任天行 陳現(xiàn)

（1.中國(guó)光大銀行股份有限公司信用卡中心，北京 100043） （2.太原理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山西 太原 030000）

自2003年起，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目逐步從快速發(fā)展步入規(guī)范發(fā)展階段，隨著監(jiān)管環(huán)境的逐步穩(wěn)定，國(guó)家各部委對(duì)PPP模式的不斷規(guī)范和完善，PPP模式已成為政府基建投融資的常態(tài)化工具之一。為充分發(fā)揮PPP模式作為要素市場(chǎng)化配置的工具，引導(dǎo)PPP模式高質(zhì)量發(fā)展，我們回歸PPP模式的本源，將其作為要素市場(chǎng)化配置的工具進(jìn)行融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。

一、要素市場(chǎng)化配置與PPP融資結(jié)構(gòu)的關(guān)系

國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中國(guó)人民銀行的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）明確提出，“政府和社會(huì)資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化”。

可見(jiàn)，PPP模式是要素市場(chǎng)化配置的有力工具。而PPP模式的核心是資本合作，就是廣義的融資結(jié)構(gòu)。PPP融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是PPP工具在要素市場(chǎng)化配置中發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

二、要素市場(chǎng)化配置的簡(jiǎn)要回顧：PPP總體融資結(jié)構(gòu)思考

合理配置生產(chǎn)要素，提高生產(chǎn)要素的綜合投入產(chǎn)出效益，是促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)根本性問(wèn)題。18世紀(jì)法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊提出土地、勞動(dòng)、資本三要素一體說(shuō)。此后，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者又提出在上述三要素之外，還應(yīng)加入企業(yè)家才能、技術(shù)、信息、專(zhuān)利等新的生產(chǎn)要素[1]。

隨著經(jīng)濟(jì)形態(tài)的蝶變，知識(shí)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)等新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)的出現(xiàn)讓生產(chǎn)要素的內(nèi)涵也隨之豐富，從傳統(tǒng)的人、財(cái)、物逐步升級(jí)為知識(shí)、技術(shù)、資本、管理等新興的生產(chǎn)要素。一方面，這些新興生產(chǎn)要素有某種具體形式的載體；另一方面，新興要素資本根本的產(chǎn)權(quán)特征是其人力資本的依附性[2]，無(wú)論是專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)資本還是管理技能都無(wú)法脫離掌握這些特殊技巧和知識(shí)的人，其價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與特定的人緊密相連，一旦與特定的人脫離其價(jià)值便不復(fù)存在。

我國(guó)商品和服務(wù)市場(chǎng)體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，創(chuàng)新要素市場(chǎng)建設(shè)相對(duì)滯后，因而也有學(xué)者對(duì)創(chuàng)新要素市場(chǎng)化配置從創(chuàng)新要素維、創(chuàng)新主體維以及創(chuàng)新載體維等三個(gè)維度，針對(duì)其組合規(guī)律和運(yùn)行模式進(jìn)行了研究[3]。要素的市場(chǎng)化配置涉及市場(chǎng)決定勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理、土地等要素在部門(mén)、企業(yè)中怎么組合，其效率目標(biāo)是提高全要素生產(chǎn)率。為此，部分學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了配置機(jī)制、主要障礙、改革對(duì)策方面的研究，有研究提出深化要素市場(chǎng)化改革的思路和建議即加快推進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)等重點(diǎn)要素市場(chǎng)化配置改革，發(fā)揮政府調(diào)節(jié)作用，建設(shè)城鄉(xiāng)融合、各種所有制企業(yè)平等使用要素的統(tǒng)一要素市場(chǎng)，創(chuàng)新對(duì)外開(kāi)放模式，打造國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)[4]。

在PPP模式中創(chuàng)新性地借助市場(chǎng)化手段引入非國(guó)有資產(chǎn)，并依托此類(lèi)資產(chǎn)提供基礎(chǔ)公共服務(wù)，將有利于進(jìn)一步提高土地等資源要素配置效率、助推公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、完善要素市場(chǎng)化配置機(jī)制[5]?？梢?jiàn)，PPP模式已經(jīng)與要素的市場(chǎng)化配置融為一體。

利用PPP對(duì)要素市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)化配置，涉及兩個(gè)方面，一是生產(chǎn)要素的構(gòu)成，二是PPP對(duì)這些生產(chǎn)要素進(jìn)行市場(chǎng)化配置的核心手段。在生產(chǎn)要素構(gòu)成方面，從要素的研究觀點(diǎn)和《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》的規(guī)定，公認(rèn)的要素構(gòu)成為勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)等。

