席文啟

（北京市人大，北京，100011）

習(xí)近平總書記在中央人大工作會議講話中就人民代表大會制度的功能有許多新的論述。這些論述非常重要，它們與總書記此前的相關(guān)論述一起構(gòu)成了他關(guān)于人民代表大會制度功能的系統(tǒng)理論，也構(gòu)成了習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想的重要組成部分。本文就此談些初步學(xué)習(xí)體會。

一、人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的重要制度載體，也是黨在國家政權(quán)中充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的重要實現(xiàn)形式

應(yīng)該說，這個論斷在總書記關(guān)于人民代表大會制度功能的論述中還是第一次提出。與此相關(guān)，在這篇講話中他還講到“三個善于”，即“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，維護黨和國家權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一”。這些論述深刻闡明了人民代表大會制度的極其重要的一個功能，即它是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要載體和平臺。同時，人民代表大會制度也是我們在國家政權(quán)中充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的重要實現(xiàn)形式。我們圍繞著這個問題談點學(xué)習(xí)體會。

其一，人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的重要制度載體。這也就是說，人大制度是我們黨掌握國家政權(quán)進行執(zhí)政活動的載體。從人民代表大會制度的設(shè)計初衷來看，這個制度就是作為共產(chǎn)黨的執(zhí)政載體設(shè)計的。而且從人民代表大會制度誕生之日起，它就一直擔(dān)負著這個使命、發(fā)揮著這個作用。只不過我們對這個問題的認識的自覺比實踐略遲了一些。當(dāng)然，認識落后于實踐，也是常有的事。那個時候，我們的人民代表大會制度剛剛建立，黨也沒有形成科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的理念，所以，各級黨組織還缺乏普遍地把人大制度作為黨執(zhí)政載體來運用的自覺性。改革開放以后，一方面我們的人大制度得到了很大程度的完善，特別是1979年地方人大常委會制度的確立，使得這個執(zhí)政平臺在地方各級都比較完善地建立起來了；另一方面我們黨的執(zhí)政意識的自覺性也得到了很大提升，在2004年提出了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的理念。這就在主觀和客觀兩個方面使得黨自覺地充分運用人大制度這個執(zhí)政載體有了需要和可能。首先，在人民代表大會制度體系中，一方面黨可以充分聽取人民的意見、匯集人民的要求，從而成為最廣大人民根本利益的代表者；另一方面，黨可以把關(guān)于國家事務(wù)的主張，通過人民代表大會的法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志。其次，在人民代表大會制度體系中，一方面黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，另一方面黨又帶領(lǐng)國家和人民遵守憲法和法律，走向社會主義法治國家。在這里無論是立法修法普法、還是保證法律的正確實施，都離不開人民代表大會制度這個執(zhí)政載體，都離不開人民代表大會這個國家權(quán)力機關(guān)的運轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用。應(yīng)該說，黨正是通過人民代表大會制度這個制度載體實現(xiàn)有效執(zhí)政，保證黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)的。

其二，人民代表大會制度是黨在國家政權(quán)中充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的實現(xiàn)形式。執(zhí)政黨最大的優(yōu)勢在于聯(lián)系群眾，最大的危險在于脫離群眾。共產(chǎn)黨在成為執(zhí)政黨以后怎樣保持這個最大優(yōu)勢，又怎樣避免這個最大危險，就成為執(zhí)政的最大問題。從執(zhí)政黨角度說是這樣，從共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家機關(guān)說也是如此。如何解決這個最大問題？思想教育、紀律整肅都是必要的，同時還應(yīng)該有解決問題的制度措施，因為，制度畢竟是更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的東西。應(yīng)該說，對此我們已經(jīng)有了切實有效的制度化的解決方案，那就是運用人民代表大會制度來解決這個問題。因為共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，如何充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的核心問題就是讓人民當(dāng)家作主的問題，就是讓人民來監(jiān)督政府的問題。讓人民當(dāng)家作主，讓人民起來監(jiān)督，既是群眾路線的最終目的，也是充分發(fā)揚民主、密切聯(lián)系群眾的根本措施，還是防止腐敗的基本途徑。而人民代表大會制度，也恰恰就是人民當(dāng)家作主的制度，就是組織人民對國家機關(guān)進行監(jiān)督的制度。所以，如何充分發(fā)揚民主、貫徹落實黨的群眾路線，有效地發(fā)揮我們的最大優(yōu)勢、避免最大危險，既需要不斷地進行思想教育、學(xué)習(xí)整風(fēng)，更需要把人民代表大會制度堅持好完善好，這是最切實有效的制度保障。許多中央領(lǐng)導(dǎo)同志都說過，人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主的最高實現(xiàn)形式，是黨和國家機關(guān)充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線、保持與人民群眾的密切聯(lián)系的最好實現(xiàn)形式。

