馬振鵬 孟秀煥

摘 要：隨著上海人口老齡化趨勢加劇，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展備受關注。服務標準化作為一種有效管理手段，對于提高養(yǎng)老服務質(zhì)量、推動養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展具有重要作用。本文通過對上海養(yǎng)老服務業(yè)服務標準化的現(xiàn)狀和存在問題進行分析，提出優(yōu)化服務標準體系、提升服務供給質(zhì)量、完善政策法規(guī)、加強機構建設、推進智慧技術應用和加強行業(yè)監(jiān)管等方面的對策，促進上海養(yǎng)老服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

關鍵詞：服務標準化，養(yǎng)老服務業(yè)，發(fā)展對策

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2024.02.010

0 引 言

隨著社會老齡化進程的加速和養(yǎng)老需求日益增長，養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展越來越受到關注。養(yǎng)老服務作為老年人晚年生活的重要支撐，其質(zhì)量好壞直接關系到老年人的獲得感、幸福感和安全感。因此，如何通過標準化的手段來提高養(yǎng)老服務的質(zhì)量，滿足老年人的多元化需求，是當前需要解決的重要問題。上海作為國際化大都市，養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展也取得了顯著成果。標準化在養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展中起到基礎性、戰(zhàn)略性作用。近年來，上海制定了一系列地方標準和團體標準，積極推動養(yǎng)老服務機構參與標準化試點示范。這些標準和規(guī)范的實施，對于規(guī)范養(yǎng)老服務市場、提高養(yǎng)老服務質(zhì)量起到了積極的推動作用。

政策制度方面，上海市政府制定了一系列養(yǎng)老服務標準和規(guī)范。2010年上海市民政局在國內(nèi)率先推出DB 31/ T 461-2009《社區(qū)居家養(yǎng)老服務規(guī)范》，提出社區(qū)居家養(yǎng)老服務的內(nèi)容和要求，規(guī)定了社區(qū)居家養(yǎng)老服務的組織、從業(yè)人員、服務項目、服務流程以及服務改進等要求。滿足專業(yè)化、多樣化的養(yǎng)老服務需求，規(guī)范社區(qū)居家養(yǎng)老服務與管理。2020年上海市第十五屆人大常務委員會通過和公布了《上海市養(yǎng)老服務條例》，旨在規(guī)范養(yǎng)老服務工作和健全養(yǎng)老服務體系，滿足老年人養(yǎng)老服務需求及促進養(yǎng)老服務發(fā)展；對社區(qū)養(yǎng)老服務設施設定了40㎡/千人的剛性指標，首次設定了“居家社區(qū)養(yǎng)老服務機構”的備案要求，用“專章”聚焦長期失能老年人的照護剛性需求。2020年上海市民政局印發(fā)《上海市養(yǎng)老機構等級評定管理辦法》規(guī)范了養(yǎng)老機構等級評定工作，為提升養(yǎng)老機構服務質(zhì)量提供了依據(jù)。

2021年上海市政府發(fā)布《上海市養(yǎng)老服務機構綜合監(jiān)管辦法》（滬府辦規(guī)〔2021〕11 號）要求各職能部門依照職責分工，依法履行業(yè)務指導和監(jiān)管職責，實行清單式監(jiān)管；各區(qū)政府負責落實各項監(jiān)管職責，強化網(wǎng)格化管理。2022年上海市民政局發(fā)布《上海市養(yǎng)老服務機構信用評價管理辦法》（滬民規(guī)〔2022〕1 號），推進了養(yǎng)老服務機構誠信建設，規(guī)范養(yǎng)老服務機構信用分級分類監(jiān)管，依法加強了養(yǎng)老服務機構的規(guī)范管理，保護養(yǎng)老服務機構和相關人員的合法權益。這些標準和規(guī)范不僅明確了養(yǎng)老服務機構的服務內(nèi)容和質(zhì)量要求，還規(guī)定了服務流程和評價標準。2023年7月上海市政府印發(fā)《關于推進基本養(yǎng)老服務體系建設的實施方案》正式提出上海對基本養(yǎng)老服務體系的實施方案與落地舉措，再次回應上海對基本養(yǎng)老服務體系建設的重視程度。這些標準和規(guī)范的實施，對于提高養(yǎng)老服務的質(zhì)量和水平起到了積極的推動作用。

