張 超

冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約調(diào)整自身定位和角色，更加重視應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，針對(duì)武裝沖突和自然災(zāi)害等的救災(zāi)援助成為北約權(quán)能擴(kuò)張的領(lǐng)域之一。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，北約更加頻繁地開展救災(zāi)援助行動(dòng)。2023年，北約組織實(shí)施了針對(duì)烏克蘭危機(jī)、土耳其地震和斯洛文尼亞洪災(zāi)等的救災(zāi)援助行動(dòng)，體現(xiàn)了其在該領(lǐng)域日益重要的作用。

北約救災(zāi)援助緣起和發(fā)展

在北約建立的早期，就已經(jīng)開始關(guān)注并開展救災(zāi)援助行動(dòng)。1952年11月，北約決定組建“難民和撤離者委員會(huì)”和“民事防務(wù)委員會(huì)”，分別對(duì)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)條件下應(yīng)對(duì)德國(guó)和中歐地區(qū)的難民，以及保護(hù)成員國(guó)的普通民眾等問(wèn)題進(jìn)行研究。1953年2月，比利時(shí)和荷蘭遭受風(fēng)暴侵襲并發(fā)生嚴(yán)重洪災(zāi)，北約對(duì)兩國(guó)提供了救災(zāi)援助。經(jīng)過(guò)此次援助活動(dòng)，北約成員國(guó)認(rèn)識(shí)到其戰(zhàn)時(shí)保護(hù)民眾的能力也可以用于在災(zāi)害中開展救援活動(dòng)，并就協(xié)調(diào)開展救災(zāi)援助達(dá)成一致。

1955年，北約組建了“高級(jí)別民事應(yīng)急規(guī)劃委員會(huì)”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)包括民事防務(wù)、海運(yùn)、石油等在內(nèi)的多個(gè)委員會(huì)的工作。該委員會(huì)由北約秘書長(zhǎng)擔(dān)任主席，并向北約理事會(huì)報(bào)告。1958年，北約理事會(huì)確立了北約成員國(guó)在面臨災(zāi)害時(shí)的協(xié)調(diào)程序。此后，北約繼續(xù)參與開展了其他一些應(yīng)對(duì)成員國(guó)自然災(zāi)害的援助活動(dòng)，比如協(xié)助應(yīng)對(duì)1975年土耳其地震和1976年意大利地震。盡管如此，在冷戰(zhàn)期間，北約救災(zāi)援助的關(guān)注點(diǎn)主要限于成員國(guó)范圍內(nèi)，限制了北約在全球人道主義事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著來(lái)自蘇聯(lián)和東歐的傳統(tǒng)軍事威脅的消除，北約開始推進(jìn)轉(zhuǎn)型進(jìn)程，更加重視應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅，對(duì)于救災(zāi)援助行動(dòng)的參與也開始增加。1992年12月，北約確認(rèn)在相關(guān)國(guó)際組織提出請(qǐng)求的情況下，可以在成員國(guó)范圍外開展救災(zāi)援助行動(dòng)。1994年1月，北約通過(guò)了面向蘇聯(lián)加盟國(guó)家和中東歐國(guó)家等的“和平伙伴關(guān)系計(jì)劃”，其中不少成員國(guó)表達(dá)了在民事防務(wù)和災(zāi)害應(yīng)對(duì)方面同北約加強(qiáng)合作的興趣。同年9月，摩爾多瓦遭受洪災(zāi)侵襲并請(qǐng)求北約提供援助。但是，根據(jù)當(dāng)時(shí)北約的行動(dòng)規(guī)范，需要有一個(gè)成員國(guó)代表摩爾多瓦提出請(qǐng)求，北約才能介入，從而導(dǎo)致行動(dòng)效率的低下。此次援助行動(dòng)過(guò)后，1995年5月，北約通過(guò)了“和平時(shí)期救災(zāi)援助合作政策”，對(duì)北約在成員國(guó)范圍外開展救災(zāi)援助行動(dòng)開了綠燈。

1976年，意大利發(fā)生地震，多個(gè)城鎮(zhèn)被夷為平地

進(jìn)入21世紀(jì)以后，北約實(shí)施救災(zāi)援助行動(dòng)的頻率和規(guī)模繼續(xù)提升，先后開展了協(xié)助美國(guó)應(yīng)對(duì)2005年卡特里娜颶風(fēng)、協(xié)助巴基斯坦應(yīng)對(duì)2005年地震，以及協(xié)助巴基斯坦應(yīng)對(duì)2010年洪災(zāi)等重大援助行動(dòng)。特別是北約針對(duì)巴基斯坦2005年地震的援助活動(dòng)，引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。2005年10月，巴基斯坦和印度部分地區(qū)發(fā)生里氏7.6級(jí)地震，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。地震發(fā)生后，聯(lián)合國(guó)向北約發(fā)出協(xié)助援助的請(qǐng)求。北約通過(guò)提供航空運(yùn)輸服務(wù)等的方式，協(xié)助聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織向巴基斯坦提供了緊急援助，累計(jì)運(yùn)輸救援物資約3500噸，并向巴基斯坦派遣了醫(yī)療隊(duì)。