其三，進一步說，人民代表大會制度其實就是共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下群眾路線的法律化、制度化。群眾路線是我們黨的傳家寶，也是我們黨的生命線。在共產(chǎn)黨沒有掌握政權(quán)的情況下，群眾路線是以黨的政治路線、思想路線、組織路線、工作路線、工作作風(fēng)、工作方法等形態(tài)存在和發(fā)揮作用的。在共產(chǎn)黨掌握政權(quán)之后，必然地還要把我們黨的這個生命線轉(zhuǎn)化為我們國家的根本制度，使其除了前面所說的群眾路線的觀念形態(tài)、作風(fēng)形態(tài)、工作形態(tài)之外，還要以法律化、制度化的形態(tài)呈現(xiàn)出來，這就是我們的人民代表大會制度。人民代表大會制度就是群眾路線的法律形態(tài)和制度形態(tài)。這是群眾路線在共產(chǎn)黨執(zhí)政以后發(fā)展的邏輯必然。也只有這樣，作為黨的傳家寶和生命線的群眾路線，才能貫徹落實到國家政權(quán)運轉(zhuǎn)的各個方面各個環(huán)節(jié)，以使我們的政權(quán)真正成為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)，從而體現(xiàn)出鮮明的政治屬性和中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。

二、人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體

人民代表大會制度就是實現(xiàn)人民民主即人民當(dāng)家作主的制度，它從制度設(shè)計上就內(nèi)在地蘊含了實現(xiàn)全過程人民民主的機理，也就理所當(dāng)然地成為實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。這個論斷是習(xí)近平總書記在對全過程人民民主的重大理念進行系統(tǒng)闡述的基礎(chǔ)上第一次提出來的。我們談些學(xué)習(xí)體會。

其一，2019年11月2日，習(xí)近平總書記到作為全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點的上海市長寧區(qū)虹橋街道考察時指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！边@是習(xí)近平總書記對全過程人民民主的第一次論述。2021年10月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議講話中對全過程人民民主進行了全面系統(tǒng)的論述。應(yīng)該說，“全過程人民民主”重大理念，既是對社會主義民主政治發(fā)展規(guī)律的嶄新認識，也是對社會主義人民民主本質(zhì)特征的深刻揭示。事物的性質(zhì)是其本質(zhì)和屬性的統(tǒng)稱，社會主義民主的性質(zhì)是人民民主，其本質(zhì)要求是人民當(dāng)家作主，其實踐屬性是全過程人民民主。這就在本質(zhì)和屬性兩個層面把握住了社會主義民主政治的核心要義。本質(zhì)決定屬性，屬性反映本質(zhì)。全過程人民民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，主體是全體中國人民，特點和優(yōu)勢在于全過程。這一民主模式把民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督貫通起來，使國家政治生活和社會生活的各個環(huán)節(jié)都能聽到人民的聲音、反映人民的愿望。這種全鏈條、全方位、全覆蓋的民主模式，最廣泛、最真實、最管用。正是在此基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記提出“人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體”。這就賦予了人民代表大會制度進一步推動和發(fā)展全過程人民民主的重要功能。我們需要認識到，人大制度之所以是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體，是由于人大制度內(nèi)在地蘊含了人民當(dāng)家作主的各個方面各個環(huán)節(jié)，它本身就是按照全過程人民民主的機理建構(gòu)起來的制度形態(tài)，因此由它來作為實現(xiàn)全過程人民民主的重要載體，是最自然不過的事情了。問題是如何通過人民代表大會制度的實踐進一步推動和發(fā)展全過程人民民主。

其二，應(yīng)該說，充分發(fā)揮人民代表大會制度在實現(xiàn)全過程人民民主中的重大作用，最主要的途徑就是“要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷擴大人民有序政治參與”。這是總書記在講完“重要制度載體”之后緊接著提出來的。我理解，對于人大來說，發(fā)揮人大制度在實現(xiàn)全過程人民民主中的重要載體作用，就是要抓住“不斷擴大人民有序政治參與”這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這里有兩個核心要素，一是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，二是一定要有序擴大。抓住了這兩條，就能夠穩(wěn)步推進全過程人民民主，具體而切實地完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制。“不斷擴大人民有序政治參與”這個途徑就把實現(xiàn)全過程人民民主載體含義與人大各方面的具體工作結(jié)合起來了，也把發(fā)展完善全過程人民民主的方式方法具體化、措施化了。簡單說，人大制度是實現(xiàn)全過程人民民主的重要載體，人大工作就是實現(xiàn)全過程人民民主的重要方法。因為制度層面的功能，需要工作層面的落實，才能發(fā)揮和呈現(xiàn)出來。