養(yǎng)老服務業(yè)雖得到了政策大力支持，但在服務標準化方面還面臨著一系列挑戰(zhàn)。如：不同養(yǎng)老服務機構的服務質(zhì)量參差不齊，部分機構存在服務標準執(zhí)行不力的情況；養(yǎng)老服務的專業(yè)人才相對匱乏，服務人員的素質(zhì)和能力有待提高；社會對于養(yǎng)老服務的認知度和接受度也需要進一步提高。因此，本文通過對上海養(yǎng)老服務業(yè)服務標準化的現(xiàn)狀和問題進行分析和研究，提出相應對策措施，滿足老年人的多元化需求，對于政府部門、養(yǎng)老服務機構和廣大老年群體來說，都具有積極的借鑒意義和參考價值，并為推動上海養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展提供借鑒。

1 國內(nèi)外養(yǎng)老服務業(yè)服務標準化研究現(xiàn)狀

1.1 國外養(yǎng)老服務業(yè)的服務標準化研究現(xiàn)狀

國外養(yǎng)老服務業(yè)的服務標準化發(fā)展較早，且在服務標準化的廣度和深度上都有所拓展。英國、美國、日本等國家養(yǎng)老服務業(yè)的服務標準化已形成了一套較為完善的體系[1]。西方國家養(yǎng)老服務業(yè)在服務標準化的過程中，著重于以下3方面的研究。（1）服務標準的制定和實施主體多元化。國外養(yǎng)老服務業(yè)的服務標準制定和實施主體包括政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、社會組織等多個層面，形成了多元化的參與機制[2]。（2）服務標準的體系化和精細化程度高[3]。國外養(yǎng)老服務業(yè)的服務標準不僅涵蓋了養(yǎng)老服務的各個環(huán)節(jié)，而且服務標準的體系化和精細化程度較高，能夠滿足不同老年人群體的多元化需求。（3）服務標準的國際化和合作交流程度深[4]。國外養(yǎng)老服務業(yè)的服務標準在制定和實施過程中，注重與國際接軌和合作交流，推動服務標準的國際化和互認。

1.2 國內(nèi)養(yǎng)老服務業(yè)的服務標準化研究現(xiàn)狀

國內(nèi)養(yǎng)老服務業(yè)的服務標準化起步較晚。國內(nèi)養(yǎng)老服務業(yè)服務標準化的研究狀況可以歸納為以下3個方面。（1）服務標準化的理論基礎研究。國內(nèi)學者在服務標準化的理論基礎方面進行了深入的研究，包括服務標準的定義、服務標準的制定原則、服務標準的分類、服務標準的制定流程等[5，6]。以上研究為國內(nèi)養(yǎng)老服務業(yè)的服務標準化提供了理論支撐。（2）服務標準化的實踐探索。國內(nèi)養(yǎng)老服務業(yè)在服務標準化的實踐方面進行了積極的探索，包括制定各類服務標準、推廣服務標準化等，并對其服務質(zhì)量進行評估和監(jiān)督[7]。（3）服務標準化的問題與挑戰(zhàn)分析。國內(nèi)養(yǎng)老服務業(yè)服務標準化面臨一些問題和挑戰(zhàn)，包括服務標準的制定和實施不夠完善、服務標準的適用性不夠廣泛、服務標準的推廣難度較大等[8，9]。國內(nèi)養(yǎng)老服務業(yè)服務標準化的研究現(xiàn)狀已經(jīng)在服務標準化的理論基礎、實踐探索和問題與挑戰(zhàn)方面取得了一定的進展，但仍然需要進一步加強研究和探索，以推動我國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展和服務標準化的建設。

通過國內(nèi)外養(yǎng)老服務業(yè)服務標準化的比較研究，國外養(yǎng)老服務業(yè)的服務標準化發(fā)展相對較早，且在服務標準化的廣度和深度上有所拓展；國內(nèi)養(yǎng)老服務業(yè)的服務標準化在理論基礎、實踐探索和問題與挑戰(zhàn)方面取得了一定的進展，但仍需要進一步加強研究和探索，以推動我國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展和服務標準化的建設。為推動國內(nèi)養(yǎng)老服務業(yè)服務標準化的發(fā)展，可以借鑒國外先進經(jīng)驗，加強與國際接軌和合作交流，提高服務標準的精細程度，加強服務標準的宣傳和培訓力度。

