李珂 四川省地震局

引言

事業(yè)單位是我國基層社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織，是深化落實(shí)為人民服務(wù)工作宗旨、確保社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵。而全面預(yù)算管理作為事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要手段，其預(yù)算管理水平與管理質(zhì)量直接影響著事業(yè)單位資金配置合理性與使用效益。因此在新時代背景下進(jìn)一步做好事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作是十分必要且關(guān)鍵的。近年來，伴隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展及政府機(jī)構(gòu)改革，各級事業(yè)單位的全面預(yù)算管理工作開展情況受到了社會各界的廣泛關(guān)注，而在實(shí)際落實(shí)中卻存在一定問題?；诖?，為了更好地提高財(cái)務(wù)管理水平，各級事業(yè)單位應(yīng)該充分利用全面預(yù)算管理手段不斷優(yōu)化財(cái)務(wù)管理機(jī)制，開展內(nèi)部審計(jì)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，進(jìn)而規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險問題，真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的概述

（一）全面預(yù)算管理的內(nèi)涵

全面預(yù)算管理的“全面”強(qiáng)調(diào)了預(yù)算管理的廣度和深度，內(nèi)容包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效考核和評價結(jié)果應(yīng)用。其作為一種新型的管理模式，將單位的各種財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)、業(yè)務(wù)規(guī)劃，完成既定的發(fā)展目標(biāo)。一般情況下，全面預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃功能、協(xié)調(diào)功能、控制功能、溝通功能以及考核與激勵功能[1]。

（二）全面預(yù)算管理的特征

（1）全面性。與傳統(tǒng)預(yù)算相比，全面預(yù)算管理更體現(xiàn)出全過程、全方位、全員參與。全過程是指從預(yù)算編制、下達(dá)、執(zhí)行到預(yù)算的考核評價等預(yù)算全程控制，都需要單位進(jìn)行管理、監(jiān)控、考核，以此保證實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的最優(yōu)效果；全方位指單位按照系統(tǒng)全面、分工明確、執(zhí)行有力等原則構(gòu)建預(yù)算管理組織體系，將資源通過科學(xué)統(tǒng)籌、有效配置，使財(cái)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算、業(yè)務(wù)預(yù)算三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。全員參與是單位根據(jù)年度預(yù)算目標(biāo)，將預(yù)算指標(biāo)層層分級，落實(shí)到各部門、各崗位，明確每個人的職責(zé)范疇，確保人人參與。

（2）預(yù)期性。事業(yè)單位在籌劃全面預(yù)算時，需基于單位發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合以前年度成果表現(xiàn)，科學(xué)籌劃下一年度的需求，做到穩(wěn)妥可靠，量入為出，收支平衡，以提升預(yù)算管理的準(zhǔn)確性和實(shí)用性，將各種可能發(fā)生的不利因素、變數(shù)考慮在內(nèi)，提高預(yù)算執(zhí)行率。

（3）指令性。為了保證事業(yè)單位預(yù)算的權(quán)威性，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，原則上不予調(diào)整，尤其是專項(xiàng)資金的使用。一般資金若是調(diào)整，必須嚴(yán)格遵循層層審批指令，不得擅自調(diào)整。否則，預(yù)算執(zhí)行會受到影響，整個預(yù)算管理將會受阻。

（4）真實(shí)性?？茖W(xué)合理的預(yù)算必須以事業(yè)單位自身實(shí)際情況為起點(diǎn)，杜絕一切可能的弄虛作假。這不僅關(guān)系到財(cái)政資金的下發(fā)，更是影響單位的長期生存與發(fā)展，以及國有資產(chǎn)的安全完整。所以全面預(yù)算必須真實(shí)可靠、實(shí)事求是。