其三，我們還需要認識到，在人大常委會的各項工作中，還要許多需要按照全過程人民民主的重大理念去完善提升的空間。接著“不斷擴大人民有序政治參與”之后，總書記進一步論述道：“要保證人民依法行使選舉權(quán)利，民主選舉產(chǎn)生人大代表，保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實到人大工作各方面各環(huán)節(jié)全過程，確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督、落實各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音。要完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中。”在這里，總書記講的已經(jīng)非常具體了。我們可以從人大工作中再舉幾例：比如，在立法民主方面還有進一步拓展的空間，其中之一就是有立法權(quán)的地方立法主體在立法過程中如何進一步發(fā)揮沒有立法權(quán)的縣鄉(xiāng)人大及其廣大代表的作用，除了發(fā)揮基層立法聯(lián)系點的作用之外，就還有繼續(xù)改進的空間，包括普遍聽取縣鄉(xiāng)兩級人大及其代表的意見建議，普遍聽取相關(guān)利益群體乃至廣大基層群眾的意見建議等；比如，在監(jiān)督民主方面也有進一步拓展的空間，其中之一就是在監(jiān)督選題的確定、監(jiān)督意見的征集、監(jiān)督?jīng)Q策的落實、監(jiān)督效果的評判等方面，還有進一步擴大人民參與的空間，包括公開征集人大監(jiān)督選題意見建議，用任前公示的做法公開征集人民群眾對擬任人員的意見建議，在任后監(jiān)督過程中公開征集人民群眾對人大選舉任命人員履職的意見建議；等等?？傊?，人大及其常委會在推進全過程人民民主建設(shè)方面，還有許多事情需要做也可以做。

三、人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是國家治理體系的重要組成部分

習(xí)近平總書記這里講的是人民代表大會制度與國家治理體系的關(guān)系問題。此前，他還講過人民代表大會制度“也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”。總起來說，在總書記看來，人民代表大會制度與國家治理體系和治理能力密不可分，它是構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系的重要制度依托，也是把國家政治制度轉(zhuǎn)化為治理能力的重要源泉。我們談些學(xué)習(xí)體會。

其一，為什么要把“必須堅持推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為堅持和完善人大制度的“六個必須”之一加以強調(diào)？我理解，一方面，人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治制度，只有充分發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢，才能有效推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；另一方面，堅持推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也是堅持和完善人民代表大會制度的重要內(nèi)容。作為國家根本政治制度，它內(nèi)在地包含了國家治理的作用，也有效地承擔(dān)著國家長治久安社會安定有序的功能?？倳浽谥v話中概括的人民代表大會制度在60 余年尤其是40年來保障黨領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)經(jīng)濟高速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定的兩大奇跡，發(fā)揮有效保證國家沿著社會主義道路前進、有效保證國家治理跳出治亂興衰的歷史周期率、有效保證國家政治生活既充滿活力又安定有序的三大功效，都表明了它在國家和社會治理方面的巨大優(yōu)勢，而且也必將在實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的征程中繼續(xù)發(fā)揮這種保障作用和巨大功效。這種保障和功效既是面對歷史的深刻總結(jié)，也是面向未來征程可以指望的靠得住的預(yù)期。這應(yīng)該就是總書記把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)與人民代表大會制度聯(lián)系起來論述的根本原因。

其二，人大制度是支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治制度。在習(xí)近平總書記看來，國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和這個制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。他講，我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優(yōu)勢的，是適應(yīng)我國國情和發(fā)展要求的。同時，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力，花更大的功夫。在他看來，要善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義政治制度優(yōu)勢，首先是人民代表大會制度的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理體系和治理能力的優(yōu)勢，才能確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，我們既不能離開這個制度優(yōu)勢另搞一套，也不能拿著這個制度卻轉(zhuǎn)化不成治理能力。進一步說，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)方面，我們應(yīng)該向我們的根本政治制度和其他基本政治制度學(xué)習(xí)，向這些制度要智慧、要方法，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)智慧和方法、民主的智慧和方法、法治的智慧和方法、協(xié)商的智慧和方法、自治的智慧和方法等等。我們不能守著這些制度卻拿不出治理的招數(shù)。如果眼睜睜地看著我們國家的制度優(yōu)勢，但搞起自己地方的治理工作來，卻是捉襟見肘、進退失據(jù)，那只能說是我們還沒有把握住制度的精髓、缺乏把制度轉(zhuǎn)化為方法的能力。我們在這方面還需要作出很大的努力。