2 上海養(yǎng)老服務業(yè)服務標準化現(xiàn)狀

政府部門出臺了一系列的政策文件，引導和規(guī)范養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。一些養(yǎng)老服務機構開始重視服務標準化建設，積極制定和實施服務標準。這些養(yǎng)老服務機構針對老年人日常生活照料、康復護理等服務環(huán)節(jié)制定了詳細的服務標準，使得服務過程更加規(guī)范化、專業(yè)化。具體服務標準化的狀況體現(xiàn)在以下方面。

2.1 服務質(zhì)量日常監(jiān)測指標體系

上海自2017年開始在全國率先推出“養(yǎng)老機構服務質(zhì)量日常監(jiān)測指標體系”，并于2019年在全市全面推行。這一體系的推出，對于養(yǎng)老機構服務質(zhì)量的提升起到了積極的推動作用。從2020年的監(jiān)測結果來看，上海市養(yǎng)老機構的服務質(zhì)量總體良好，平均得分為77.9分，較2019年提高5.1分。盡管有7家機構被評為“較差”，但整體上體現(xiàn)了上海對養(yǎng)老機構服務質(zhì)量的重視和提升[10]。

據(jù)2022年度上海養(yǎng)老機構服務質(zhì)量日常監(jiān)測結果，本輪監(jiān)測平均得分81. 5分，同比上一輪的80.1分提高1.4分。據(jù)悉，本輪監(jiān)測覆蓋所有510家正常執(zhí)業(yè)的養(yǎng)老機構。其中，2021年度監(jiān)測評為優(yōu)秀的養(yǎng)老機構次年免檢；執(zhí)業(yè)未滿一年、處于裝修改造期間且住養(yǎng)老人搬遷轉移、動遷停業(yè)待注銷的機構未參與監(jiān)測。本輪監(jiān)測中，有128家機構獲評“優(yōu)秀”，占比25.1%；獲評“良好”285家，占比55.9%；獲評“一般”92家，占比18.0%；獲評“較差”5家，占比1.0%。得分最高的是上海市徐匯區(qū)第二社會福利院，得分最低的是上海市楊浦區(qū)大橋街道敬老院。區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老機構平均得分排名前三的區(qū)分別是徐匯區(qū)、嘉定區(qū)和靜安區(qū)。從不同類型養(yǎng)老機構來看，平均分從高到低依次為公建民營（85.9分）、公建公營（83.7分）、民建民營（78.7分）[11]。以上數(shù)據(jù)表明了上海市養(yǎng)老服務體系建設日趨規(guī)范和標準化。

2.2 服務業(yè)態(tài)

上海的社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)態(tài)豐富，包括日間照料中心、長者照護之家和綜合為老服務中心等。這些機構能提供生活照料、保健康復、心理慰藉、健康教育、文化娛樂等服務，為老年人提供了多元化的服務選擇。這些機構的建立和運營，不僅為老年人的日常生活提供了便利，也極大地提升了老年人的生活質(zhì)量。

2.3 服務設施

在上海市的社區(qū)養(yǎng)老服務中，服務設施得到了進一步的完善。據(jù)報道，全市日間照料中心、長者照護之家、綜合為老服務中心共有近1300家，各類社區(qū)養(yǎng)老服務組織400家左右。此外，老年助餐服務場所超過1200個，標準化老年活動室超過6200家，示范睦鄰點超過2500家。這些設施的建立，為老年人的生活提供了更多的選擇和便利。

2.4 服務改進

上海市在社區(qū)養(yǎng)老服務方面，始終堅持問題導向和需求導向，積極探索具有大城特點的社區(qū)養(yǎng)老服務新思路、新模式。同時，針對服務質(zhì)量日常監(jiān)測中存在的問題，上海市民政部門為每家機構擬制一份針對性報告，列出問題清單，并指導機構開展針對性整改。這種做法有助于提升服務質(zhì)量，提高老年人的滿意度。

盡管上海養(yǎng)老服務業(yè)的服務標準化已取得了一定成果，但仍需要不斷努力改進，完善服務質(zhì)量和設施，以滿足老年人的需求和期望。隨著老年人口的不斷增長和需求的多樣化，需要不斷豐富和完善社區(qū)養(yǎng)老服務的內(nèi)容和形式，以滿足不同老年人的需求；同時需要繼續(xù)探索適合特大型城市的社區(qū)養(yǎng)老服務模式，為老年人提供更加優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務。