北約救災(zāi)援助的實(shí)施

在機(jī)構(gòu)層面，歐洲—大西洋災(zāi)害響應(yīng)協(xié)調(diào)中心（簡(jiǎn)稱“協(xié)調(diào)中心”）是北約開展救災(zāi)援助的主要職能部門。1997年4月，北約“高級(jí)別民事應(yīng)急規(guī)劃委員會(huì)”在莫斯科舉行會(huì)議，俄羅斯提議加強(qiáng)在國(guó)際救災(zāi)領(lǐng)域的合作。同年12月，歐洲—大西洋伙伴關(guān)系理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議召開，批準(zhǔn)了一項(xiàng)關(guān)于建立“歐洲—大西洋災(zāi)害響應(yīng)能力”的建議。根據(jù)該建議，北約組建了協(xié)調(diào)中心和歐洲—大西洋災(zāi)害響應(yīng)單位。1998年6月，協(xié)調(diào)中心開始運(yùn)作。該機(jī)構(gòu)以全年、全天候的方式運(yùn)作，向所有北約成員國(guó)和伙伴國(guó)開放。中心的主要職能除協(xié)調(diào)成員國(guó)和伙伴國(guó)開展援助活動(dòng)之外，還包括開展演習(xí)和培訓(xùn)、組織研討會(huì)等能力建設(shè)項(xiàng)目，并定期在相關(guān)國(guó)家之間開展災(zāi)害和援助信息分享。

歐洲—大西洋災(zāi)害響應(yīng)單位是協(xié)調(diào)中心開展活動(dòng)的工具之一。該機(jī)構(gòu)是一個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要由各國(guó)志愿者組成，包括救援、醫(yī)療、交通等領(lǐng)域的人員和設(shè)備等。在開展行動(dòng)時(shí)，這些志愿人員與聯(lián)合國(guó)等組織進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作。截至2018年，在該中心成立20年的歷史中，累計(jì)就70多次援助請(qǐng)求做出了響應(yīng)。

此外，設(shè)立于2013年的“危機(jī)管理和災(zāi)害響應(yīng)卓越中心”在提升北約成員國(guó)和伙伴國(guó)管理危機(jī)和應(yīng)對(duì)災(zāi)害方面的能力發(fā)揮著重要的作用。該機(jī)構(gòu)位于保加利亞首都索菲亞，主要職責(zé)在于“通過(guò)協(xié)作伙伴關(guān)系，為提高北約、北約國(guó)家及其合作伙伴在危機(jī)管理和災(zāi)害應(yīng)對(duì)行動(dòng)中的能力發(fā)揮催化劑作用”。為此，該機(jī)構(gòu)主要開展的活動(dòng)包括提供相關(guān)專業(yè)知識(shí)和建議，開展研究和實(shí)驗(yàn)活動(dòng)，對(duì)北約相關(guān)領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)人和工作人員進(jìn)行教育和培訓(xùn)等。2022年6月北約馬德里峰會(huì)期間，在加拿大政府的建議下，北約設(shè)立了“氣候變化和安全卓越中心”。該中心主要開展氣候變化對(duì)安全影響的研究工作，并通過(guò)分享知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)等方式增強(qiáng)北約應(yīng)對(duì)因氣候變化導(dǎo)致的自然災(zāi)害的能力。

近年來(lái)，北約繼續(xù)在應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害和沖突導(dǎo)致的人道主義危機(jī)中發(fā)揮作用。2020年新冠疫情發(fā)生后，北約設(shè)立了“流行病響應(yīng)信托基金”加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療物資的采購(gòu)和儲(chǔ)備，而僅在2020年上半年，北約就組織了超過(guò)350架次航班，運(yùn)送了大量醫(yī)護(hù)人員和1000多噸設(shè)備，并建設(shè)了近100座野戰(zhàn)醫(yī)院和25000多張治療床位。2022年2月烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，協(xié)調(diào)中心也開展了針對(duì)烏克蘭的救災(zāi)援助活動(dòng)。例如，2023年11月，在美國(guó)、捷克、意大利等成員國(guó)資助下，該中心同羅馬尼亞聯(lián)合組織完成了針對(duì)烏克蘭急救人員的培訓(xùn)工作，提升其在沖突環(huán)境下提供醫(yī)療服務(wù)的能力。

