李英

（中共重慶市委黨校黨的建設(shè)教研部，重慶，400041）

人民代表大會(huì)制度是“黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的重要制度載體”，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)和改進(jìn)各級(jí)人大及其常委會(huì)的工作，必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)在黨的科學(xué)理論和正確路線方針政策上，體現(xiàn)在黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平上，同時(shí)也體現(xiàn)在黨的嚴(yán)密組織體系和強(qiáng)大組織能力上?！盵1]組織機(jī)制是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制之一?？梢哉f，以黨的組織和共產(chǎn)黨員為媒介的組織聯(lián)結(jié)是中國共產(chǎn)黨與各級(jí)人大及其常委會(huì)最直觀、最基礎(chǔ)的聯(lián)結(jié)，以黨的組織和共產(chǎn)黨員為基本單元架構(gòu)的組織機(jī)制是黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作最基礎(chǔ)的機(jī)制。本文聚焦省級(jí)人大常委會(huì)這一中間層級(jí)的實(shí)際行動(dòng)者，考察省級(jí)人大常委會(huì)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的組織機(jī)制，為從組織上觀察黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)提供一個(gè)視角。

一、組織嵌入：黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的結(jié)構(gòu)性耦合機(jī)制

在省級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立黨組，設(shè)立或選舉人大常委會(huì)內(nèi)的其他黨組織，是黨嵌入人大機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)人大工作的重要組織形態(tài)，有效黏合了原本分離的權(quán)力機(jī)關(guān)與政黨組織，有效貫通了省級(jí)黨委與省級(jí)人大常委會(huì)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了黨與人大的組織耦合。

（一）省級(jí)黨委批準(zhǔn)成立并領(lǐng)導(dǎo)省級(jí)人大常委會(huì)黨組

省級(jí)人大常委會(huì)黨組的首要屬性是非黨組織中的黨組織。省級(jí)人大常委會(huì)不是黨的組織，屬黨章規(guī)定的“可以成立黨組”的“地方國家機(jī)關(guān)”范疇，是《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定的“一般應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組”的“縣級(jí)以上人大常委會(huì)”。可以認(rèn)為，設(shè)在省級(jí)人大常委會(huì)中的黨組，是一種嵌入式的黨組織。

省級(jí)人大常委會(huì)黨組與省級(jí)黨委的組織關(guān)系，是中國共產(chǎn)黨組織體系內(nèi)部的“非典型性”領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。黨章第四十九條規(guī)定，黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)。《條例》第五條規(guī)定，黨組必須服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)。黨組由誰批準(zhǔn)成立、設(shè)立？《條例》第十二條明確，黨組的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)由黨中央或者本級(jí)地方黨委審批。兩部黨內(nèi)法規(guī)的這些規(guī)定，實(shí)際上明確了黨組接受本級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的組織關(guān)系。需要指出的是，黨組不是黨章規(guī)定的中央組織、地方組織、基層組織內(nèi)的黨組織，不是選舉產(chǎn)生的，不是一級(jí)黨組織，其本身并不下設(shè)黨的工作部門和下屬單位。同時(shí)，黨組是本級(jí)地方黨委“批準(zhǔn)設(shè)立”“批準(zhǔn)成立”的，不是“派出”“委托”的，所以，黨組不是本級(jí)地方黨委的派出機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)，也不是地方黨委的基層組織。但是，黨組要服從本級(jí)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。因此，黨組和本級(jí)地方黨委之間的關(guān)系，可以認(rèn)為是一種“非典型性”領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。具體到省級(jí)人大常委會(huì)黨組與省級(jí)黨委，即省級(jí)黨委批準(zhǔn)設(shè)立并領(lǐng)導(dǎo)省級(jí)人大常委會(huì)黨組。

