訟為規(guī)定的對象，僅允許消費(fèi)者提出懲罰性賠償請求。食品公益訴訟的起訴人主張懲罰性賠償，在現(xiàn)行法律中找不到依據(jù)。具體來說，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食安法》）第148條第2款和《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡稱《消保法》）第55條所規(guī)定的懲罰性賠償請求權(quán)是專屬于消費(fèi)者的懲罰性賠償請求權(quán)，而檢察機(jī)關(guān)針對食品安全提起的懲罰性賠償公益訴訟并沒有獨(dú)立的實體請求權(quán)。進(jìn)一步來說，在食品領(lǐng)域，消費(fèi)者受到的仍然是個人損失，食品安全公益訴訟的起訴人在主張懲罰性賠償時，并沒有與經(jīng)營者、生產(chǎn)者形成民事法律關(guān)系。如果允許公益訴訟和私益訴訟重復(fù)起訴，將導(dǎo)致被告人承擔(dān)重復(fù)的賠償責(zé)任。

2.2懲罰性賠償金的計算標(biāo)準(zhǔn)過于簡單

在食品領(lǐng)域懲罰性賠償公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)針對向被告具體請求多少懲罰性賠償金這一事項有較大的自由裁量權(quán)。就所收集到的案例而言，檢察院傾向于按照私益訴訟懲罰性賠償?shù)挠嬎銟?biāo)準(zhǔn)，根據(jù)價款或服務(wù)費(fèi)用確定懲罰性賠償?shù)慕痤~，而沒有綜合考慮被請求人的賠償能力及主觀惡性。在典型案例二中，被告金廣鳳以在面包店賣油條為生，2020年4月至7月的銷售金額為四千余元。在被告提出家境困難、無力賠償過于高額的懲罰性賠償金后，法院及公訴機(jī)關(guān)并沒有具體調(diào)查實際情況，而是硬性地適用了十倍的懲罰性賠償金數(shù)額。這也從側(cè)面反映了在司法實踐中懲罰性賠償金的計算基準(zhǔn)過于簡單。統(tǒng)一簡單化地確定懲罰性賠償金額可能會使小微型企業(yè)面臨倒閉風(fēng)險，不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.3懲罰性賠償金能否折抵存在分歧

在懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款的關(guān)系方面，實踐中存在不同的見解。有學(xué)者認(rèn)為，懲罰性賠償金屬于民事責(zé)任，與刑事責(zé)任和行政責(zé)任本質(zhì)上存在不同，因而應(yīng)該同時適用，不能折抵。反對者則認(rèn)為，在得到法院的生效判決后，懲罰性賠償金上繳至國庫，具有了“公法”的屬性。從懲罰性賠償?shù)墓δ軄砜?，懲罰性賠償金因其所具有的“讓生產(chǎn)經(jīng)營者支付超出實際損害數(shù)額”的特性，應(yīng)該被視為一種行政罰款手段。故此，懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)進(jìn)行折抵或扣減。隨著食品安全公益訴訟會議紀(jì)要的出臺，“扣減說”似乎占據(jù)了上風(fēng)。但由于扣減標(biāo)準(zhǔn)不具體，應(yīng)用上仍然存在責(zé)任混同的可能性。

2.4懲罰性賠償?shù)倪m用結(jié)果上存在爭議

通過案例梳理，食品領(lǐng)域檢察公益訴訟中懲罰性賠償?shù)倪m用結(jié)果主要有以下幾種：第一，分配后上繳國庫。具體操作為懲罰性賠償金由法院托管，3年訴訟時效后，如果懲罰性賠償金仍有剩余則上繳國庫；第二，納入消費(fèi)公益基金，用于食品安全領(lǐng)域受害群眾的救助性賠償。值得注意的是，此時檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟行使的仍然是私益損害懲罰性賠償請求權(quán)，作為當(dāng)事人的檢察機(jī)關(guān)無權(quán)對懲罰性賠償金的歸屬進(jìn)行裁量，懲罰性賠償金在解釋論上只能歸受害消費(fèi)者所有。