（三）全面預(yù)算管理的優(yōu)勢

事業(yè)單位有效落實(shí)全面預(yù)算管理主要優(yōu)勢如下：第一，有利于資金結(jié)構(gòu)和各項(xiàng)資源的優(yōu)化配置，從而提高財(cái)政資金的使用效率。單位在大局觀下量化和具化各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)，并進(jìn)行全過程監(jiān)督，使其利用率最大化。第二，有益于促進(jìn)單位內(nèi)部交流與合作，加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合。全面預(yù)算是管理者在全盤考慮后的總規(guī)劃，各部門明確分工后需相互配合協(xié)調(diào)，特別是業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門加強(qiáng)合作才能促使工作與計(jì)劃更好開展。第三，有助于實(shí)現(xiàn)單位價值最大化，完成既定目標(biāo)。全面預(yù)算管理是一種先進(jìn)的管理方法，單位的發(fā)展理念指導(dǎo)預(yù)算管理，預(yù)算管理服從單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，兩者結(jié)合，為單位實(shí)現(xiàn)職能效益最大化目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀

（一）對全面預(yù)算管理的重視程度不夠

部分單位的領(lǐng)導(dǎo)層還未轉(zhuǎn)變以往的思維和理念，未認(rèn)識到全面預(yù)算管理工作的重要意義，沒有徹底發(fā)揮帶頭作用和給予充分的支持。同時，一些業(yè)務(wù)部門認(rèn)為預(yù)算工作只需財(cái)務(wù)部門參與即可，未意識到財(cái)務(wù)人員對具體業(yè)務(wù)了解不深，很難出具滿足業(yè)務(wù)部門需求的預(yù)算計(jì)劃，所給出的預(yù)算內(nèi)容或與實(shí)際業(yè)務(wù)不符。加之業(yè)務(wù)部門不重視易抵觸全面預(yù)算管理工作，很難完成全面預(yù)算目標(biāo)。全面性、全員性明顯不足，為后續(xù)事業(yè)單位的全面預(yù)算管理工作埋下了隱患[2]。

（二）預(yù)算編制粗糙且與目標(biāo)之間存在脫節(jié)

預(yù)算編制是全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)，直接影響著單位的運(yùn)行質(zhì)量。預(yù)算編制的內(nèi)核就是在有限的財(cái)政資金安排下，保證事業(yè)單位支出的合理性與高效性，避免資金浪費(fèi)。但實(shí)際操作中，由于對年度發(fā)展規(guī)劃理解得不透徹和預(yù)算目標(biāo)的不明確，導(dǎo)致事業(yè)單位的預(yù)算編制與實(shí)際需求之間存在脫節(jié)，主要表現(xiàn)在預(yù)算精細(xì)化程度不夠，導(dǎo)致資金分配存在不科學(xué)、不精準(zhǔn)的行為。事業(yè)單位在預(yù)算編制時，往往基于上一年度預(yù)算情況采用增量預(yù)算法進(jìn)行編制，缺乏全面的調(diào)研取證，且預(yù)算安排只細(xì)化到了部門層級以及一些重大項(xiàng)目層級上，單位部門可在金額總數(shù)范疇內(nèi)進(jìn)行分配使用，導(dǎo)致在后期預(yù)算執(zhí)行上可能出現(xiàn)大量調(diào)劑行為。這樣就減弱了預(yù)算編制的意義，稀釋了預(yù)算編制的作用。例如四川省審計(jì)廳在2023 年8 月出具的《關(guān)于四川省2022 年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（以下簡稱《審計(jì)報(bào)告》）中明確指出，財(cái)政專項(xiàng)資金審查不嚴(yán)，未按規(guī)定分配資金8.53 億元，且由于因素選擇不合理、基數(shù)不準(zhǔn)確等，影響了12.18 億元資金分配的公平性，資金安排小、散行為依然存在，無法保證資金能夠準(zhǔn)確、徹底地被應(yīng)用。