省級(jí)黨委是領(lǐng)導(dǎo)者，它領(lǐng)導(dǎo)人大工作，在組織上必須通過省級(jí)人大常委會(huì)黨組來實(shí)現(xiàn)。也就是說，省級(jí)黨委這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心通過領(lǐng)導(dǎo)省級(jí)人大常委會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)核心——黨組來領(lǐng)導(dǎo)人大工作，支持和保證人大常委會(huì)依法依章程履職。省級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的具體方式包括研究討論人大工作中的重要事項(xiàng)，過問人大工作中的重大問題，批復(fù)人大常委會(huì)黨組的請(qǐng)示，聽取人大常委會(huì)黨組的報(bào)告等。省級(jí)人大常委會(huì)黨組是被領(lǐng)導(dǎo)者，它服從省級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，向其報(bào)告工作，對(duì)其負(fù)責(zé)。具體工作中，省級(jí)人大常委會(huì)黨組要學(xué)習(xí)貫徹省級(jí)黨委的決策，執(zhí)行落實(shí)省級(jí)黨委的部署，向省級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告工作。

（二）省級(jí)人大常委會(huì)內(nèi)成立黨組織并接受省級(jí)人大常委會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)

省級(jí)人大常委會(huì)內(nèi)還有眾多不同類型的黨組織，包括機(jī)關(guān)黨組、專門委員會(huì)或常委會(huì)工作委員會(huì)分黨組、機(jī)關(guān)黨委、機(jī)關(guān)紀(jì)委、黨總支、黨支部等。這些黨組織在常委會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮不同的政治功能與組織功能，構(gòu)建了一個(gè)全面立體的黨組織體系。

一是省級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組。在省級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立機(jī)關(guān)黨組，已有多年的探索歷史。比如，在貴州，1988年1月，原在1981年5月成立的人大常委會(huì)辦公廳黨組更名為機(jī)關(guān)黨組。按照2019年《條例》第十條的規(guī)定，市級(jí)以上人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立機(jī)關(guān)黨組。省級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的設(shè)立得到了黨內(nèi)法規(guī)的確認(rèn)。機(jī)關(guān)黨組主要職責(zé)是討論決定機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制，討論機(jī)關(guān)重大決策，負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)干部的教育培訓(xùn)與考核監(jiān)督，履行機(jī)關(guān)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任等。書記大都由常委會(huì)黨組成員、常委會(huì)秘書長(zhǎng)擔(dān)任，成員包括常委會(huì)副秘書長(zhǎng)、常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)同志、紀(jì)檢監(jiān)察組負(fù)責(zé)同志等。機(jī)關(guān)黨組接受省級(jí)黨委和省級(jí)人大常委會(huì)黨組的雙重領(lǐng)導(dǎo)。按照《條例》規(guī)定，黨組不得審批設(shè)立黨組；人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組除必須服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)外，還接受人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)。即省級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組只能由省級(jí)黨委批準(zhǔn)設(shè)立，要服從省級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受省級(jí)人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)。從組織性質(zhì)來講，常委會(huì)黨組與機(jī)關(guān)黨組都是省級(jí)黨委設(shè)立的，組織屬性相同。不同之處在于，前者是人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，后者是常委會(huì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

二是省級(jí)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)分黨組。這是人大組織建設(shè)的一項(xiàng)創(chuàng)新性舉措。2015年出臺(tái)的《條例》規(guī)定，“確需在下屬單位設(shè)立分黨組的，由黨組報(bào)本級(jí)黨委組織部門審批”。2016年全國人大各專門委員會(huì)開始設(shè)分黨組，具備了法規(guī)依據(jù)和實(shí)踐示范作用，部分省開始探索在專門委員會(huì)中設(shè)分黨組。到2019年，修訂的《條例》增加規(guī)定，省級(jí)以上人大的專門委員會(huì)經(jīng)批準(zhǔn)可以設(shè)立分黨組。各省陸續(xù)設(shè)置專門委員會(huì)分黨組，部分省級(jí)人大常委會(huì)的分黨組設(shè)置還覆蓋了常委會(huì)工作委員會(huì)。比如浙江省人大常委會(huì)在2019年2月設(shè)立9個(gè)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)分黨組，江蘇省人大常委會(huì)在2019年9月設(shè)立10個(gè)專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)分黨組。分黨組在本專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)內(nèi)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，履行政治保障責(zé)任。各分黨組接受常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)，接受機(jī)關(guān)黨組的指導(dǎo)。