2023年2月土耳其地震發(fā)生后，在協(xié)調(diào)中心的協(xié)調(diào)下，挪威等北約成員國(guó)向土耳其提供了救災(zāi)援助。值得一提的是，日本自衛(wèi)隊(duì)也參與了此次援助活動(dòng)，派遣貨機(jī)幫助運(yùn)送了約90噸救援物資。這也是日本自衛(wèi)隊(duì)與北約合作開展的首次國(guó)際緊急救援行動(dòng)。2023年8月斯洛文尼亞發(fā)生洪災(zāi)，經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)中心的協(xié)調(diào)，西班牙等成員國(guó)向斯洛文尼亞伸出援手。

北約開展救災(zāi)援助的動(dòng)因

北約成員國(guó)擁有豐富的救災(zāi)援助資源，這是北約開展救災(zāi)援助的基礎(chǔ)。聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳的數(shù)據(jù)顯示：2022年，美國(guó)、德國(guó)、日本、英國(guó)、加拿大位列全球最大人道主義援助國(guó)前5位，其中美國(guó)援助金額高達(dá)約173億美元，占全球救災(zāi)援助總額的42.1%，德國(guó)的占比也達(dá)到了12.1%。豐富的援助資源為北約在成員國(guó)之間協(xié)調(diào)開展援助行動(dòng)提供了保障。

開展救災(zāi)援助符合北約轉(zhuǎn)型的需要。以氣候變化為例，隨著全球氣候的持續(xù)變暖，極端天氣增加，導(dǎo)致全球因洪澇、干旱、森林火災(zāi)等造成的救災(zāi)援助需求攀升。當(dāng)前，氣候變化已成為導(dǎo)致人道主義危機(jī)的主要因素之一，對(duì)人類安全造成了不利影響。此外，新冠病毒等傳染性疾病所造成的危害，也表明非傳統(tǒng)安全威脅的破壞性以及救災(zāi)援助的緊迫性。作為北約轉(zhuǎn)型應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的一部分，北約也有必要加大對(duì)救災(zāi)援助的關(guān)注力度，應(yīng)對(duì)氣候變化等議題帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

人道主義和安全議題之間存在緊密聯(lián)系。有研究表明，沖突和不安全的狀況可以導(dǎo)致難民、饑荒和疾病等，從而造成或加劇人道主義危機(jī)，而安全條件的改善可以降低對(duì)于救災(zāi)援助的需要，并確保救災(zāi)援助行動(dòng)的順利開展。同樣，開展救災(zāi)援助有助于滿足受災(zāi)民眾的基本需求，緩和當(dāng)?shù)氐陌踩蝿?shì)，防止發(fā)生動(dòng)亂。出于救災(zāi)援助和安全之間的這種緊密關(guān)系，北約在安全領(lǐng)域開展行動(dòng)的過(guò)程中，也有必要實(shí)施相應(yīng)的救災(zāi)援助活動(dòng)，以達(dá)到相互配合和促進(jìn)的效果。

2022年6月北約馬德里峰會(huì)期間，在加拿大政府的建議下，北約設(shè)立了“氣候變化和安全卓越中心”

結(jié) 語(yǔ)

經(jīng)過(guò)70多年的發(fā)展，北約開展救災(zāi)援助行動(dòng)的范圍和能力已經(jīng)有了較大幅度的提升，在協(xié)調(diào)成員國(guó)和伙伴國(guó)援助行動(dòng)以及幫助其他國(guó)際組織開展救災(zāi)援助活動(dòng)方面發(fā)揮了一定的作用。但是，一方面，在政策層面，北約明確自身不尋求成為獨(dú)立的救災(zāi)援助方，以避免重復(fù)其他專業(yè)救災(zāi)援助機(jī)構(gòu)的工作，而是更多扮演行動(dòng)協(xié)調(diào)者、能力建設(shè)者和信息分享者的角色，從而限制了其在該領(lǐng)域扮演發(fā)揮更加顯著的作用；另一方面，在實(shí)踐層面，北約開展救災(zāi)援助的主要機(jī)構(gòu)——協(xié)調(diào)中心，不僅規(guī)模較小，也沒(méi)有自身的資源儲(chǔ)備，主要依靠成員國(guó)在收到其援助請(qǐng)求時(shí)的自主貢獻(xiàn)，也客觀上限制了其開展救災(zāi)援助活動(dòng)的能力。但總的來(lái)說(shuō)，北約在國(guó)際救災(zāi)援助中正扮演著日益重要的角色，值得我們密切關(guān)注。