（三）預(yù)算執(zhí)行不到位且缺乏剛性約束

預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理的難點(diǎn)，是確保預(yù)算管理達(dá)到理想效果的重要手段。但目前在事業(yè)單位中，仍存在部分預(yù)算資金使用隨意、剛性約束不足的行為，主要表現(xiàn)如下：首先，缺乏事前管控。在預(yù)算執(zhí)行前期，沒有科學(xué)預(yù)測預(yù)算執(zhí)行中可能存在的風(fēng)險與不足。這時事業(yè)單位將會無法針對性應(yīng)對方案進(jìn)行財(cái)務(wù)風(fēng)險防范與控制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行落后于預(yù)算計(jì)劃，直接影響了年度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，預(yù)算執(zhí)行的跟蹤監(jiān)管工作缺失，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不徹底，甚者出現(xiàn)違規(guī)使用資金的行為。加之單位的監(jiān)督體系不完善，預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差，造成鋪張浪費(fèi)、濫用亂支，無法達(dá)到既定效果。《審計(jì)報(bào)告》中指出，在2022 年度由于對資金使用跟蹤監(jiān)管不到位，導(dǎo)致五個市縣存在擠占、挪用資金行為，高達(dá)4.34 億元；截至2023 年4 月底，尚有30.92 億元資金未使用；16個市縣違規(guī)將債券資金2.61 億元資金用于經(jīng)常性支出和經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)等。最后，未按預(yù)算批復(fù)的資金用途使用，或未嚴(yán)格按照審批流程隨意調(diào)整預(yù)算資金，降低了預(yù)算執(zhí)行率，打亂了單位一盤棋計(jì)劃。例如四川省在2022 年就有12 個市縣調(diào)整使用債券資金9.58 億元，并未按程序進(jìn)行審批或備案，造成了不良影響。

（四）預(yù)算績效管理仍需提質(zhì)增效

預(yù)算績效管理是全面預(yù)算管理最終成果反映，但部分事業(yè)單位的預(yù)算績效管理形式化嚴(yán)重，由財(cái)務(wù)部門唱“獨(dú)角戲”，與業(yè)務(wù)部門同步部署、深度融合還不夠，工作機(jī)制有待進(jìn)一步提升。另外，預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用不徹底。部分單位未能切實(shí)將績效結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理、完善財(cái)務(wù)政策、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的重要抓手，對下一周期預(yù)算管理起到的參考借鑒作用十分有限。因此很難形成完整的閉環(huán)預(yù)算評價體系，不能促使全面預(yù)算管理工作進(jìn)入良性循環(huán)[3]。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的優(yōu)化思考

事業(yè)單位作為我國治理結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，實(shí)施全面預(yù)算管理有利于推動國家財(cái)力資源合理配置。以下將針對上述預(yù)算管理中各環(huán)節(jié)存在的具體問題，提出針對性的優(yōu)化建議，以期幫助事業(yè)單位更好地應(yīng)用全面預(yù)算管理，有序提升單位運(yùn)作效率，發(fā)揮財(cái)政資金的價值作用。

（一）樹立全面預(yù)算管理重要性理念

事業(yè)單位上至領(lǐng)導(dǎo)者下至基層工作者，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算的思想認(rèn)識，樹立全面預(yù)算管理的重要性觀念，使全面預(yù)算管理深入人心。遵循“誰主管、誰公開、誰負(fù)責(zé)”的總體原則，將單位各類工作計(jì)劃進(jìn)行宏觀量化、細(xì)節(jié)具化，統(tǒng)一部署，讓全面預(yù)算管理上升至單位戰(zhàn)略層面。日常工作中，加大宣傳力度，加強(qiáng)交流研討，突破信息壁壘，促進(jìn)業(yè)財(cái)融合，在單位內(nèi)部營造良好的工作氛圍。