第一，依據(jù)現(xiàn)實(shí)存在的后果追溯前因。依據(jù)現(xiàn)實(shí)存在的后果追溯前因，便會(huì)因?yàn)橛鞋F(xiàn)實(shí)中的實(shí)物而讓人相信確有此事。比如，有火山，但火山是怎么來(lái)的，近代科學(xué)才給出了地理學(xué)的解釋?zhuān)诠糯?，人們說(shuō)是太陽(yáng)之子摔到地上，是一種任意因果的解釋。

從PPP進(jìn)行要素市場(chǎng)化配置的核心手段上看，就是通過(guò)資本合作的具體形式來(lái)進(jìn)行要素市場(chǎng)化配置，資本合作的具體形式表現(xiàn)為投資結(jié)構(gòu)、資金結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)和信用保證結(jié)構(gòu)四個(gè)方面。由此，我們可以對(duì)生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)和其他衍生要素等，分別從投資結(jié)構(gòu)、資金結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)和信用保證結(jié)構(gòu)等四個(gè)方面，設(shè)計(jì)出具體形式、構(gòu)成比例和運(yùn)行機(jī)制，在資本合作上實(shí)現(xiàn)PPP對(duì)要素市場(chǎng)配置的作用，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)的目標(biāo)。下面我們分別從投資、資金、融資和信用保證四部分結(jié)構(gòu)進(jìn)行分解。

三、要素市場(chǎng)化配置背景下的PPP投資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

PPP項(xiàng)目的投資結(jié)構(gòu)，是指項(xiàng)目的投資者對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)益的法律擁有形式，以及項(xiàng)目投資者之間（如果項(xiàng)目有一個(gè)以上的投資者）的法律合作關(guān)系。PPP項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)從法律上明確了項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系，通過(guò)合理設(shè)計(jì)投資結(jié)構(gòu)，能夠充分滿(mǎn)足一個(gè)或多個(gè)投資者的差異化需求，為項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)作奠定良好基礎(chǔ)。具體到每個(gè)PPP項(xiàng)目中，由于投資者之間合作形式的多樣化會(huì)形成不同的投資結(jié)構(gòu)，因此投資者對(duì)其資產(chǎn)的擁有形式，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)品、項(xiàng)目現(xiàn)金流量的控制程度，以及對(duì)所承擔(dān)的債務(wù)責(zé)任和所涉及的稅務(wù)結(jié)構(gòu)也會(huì)不同。

可以利用PPP作為市場(chǎng)化配置工具，對(duì)所有生產(chǎn)要素（勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)和其他衍生要素等）進(jìn)行市場(chǎng)化配置，相應(yīng)地對(duì)所有生產(chǎn)要素的PPP的投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)。我們?cè)诖伺e例分析利用PPP對(duì)勞動(dòng)力要素進(jìn)行市場(chǎng)化配置的投資結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖1)。

圖1 勞動(dòng)力要素的PPP項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)

從圖1可見(jiàn)，第一，投資主體的構(gòu)成為公和私的投資主體的共同參與。第二，投資主體與融資主體之間，一方面投資形式可以設(shè)計(jì)為公司型、契約型、合伙制和信托基金四種投資形式及其組合；另一方面在投資載體選擇上可以設(shè)計(jì)為貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、對(duì)外投資權(quán)益、債權(quán)和無(wú)形資產(chǎn)等資產(chǎn)載體及其組合。第三，投資主體與運(yùn)營(yíng)管理主體之間，一方面是決策形式與機(jī)制的設(shè)計(jì)，另一方面是會(huì)計(jì)政策選擇和財(cái)務(wù)處理權(quán)限的設(shè)計(jì)。第四，通過(guò)上面三個(gè)環(huán)節(jié)，運(yùn)營(yíng)管理主體可以對(duì)人力資源市場(chǎng)、人力資源中介公司、人力資源培訓(xùn)和學(xué)校等勞動(dòng)力要素進(jìn)行市場(chǎng)化營(yíng)運(yùn)。第五，運(yùn)營(yíng)管理主體對(duì)投資主體進(jìn)行利潤(rùn)分配機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)施，同時(shí)，投資主體對(duì)運(yùn)營(yíng)管理主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控和風(fēng)險(xiǎn)隔離。通過(guò)以上五個(gè)環(huán)節(jié)的投資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，可以充分利用PPP對(duì)勞動(dòng)力要素進(jìn)行市場(chǎng)化的配置與營(yíng)運(yùn)。

四、要素市場(chǎng)化配置背景下的PPP資金結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

資金結(jié)構(gòu)是指權(quán)益資本與債務(wù)資本等不同渠道募集的資金之間的構(gòu)成及其比重關(guān)系。債務(wù)資金與權(quán)益資金的比例、資金的期限結(jié)構(gòu)、資金的貨幣結(jié)構(gòu)和債務(wù)資金的利率結(jié)構(gòu)等都是PPP項(xiàng)目在設(shè)計(jì)資金結(jié)構(gòu)時(shí)必須考慮的關(guān)鍵要素。