四、人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排

“三者有機統(tǒng)一”是中國特色社會主義政治發(fā)展道路的核心內(nèi)容和最大優(yōu)勢，也是人民代表大會制度的核心內(nèi)容和最大優(yōu)勢。同時，人民代表大會制度也是堅持“三者有機統(tǒng)一”的根本政治制度安排。關(guān)于這一點，習(xí)近平總書記做過多次論述，其中的道理大家都比較熟悉。這里再介紹一些材料，同時也談些學(xué)習(xí)體會。

其一，“三者有機統(tǒng)一”與人大制度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。人民代表大會制度之所以成為三者有機統(tǒng)一的根本政治制度安排，是由于三者有機統(tǒng)一本身是內(nèi)在地蘊含于人大制度之中的。1979年地方人大常委會制度建立以后，很快就在全國各地各級人大制度實踐中形成了一個具有普遍性的共識，即“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚民主、嚴格依法辦事”這個三位一體的經(jīng)驗。而且這個經(jīng)驗具有根本性、普遍性、緊密相關(guān)性的特點。說它具有根本性，是因為它超越了其他各種各樣的具體經(jīng)驗，比如政治建設(shè)、組織建設(shè)、機制建設(shè)的經(jīng)驗，立法工作的經(jīng)驗、監(jiān)督工作的經(jīng)驗、代表工作的經(jīng)驗等等；說它具有普遍性，是因為它適用于全國各地各級人大各方面的工作，獲得了全國各地各級人大的普遍認可，具有高度的廣泛共識；說它具有緊密相關(guān)性，是因為這三條經(jīng)驗總是在一起出現(xiàn)的，總是被人們聯(lián)接在一起進行敘述的，它們是三位一體、不可分割的。記得1999年初我上任北京市東城區(qū)人大常委會主任的時候，老主任跟我交接工作，反復(fù)叮囑我的就是這三條，而且反復(fù)強調(diào)這三條缺一不可。我體會，這就表明“三者有機統(tǒng)一”既內(nèi)在地蘊含于人大制度之中，也外在地呈現(xiàn)于人大工作的實踐經(jīng)驗；“三者有機統(tǒng)一”在人大制度中既有其內(nèi)在機理，也有其經(jīng)驗基礎(chǔ)?！叭哂袡C統(tǒng)一”與人大制度不可分割。

其二，從對我們黨提出“三者有機統(tǒng)一”歷史過程的考察，也可以證明“三者有機統(tǒng)一”與人民代表大會制度的緊密關(guān)系?！叭哂袡C統(tǒng)一”這個提法最早是1997年9月江澤民在黨的十五大報告中的一段論述，“依法治國把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用”。這是第一次在黨的重要文獻中論述“三者有機統(tǒng)一”，所使用的語言也恰恰是上述三條基本經(jīng)驗（只是個別文字略有出入）。黨的十五大之后的1997年12月、2001年7月，江澤民談?wù)撨@個問題仍然使用了同樣的語言。直到2002年5月江澤民在中央黨校講話才正式將其確定為“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機結(jié)合和辯證統(tǒng)一”。從這個過程我們可以清晰地看到，“三者有機統(tǒng)一”這個中國特色社會主義政治發(fā)展道路的核心理念正是從人大制度的實踐經(jīng)驗中發(fā)端而來的，正是在人大制度實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上得到升華和擴展的。換言之，也正是由于在人大制度中內(nèi)在地包含了“三者有機統(tǒng)一”的核心要素，才能夠最終凝練升華成為這樣一個中國特色社會主義政治發(fā)展道路的核心理念，也才使得人民代表大會制度作為“三者有機統(tǒng)一”的根本政治制度安排這個制度本性得以揭示。