3 存在問題

近年來，上海養(yǎng)老服務業(yè)在服務標準化方面取得了一定的進展，但仍然存在諸多問題和不足，需進一步加強和完善，主要存在以下方面的問題。

3.1 服務內(nèi)容難以滿足多元化需求

目前上海的養(yǎng)老服務業(yè)服務內(nèi)容相對單一。一方面集中于服務流程、服務內(nèi)容、服務質(zhì)量等方面的基礎標準，對于養(yǎng)老服務業(yè)的其他重要方面如：康復服務、心理服務等缺乏相應的標準制定和規(guī)范。另一方面，服務標準化的推廣和應用范圍相對有限，主要集中在一些大型養(yǎng)老機構或專業(yè)服務機構中，而一些小型養(yǎng)老機構或社區(qū)服務中心等服務標準化的實施和推廣較為困難。僅能滿足老年人的基本生活需求，如：日常照料、護理等。對于老年人文化、娛樂、健康管理等方面的需求，缺乏細化的服務供給，無法滿足不同老年群體的多元化需求。

3.2 服務質(zhì)量參差不齊

盡管上海養(yǎng)老機構服務質(zhì)量日常監(jiān)測指標體系已經(jīng)建立，但各養(yǎng)老機構的服務質(zhì)量參差不齊，老年人和家屬在選擇養(yǎng)老機構時缺乏明確的比較標準，難以保障老年人的權益。盡管有些養(yǎng)老機構已經(jīng)制定了一些服務項目和內(nèi)容，但相對老年人的實際需求、服務項目和內(nèi)容還不夠豐富，存在一定的局限性。一些機構可能因為設施、服務人員素質(zhì)等因素，導致服務質(zhì)量不高，從而影響老年人的滿意度。

3.3 服務體系不完善

上海的養(yǎng)老服務業(yè)涉及多個部門和機構，如：民政部門、行業(yè)協(xié)會、評估指導中心、街鎮(zhèn)主管部門、服務組織等。由于各部門的職責和利益存在差異，往往導致溝通協(xié)調(diào)困難，無法形成合力，實現(xiàn)居家服務的有效供給。已發(fā)布的標準中對服務內(nèi)容的規(guī)定不夠具體，難以指導具體的服務實踐。部分標準存在空洞和過于原則性的問題，缺乏具體的操作指南或實施方案，加之部分標準未能及時更新和維護，導致與實際服務情況脫節(jié)，影響服務質(zhì)量和標準化進程。存在標準制定和實施主體不明確以及服務評價和監(jiān)督機制缺失等問題。

3.4 資金來源單一

上海養(yǎng)老服務業(yè)服務資金主要來源于政府部門的財政撥款和專項資金，市場化融資渠道不夠暢通，社會資本的參與程度相對較低。盡管政府部門提供了一定的資金支持，但相對于養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展需求，資金缺口仍然較大。缺乏多元化的資金渠道，制約了服務標準化的進一步推進和發(fā)展。由于服務標準化的推廣和應用尚處于初級階段，市場化運作程度較低，缺乏有效的市場機制來引導和激勵社會資本的參與，也制約了服務標準化的資金來源。

3.5 服務人員素質(zhì)不高

目前居家養(yǎng)老服務人員主要包括受薪人員和志愿者。受薪人員數(shù)量雖然有所增加，但整體規(guī)模和從業(yè)技能仍有待提升。而其他市場化的從業(yè)人員則以“護工”“護理員”為主，專業(yè)資質(zhì)和能力明顯不足。上海的養(yǎng)老護理員隊伍平均年齡偏高，已達50.9歲，而年齡因素影響護理服務能力。學歷水平偏低也是一個重要問題，上海市大專及以上學歷的養(yǎng)老護理員僅占4.4%，而受教育程度普遍偏低，嚴重影響了年輕人和高職業(yè)能力人員的就職意向。這導致服務人員無法滿足老年人的多樣化需求，影響了服務質(zhì)量和效果。

上海養(yǎng)老服務業(yè)服務標準化仍面臨著多方面的問題和挑戰(zhàn)，需要進一步完善政策措施、加強行業(yè)監(jiān)管、加大資金投入、培養(yǎng)專業(yè)人才等，以推動養(yǎng)老服務業(yè)的健康發(fā)展。