3.食品領(lǐng)域懲罰性賠償?shù)囊?guī)制路徑

3.1檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性賠償?shù)恼?dāng)性

隨著食品生產(chǎn)的規(guī)?；?，經(jīng)營者或生產(chǎn)者是面向社會上不特定的多數(shù)人提供產(chǎn)品。食品消費(fèi)糾紛不同于普通民事糾紛，其中作為生產(chǎn)者的大企業(yè)與受害消費(fèi)者相比在訴訟成本和舉證能力方面有著顯著的優(yōu)勢。因此，我國通過立法，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起食品民事公益訴訟。我國《食安法》第148條第2款規(guī)定，消費(fèi)者對收到的損失向生產(chǎn)者、經(jīng)營者提出懲罰性賠償，然而未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)能否據(jù)此向不法商家提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求。能否賦予檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性賠償請求權(quán)，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面考慮。

3.1.1建設(shè)質(zhì)量公益訴訟的需要

2023年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《質(zhì)量強(qiáng)國建設(shè)綱要》（以下簡稱《綱要》）首次提出“質(zhì)量公益訴訟”的概念。食品安全關(guān)乎人民的切身利益，完善食品質(zhì)量公益訴訟是質(zhì)量公益訴訟的應(yīng)有之義。檢察機(jī)關(guān)對于未經(jīng)消費(fèi)者授權(quán)而直接以自己名義提起懲罰性賠償公益訴訟是以維護(hù)社會公共利益為目的，符合檢察機(jī)關(guān)的法律定位和職責(zé)。

3.1.2貫徹懲罰性賠償?shù)墓δ?/p>

《綱要》中與食品質(zhì)量同步提出的是“有效執(zhí)行商品質(zhì)量懲罰性賠償制度”。懲罰性賠償制度是美國法中與補(bǔ)償性賠償相對應(yīng)的一項特殊的民事賠償制度，最早起源于英國，是英美法系的產(chǎn)物，后逐步為大陸法系國家所認(rèn)可。與補(bǔ)償性賠償不同，懲罰性賠償是由懲罰和賠償組成。一方面，該制度可以彌補(bǔ)受害人的損害；另一方面，懲罰性賠償制度的“懲罰”體現(xiàn)在要求不法侵害人支付超出受害人實際損害范圍的賠償金，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)懲罰的目的。在食品消費(fèi)領(lǐng)域，消費(fèi)者受到的損害較為分散且多數(shù)為小額損害，考慮到訴訟成本較高、舉證困難等原因，受害人提起私益訴訟懲罰性賠償?shù)姆e極性較低，私人懲罰性賠償制度并不能真正地發(fā)揮懲治違法者并激勵其他消費(fèi)者積極維權(quán)的功能。因此，通過國家的幫助，在公益訴訟中提出懲罰性賠償請求才能充分發(fā)揮懲罰性賠償制度在食品領(lǐng)域的威懾和懲罰功能，并積極鼓勵消費(fèi)者維權(quán)，從而在根本上預(yù)防群體性食品安全事件的發(fā)生。從域外法治經(jīng)驗來看，各國在司法實踐中逐漸接受了懲罰性賠償請求，懲罰性賠償請求在公益訴訟中的提出也成為發(fā)展趨勢。因此，為彌補(bǔ)私人懲罰性賠償懲罰力度不足的弊端，防止消費(fèi)者受到公共性損害，威懾違法生產(chǎn)經(jīng)營者，維護(hù)社會主義市場秩序，由檢察機(jī)關(guān)在食品民事公益訴訟中提出懲罰性賠償請求具有必要性。