（二）做好預(yù)算編制源頭管控工作

預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點(diǎn)，其科學(xué)性和合理性直接影響后續(xù)工作的開展。該環(huán)節(jié)上對接財(cái)政資金，下連接單位業(yè)務(wù)活動，事業(yè)單位必須做好源頭管控工作。嚴(yán)格制定合理的預(yù)算目標(biāo)，并將其與國家戰(zhàn)略和單位規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。

首先，深化預(yù)算目標(biāo)與單位戰(zhàn)略目標(biāo)的結(jié)合。通過對國家年度財(cái)政預(yù)算要求的充分解讀，結(jié)合事業(yè)單位當(dāng)年的職能要求、重點(diǎn)建設(shè)工作等，將預(yù)算目標(biāo)轉(zhuǎn)化成可供實(shí)踐的戰(zhàn)略方案，并融入單位的中長期發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，為后續(xù)的預(yù)算管理工作提供指引方向。

其次，夯實(shí)預(yù)算編制基礎(chǔ)，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容。事業(yè)單位需認(rèn)真落實(shí)專項(xiàng)資金和一般資金的應(yīng)用條例，從各職能部門出發(fā)，細(xì)化經(jīng)濟(jì)分類，切實(shí)提高預(yù)算的精確性與科學(xué)性。正確處理整體與局部、事業(yè)需求與財(cái)力的關(guān)系。貫徹政府“過緊日子”要求，將每一筆財(cái)政資金都用在“刀刃”上。在編制預(yù)算時，采用適合單位實(shí)際情況的預(yù)算編制方法，既要保證重點(diǎn)、兼顧一般的要求，優(yōu)先保證重點(diǎn)支出，同時也要妥善安排好其他各項(xiàng)支出，保證預(yù)算編制質(zhì)量。

最后，對預(yù)算編制進(jìn)行嚴(yán)格審核。審核內(nèi)容包括單位編制的建議數(shù)是否體現(xiàn)了國家的有關(guān)方針政策、單位發(fā)展任務(wù)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度；是否堅(jiān)持了“量入為出、收支平衡”的原則；資金分配和各項(xiàng)支出安排是否恰當(dāng)、口徑是否與編制要求一致等。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行與剛性約束

關(guān)于事業(yè)單位的全面預(yù)算管理中的執(zhí)行環(huán)節(jié)，具體可從如下方面進(jìn)行優(yōu)化：

第一，做好風(fēng)險防控預(yù)案，科學(xué)安排資金使用進(jìn)度。事業(yè)單位需提前制定可行的預(yù)警方案以便及時應(yīng)對風(fēng)險，并加大對重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險防范關(guān)注力度，尤其是財(cái)政資金管理，嚴(yán)禁出現(xiàn)違規(guī)實(shí)撥、資金挪用以及滯留閑置問題。同時強(qiáng)化政府采購、招投標(biāo)、基本建設(shè)等重大項(xiàng)目的進(jìn)度反饋，避免執(zhí)行滯后于計(jì)劃的情況，導(dǎo)致財(cái)政資金堆積，引起年末突擊花錢行為。

第二，建立預(yù)算執(zhí)行跟蹤監(jiān)管機(jī)制。事業(yè)單位需強(qiáng)化資金使用和項(xiàng)目進(jìn)度的跟蹤問效工作，有序清理并盤活存量資金、資產(chǎn)，糾正擠占挪用和損失浪費(fèi)等違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的不良行為，與單位專項(xiàng)審計(jì)、內(nèi)部控制貫通協(xié)同，發(fā)揮監(jiān)督合力作用，確保問題有效整改。同時根據(jù)項(xiàng)目需求、時間進(jìn)度等提高預(yù)算執(zhí)行的跟蹤管理頻率，如形成季度報(bào)告、年中報(bào)告。對執(zhí)行進(jìn)度慢的及時報(bào)警，要求其加快執(zhí)行進(jìn)度，并保證財(cái)政資金用到實(shí)處。若報(bào)警提醒后仍無改善的，可收回財(cái)政資金，并壓減下一年度預(yù)算規(guī)模[4]。