三是省級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委。這是在常委會(huì)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立的黨的基層委員會(huì)，是機(jī)關(guān)的黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的。書記一般由機(jī)關(guān)黨組成員擔(dān)任，設(shè)專職副書記，每屆任期5年。主要職責(zé)是協(xié)助工作，開展黨建工作，不領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)。機(jī)關(guān)黨委接受多重領(lǐng)導(dǎo)，一是省級(jí)黨的機(jī)關(guān)工作委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其是省級(jí)黨委派出的代表機(jī)關(guān)；二是人大常委會(huì)黨組的間接領(lǐng)導(dǎo)；三是機(jī)關(guān)黨組的直接領(lǐng)導(dǎo)，其為機(jī)關(guān)黨委開展工作提供支持。

四是省級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)紀(jì)委、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組。機(jī)關(guān)紀(jì)委是省級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的基層紀(jì)律檢查委員會(huì)，由選舉產(chǎn)生，接受機(jī)關(guān)黨委和省紀(jì)委監(jiān)委派出的紀(jì)檢監(jiān)察工作委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。派駐紀(jì)檢監(jiān)察組是省級(jí)紀(jì)委、監(jiān)委向常委會(huì)機(jī)關(guān)全面派駐的紀(jì)檢監(jiān)察組，是省紀(jì)委、監(jiān)委的組成部分，由省紀(jì)委、監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理。機(jī)關(guān)紀(jì)委、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的主要職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)。

五是黨總支與黨支部。這是常委會(huì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的基層黨組織，設(shè)置區(qū)別主要在于人數(shù)多少。一般情況下，黨總支主要是辦公廳黨總支、機(jī)關(guān)離退休人員黨總支等，辦公廳下屬各處室、專門委員會(huì)下設(shè)處室、各工作委員會(huì)處室設(shè)黨支部（總支）。

（三）省級(jí)人大常委會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)省級(jí)人大常委會(huì)

省級(jí)人大常委會(huì)黨組的另一屬性是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨章規(guī)定，“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”。《條例》規(guī)定，黨組是“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，地方黨委“發(fā)揮這些組織中黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。這些規(guī)定共同明確了省級(jí)人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用與人大常委會(huì)依法依章程履行職責(zé)是相統(tǒng)一的，黨組要支持和保證人大常委會(huì)依法依章程履職?？傮w來說，黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用是“把方向、管大局、保落實(shí)”。具體來說，一是提供價(jià)值引導(dǎo)，將黨的價(jià)值理念融入組織決策過程，將黨的意識(shí)形態(tài)輸入組織行為；二是掌握組織決策，參與和主導(dǎo)決策過程；三是執(zhí)掌精英吸納，提名或管理組織內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)與人員；四是執(zhí)行黨的紀(jì)律[2]。黨組通過黨組會(huì)議實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)。凡是人大工作中的重要問題和重大事項(xiàng)，必須由人大常委會(huì)黨組把關(guān)定向，經(jīng)由人大常委會(huì)黨組會(huì)議討論和決定后再依法依章程貫徹落實(shí)。

需要注意的是，省級(jí)黨委全面領(lǐng)導(dǎo)本省人大工作，省級(jí)人大常委會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)本省人大常委會(huì)工作，兩個(gè)黨組織雖都發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，但領(lǐng)導(dǎo)范圍、領(lǐng)導(dǎo)形態(tài)并不相同。省級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)主要是一種全局性、原則性、方向性的領(lǐng)導(dǎo)，即在本省內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方。省級(jí)人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)更多是一種操作性的、落實(shí)性的、基礎(chǔ)性的領(lǐng)導(dǎo)。省級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)通過人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)角度上，常委會(huì)黨組是省級(jí)人大常委會(huì)與省級(jí)黨委的組織聯(lián)結(jié)樞紐。