資金結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)首先是資金形式和來(lái)源渠道的組合選擇，資金形式可包含內(nèi)部融資、租賃、貸款、信用融資、債券、股票等，資金來(lái)源渠道總的可分為公和私兩個(gè)大的渠道，這些渠道可以進(jìn)行組合形成來(lái)源渠道混合體。各個(gè)渠道主體可以分別選擇不同的資金形式參與項(xiàng)目。資金渠道與資金形式的組合就構(gòu)成了項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)形式的選擇。

五、要素市場(chǎng)化配置背景下的PPP融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

PPP項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的核心是融資模式的選擇。當(dāng)項(xiàng)目融資中發(fā)起人的投入只占總投資的一小部分時(shí)，通過(guò)可能的融資渠道進(jìn)行融資面臨的資金成本、風(fēng)險(xiǎn)及期限都是不一樣的，因此要充分了解融資渠道的特點(diǎn)以確保未來(lái)項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)。

融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，是按照投資者的要求，對(duì)幾種融資模式進(jìn)行組合、取舍、拼裝，通過(guò)時(shí)間配比、風(fēng)險(xiǎn)配比、成本配比以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。我們?cè)诖伺e例分析利用PPP對(duì)技術(shù)要素的市場(chǎng)化配置的融資結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖2)。

圖2 技術(shù)要素的PPP項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)的組合形式

從圖2可見(jiàn)，橫軸的技術(shù)要素分別從低級(jí)到高級(jí)，即技術(shù)研發(fā)、技術(shù)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)、技術(shù)產(chǎn)品化逐步發(fā)展為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施形成企業(yè)，企業(yè)集聚打造產(chǎn)業(yè)園區(qū)，跨區(qū)域形成產(chǎn)業(yè)鏈。在每一個(gè)階段都可以利用PPP進(jìn)行市場(chǎng)化配置，具體形式就是運(yùn)營(yíng)要素（比如，購(gòu)買(mǎi)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、更新等）的組合選擇、交易流程的梳理和交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，形成各種傳統(tǒng)基本的和現(xiàn)代衍生的融資模式的具體形式，通過(guò)這些具體形式的選擇，在技術(shù)要素各階段運(yùn)用PPP實(shí)現(xiàn)要素的市場(chǎng)化配置。

六、要素市場(chǎng)化配置背景下的PPP信用保證結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

項(xiàng)目融資的根本特征體現(xiàn)在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方面，而項(xiàng)目擔(dān)保正是實(shí)現(xiàn)這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的一個(gè)關(guān)鍵所在。由于項(xiàng)目融資方式的長(zhǎng)期性，風(fēng)險(xiǎn)的合理分配和嚴(yán)格管理是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，也是項(xiàng)目各參與方談判的核心問(wèn)題。

PPP項(xiàng)目的資本要素構(gòu)成一般包括資本市場(chǎng)（地方或區(qū)域OTC股權(quán)市場(chǎng)、債券市場(chǎng)）的建設(shè)，各種資本機(jī)構(gòu)搭建的組織平臺(tái)，各種資本工具產(chǎn)品的設(shè)計(jì)與投放等。針對(duì)這些資本要素項(xiàng)目的信用結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)包括三個(gè)方面：資產(chǎn)強(qiáng)度、合同協(xié)議和資信增級(jí)。資產(chǎn)強(qiáng)度主要包括資本要素項(xiàng)目本身的資產(chǎn)質(zhì)量和預(yù)期的盈利能力；信用合同協(xié)議包括資本要素項(xiàng)目參與各方的財(cái)務(wù)性和非財(cái)務(wù)性擔(dān)保；資信增級(jí)包括資本要素項(xiàng)目的保險(xiǎn)，特別是擔(dān)保和信用增級(jí)的措施。通過(guò)這三個(gè)方面可提高資本要素的市場(chǎng)化配置的效率。

七、主要結(jié)論

一是PPP是要素市場(chǎng)化配置的工具，融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是PPP工具在要素市場(chǎng)化配置中發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

二是按照生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)和其他衍生要素等構(gòu)成要素，設(shè)計(jì)要素市場(chǎng)化配置背景下的PPP總體融資結(jié)構(gòu)，包括投資結(jié)構(gòu)、資金結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)和信用保證結(jié)構(gòu)等四個(gè)方面。

三是利用PPP作為市場(chǎng)化配置工具，可對(duì)所有生產(chǎn)要素進(jìn)行市場(chǎng)化配置，相應(yīng)地可對(duì)所有生產(chǎn)要素的PPP的融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)。