第三，規(guī)范預(yù)算調(diào)整審批程序。為了保證事業(yè)單位預(yù)算的權(quán)威性和全局性，預(yù)算編制完成后，一般不予調(diào)整。當(dāng)遇到不可控因素必須調(diào)整預(yù)算時，應(yīng)嚴(yán)格按照審批流程提交預(yù)算調(diào)整申請，層層審批通過后才能予以執(zhí)行。近年來，國家推行預(yù)算一體化系統(tǒng)、中央轉(zhuǎn)移支付平臺等，對單位的資金使用提出了更高的要求。預(yù)算信息化建設(shè)有效地防止了單位在資金使用過程中出現(xiàn)不良現(xiàn)象，很大程度上限制了資金使用的隨意性。

（四）強(qiáng)化預(yù)算績效管理，全面推進(jìn)提質(zhì)增效

預(yù)算績效既是對預(yù)算管理的分析評價，也為下一周期預(yù)算工作提供了參考與借鑒。因此事業(yè)單位必須強(qiáng)化預(yù)算績效管理工作，具體可從如下方面進(jìn)行調(diào)整：

（1）科學(xué)設(shè)置預(yù)算績效管理目標(biāo)，確?？冃繕?biāo)的完善、合理。事業(yè)單位需聚焦預(yù)算執(zhí)行，做好部門業(yè)務(wù)與預(yù)算管理間的銜接融合工作，打造“花錢要問效，無效要追責(zé)”的預(yù)算績效管理氛圍。并設(shè)置可實(shí)行的定量定性結(jié)合、個性共性結(jié)合以及財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)結(jié)合的預(yù)算績效目標(biāo)，并隨著單位的運(yùn)行不斷優(yōu)化、更新，確?？陀^反映出財(cái)政資金的配置情況和使用情況，奠定預(yù)算績效管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（2）進(jìn)一步完善預(yù)算績效考核獎懲機(jī)制。在國家省區(qū)市現(xiàn)有的預(yù)算管理文件基礎(chǔ)上，推出與事業(yè)單位個性化需求相適應(yīng)的預(yù)算管理政策，在全面預(yù)算管理的全過程、全要素的基礎(chǔ)上，結(jié)合事業(yè)單位的人員配置、預(yù)算執(zhí)行情況以及預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況等綜合考慮，客觀準(zhǔn)確地制定獎懲的界限標(biāo)準(zhǔn)，并及時兌現(xiàn)，增強(qiáng)人員信心，有序提升預(yù)算管理質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的不斷進(jìn)步、優(yōu)化。

（3）強(qiáng)化預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用。事業(yè)單位可將預(yù)算績效考評結(jié)果傳達(dá)給相關(guān)部門人員，并要求其針對其中不足的地方及時整改。同時，還可將預(yù)算考評結(jié)果與年終獎金、評先評優(yōu)結(jié)合，調(diào)動人員參與預(yù)算績效管理的積極性與主動性，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理工作的最大化效用，并加強(qiáng)單位預(yù)算管理工作與資源配置工作的融合度。如表現(xiàn)好、效益佳的部門可適當(dāng)傾斜資金支持，而表現(xiàn)差的部門則要追責(zé)、問責(zé)，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的民生建設(shè)、基礎(chǔ)建設(shè)作用[5]。

結(jié)語

綜上，本文從共性角度出發(fā)，分析了事業(yè)單位中普遍存在的預(yù)算管理問題，提出優(yōu)化全面預(yù)算管理的策略思考。但各級事業(yè)單位面臨的社會環(huán)境和區(qū)域間經(jīng)濟(jì)形勢的不同，對財(cái)政資金的需求也就不同，因此對全面預(yù)算管理也存在較大差異。個別事業(yè)單位在參考借鑒時需考慮到自身的實(shí)際需求，從而實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的價值最大化。