3.1.3完善檢察機(jī)關(guān)主體資格地位

楊會新教授曾提出“在新設(shè)權(quán)利模式下，需要法律為檢察機(jī)關(guān)和消費(fèi)者協(xié)會創(chuàng)設(shè)懲罰性賠償請求權(quán)，或者由國家保有實體請求權(quán)，而將對應(yīng)的訴訟實施權(quán)授予檢察機(jī)關(guān)和消費(fèi)者協(xié)會。無論哪種方式，都需要在消費(fèi)者的私人懲罰性賠償請求權(quán)之外，另外創(chuàng)設(shè)一個懲罰性賠償請求權(quán)。對此，筆者認(rèn)為可以通過訴訟擔(dān)當(dāng)模式賦予檢察機(jī)關(guān)訴訟實施權(quán)，將私益性訴訟實施權(quán)包含的損害賠償請求權(quán)向公益性訴訟實施權(quán)主體轉(zhuǎn)移。在實踐中，可以根據(jù)食品安全公益訴訟的具體案情來區(qū)分：對于額度小且受害消費(fèi)者較分散的案件來說，可以通過法定訴訟擔(dān)當(dāng)模式，將訴訟實施權(quán)集合管理；而對于規(guī)模較大的侵權(quán)案件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮任意訴訟擔(dān)當(dāng)模式，在得到消費(fèi)者授權(quán)基礎(chǔ)上由檢察機(jī)關(guān)提出懲罰性賠償請求。在訴前程序方面，可以借鑒美國的團(tuán)體訴訟通知模式，以書面形式通知被侵權(quán)人總數(shù)的三分之二以上的消費(fèi)者，同時賦予消費(fèi)者退出訴訟的權(quán)利，之后獲得的生效判決效力也基于參加訴訟的消費(fèi)者。

3.2懲罰性賠償金的計算標(biāo)準(zhǔn)

在司法實踐中，往往是根據(jù)價款或者服務(wù)費(fèi)用確定懲罰性賠償?shù)幕A(chǔ)數(shù)額，在此基礎(chǔ)上頂格適用十倍懲罰性賠償倍數(shù)。檢察機(jī)關(guān)對提出多少數(shù)額的懲罰性賠償金有自由裁量權(quán)，因此筆者認(rèn)為可以適用比例原則，合理確定懲罰性賠償金。比例原則的目的是防止公權(quán)力在限制公民權(quán)利時超過必要限度，包含適當(dāng)性、必要性、均衡性三個方面，民法制度中蘊(yùn)含比例原則的基本精神。首先，從適當(dāng)性的角度來看，應(yīng)綜合考察生產(chǎn)經(jīng)營者的承受懲罰賠償?shù)哪芰ΑＴ谌粘Ｉ钪?，一些小作坊生產(chǎn)的食品往往是按照傳統(tǒng)工藝生產(chǎn)的輕微的不安全食品，小作坊主和家人鄰里也會食用該食品。此時他們并不具備市場優(yōu)勢地位，是社會弱勢群體。檢察機(jī)關(guān)也不宜向他們提起賠償十倍的懲罰性賠償金的訴訟請求，應(yīng)通過消費(fèi)者協(xié)會或市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)對其進(jìn)行批評教育。其次，在必要性方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)調(diào)查侵權(quán)行為的社會危害性，綜合考慮提起懲罰性賠償公益訴訟的一般預(yù)防和特殊預(yù)防的效果，將預(yù)防的必要性納入考量因素。最后，應(yīng)考慮均衡性，設(shè)置更為靈活的懲罰性賠償金區(qū)間。筆者認(rèn)為，可以設(shè)置三倍至十倍的區(qū)間。均衡性原則強(qiáng)調(diào)所懲罰性賠償金和受損害的公共利益之間應(yīng)保持一致。在足以補(bǔ)償被侵害的消費(fèi)者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，合理確定公共利益的損失范圍，從而最大限度地實現(xiàn)懲罰性賠償?shù)摹把a(bǔ)償”和“懲罰”功能發(fā)揮各自功能。

3.3確立合理的抵扣標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為，懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金可以互相抵扣。懲罰性賠償金的設(shè)置有兩個目的：一是懲罰不法行為人；二是通過使行為人承擔(dān)懲罰性賠償金令其不再有相似的不法行為，同時對潛在的不法行為人進(jìn)行威懾。一方面，公益訴訟懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款一樣，都具有懲罰的功能；另一方面，同時追究行為人民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任往往導(dǎo)致行為人承擔(dān)過重的金錢懲罰，違反過罰相當(dāng)原則。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)全面評估侵權(quán)人的主觀過錯和損害后果，以達(dá)到最大限度的維護(hù)公共利益。