其三，“三者有機統(tǒng)一”在國家制度體系中的地位和作用。關(guān)于這個問題，施芝鴻（曾任中央政策研究室副主任）有個說法很到位。他是這樣說的：中國特色社會主義制度作為一個全面系統(tǒng)、縝密嚴謹?shù)目茖W(xué)制度體系，是包括了各個方面、諸多領(lǐng)域的制度在內(nèi)的，但其中具有頂層決定性、全域覆蓋性、全局統(tǒng)領(lǐng)性作用的，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、人民當(dāng)家作主制度體系和中國特色社會主義法治體系。他還講：進一步往歷史發(fā)展脈絡(luò)的縱深處看，從黨的十五大報告正式提出依法治國基本方略，到黨的十六大報告正式提出堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，再到黨的十九屆四中全會決定把這三大領(lǐng)域的制度，上升為我們黨和國家三大最具優(yōu)勢的統(tǒng)領(lǐng)性制度。這些充分表明，我們黨對這三者之間內(nèi)在聯(lián)系的認識在不斷深化。從堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度看，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，就是堅持黨和國家最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量同國家的主人和歷史的創(chuàng)造者、同國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命的統(tǒng)一；就是堅持我們國家制度諸多優(yōu)勢中最重要的黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢、人民當(dāng)家作主優(yōu)勢、全面依法治國優(yōu)勢這三大“優(yōu)勢”的協(xié)同和聯(lián)動；就是堅持把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，把人民當(dāng)家作主作為社會主義民主政治的本質(zhì)特征，把依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，推動三者統(tǒng)一于我國國家制度和國家治理體系的偉大實踐。施芝鴻是在解讀十九屆四中全會文件時講的這段話，這就把“三者有機統(tǒng)一”在我國制度體系中的定位闡釋得非常到位了。我是贊成這個說法的。

五、結(jié)語

如何深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于人民代表大會制度功能的這些論述？我們似可與人民代表大會制度的核心內(nèi)容、歷史發(fā)展以及中國政治發(fā)展道路聯(lián)系起來，以期得到進一步的理解。

其一，學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于人民代表大會制度功能方面的這些論述，可以與人民代表大會制度的核心內(nèi)容“三者有機統(tǒng)一”聯(lián)系起來理解。對此，栗戰(zhàn)書（十三屆全國人大常委會委員長）在中央人大工作會議上解讀這些論述時有個說法。他是這樣說的：習(xí)近平總書記在講話中提出了三個關(guān)于制度的重要論述，很有深意。第一個是“人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的重要制度載體，也是黨在國家政權(quán)機關(guān)中充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的重要實現(xiàn)形式”。過去常講，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，這次明確提出這個制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的重要制度載體，也是黨在國家政權(quán)中發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的重要實現(xiàn)形式。實際上，這個重要論斷講的還是“三者有機統(tǒng)一”，是側(cè)重從黨的領(lǐng)導(dǎo)角度來闡發(fā)人民代表大會制度的內(nèi)涵。第二個是“人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體”。習(xí)近平總書記是在重點闡述以發(fā)展全過程人民民主來體現(xiàn)和保證人民當(dāng)家作主。充分的人民民主、全過程的人民民主，歸根結(jié)底不就是確保人民當(dāng)家作主嘛！不就是實現(xiàn)國家一切權(quán)力屬于人民嘛！有事大家商量，全過程聽取人民群眾意見，凝聚人民群眾的共同意愿，形成人民意志，實現(xiàn)人民根本利益，這不就是人民民主嘛！這一重要論斷實際上闡述的還是“三者有機統(tǒng)一”中的人民當(dāng)家作主。第三個是“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是國家治理體系的重要組成部分”。習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60 周年大會上的講話中對此是這樣表述的，人民代表大會制度“也是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度”。習(xí)近平總書記這次又進一步明確地講，人民代表大會制度是國家治理體系的重要組成部分。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是什么樣的治理？最主要的是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、依法執(zhí)政、依法行政。這一部分的論述又闡釋了“三者有機統(tǒng)一”中的依法治國。通篇看習(xí)近平總書記的重要講話，不僅僅是講人民代表大會制度的，實際上論述的是中國特色社會主義政治發(fā)展道路，這個意義已經(jīng)遠遠地超出了人大工作本身。栗戰(zhàn)書同志的這段論述主要涉及前三個論斷與“三者有機統(tǒng)一”的關(guān)系。在他看來，總書記的這些論述也可以說都是從不同角度闡發(fā)與“三者有機統(tǒng)一”的關(guān)系，“三者有機統(tǒng)一”不但與人民代表大會制度的核心要義密切相關(guān)，而且也與人民代表大會制度的重要功能密切相關(guān)。這一點，對我們理解這些功能之間的內(nèi)在關(guān)系具有很大啟發(fā)意義。