二、角色同構(gòu)：黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的功能性協(xié)同機(jī)制

組織嵌入是靜態(tài)的，不同組織的職能如何配合，實(shí)際關(guān)系如何協(xié)調(diào)？需要依靠具體的黨員個(gè)體，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。在省級(jí)黨委、人大常委會(huì)、常委會(huì)黨組之間的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兼任，實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部的角色同構(gòu)，生成了黨組織與人大領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)既職能分工又相互配合的功能協(xié)同機(jī)制。

（一）省委書記兼任省級(jí)人大常委會(huì)主任

由省委書記兼任人大常委會(huì)主任，是目前較為普遍的一種任職模式。目前，只有4 個(gè)直轄市和廣東、西藏、新疆共7 個(gè)省級(jí)地方的書記不兼任人大常委會(huì)主任。一個(gè)具體化、組織化的個(gè)人，同時(shí)擔(dān)任省級(jí)黨委“一把手”和省級(jí)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人兩個(gè)角色，同時(shí)承擔(dān)省委書記與省級(jí)人大常委會(huì)主任兩種職務(wù)的責(zé)任與任務(wù)，通過“角色同構(gòu)”的組織設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)黨委與省級(jí)人大常委會(huì)的組織聯(lián)結(jié)。

省委書記與省級(jí)人大常委會(huì)主任的“角色同構(gòu)”是中國共產(chǎn)黨自上而下構(gòu)建的，出發(fā)點(diǎn)便在于在組織上調(diào)適黨與人大的關(guān)系。省級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立之初，一些有資格有威望的領(lǐng)導(dǎo)人任人大常委會(huì)主任，但不任地方黨委常委，只有極少數(shù)人大常委會(huì)主任由省委書記兼任。有數(shù)據(jù)顯示，由省委書記任人大常委會(huì)主任，在1979年到1983年，全國只有7 例，在1988年到1993年，全國只有4例[3]。1992年黨中央在有關(guān)省（自治區(qū)、直轄市）換屆選舉的文件中指出，可以提名省委書記作為本級(jí)人大常委會(huì)主任的候選人。1998年，中組部要求各省人大常委會(huì)主任盡量安排省委書記兼任。省委書記兼任常委會(huì)主任的實(shí)踐逐步增多。2002年，黨的十六大提出“依法執(zhí)政”后，中央規(guī)定，除非兼任中央政治局委員，各省省委書記一般應(yīng)被推薦為省人大常委會(huì)主任候選人[4]。可以看出，關(guān)于省委書記任職省人大常委會(huì)主任，在黨的總體安排中，從“可以提名”到“盡量安排”，再到“一般應(yīng)該”，體現(xiàn)出愈益強(qiáng)烈的政治意圖。而且，相比縣鄉(xiāng)一級(jí)人大常委會(huì)主任（人大主席）專職化任職、市一級(jí)人大常委會(huì)主任的彈性化任職，省一級(jí)的兼職化任職，尤其彰顯了黨在省一級(jí)地方塑造政治權(quán)威、保證黨的絕對(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)需要，集中反映了“一核統(tǒng)領(lǐng)”的權(quán)威剛性[5]。

實(shí)踐證明，“黨委書記兼任了人大常委會(huì)主任，就要作人大常委會(huì)工作報(bào)告，參加主任會(huì)議，聽取工作匯報(bào)，這都有利于黨委書記了解、支持人大工作。”[6]這種兼任模式，保障了人大組織機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)工作能始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，能始終圍繞大局開展立法與監(jiān)督工作。