3.4健全食品安全公益訴訟救濟(jì)基金

上繳國庫的方式是管理懲罰性賠償金最常使用的方式。在法院作出生效判決后，食品安全公益訴訟懲罰性賠償金作為地方財政中的非稅收入上繳國庫，再由國庫返還地方財政統(tǒng)一適用管理。這樣確實提升了管理懲罰性賠償金的便利，但在客觀上，現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)是依據(jù)消費(fèi)者的私益懲罰性賠償請求權(quán)提起的訴訟請求，所獲得的賠償理應(yīng)歸實體權(quán)利人所有，將懲罰性賠償金上繳國庫的做法侵害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。

另一種做法是，將懲罰性賠償金由檢察院或法院代管。如果由法檢處代管懲罰性賠償金，司法機(jī)關(guān)本身就與公益訴訟的勝訴利益相關(guān)。在食品公益訴訟中，勝訴與否，主張多少的懲罰性賠償金就檢察機(jī)關(guān)自由裁量。在訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)搜集、舉證質(zhì)證等方面相較違法生產(chǎn)經(jīng)營者處于優(yōu)勢地位，難免會影響民事訴訟原告和被告的平等地位。

雖然在實踐中已有將懲罰性賠償金納入公益基金的實踐，但根據(jù)搜集的案例仍能發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段在實際運(yùn)作中還存在問題。例如，未完善懲罰性賠償基金的監(jiān)督機(jī)制，相關(guān)的運(yùn)行制度仍有細(xì)化空間。對此，設(shè)立一體化的懲罰性賠償金管理制度刻不容緩。

首先，法院作為審判機(jī)關(guān)，能夠全面地了解案件事實。因此，可以通過法院主導(dǎo)賠償基金的設(shè)立。案件進(jìn)入訴訟程序后可以通過調(diào)解或判決的方式設(shè)立食品安全懲罰性賠償救濟(jì)基金。人民法院應(yīng)當(dāng)在判決書中指定基金管理人。被請求人未按照判決書或調(diào)解書支付懲罰性賠償金的，人民法院可以強(qiáng)制執(zhí)行。

其次，基金的管理者需要定期對基金的使用情況進(jìn)行公示，可以由各省級消費(fèi)者協(xié)會或檢察機(jī)關(guān)對基金的運(yùn)用情況進(jìn)行監(jiān)督?；鸬挠猛局饕袃蓚€方面：一是對小額的食品安全公益訴訟中的消費(fèi)者進(jìn)行賠付；二是用于檢察機(jī)關(guān)和消費(fèi)者協(xié)會提起食品安全懲罰性賠償訴訟的合理費(fèi)用。

最后，要完善懲罰性賠償金的申領(lǐng)程序。建立懲罰性賠償金的目的是保障懲罰性賠償金最后歸屬于受害人。對于已經(jīng)獲得生效判決的消費(fèi)者可以通過判決文書到基金管理人處依照其損失兌付相應(yīng)份額的懲罰性賠償金。對于未來發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)費(fèi)用和相關(guān)費(fèi)用，可以憑相關(guān)證明材料向消費(fèi)者協(xié)會申領(lǐng)懲罰性賠償金。消費(fèi)者協(xié)會再審核提交材料的真實性，審核通過后與基金管理人協(xié)調(diào)發(fā)放懲罰性賠償金。

結(jié)語

在食品領(lǐng)域，懲罰性賠償公益訴訟制度的適用并非如想象中那么順利。由于現(xiàn)階段缺乏法律依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)提起食品公益訴訟懲罰性賠償請求顯得“名不正，言不順”。本文認(rèn)為，一方面要堅持懲罰性賠償和威懾功能，合理確定侵權(quán)人要承擔(dān)的社會責(zé)任，平衡懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金的關(guān)系；另一方面，通過訴訟擔(dān)當(dāng)模式，使檢察機(jī)關(guān)公益訴訟定位在維護(hù)社會公共利益的基礎(chǔ)上，形成邏輯自洽，避免法律適用的混亂。

作者簡介

陳俊安（1996.08－），男，漢族，云南昆明人，新疆財經(jīng)大學(xué)在讀研究生；研究方向：民商法。