其二，學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于人民代表大會制度功能方面的這些論述，應(yīng)該與人民代表大會制度的發(fā)展史聯(lián)系起來理解。比如，總書記在這篇講話中對于人民代表大會制度建立以來歷史功績的總結(jié)，前文已有涉及。原話是這樣的：“人民代表大會制度，堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅持馬克思主義國家學(xué)說的基本原則，適應(yīng)人民民主專政的國體，有效保證國家沿著社會主義道路前進。人民代表大會制度，堅持國家一切權(quán)力屬于人民，最大限度保障人民當(dāng)家作主，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一起來，有效保證國家治理跳出治亂興衰的歷史周期率。人民代表大會制度，正確處理國家前途命運的一系列重大政治關(guān)系、實現(xiàn)國家統(tǒng)一高效組織各項事業(yè)，維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)，有效保證國家政治生活既充滿活力又安定有序?！睉?yīng)該說，這三大制度功效也都與人民代表大會制度的功能有關(guān)。而且，總書記總結(jié)這三大功效不僅是面向歷史的，也是面向未來的。這就是習(xí)近平總書記所說的：人民代表大會制度還是“保障實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度”。60 余年后的現(xiàn)在，我們的人民代表大會制度比起以往任何時候都更加成熟、更加定型、更加充滿生機活力。在當(dāng)今世界正經(jīng)歷的百年未有之大變局中，人民代表大會制度必將繼續(xù)在保障實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興中發(fā)揮更加重要的功用。歷史和現(xiàn)實都已經(jīng)證明，而且還將繼續(xù)證明，人民代表大會制度在這方面是可以指望的、是靠得住的偉大制度。這一點，是我們從人民代表大會制度發(fā)展史角度理解人民代表大會制度功能所應(yīng)得到的重要啟發(fā)。

其三，學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于人民代表大會制度功能的這些論述，應(yīng)該把中國特色社會主義政治發(fā)展道路與人民代表大會制度聯(lián)系起來理解。在前述栗戰(zhàn)書論述中已經(jīng)點明了這一點，說是這幾個論斷已經(jīng)超出了人民代表大會制度的范圍，進入了中國特色社會主義政治發(fā)展道路的領(lǐng)域。我們知道，政治道路與人大制度是兩個不盡相同的概念。一般說來，政治道路主要是體現(xiàn)國體內(nèi)涵的，即由哪個階級來掌握國家權(quán)力（與國家的性質(zhì)密切相關(guān)）；人大制度主要是體現(xiàn)政體內(nèi)涵的，即這個階級怎樣行使國家權(quán)力（與國家的政權(quán)組織形式密切相關(guān)）。簡言之，道路主要解決的是由誰來當(dāng)家作主的問題，制度主要解決的是怎樣當(dāng)家作主的問題。國體決定政體，政體體現(xiàn)國體；道路決定制度，制度體現(xiàn)道路。道路是作為制度的背景和規(guī)定出現(xiàn)的，制度是作為道路的體現(xiàn)形式出現(xiàn)的。但是，這并不妨礙我們把道路和制度貫通起來理解，因為中國特色社會主義政治發(fā)展道路的核心要義與人民代表大會制度的核心要義在根本上是一致的，那就是“三者有機統(tǒng)一”。把中國特色社會主義政治發(fā)展道路與人民代表大會制度貫通起來理解，一方面可以使我們從道路層面上把握制度，從而加深對制度縱深背景和規(guī)定意圖的理解；另一方面也可以使我們從制度層面上把握道路，從而拓展對道路指向目標和具體要求的理解。同時，也可以使我們進一步明確堅持和完善人民代表大會制度與堅持和完善中國特色社會主義政治發(fā)展道路，是一而二、二而一的事情。這一點，對我們把握我國政治發(fā)展道路與人民代表大會制度之間的內(nèi)在關(guān)系具有很大的啟示意義。

總之，這些出自習(xí)近平總書記的論斷，明確指出了人民代表大會制度在我們國家政治生活中的重要作用及其內(nèi)部聯(lián)系，也深刻揭示了人民代表大會制度作為國家根本政治制度的重要理由。它使我們對人民代表大會制度功能的理解，在原有的基礎(chǔ)上拓展了歷史縱深，開闊了現(xiàn)實眼界，也升華了理論豐度。認真學(xué)習(xí)深刻理解這些論述，是我們研究人大制度不可或缺的功課。