（二）省級(jí)人大常委會(huì)主任或副主任兼任常委會(huì)黨組書記

省級(jí)人大常委會(huì)主任或副主任兼任省級(jí)人大常委會(huì)黨組書記，也是一種普遍性的“角色同構(gòu)”?！稐l例》規(guī)定：“黨組書記一般由本單位領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，主要負(fù)責(zé)人不是中共黨員或者由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)兼任以及因其他情況不宜擔(dān)任黨組書記的，黨組書記、主要負(fù)責(zé)人可以分設(shè)?！卑凑者@一規(guī)定，結(jié)合省級(jí)人大常委會(huì)主任兼任、專任兩種任職模式，省級(jí)人大常委會(huì)黨組書記的任職主要有兩種情況。

一種情況是，省級(jí)人大常委會(huì)主任兼任常委會(huì)黨組書記，即黨組書記、單位主要負(fù)責(zé)人“一肩挑”。在7 個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)主任專任的地方，人大常委會(huì)黨組書記都由常委會(huì)主任兼任。在甘肅、內(nèi)蒙古、云南、遼寧、江蘇、安徽、海南、寧夏等地，省委書記同時(shí)兼任人大常委會(huì)主任和黨組書記。

另一種情況是，省級(jí)人大常委會(huì)副主任兼任常委會(huì)黨組書記，即黨組書記、單位主要負(fù)責(zé)人分設(shè)。在山東、陜西、黑龍江、吉林、浙江、江西、湖北、湖南等省，人大常委會(huì)黨組書記由常委會(huì)副主任出任。這種任職模式中，黨組書記雖然不是由常委會(huì)主任擔(dān)任，但是擔(dān)任黨組書記的副主任是主持日常工作的常務(wù)副主任。

人大常委會(huì)主任或常務(wù)副主任兼任常委會(huì)黨組書記，一方面保障了人大常委會(huì)黨建工作的切實(shí)開展，有利于充分發(fā)揮黨建的引領(lǐng)作用，另一方面便于省委與人大常委會(huì)黨組的日常工作聯(lián)系，有利于在人大協(xié)商民主的全過程具體現(xiàn)實(shí)地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（三）省級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議成員與黨組成員高度重合

人大常委會(huì)主任會(huì)議成員和黨組成員的重合任職，在各省較為普遍。一般的情況是，絕大多數(shù)人大常委會(huì)的副主任、秘書長(zhǎng)，同時(shí)是人大常委會(huì)黨組成員，包括擔(dān)任黨組書記、副書記。

2023年換屆后，只有少數(shù)人大常委會(huì)主任會(huì)議成員與黨組成員不重合。一種情況是，個(gè)別省級(jí)人大常委會(huì)副主任是民主黨派黨員，其政治身份不是中共黨員。如，浙江、湖北、江蘇、四川省人大常委會(huì)的副主任和秘書長(zhǎng)中，分別有1 位民主黨派黨員，不是黨組成員。另一種情況是，個(gè)別省級(jí)人大常委會(huì)副主任同時(shí)兼任群團(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)、下一級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，其組織關(guān)系不在省級(jí)人大常委會(huì)。如，陜西省人大常委會(huì)6 位副主任中，有1 位黨組書記、2 位黨組成員，另外3 位分別是工商聯(lián)主席和兩地市委書記，不是黨組成員。不過，下一級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)兼任常委會(huì)組成人員，一般是一種過渡性任職，一段時(shí)間后一般會(huì)轉(zhuǎn)為專職的常委會(huì)組成人員。也有少數(shù)兼任的人大常委會(huì)副主任是常委會(huì)黨組成員。比如，黑龍江、湖北、重慶等地，兼任省總工會(huì)主席的人大常委會(huì)副主任同時(shí)是黨組成員。

省級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議成員與黨組成員的高度重合，從成本和效率的角度來看，一個(gè)直接效果就是節(jié)約成本，便于召開主任會(huì)議和黨組會(huì)議，能高效進(jìn)行協(xié)商、達(dá)成共識(shí)。

三、個(gè)體整合：黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的個(gè)體性激勵(lì)機(jī)制