4 對策建議

服務標準化對上海養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展具有重要意義，為解決上述問題，促進上海養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，需要采取有效的服務標準化對策。其發(fā)展對策可以從以下幾方面開展和實施。

4.1 優(yōu)化和完善養(yǎng)老服務標準體系

結合“智能”“嵌入”“醫(yī)養(yǎng)”等元素，建立包括地方標準、團體標準、企業(yè)標準等不同類型，涵蓋養(yǎng)老服務供給、服務保障、政策支撐、需求評估和行業(yè)監(jiān)管的“五位一體”社會養(yǎng)老服務標準體系，推動實現(xiàn)老有頤養(yǎng)。

4.2 提升養(yǎng)老服務標準供給質(zhì)量

上海市民政局應推進養(yǎng)老服務數(shù)字化轉型，擴大“為老服務一鍵通”等試點，研究制定《智慧健康養(yǎng)老居家安全監(jiān)測要求》等地方標準；立足本市試點建設成果，制定《認知障礙照護單元設置與服務要求》《老年認知障礙友好社區(qū)建設導則》等地方標準，進一步規(guī)范當前730 0多張認知障礙照護床位、120多個認知障礙友好社區(qū)的建設和服務。

4.3 制定和完善養(yǎng)老服務政策法規(guī)

政府部門應制定和完善養(yǎng)老服務政策法規(guī)，包括老年人的福利制度、養(yǎng)老服務機構的設立和運營管理、服務人員的資質(zhì)和培訓、服務質(zhì)量評估和監(jiān)督等方面的政策和法規(guī)，為養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展提供法制保障。

4.4 加強養(yǎng)老服務機構的建設和管理

養(yǎng)老服務機構是提供養(yǎng)老服務的主體，應加強機構的建設和管理，提高機構的服務水平。具體措施包括：鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務機構的建設和運營，增加機構數(shù)量和服務覆蓋面；提高機構服務人員的專業(yè)素質(zhì)和管理水平，建立完善的培訓和管理機制；加強機構的財務管理和監(jiān)督，確保機構的財務透明和規(guī)范運營。

4.5 推進智慧養(yǎng)老技術的應用

智慧養(yǎng)老技術的應用可以提高養(yǎng)老服務的質(zhì)量和效率，應積極推進其在養(yǎng)老服務中的應用。具體措施包括：加大對智慧養(yǎng)老技術的研究和開發(fā)支持力度，推動技術成果轉化和應用；建立智慧養(yǎng)老服務平臺，為老年人和服務人員提供更加便捷和高效的服務；加強對智慧養(yǎng)老技術的宣傳和培訓，提高老年人和服務人員的接受度和使用率。

4.6 加強行業(yè)監(jiān)管和評估

為保障養(yǎng)老服務的質(zhì)量和安全，應加強行業(yè)監(jiān)管和評估。具體措施包括：建立健全的監(jiān)管和評估機制，建立老年人和服務人員的投訴舉報渠道，及時處理和反饋問題；加強對養(yǎng)老服務機構的定期檢查和評估，對不符合標準的機構進行整改和處罰；建立服務人員的職業(yè)資格認證制度，提高服務人員的專業(yè)素質(zhì)和技能水平。

綜上所述，上海養(yǎng)老服務業(yè)服務標準化需要從多個方面入手，優(yōu)化和完善服務標準體系，提升服務供給質(zhì)量，制定和完善政策法規(guī)，加強機構建設和管理，推進智慧技術的應用，以及加強行業(yè)監(jiān)管和評估。通過這些措施的實施，可以促進上海養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，提高老年群體的生活質(zhì)量和幸福感。

5 結 論

隨著全球人口老齡化趨勢的加劇，養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展逐漸成為社會關注的焦點。本文研究了服務標準化及上海養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，并提出相應的對策建議。通過分析，發(fā)現(xiàn)服務標準化對于上海養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展具有重要價值。但上海養(yǎng)老服務業(yè)在服務標準化方面還存在許多不足和問題，需要采取相應的對策措施來促進其發(fā)展。本文提出了完善服務標準的制定和實施、拓展服務內(nèi)容、加強服務人員的培訓和管理、提升行業(yè)監(jiān)管和評估水平等措施，為相關政策制定和促進上海養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展提供參考。

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