“人大工作堅(jiān)持正確政治方向不是靠一個(gè)人來把握，也不是光靠黨組來把握的?！盵7]要重視每一個(gè)個(gè)體。黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用與主要任務(wù)決定了其不單要管理教育黨員，還要加強(qiáng)對(duì)非黨干部的團(tuán)結(jié)，密切同群眾的聯(lián)系，即黨內(nèi)整合加黨外整合。這種個(gè)體整合的途徑便在于日常性管理和會(huì)議期間的臨時(shí)性管理。

（一）黨管干部

黨管干部是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要內(nèi)容。黨管干部，包括黨領(lǐng)導(dǎo)干部工作、推薦和管理重要干部、指導(dǎo)干部人事制度改革、對(duì)干部人事工作進(jìn)行宏觀管理和監(jiān)督[8]。從這個(gè)內(nèi)涵出發(fā)，通過黨管干部的實(shí)踐，黨對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)個(gè)體整合渠道主要有以下三個(gè)。

一是對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)主任人選的統(tǒng)籌推薦，對(duì)常委會(huì)組成人員人選的建議與推薦。在已有實(shí)踐中，推薦何人出任人大常委會(huì)主任已經(jīng)內(nèi)在地生成了一種獨(dú)特邏輯，其本身已經(jīng)充分體現(xiàn)黨在處理與人大關(guān)系中的制度意圖。黨組織在建議何人出任常委會(huì)組成人員時(shí)，也會(huì)同時(shí)兼顧政治需要、專業(yè)能力與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二是對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)黨組成員的組織決定。常委會(huì)黨組成員不是選舉產(chǎn)生的，而是由省委決定的。在這一過程中，按照黨的干部標(biāo)準(zhǔn)，要求忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)，政治能力擺在首位。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)既是干部任用的標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)在實(shí)踐中內(nèi)化為干部成長(zhǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，有效影響干部的行為。

三是對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)工作人員的選拔、任用及管理。常委會(huì)機(jī)關(guān)工作人員人數(shù)較多，加強(qiáng)對(duì)這個(gè)群體的教育與管理，使其堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、政治方向正確，是整個(gè)機(jī)關(guān)和整體工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、政治方向正確的前提條件。對(duì)于機(jī)關(guān)工作人員，黨堅(jiān)持按已經(jīng)探索形成的公務(wù)員制度、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度、干部教育培訓(xùn)制度等系列制度進(jìn)行教育管理。

通過黨管干部的實(shí)踐，黨的領(lǐng)導(dǎo)深刻融入省級(jí)人大常委會(huì)的運(yùn)作之中，形成了既具有政治權(quán)威性和開拓性，又具有行政規(guī)范性和科層性的對(duì)個(gè)體的集中統(tǒng)一管理模式。

（二）黨內(nèi)政治生活的日常性管理

“我們這么大的黨、這么多的黨組織和黨員，如果都各行其是、自作主張，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，那是要散掉的?！盵9]黨組織功能和黨員作用的實(shí)現(xiàn)，要靠有效管理，尤其是日常性、經(jīng)常性的管理。省級(jí)人大常委會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)，有極大比例的共產(chǎn)黨員，在日常工作中進(jìn)行教育管理十分關(guān)鍵。

對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)內(nèi)的共產(chǎn)黨員的日常性管理，主要靠嚴(yán)肅的黨內(nèi)政治生活。按照《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的要求，嚴(yán)肅的黨內(nèi)政治生活包括堅(jiān)定理想信念、堅(jiān)持基本路線、維護(hù)黨中央權(quán)威、嚴(yán)格黨的組織生活、嚴(yán)明黨的紀(jì)律等多個(gè)方面的內(nèi)容，涵蓋了黨的政治、制度、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律建設(shè)等。在嚴(yán)肅的黨內(nèi)政治生活中，省級(jí)人大常委會(huì)的每一位共產(chǎn)黨員，無論是生活還是工作，無論是議事還是執(zhí)行，都有著嚴(yán)格的規(guī)范。

在這方面，黨的十八大以來，各省級(jí)人大常委會(huì)探索創(chuàng)新了一些卓有成效的黨內(nèi)教育機(jī)制，尤其體現(xiàn)在黨的創(chuàng)新理論的理論學(xué)習(xí)機(jī)制上。在省級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議、常委會(huì)黨組會(huì)議、機(jī)關(guān)黨組會(huì)議、主任會(huì)議等會(huì)議中，第一項(xiàng)議程一般都是傳達(dá)學(xué)習(xí)講話精神、會(huì)議精神、文件精神。各省級(jí)人大常委會(huì)黨組的理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)制度中，也會(huì)重點(diǎn)學(xué)習(xí)黨的相關(guān)精神。

（三）臨時(shí)黨組織對(duì)共產(chǎn)黨員的管理與對(duì)黨外人士的團(tuán)結(jié)

如何整合組織關(guān)系不在省級(jí)人大常委會(huì)的共產(chǎn)黨員？如何團(tuán)結(jié)非共產(chǎn)黨員的組成人員？各級(jí)人大常委會(huì)探索出了常委會(huì)會(huì)議期間召開中共黨員會(huì)議或建立臨時(shí)黨組織的方式。其中，尤其是臨時(shí)黨組織這一特殊組織形態(tài)，以靈活設(shè)置強(qiáng)化了組織覆蓋，以結(jié)構(gòu)重塑強(qiáng)化了個(gè)體整合，以機(jī)制嵌入調(diào)控了議事過程[10]，具備獨(dú)特的整合效能。

省級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議期間的臨時(shí)黨組織如何組織與運(yùn)作？在組織程序上，由省級(jí)人大常委會(huì)黨組決定設(shè)置，報(bào)經(jīng)省委同意，其成立以人大常委會(huì)黨組的規(guī)范性文件為標(biāo)志，在本屆人大常委會(huì)任期結(jié)束時(shí)自行撤銷。在組織形態(tài)上，多為臨時(shí)黨支部，包括整體設(shè)一個(gè)支部、按照分組設(shè)多個(gè)支部。在組織關(guān)系上，黨員依然在原單位過組織生活、交納黨費(fèi)，但在常委會(huì)會(huì)議期間服從人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)。在組織職責(zé)上，主要是集中學(xué)習(xí)，開展民主討論，團(tuán)結(jié)黨外組成人員，完成人大常委會(huì)黨組安排的協(xié)商任務(wù)。

四、結(jié)論與探討

通過設(shè)立黨組、建立嚴(yán)密的組織體系、干部兼任、黨管干部、嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活等實(shí)踐，中國共產(chǎn)黨在省級(jí)人大常委會(huì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了“組織嵌入”“角色同構(gòu)”與“個(gè)體整合”。在組織層面，從縱向上構(gòu)建了省級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)人大常委會(huì)黨組進(jìn)而領(lǐng)導(dǎo)人大常委會(huì)內(nèi)的基層黨組織的多層組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，從橫向上構(gòu)建了省級(jí)黨委與人大常委會(huì)的職能分工機(jī)制，推動(dòng)形成了以省級(jí)人大常委會(huì)黨組為中軸的組織耦合、功能協(xié)同與個(gè)體激勵(lì)結(jié)構(gòu)，有效保證了黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。

但是，必須清醒認(rèn)識(shí)到，黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的組織機(jī)制還有可進(jìn)一步推進(jìn)之處。如，目前的法律法規(guī)為專門委員會(huì)分黨組提供了制度遵循，但人大常委會(huì)工作委員會(huì)分黨組的設(shè)置是否科學(xué)合理，仍需進(jìn)一步評(píng)估與規(guī)范；分黨組、機(jī)關(guān)黨組、機(jī)關(guān)黨委的職責(zé)任務(wù)與相互關(guān)系還有待進(jìn)一步理順；人大常委會(huì)黨組書記與常委會(huì)主任“一肩挑”或分開任職各有益弊，如何進(jìn)一步規(guī)范；主任會(huì)議成員與黨組成員高度重合，主任會(huì)議與黨組會(huì)議交叉或合開，如何規(guī)范。